A continuación se exponen algunas ideas que han demostrado ser útiles en la práctica para los administradores, los creadores de políticas y para otros tomadores de decisiones que deben establecer valores económicos para la toma de decisiones. Éstas son líneas directrices y no “reglas” que se deben seguir en todos los casos.
Por último, cabe destacar que los valores económicos constituyen sólo una aspecto, a veces pequeño, de la decisión sobre el uso forestal. Como hemos enfatizado a lo largo de todo el documento, no existen reglas. Mucho depende del contexto específico en el que se deben tomar las decisiones. Por lo tanto, el primer grupo de directrices se refiere a la definición del contexto y al desarrollo de una serie de criterios de compensación de ventajas y desventajas para analizar los cambios propuestos del uso forestal.
Al tomar decisiones sobre los cambios en el uso forestal, el ordenador o el administrador tiene que considerar la compensación de factores de los valores asociados con el cambio propuesto. Esto significa que tiene que comparar los costos y los beneficios con y sin el cambio propuesto, es decir, comparar el cambio propuesto con el status quo. En el caso en que el administrador tenga que considerar una serie de cambios, la comparación tiene que ser hecha entre todos los cambios alternativos.
El aspecto fundamental en esta fase es definir el tipo básico de decisión que se debe tomar y alcanzar un consenso sobre los criterios de compensación de factores que serán adoptados al tomar la decisión. Las pautas que se presentan a continuación proceden de la discusión hecha precedentemente:
Definir el contexto político lo más claramente posible
Al definir el tipo de decisión y los criterios de compensación de factores que serán adoptados, es fundamental hacer algunas consideraciones previas para definir el contexto político en el que se tomarán las decisiones (véase capítulo 2).
La política puede limitar la cantidad de esfuerzo que es necesario dedicar a la evaluación económica. El caso más extremo es cuando la política nacional impone que las decisiones se tomen con criterios no económicos. En estos caso, se dedica muy poco esfuerzo a la evaluación económica de los costos y beneficios asociados con el (los) cambio(s) propuesto(s).
Definir el contexto administrativo según los criterios de decisión aceptables
En segundo lugar es necesario definir el contexto administrativo o el ambiente en el que las decisiones serán tomadas, dado que influenciarán los métodos de evaluación que se deben adoptar (véase capítulo 2). Hay que recordar que, aunque los valores económicos no sean necesarios para tomar las decisiones, los organismos administrativos necesitan datos financieros (basados en los precios de mercado y en el precio actual en dólares) para las propuestas de presupuesto.
Limitar el número de los grupos interesados a ser considerados
Generalmente el contexto político y administrativo en el que se toma la decisión define los grupos interesados pertinentes que deben ser considerados y qué peso se les atribuirá en la decisión. Frecuentemente el sector público es considerado como un grupo entero, donde los costos y beneficios que corresponden a todos los grupos interesados, calculados por las medidas de d.a.p., se juntan hasta obtener un cuadro del beneficio neto. En teoría, de este modo, los miembros de todos los grupos interesados importantes (importantes por los costos y beneficios que les corresponden) están siendo considerados, aunque no se hagan distinciones entre sus concepciones de valor.
En realidad los ordenadores o administradores raramente tienen el tiempo o los conocimientos técnicos necesarios para realizar estas evaluaciones complejas y para ocuparse de los sistemas de decisión. Por lo tanto, la pauta general que proponemos es: en primer lugar, dedicarse a entender cuáles son los distintos grupos o distritos interesados y, luego, seleccionar aquellos grupos que serán más afectados por el cambio propuesto para considerarlos en el contexto de decisión (véase capítulo 3). Si después con el pasar del tiempo y si los recursos lo permiten se pueden añadir otros grupos.
