La Ley Federal de Reforma y Desarrollo de la Agricultura (Federal Agriculture Improvement and Reform, FAIR) de 1996, promulgada oficialmente en abril de 1996, representa un cambio radical en los programas de los Estados Unidos relativos a los productos agropecuarios. Con esta ley finaliza, al cabo de 63 años, la política de apoyo a la agricultura establecida durante el New Deal con la Ley de Ajuste Agrícola de 1933. Tras un período de siete años, que concluirá en el año 2002, se ha decidido suprimir los pagos directos -ya reducidos- de sostenimiento de los ingresos de los agricultores estadounidenses por parte del Gobierno. Si se llegara a poner en práctica plenamente, esta nueva política agrícola tendría repercusiones considerables en los agricultores estadounidenses y, a través de ellos, en el mundo en su conjunto.
La nueva ley completa la desvinculación entre las decisiones relativas a la producción y los pagos concedidos al amparo de programas oficiales. Esa desvinculación comenzó con la ley agraria de 1985, en que se congelaron los rendimientos utilizados para calcular los pagos de compensación y continuó con la ley agraria de 1990 mediante la introducción de los llamados acres flexibles normales, que reducían en un 15 por ciento los acres acogidos a pago y permitían mayor flexibilidad de plantación en los acres que no eran objeto de pago.
La Ley FAIR se aleja de las políticas anteriores en el sentido de que pone fin a los precios indicativos y pagos de compensación, con lo que elimina la vinculación entre los pagos de sustentación de los ingresos y los precios agrícolas y suprime el componente de estabilización de los ingresos habitual en los programas agrícolas llevados a cabo en los años setenta. De conformidad con la nueva ley, los pagos federales a los productores agrícolas y propietarios de explotaciones agrarias serán algo menores que durante el pasado decenio. Como consecuencia de la eliminación del programa de reducción de la superficie cultivada y de la libertad de plantar en los acres básicos cualquier cultivo, exceptuadas las frutas y hortalizas, los agricultores tendrán mucha mayor flexibilidad para tomar decisiones relativas a la producción. Los productores deberán contar más con el mercado como orientación en sus decisiones relativas a la producción.
Presión en favor de la reforma
Tanto la evolución de los acontecimientos dentro del sector agrario como las fuerzas de la economía en general habían aumentado la presión en favor de cambios decisivos. Muchos agricultores y autoridades competentes opinaban que las restricciones de siembra aplicadas durante los años ochenta representaban una limitación. De hecho, las siembras efectuadas al amparo de los programas se basaban en las prácticas anteriores, que en algunos casos se remontaban hasta los años setenta. Mientras tanto, los mercados y la tecnología de la producción han cambiado. El hecho de que la superficie que se puede acoger a los pagos en virtud de los programas se decidiera en función de la cifra menor entre la superficie sembrada en ese momento y una media móvil de la superficie sembrada en el pasado había creado un incentivo para que los agricultores mantuvieran las estructuras anteriores de producción.
Al margen de la agricultura, el creciente interés en reducir el déficit del presupuesto federal intensificó las presiones en pro de la reforma. Los costos de los programas agrícolas eran elevados y los beneficios se concentraban en algunas zonas geográficas y en los grandes productores. Los gastos efectuados por el programa federal de productos básicos eran sumamente variables, oscilando entre 7 000 millones de dólares EE.UU. en el ejercicio económico de 1995 y un máximo de 26 000 millones de dólares en el de 1986.
La situación del mercado en 1995-96 contribuyó también al esfuerzo de reforma. Los elevados precios de los productos básicos debilitaban los argumentos en favor de programas de apoyo a los precios y los ingresos, y de una menor intervención pública para liberar a los productores de los reglamentos gubernamentales y permitirles producir en la medida necesaria para atender la demanda del mercado.