Asegurarse de definir el contexto decisional lo suficientemente extenso para incluir las principales externalidades relacionadas
Una de las principales razones porque los precios de mercado fallan en proporcionar medidas verdaderas del valor económico de los servicios o daños ambientales, es la presencia de “externalidades” negativas o positivas. Como dicho precedentemente, estos son efectos que se verifican fuera del marco decisivo, donde se establecen los valores que serán usados. Por lo tanto, el precio del fertilizante en la mayoría de los casos no incluye los efectos negativos de la contaminación que éste produce; asimismo el valor de producción de algunas cultivos que causan un erosión en los altiplanos, generalmente no incorporan los costos negativos del aumento de la erosión río abajo. Del mismo modo, el valor de producción de las cosechas de especies que fijan el nitrógeno, no considera los beneficios derivados de la fijación del nitrógeno.
Considerar las externalidades es la razón principal para fijar los precios sombra, o para corregir los precios de mercado de tal modo que reflejen la verdadera d.a.p.. Considerar desde el principio un amplio contexto de decisión, facilita la definición y consideración posterior de las externalidades en el procesos evaluativo.
Definir y concordar los criterios de compensación económica lo antes posible durante la toma de decisiones
Aunque el procedimiento de valoración sea bastante distinto al de la toma de decisiones, es importante llegar a un acuerdo sobre los criterios de compensación de factores lo antes posible, para que puedan ser considerados en el procesos evaluativo. Tomemos el ejemplo que hemos examinado antes (véase recuadro 2.2). Cuando se consideran las alternativas de atribuir a un bosque el status de reserva extractiva o de permitir la roza y quema agrícola continua, es importante determinar cómo la compensación de los productos será considerada: por unidad de bosque, por unidad de trabajo, por unidad de capital invertido, etc. Estos tres criterios pueden conducir a resultados muy distintos.
Asimismo, el criterio de compensación puede ser en parte considerado en términos físicos, p. ej. evitar la pérdida de toneladas de suelo a causa de uno u otro cambio en la ordenación forestal. A veces, este tipo de criterio de compensación físico tiene sentido, puesto que, en algunos casos, la atribución de valores económicos puede convertirse en un juego inútil y las informaciones resultantes pueden ser tan poco seguras que para los tomadores de decisiones sería mejor concentrarse en los datos físicos/biológicos disponibles para las distintas alternativas.
Por último, frecuentemente los criterios de compensación aplicables son sobre todo políticos o sociales. En estos casos, los criterios de compensación económica pueden ser irrelevantes.
Empleo del concepto de “con y sin”
Como afirmado en el capítulo 1, los valores están influenciados por las condiciones de la oferta y de la demanda con y sin la actividad o el proyecto que se está considerando. El ejemplo del proyecto de ordenación de cuenca que impidió la acumulación de sedimentos en una represa (recuadro 1.3) nos muestra los errores que se pueden hacer si no se consideran la oferta y la demanda con y sin el (los) cambio(s) propuesto(s). Además hay que recordar que la condición de con y sin no es la misma que la condición de antes o después, como explicado en el ejemplo del proyecto para prevenir la erosión (recuadro 1.2).
No intente evaluar todo en términos económicos
Ya hemos señalado que frecuentemente se cometen graves errores por intentar aplicar un valor económico a los bienes y, sobre todo, a los servicios para los que no hay una base suficiente para calcular estos valores. En estos casos, es mejor escoger la medida de cambios físico-biológicos, en vez de aplicar erróneamente valores económicos. Además, existen determinadas condiciones que no pueden ser consideradas en términos económicos, p. ej. los aspectos “irreversibles”.
Frecuentemente los valores económicos son considerados medidas exhaustivas del valor de un bosque, cuando, en realidad, no consideran muchos beneficios importantes que podrían aumentar considerablemente el valor total del bosque. La razón por la que estos beneficios no fueron incluidos en la evaluación es que el administrador no consideró adecuado atribuirles valores; pero en otro momento podría desear hacerlo. Naturalmente, no se podría comparar estas dos situaciones en términos económicos. Es necesario llegar a un acuerdo claro en el ámbito de la misma unidad encargada de tomar decisiones (o donde se efectúan las comparaciones entre las distintas alternativas) sobre lo que será y lo que no será tratado en términos económicos.