Modificación de los programas agrarios
La ley agraria de los Estados Unidos abarca una gran variedad de asuntos relacionados con la agricultura. En estas páginas se examinan únicamente los principales cambios relacionados con la producción agrícola50. La Ley FAIR cambió fundamentalmente los programas agrícolas de los Estados Unidos en relación con los llamados «cultivos contractuales» (trigo, maíz, sorgo para grano, cebada, avena, arroz y algodón). El apoyo a los productos lácteos se redujo gradualmente, mientras que disminuyó el destinado a los cacahuetes y se rechazó la autoridad para fijar asignaciones en la comercialización (contingentes de comercialización de los productores por encima de los cuales se aplican sanciones). Los programas de ayuda alimentaria y al comercio se reorientaron hacia un mayor desarrollo del mercado, lo que hizo que se prestara mayor atención a los productos de precio elevado y valor añadido con destino a la exportación. La Ley FAIR mantiene vigente el Programa de reserva de tierras de cultivo.
Sustitución de los pagos de compensación por los pagos contractuales desvinculados. La Ley FAIR sustituye el programa de pagos de compensación vigente desde los primeros años setenta por un nuevo programa de pagos desvinculados de siete años de duración. Para recibir esos pagos y poder acogerse a los préstamos concedidos para los productos básicos contractuales, un productor debe suscribir un contrato de flexibilidad de la producción que tendrá validez entre 1996 y el año 2002. En ese contrato se exige que los productores se atengan a las disposiciones vigentes sobre conservación, tierras húmedas y flexibilidad de siembra, así como a continuar dedicando la tierra a usos agrícolas. El total de los gastos acumulados en concepto de pagos contractuales de la Ley FAIR durante los ejercicios económicos de 1996-2002 se ha fijado en una cifra ligeramente superior a 36 000 millones de dólares (Figura 11). El monto de los pagos se asigna entre los distintos productos de acuerdo con porcentajes especificados en la ley (maíz, 46,2 por ciento; trigo, 26,3 por ciento; algodón velloso, 11,6 por ciento; arroz, 8,5 por ciento; otros cereales para pienso, 7,4 por ciento).
Además, aumenta la flexibilidad en las decisiones sobre la siembra. De conformidad con la ley anterior, los pagos recibidos por un productor disminuían cuando decidía introducir un nuevo cultivo en una superficie que representara más del 15 por ciento de la superficie básica destinada a un determinado cultivo, o si se sembraba una superficie superior al total autorizado. Los agricultores se veían obligados muchas veces a dejar sin cultivar una parte de sus tierras como condición para recibir los pagos de compensación. En virtud de la Ley FAIR, se eliminan los programas de reducción de la superficie cultivada, y los productores pueden sembrar otro cultivo en el 100 por ciento de la superficie incluida en el contrato más una superficie adicional sin ninguna pérdida en los pagos de compensación, siempre que no se violen las disposiciones sobre conservación y tierras húmedas.
La Ley FAIR mantiene una forma modificada de los préstamos para productos básicos sin posibilidad de recurso, instrumento principal utilizado por el Gobierno para la sustentación de los precios. Los agricultores pueden recibir del Gobierno un préstamo con una tasa designada por unidad de producción (precio a efectos de los préstamos) comprometiendo y depositando un determinado volumen de un producto como garantía. Los precios a efectos de los préstamos de la mayor parte de los cultivos continúan basándose en el 85 por ciento de la media de los precios agrícolas de los cinco años anteriores, excluidos el más alto y el más bajo. No obstante, los precios máximos a efectos de los préstamos se han fijado en la nueva ley en el nivel de la cosecha de 1995 para la mayor parte de los cultivos. Se mantienen vigentes las disposiciones sobre préstamos para la comercialización, que autorizan el reembolso de los préstamos al nivel más bajo entre el precio a efectos de los préstamos y los precios de mercado, lo que significa que persiste cierta protección a los ingresos en el caso de los productos incluidos en los contratos y que el Gobierno no acumulará existencias de su propiedad como consecuencia de los préstamos vencidos.
Eliminación gradual del sostenimiento de los precios de los productos lácteos. En los Estados Unidos, el sostenimiento de los precios de los productos lácteos se efectúa mediante las adquisiciones públicas de mantequilla, leche desnatada en polvo y queso, para mantener los precios de la leche fresca en los niveles designados de sostenimiento. Los productores pagan parte del costo del programa mediante una contribución para comercialización de 0,10 dólares por cada quintal (1 quintal = 100 libras = unos 45,4 kg). De conformidad con lo dispuesto en la Ley FAIR, desaparecen las contribuciones a efectos de comercialización y las medidas de sustentación de los precios de los productos lácteos se eliminan gradualmente, bajando de 10,35 dólares por quintal en 1996 a 9,90 dólares en 1999, y finalmente el programa se cancela el 1 de enero del año 2000. A partir de ese año, se pone en marcha un programa de préstamos con posibilidad de recurso y con intereses, que se aplicará a la mantequilla, la leche desnatada en polvo y el queso con precios a efectos de los préstamos equivalentes a 9,90 dólares por quintal de leche para ayudar a los centros de elaboración a gestionar las reservas de productos lácteos.
Los Estados Unidos tienen un sistema de pedidos federales de comercialización de leche. Se trata de reglamentos promulgados por la Secretaría de Agricultura en los que se especifican los precios mínimos y las condiciones en que se puede comprar y vender la leche dentro de una zona determinada. Los pedidos clasifican y fijan los precios mínimos de conformidad con los productos en que se utiliza la leche. La Ley FAIR de 1996 reduce los posibles pedidos de comercialización de la leche, que antes eran 33, a un total comprendido entre 10 y 14.
Modificación del programa relativo al azúcar. El programa relativo al azúcar funciona como programa sin costo neto para el gobierno federal. La sustentación de los precios del azúcar se efectúan mediante préstamos sin posibilidad de recurso que se ofrecen a los fabricantes. El precio a efectos de los préstamos de la caña de azúcar sin refinar sigue estando congelado. En virtud de la Ley FAIR, se congela también en su nivel de 1995 el precio a efectos de los préstamos del azúcar de remolacha refinado. Los préstamos sin posibilidad de recurso51 solamente pueden otorgarse cuando el contingente arancelario de las importaciones de azúcar es de 1,5 millones de toneladas cortas (1 tonelada corta es igual a 0,9 toneladas, aproximadamente) o superior. Cuando el contingente es de menos de 1,5 toneladas cortas, el prestatario debe efectuar reembolsos en efectivo, y no puede elegir una forma de reembolso mediante productos. Las contribuciones a efectos de comercialización se abonan por el volumen total del azúcar elaborado. Esas cotizaciones subieron un 25 por ciento en virtud de la Ley FAIR.
Las principales disposiciones relativas al comercio tienen carácter más específico. Los programas de comercio y de ayuda alimentaria conceden ahora mayor importancia al fomento del mercado, con hincapié en multiplicar las exportaciones de productos de precio elevado y con gran valor añadido. Los gastos del Programa de fomento de las exportaciones (EEP) están sometidos a un límite máximo (Figura 12). Además, el financiamiento total del EEP durante los ejercicios económicos comprendidos entre 1996 y 1999 es más de 1 600 millones de dólares, inferior a los niveles máximos permitidos en virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay. No obstante, durante la campaña agrícola de 1995-96 Estados Unidos utilizó únicamente en forma limitada dicho Programa debido a los elevados precios mundiales, y el gasto fue muy inferior al autorizado en virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay.
El Programa de promoción del mercado52 se conoce ahora con el nombre de Programa de acceso a los mercados, y la capacidad de financiamiento tiene un máximo de 90 millones de dólares anuales durante los ejercicios económicos de 1996-2002. Se autoriza la realización de acuerdos en virtud de la Ley 480, título I (venta a largo plazo en condiciones concesionarias) con entidades privadas, además de los que se puedan efectuar con gobiernos extranjeros. Otros cambios importantes en la Ley 480 amplían la variedad de productos básicos que se pueden acoger a la programación de dicha ley, permiten una mayor flexibilidad y mejoran los aspectos operacionales y administrativos del programa. La Reserva de productos básicos de seguridad alimentaria, antes denominada Reserva de trigo de seguridad alimentaria, se amplía para incluir un total de hasta 4 millones de toneladas de arroz, maíz y sorgo, además de trigo, que se pueden utilizar para ayuda alimentaria de carácter humanitario.