En fin, otro factor es que buscar información sobre los valores cuantitativos cuesta dinero. Hay que enfrentar este tipo de gasto sólo si se piensa que los beneficios de disponer de dicha información vale efectivamente el costo. A veces, se puede gastar mucho tiempo, esfuerzo y dinero obteniendo datos que van a tener poca importancia en la decisión. Obviamente hay que evitar que esto ocurra.
Por lo que concierne este aspecto, podemos proponer varias directrices prácticas basadas en la experiencia. Los consejos indicados a continuación son, en cierto sentido, un resumen de los puntos tratados en los capítulos anteriores.
Comenzar midiendo y calculando los beneficios importantes más fáciles de medir
Puesto que desde el punto de vista operativo, los valores son necesarios sólo para apoyar la toma de decisiones, se deduce que hay que producir sólo la cantidad de información de los valores necesaria para tomar la decisión. Por ejemplo, supongamos que nosotros conocemos los costos de un cambio propuesto. Podemos comenzar a calcular los valores de aquellos beneficios que son más fáciles de medir. Si estos beneficios son suficientemente mayores que los costos para justificar el cambio, según el criterio adoptado por el encargado de las decisiones, entonces no necesitaremos medir otros beneficios más complicados.
Si los beneficios más fáciles de estimar no alcanzan el nivel requerido para satisfacer el criterio para el cambio, tendremos que evaluar otros beneficios cada vez más difíciles de medir, hasta que hayamos acabado los beneficios individuados y que podemos evaluar, o hasta que alcancemos el punto en que los beneficios totales sean suficientes para satisfacer el criterio de aceptación para el cambio propuesto. El aspecto fundamental de este enfoque es evitar el desperdicio de recursos y tiempo intentando evaluar todos los beneficios, cuando los más fáciles de evaluar son lo suficientemente significativos para justificar el cambio propuesto.
En el caso en que los beneficios sean variables, no sirve el mismo consejo para calcular los costo de la ecuación, ya que no se utiliza la misma regla de decisión seguida para el cálculo de los beneficios. Una hipótesis razonable sería intentar calcular los valores de todos los costos significativos, dado que son acumulativos y tienen que ser justificados en un análisis económico.
Utilice los precios de mercado cuando existen (véase excepciones)
Como regla general, use los precios de mercado cuando existen. Hay que advertir que los precios de mercado pueden no reflejar la d.a.p. y que se necesita más trabajo, incluso en casos donde:
existen precios mínimos establecidos o precios tope (especialmente si existe un mercado negro para el bien o servicio que está siendo evaluado);
el mercado es pequeño, es decir, se venden pocos productos y la demanda probablemente disminuiría rápidamente con el aumento de la producción y de las ventas; esto indica que los precios de mercado actuales podrían ser altos si se incrementa la producción y que los mismos precios podrían ser bajos si se limita la producción; y
externalidades conocidas se encuentran en relación con la producción y/o el consumo del bien o servicio en cuestión.
Utilice la política de precios que refleja el contexto político actual y futuro
Una regla empírica práctica es la utilización de las políticas de precios (véase recuadro 1.4) a menos que haya una razón explícita y predominante para no hacerlo.
En el capítulo 2 hemos señalado que es el contexto político el que establece, hasta un cierto punto, los límites que se deben considerar en la atribución de valores a los productos e insumos. En el caso que una ley nacional establezca que una determinada área de tierra será utilizada sólo para bosque, usando la política de precios deberíamos calcular el costo de oportunidad de la tierra que deberá ser igual al mejor uso forestal. Si no conocemos las reglas de la política de precios, al calcular la medida del costo de oportunidad, tendríamos que considerar cualquier uso del suelo. Pero dado la existencia de una política, la decisión sería equivocada.
Considere los cambios del valor del capital y los valores de flujo
Esta guía concuerda con el interés actual por utilizar los valores contables de los recursos naturales en el análisis global del uso forestal (véase capítulo 4).