Principales disposiciones relativas a la conservación. La Ley FAIR aborda una gran variedad de programas ambientales y de conservación. Muchos de esos programas se simplificaron para hacerlos más coherentes y manejables. En lo que respecta a las actividades de conservación, la iniciativa más importante es el Programa voluntario de reserva de tierras de cultivo (CRP), en virtud del cual los productores se ofrecen a retirar de la producción durante 10-15 años tierras de cultivo ecológicamente vulnerables. Los productores reciben pagos anuales en concepto de arrendamiento por retirar la tierra de la producción y mantener prácticas de conservación debidamente especificadas. En virtud de la Ley FAIR la superficie máxima acogida al programa CRP es de 36,4 millones de acres (14,7 millones de ha), que es la cifra actualmente prevista. Los agricultores pueden retirar del programa las tierras menos vulnerables desde el punto de vista ecológico para adelantar la fecha de expiración, siempre que la tierra lleve acogida al programa un mínimo de cinco años. Las tierras incluidas en este programa pero cuyo contrato ha vencido o se ha cancelado antes de su expiración pueden acogerse a los contratos de flexibilidad de la producción una vez que dejan de incluirse en el CRP. Es posible incluir nuevas tierras en el CRP en sustitución de las que figuraban en los contratos vencidos o cancelados antes de la fecha inicialmente prevista.
Efectos generales de la nueva legislación
La Ley FAIR acelera las tendencia de las dos grandes leyes agrarias en dos aspectos fundamentales: mayor orientación hacia el mercado y menor influencia del Gobierno en la agricultura estadounidense. Se prevé que continuará la tendencia hacia una reducción del número y ampliación de la superficie de las explotaciones. El sector continuará siendo fuertemente competitivo, lo que significa que triunfarán los productores con mayor competencia técnica y capacidades de gestión. La reducción de los programas públicos hará que los agricultores sean más vulnerables a los altibajos de la oferta y la demanda, por lo que es probable que se utilicen más los contratos de comercialización y de propiedad integrada, para evitar los riesgos asociados a los precios y a la producción.
Programa de reserva de tierras de cultivo. El total de la superficie de cultivo acogido al CRP contribuirá a determinar los resultados de la Ley FAIR en la agricultura de los Estados Unidos. En 1995 la soja y los cultivos contractuales ocuparon casi 100 millones de ha de tierra de cultivo. Unos 2 millones de ha se dejaron sin cultivar al amparo del programa de reducción de la superficie cultivada, frente a los 14,7 millones de ha que no se cultivaron como consecuencia de las disposiciones del CRP. Así pues, el CRP representa una fuente significativa de posible tierra de cultivo en los Estados Unidos. De conformidad con la Ley FAIR, las tierras menos vulnerables desde el punto de vista ambiental pueden ser detraídas del programa por iniciativa de los propietarios antes de la expiración del contrato, si han estado inscritas al menos durante cinco años.
El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos tiene autoridad, en virtud de lo dispuesto en la Ley FAIR, para establecer objetivos sobre el volumen de tierras acogidas al CRP y los tipos de tierras que se benefician del programa. Los agricultores deben decidir si desean mantener la tierra en el CRP o cultivarla y recibir los pagos contractuales previstos en la Ley FAIR en relación con la tierra que reúna las debidas condiciones. Por ello, hay bastante incertidumbre sobre la aceptación del CRP en el futuro. Antes de la Ley FAIR, muchos analistas preveían que las tierras acogidas al programa descenderían desde el total de 14,7 millones de hectáreas de 1995 a unos 10 ó 12 millones de hectáreas en el año 2002.
Soja y productos básicos acogidos a contratos. Con la eliminación de los programas de reducción de la superficie cultivada y de las limitaciones al respecto, la Ley FAIR aumenta la flexibilidad de siembra de los agricultores. Probablemente las pautas de producción se modificarán tanto en las explotaciones como a escala regional, con el fin de aprovechar las diferencias regionales en lo que respecta a las ventajas comparativas para la producción de los distintos cultivos. Los efectos del programa serán distintos según las regiones, debido a la combinación de productos agrícolas obtenidos, grados de diversificación y alternativas de producción. Es posible que los obstáculos establecidos por los programas en el pasado hayan evitado esa evolución.