La utilización actual de los bosques para obtener leña, minerales y otros productos está directamente en conflicto con la utilización del bosque por su valor de tierra salvaje y por sus valores paisajísticos; pero puede complementar la ordenación forestal con miras a su futura producción. Se conocen bien los tipos de relaciones o interacciones existentes en el bosque y generalmente son considerados en los análisis de evaluación forestal. Sin embargo, existen también interacciones más complejas, que generalmente son muy delicadas. Por este motivo, la explotación actual del bosque para los productos forestales compromete la posibilidad de utilizar el bosque para obtener los mismos productos en el futuro.
Este concepto se refiere a lo que denominamos valores de existencias, capital o bienes y de flujo. Si es bien ordenado un bosque (como existencias o bien de capital) puede producir flujos de productos (bienes y servicios) a lo largo del tiempo. Por lo tanto, hoy el valor total del bosque depende no sólo de cuáles usos nosotros escogemos, sino que también de cómo se estructuran estos usos en el tiempo. La esencia de una buena ordenación forestal es comprender las distintas combinaciones potenciales de los flujos de valor en el tiempo que pueden ser originados por los múltiples usos de los bosques como recurso de existencias. Asimismo es necesario una buena comprensión de los conceptos del valor del tiempo y de actualización.
Tome en consideración el valor del tiempo
Si un habitante del bosque que vive al nivel de subsistencia tiene que escoger entre (1) cortar un árbol para conseguir la leña que lo calentará hoy y (2) helarse hoy y cortar el mismo árbol dos años después para calentarse, seguramente decidirá cortar el árbol hoy. Esto está relacionado con el concepto económico del “valor del tiempo”. Tenemos que tener presente el siguiente principio: cuanto más allá en el tiempo se verifica un determinado uso forestal, menor va a ser el valor de ese uso si comparado con el mismo uso en términos actuales. En economía, este principio se trata adoptando un tipo de interés para “actualizar” los valores futuros, o para “reajustar” los valores presentes en el futuro. De este manera, los valores que se verifican en distintos periodos de tiempo pueden ser comparados utilizando una misma base. Los que no tenga familiaridad con el concepto y con la práctica de actualización y reajuste pueden consultar el documento de Gregersen y Contreras (1992).
Puesto que los bosques necesitan mucho tiempo para crecer y cambiar de modo natural y que algunos de los usos actuales comprometen la posibilidad de disponer de otros usos en el futuro, es necesario atribuir una dimensión temporal a todas las medidas de valor forestal. Una buena toma de decisiones depende de la capacidad de comprender las preferencias de la sociedad acerca del consumo actual respecto al consumo futuro, es decir la tasa de actualización o el valor del tiempo que la sociedad atribuye al futuro y al consumo actual.
Una preocupación de los tomadores de decisiones que se ocupan de los bosques es la incertidumbre de las distintas estimaciones de valor disponibles. A este propósito son particularmente importante dos factores. El primero concierne el insuficiente conocimiento de informaciones físicas sobre los instintos y productos asociados con el cambio forestal; el segundo se refiere a las incertidumbres existentes sobre los valores futuros.
Ajuste debido a la escasa información sobre insumos-productos
El proceso de evaluación está obstaculizado por las incertidumbres acerca de las relaciones básicas insumos-productos y sobre la productividad de los bosques tropicales. Tener informaciones sobre estas relaciones es un elemento esencial para los procesos evaluativos y para la toma de decisiones. La información disponible sobre la productividad, las dinámicas y otras características básicas de los bosques tropicales, es escasa para la mayoría de las áreas forestales. Se sabe muy poco sobre la distribución espacial de la producción de productos forestales, y se sabe aún menos sobre cómo esta producción afecta la ecología de las especies y los ecosistemas implicados. Además, debido a la heterogeneidad de la composición de la mayoría de los bosques, los estudios sobre la composición y los valores de una determinada zona son muy específicos y, frecuentemente, los resultados no se pueden aplicar a áreas más grandes para poder calcular los valores totales de un bosque.