En virtud de la Ley FAIR la superficie agrícola ocupada por la mayor parte de los grandes cultivos extensivos será semejante a la registrada en el marco de la legislación anterior, pero se prevé que la superficie sembrada aumente entre 2 y 4 millones de ha durante los diez próximos años, con respecto a los 99,4 millones de ha de 1995. Ya la legislación anterior había reducido la importancia de los programas gubernamentales, y los pagos efectuados por el Gobierno estaban en gran parte desvinculados de las decisiones de siembra de los productores. El 15 por ciento de la flexibilidad normal de siembra era suficiente para conseguir el equilibrio en la respuesta de la oferta de los cultivos y los productos básicos. Por ello, se prevé que el total de la superficie ocupada por el trigo, cereales para pienso y soja sea casi igual después de la aplicación de la Ley FAIR que con la legislación anterior.
Es probable que cambie la superficie ocupada por el arroz y el algodón. La producción de trigo descenderá en regiones como Texas y Luisiana sudoccidental donde los costos de producción son elevados, principalmente como consecuencia de la eliminación del requisito de siembra del 50 por ciento para recibir los pagos previstos en la legislación anterior y de una mayor flexibilidad de siembra. La superficie ocupada por el algodón velloso podría ser ligeramente superior. Si se hubiera mantenido la legislación anterior, el algodón habría sido el único cultivo cuya superficie se habría modificado en el marco de los programas de reducción de la superficie sembrada. La eliminación de estos programas liberaría nuevas tierras para la producción. Además, el algodón ha sido el único cultivo que durante los cinco últimos años ha registrado un aumento neto de la superficie sembrada debido a la mayor flexibilidad de siembra prevista en la ley agraria de 1990, lo que permite esperar rendimientos comerciales favorables en comparación con otros cultivos. No obstante, parte de la superficie dedicada al cultivo del algodón podría destinarse a otros cultivos, lo que anularía las posibilidades de aumentar la superficie sembrada, ya que los productores aprovechan la mayor flexibilidad de siembra establecida en la Ley FAIR para precaverse contra la variabilidad de la producción y de los ingresos del mercado.
Productos lácteos. La Ley FAIR modificó los programas de pedidos federales y de sostenimiento del precio de los productos lácteos eliminando gradualmente las medidas de sostenimiento y fusionando los pedidos de comercialización de leche. La tasa de crecimiento de producción de leche disminuirá en respuesta al descenso de los precios y a la menor rentabilidad neta de las actividades agropecuarias relacionadas con dicha producción. La reducción de los pedidos de comercialización de la leche pueden tener efectos en los precios regionales. La repercusión en otras partes del sector ganadero deberán ser mínimas, ya que el costo de los piensos de conformidad con la Ley FAIR será semejante al registrado durante la legislación anterior.
Azúcar. La eliminación de la autoridad relativa al establecimiento de asignaciones de comercialización del azúcar puede crear oportunidades para que los productores de azúcar más eficientes aumenten la producción. No obstante, es probable que la expansión se vea obstaculizada por el riesgo de que se multipliquen los préstamos con posibilidad de recurso en el caso de que el contingente arancelario de las importaciones de azúcar disminuya por debajo de 1,5 millones de toneladas. Lo más probable es que Estados Unidos continúe siendo importador de azúcar, con una producción total a niveles semejantes a los previstos en el marco de la legislación anterior. La expansión de la producción de remolacha azucarera en algunas regiones se verá contrarrestada por la merma de la producción de caña de azúcar. También en este caso, se trata fundamentalmente de la continuidad de las tendencias que se observaron durante la legislación anterior.
Mercados de exportación. La Ley FAIR deberá hacer a la agricultura de los Estados Unidos más competitiva en los mercados mundiales. Aun cuando los precios disminuyan a niveles semejantes a los de sostenimiento, las disposiciones relativas a los préstamos de comercialización, en virtud de las cuales los prestatarios pueden reembolsar los préstamos sin posibilidad de recurso cuando los precios del mercado mundial sean inferiores al precio a efectos de los préstamos, contribuirán a garantizar la comercialización más que la acumulación de existencias pertenecientes al Gobierno. En un contexto de fuerte crecimiento económico mundial y de liberalización del comercio en virtud del Acuerdo de la Ronda Uruguay, la Ley FAIR hará posible que los productores respondan a las señales del mercado. Los gastos del Programa de fomento de las exportaciones no contribuyen demasiado a éstas cuando los precios son elevados, por lo que la reducción de los gastos de este programa en virtud de la Ley FAIR significará sólo una reducción mínima de las exportaciones estadounidenses de trigo y cebada mientras los precios se mantengan en niveles altos. La eliminación de la autoridad para los programas de reducción de la superficie sembrada y la suspensión de la Reserva Propiedad de los Agricultores significa que los Estados Unidos no limitarán los suministros disponibles en el mercado con el fin de sustentar los precios de éste. La mayor flexibilidad de siembra permitirá ajustar con mayor rapidez la producción de los Estados Unidos en respuesta a la evolución del mercado mundial. La reorientación de los programas de comercio hacia el fomento del mercado puede contribuir también a aumentar la eficacia de los programas comerciales.