Un ejemplo específico de esta incertidumbre está representado por los impactos climáticos del cambio forestal. La quema de grande áreas forestales taladas desprende grandes cantidades de anhídrido carbónico en la atmósfera. Pero, todavía no está claro hasta que punto esta CO2 adicional es absorbida, por ejemplo, por la nueva vegetación de aquella zona quemada precedentemente. Además, no se conoce el posible impacto del aumento de los niveles de anhídrido carbónico en las distintas regiones de la Tierra. Asimismo, se sabe que la evaporación procedente de los bosques tropicales constituye una parte importante del reciclaje de humedad que vuelve a la atmósfera, pero las pruebas empíricas sobre el impacto causado por la interrupción de este flujo debido a la deforestación son limitadas y todavía no definitivas.
Sin embargo, el encargado de tomar decisiones puede adoptar algunas medidas para hacer frente a las situaciones de escasez de datos y de grandes incertidumbres acerca de los datos y de las informaciones disponibles. Las distintas opciones incluyen:
utilizar las informaciones de otras situaciones de decisión similares, p. ej., de otras áreas forestales que presentan condiciones similares, pero con mejores datos;
adoptar varios métodos de extrapolación de los datos disponibles, o volver a organizar los datos existentes en otra manera para sacar a la luz más claramente las relaciones que se están buscando;
utilizar valores o medidas de sustitución;
utilizar indicadores (como los indicadores de especies al analizar los cambios forestales en el tiempo);
para incrementar los datos disponibles, emplear otros métodos de recolección de datos, que tengan un bajo costo, p. ej., métodos de evaluación rápida; y
utilizar el análisis de sensibilidad[5] (Varios libros de economía aconsejan la utilización de sofisticados modelos de probabilidad para el análisis de los elementos de riesgo en una decisión. Estos métodos conciernen el cálculo de las probabilidades de que se verifiquen ciertos acontecimientos - tanto las variaciones cuantitativas como las variaciones de precios relacionadas con la mejor estimación. Si bien sean útiles como fuentes informativas, estos análisis raramente proporcionan la información necesaria para evaluar las alternativas según los criterios comunes de decisión económica).
Además, hay otras cosas que se pueden hacer para mejorar la situación. Por ejemplo, se puede hacer presente la necesidad de conseguir datos e informaciones a los investigadores, o elaborar nuevos métodos para la generación de datos que serán utilizables con el tiempo para mejorar la situación precaria de datos y para reducir las incertidumbres de las estimaciones.
Ajuste por la incertidumbre de los valores futuros
La incertidumbre sobre los valores futuros es un problema que afecta a todos los métodos de evaluación en distintas formas. Representa un importante problema contextual que se debe considerar antes de escoger los métodos evaluativos. Por ejemplo, son muchas las incertidumbres sobre las dinámicas de uso y, por consiguiente, sobre el valor de los productos de los bosques tropicales. La recolección y la venta de los productos forestales representa generalmente sólo una de las distintas opciones disponibles para generar ingresos. Para los trabajadores los márgenes de ganancias y las entradas son casi siempre muy bajos, lo que significa que las economías que se basan en estas actividades son extremamente frágiles. El éxito o fracaso de las alternativas, los cambios de la disponibilidad de la mano de obra y las fluctuaciones en los precios forestales (o de las cosechas), son sólo algunos de los factores que pueden desencadenar cambios violentos en las actividades forestales. Por lo tanto, los valores actuales y la envergadura del compromiso del sector forestal constituyen sólo una orientación limitada acerca de los futuros valores de los productos forestales.
La historia de la agricultura y de las industrias que se basan en los productos agrícolas nos indica que la trayectoria de los productos forestales más importantes, desde el punto de vista comercial, será la misma que la de la goma, del óleo de palma, del café y de muchas otras especies forestales que en su origen eran silvestres y que han sido domesticadas en las plantaciones (o minifundios) donde se producen fuera del bosque. Por lo tanto, el aumento de la demanda comercial de un producto forestal puede causar el declino - y no el aumento - del valor de producción de dicho recurso forestal natural, a medida que los productos plantados o sintéticos ganan importancia. Esta transición, naturalmente, afectaría a los valores asociados con los productos forestales naturales.
Los estudios recientes han señalado que incluso las provisiones de subsistencia tienden, en la práctica, a proceder de fuentes semi-ordenadas o domésticas, más que del bosque natural. En las localidades estudiadas de las zonas forestales de África occidental, la mayoría de los alimentos y productos forestales procedían de formaciones boscosas secundarias, como matorrales en barbecho y de granjas en tierras arboladas y sólo algunos productos específicos provenían del bosque (Davies y Richards 1991, Falconer 1991). Hasta cierto punto esto se debe a la cercanía y a la conveniencia de los mismos. Pero, desde un punto de vista más profundo esto refleja la manipulación en el tiempo de la estructura forestal para favorecer especies y productos que no se encuentran en el bosque natural, o que se pueden producir más intensamente en sistemas ordenados o en barbecho. A medida que las presiones sobre el terreno reducen las áreas de cobertura forestal secundaria, los agricultores comienzan a plantar especies particulares que para ellos tienen valor. Por lo tanto, la distinción entre la producción procedente del bosque y de fuentes domesticadas no es siempre clara, lo que complica ulteriormente la tarea de decidir qué parte de los valores derivados de los productos forestales es realmente atribuible a la existencia del bosque natural.
A continuación se indican algunos sistemas para hacer frente a las incertidumbres sobre los valores futuros:
Utilizar los análisis de sensibilidad (véase Gregersen y Contreras 1992). En los casos en que los valores son muy inseguros, es común efectuar un análisis de sensibilidad para ver lo sensible que son las medidas de valor calculadas con las suposiciones alternativas para los distintos valores. Si el resultado no es sensible para los cambios de las suposiciones de valor, no es necesario preocuparse tanto por las incertidumbres de las suposiciones. En cambio, un resultado muy sensible demuestra que es necesario hacer un mayor esfuerzo para reducir las incertidumbres.
Concentrarse en los factores irreversibles. Se debería dedicar más tiempo y esfuerzo para limitar las incertidumbres de los acontecimientos irreversibles que de los reversibles (véase lo dicho anteriormente sobre el contexto político). Por irreversibles queremos indicar aquellos acontecimientos que desencadenan cambios irreversibles. Por ejemplo, la tala de un bosque viejo impide para siempre el prístino de los beneficios naturales que derivan de este bosque. Con la hipótesis contraria es distinto: podemos optar por los beneficios naturales y en cualquier momento futuro decidir cambiar nuestra decisión y talar el bosque.
Relacionado al punto anterior, deberíamos evitar las actividades positivas no sostenibles. Podemos percibir anticipadamente señales de advertencia que indican que una actividad o cambio se está volviendo insostenible.
Elaborar medidas de prevención que se basan en series de valores forestales alternativos, de tal modo que si un acontecimiento causa una u otra situación, ya estamos preparados.
En conclusión, sin embargo, debemos señalar que no podemos evitar la necesidad de hacer suposiciones o conjeturas acerca del futuro.
Las líneas directrices que hemos proporcionado no son reglas que deben ser adoptadas obligatoriamente, sino que son sugerencias para facilitar el trabajo del administrador y para hacer más seguros los resultados. En todo caso, si resulta necesario adoptar un método de evaluación económica relativamente complejo, el administrador necesitará de un experto en economía. Realizar una buena evaluación económica - especialmente de los beneficios globales que se obtienen de los bosques - es una tarea difícil y compleja. Llevarla a cabo de forma acertada puede proporcionar información muy útil para la toma de decisiones. Hacerlo de modo equivocado podría ser peor para la toma de decisiones que no hacerla para nada.
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[5] En un análisis de
sensibilidad, se modifican los valores de los factores clave y las relaciones
para ver qué impactos tendrán estas variaciones en las medidas de
valor económico, es decir, observamos la sensibilidad de las
medidas frente a los cambios de valores |