Repercusiones en los ingresos agrícolas. Según las previsiones, los ingresos agrícolas serán algo más elevados una vez aprobada la Ley FAIR que si se hubiera mantenido la legislación agraria vigente. Ello se debe en gran parte al mayor volumen de los pagos gubernamentales con destino a los agricultores en virtud de la Ley, ya que los pagos en el marco de los contratos de flexibilidad de la producción superan el monto de los pagos de compensación previstos en la ley agraria anterior. Además, los cambios en el calendario de los pagos a los agricultores representan un aumento adicional de los ingresos agrícolas durante el primer año del programa, lo que colocaría a los ingresos netos de 1996 por encima de los 4 000 millones de dólares EE.UU. Los ingresos del sector lechero deberán ser menores en el marco de la Ley FAIR después de 1996, debido a la reducción de las medidas de sostenimiento, ya que la eliminación de la contribución para los productos lácteos compensará en parte la reducción del apoyo. Las rentas netas obtenidas por los terratenientes no productores deberán ser más elevadas con arreglo a la Ley ya que el aumento de los pagos gubernamentales hace subir el valor de la tierra.
Los efectos del riesgo de mercado en el ingreso agrícola neto son mayores, debido a que los ingresos de los agricultores resultan más variables cuando dependen más del mercado. Los ingresos agrícolas netos son más variables en el marco de la Ley FAIR, y los pagos gubernamentales ya no están vinculados a los precios de mercado. Los precios a efectos de los préstamos, que se mantienen con niveles relativamente bajos, continúan ofreciendo cierta protección a los ingresos.
La nueva legislación agraria representa una presión sobre los agricultores para que acepten cada vez más una economía de mercado. Necesitarán mejorar sus conocimientos prácticos para moverse en este terreno de mayor irregularidad de los ingresos y menos apoyo gubernamental para mitigar su disminución. Al adoptar decisiones financieras o relativas a la producción y la comercialización, deberán prestar mayor atención a la gestión de riesgos a fin de adaptarse a las fluctuaciones anuales de los ingresos.
La Ley FAIR de 1996 intensifica de varias maneras la orientación del sector agrícola estadounidense hacia el mercado. En primer lugar, completa la desvinculación de las decisiones de los agricultores relativas a la producción de los grandes cultivos y los pagos efectuados por el Gobierno, ya que amplía la flexibilidad de siembra a toda la explotación, exceptuadas las limitaciones relativas a la plantación de frutales y hortalizas. En segundo lugar, elimina los programas anuales de control de suministros, suprimiendo los programas de reducción de la superficie sembrada. En tercer lugar, los pagos efectuados por el Gobierno ya no están inversamente relacionados con el nivel de los precios que reciben los agricultores.
50 Un resumen de las disposiciones de la Ley FAIR y una comparación de la misma con la legislación precedente se ofrecen en E. Young y D.A. Shields. 1996. 1996 FAIR Act frames farm policy for seven years. Agricultural Outlook Supple-ment, Economic Research Service, United States Depar-tment of Agriculture (USDA), abril de 1996.
51 Los agricultores o fabricantes pueden comprometer una cantidad de un determinado producto básico como garantía y obtener un préstamo de la Corporación de Créditos de Productos Básicos. El prestatario puede reembolsar el préstamo con pagos en efectivo o ceder el producto a la Corporación (el Gobierno no tiene otro recurso que aceptar el producto en calidad de pago).
52 El Gobierno otorga fondos para promover el mercado de exportación. Las organizaciones participantes son principalmente organizaciones comerciales agrícolas sin ánimo de lucro, grupos comerciales regionales y empresas privadas.
