La investigación agropecuaria ha desempeñado un papel fundamental en la seguridad alimentaria y en el desarrollo agrícola al elevar la producción de la agricultura para alimentar a una población en rápido crecimiento. Los importantes progresos en el rendimiento de los cultivos cerealeros y otros, de la ganadería y la piscicultura, han sido la contribución básica para el aumento del 80 por ciento en la producción mundial de alimentos desde mediados del decenio de 1960.
Aunque los suministros alimentarios mundiales hayan crecido a un ritmo más rápido que la población, los problemas persistentes de pobreza y malnutrición hacen que casi el 20 por ciento de los habitantes de los países en desarrollo estén subalimentados. Los alimentos siguen siendo inaccesibles aun cuando estén disponibles en el mercado. Para alimentar y reducir la pobreza de una población mundial que previsiblemente llegará a 8 300 millones en el año 2025, y con presiones crecientes sobre la base de recursos, el mundo necesitará aumentar considerablemente la productividad agrícola.
Las tecnologías agropecuarias desarrolladas sobre la base de la investigación científica son esenciales para elevar la productividad sin dejar de mantener e incluso mejorar la sostenibilidad de los recursos naturales y el medio ambiente. Las ciencias sociales deben ofrecer un firme apoyo a las políticas encaminadas a una mayor equidad y un mejor acceso a los alimentos.
Pese a estos imperativos, las inversiones en ciencias naturales y sociales al servicio de la agricultura y el desarrollo rural han descendido en la mayoría de los países industrializados y en desarrollo en los últimos diez años, a pesar de ser claramente beneficiosas para la sociedad, tanto directamente como gracias a las mejoras en las economías rurales y sus vínculos con los centros urbanos. Es de temer que los anteriores avances de la productividad agrícola no puedan mantenerse, y que la agricultura de los países en desarrollo quedará relegada en los nuevos progresos científicos no relacionados con las necesidades de quienes padecen hambre.
El programa de investigación agropecuaria debe responder a los problemas de la inseguridad alimentaria, de la pobreza y de la degradación de recursos y del medio ambiente. Se orientará con arreglo a las opciones de las inversiones y las estrategias adoptadas por los gobiernos y las instituciones en los países desarrollados y en desarrollo, teniendo muy en cuenta los distintos intereses de los sectores público y privado en lo tocante a la investigación. En el presente estudio se consideran las tres principales direcciones de la investigación con miras a reducir la inseguridad alimentaria, con especial atención a las cuestiones más preocupantes para los países en desarrollo:
Los sistemas nacionales de investigaciones agronómicas (SNIA), en los que participan instituciones públicas, universidades, organizaciones no gubernamentales y cada vez más la industria privada, son la piedra angular del sistema mundial de investigación agronómica. Sólo ellos pueden afrontar los múltiples problemas de productividad y sostenibilidad en sus propios países. Dada la índole diversa de las condiciones agroecológicas y la referencia a ubicaciones específicas en los problemas de producción y gestión de recursos naturales de las pequeñas explotaciones, los SNIA deben desempeñar un papel aún más importante como nexo entre el sistema mundial de investigación agronómica, del que son parte, y los agricultores y otros usuarios de los recursos naturales. El éxito del sistema mundial de investigación agronómica depende de una fuerte capacidad investigadora nacional, unida a un mecanismo efectivo de transferencia de tecnología. La solidaridad entre los SNIA y los institutos regionales e internacionales de investigación, incluidos los del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), constituye la otra condición básica para aumentar la eficiencia del sistema mundial de investigación.
La industria privada participa cada vez más en la investigación agronómica, por ejemplo mediante la aplicación de la biotecnología a la agricultura. Las investigaciones dentro de las industrias agroquímicas y las relativas a material agrícola se siguen basando también sobre todo en el sector privado de los países industrializados. A la falta de incentivos económicos suficientes para que la investigación del sector privado genere tecnologías en los países en desarrollo se ha unido en los últimos años un descenso general de la participación internacionales de los SNIA de países desarrollados. Es preciso invertir estas tendencias. Es esencial aumentar considerablemente el apoyo financiero a la investigación agronómica en los países en desarrollo, pero un aumento de los presupuestos no será suficiente: se requieren también profundas reformas institucionales. Paralelamente, hay que asegurar una financiación estable y congruente de los centros internacionales del GCIAI. Asimismo hay que movilizar para esta tarea la gran reserva de recursos humanos disponibles en los países industrializados, recursos que no deben dejarse perder al hacer frente al problema mundial de la seguridad alimentaria.
Un programa de investigación agropecuaria cuidadosamente preparado para la seguridad alimentaria en su más amplio sentido, con el apoyo decidido de todos los países en desarrollo e industrializados, de los sectores público y privado, es uno de los mejores medios que la humanidad puede forjar para alcanzar la seguridad alimentaria en los próximos dos o tres decenios.
Aunque muchas personas todavía no pueden conseguir los alimentos necesarios, en los últimos decenios se ha conseguido satisfacer la demanda mundial de alimentos. Las estimaciones de la FAO en su estudio Agricultura mundial: hacia el año 2010 (AH2010) indican que las perspectivas de que se mantenga el equilibrio entre la oferta y la demanda efectiva de alimentos son favorables, pero la eliminación de la desnutrición crónica continúa siendo un reto que plantea enormes dificultades. No se ha establecido todavía la cuantía de las inversiones necesarias para resolver este problema y garantizar una distribución más equitativa de los alimentos. Son escasos los datos registrados de forma sistemática acerca de las inversiones realizadas en períodos anteriores, y tampoco existen modelos adecuados del nexo causal existente entre la inversión en el sector agrícola y el suministro de alimentos.
En el presente documento se analizan los factores que determinan la inversión agrícola y se estiman de forma aproximada el tipo y la cuantía de las inversiones necesarias para asegurar el aumento de la producción de alimentos que tendrá que registrarse en los países en desarrollo durante los 15 próximos años. Se examinan también las contribuciones que deberán hacer los sectores público y privado y la función de la asistencia externa. Sin embargo, el análisis de los costos directos que comporta la asistencia selectiva o de urgencia a las personas desnutridas rebasa los límites de este estudio, que tampoco se ocupa de una cuestión tan compleja como las relaciones entre la inversión agrícola y la seguridad alimentaria, el medio ambiente y la sostenibilidad, a la que debe dedicarse un análisis más prolijo.
Las estimaciones y proyecciones que se presentan se refieren únicamente a los países en desarrollo, y constituyen un cálculo de la cuantía y la corriente de inversiones que son necesarias para alcanzar los objetivos de producción que se establecen en el estudio AH2010 para la alimentación y la agricultura.
La diversidad de entornos agroecológicos a los que habrá que recurrir para aumentar los suministros de alimentos y la seguridad alimentaria exigirá adoptar sistemas apropiados, conseguir una mayor participación de los agricultores en la generación y transferencia de tecnología y modificar la orientación de investigadores y extensionistas, para que centren su atención en las necesidades de los agricultores. Habrá que realizar inversiones en las explotaciones, destinadas al riego, la mejora de la tierra, nueva maquinaria y aperos agrícolas, razas de ganado y variedades vegetales. Una gran parte de las inversiones consistirán en la fuerza de trabajo de los propios campesinos. Las inversiones en las fases previas y posteriores a la producción suministrarán nuevos tipos de insumos, variedades de cultivos o razas de animales, máquinas e instalaciones para la comercialización y el almacenamiento, con el fin de que las nuevas formas de intensificación sostenible sean viables desde el punto de vista material y rentables para el sector privado. Será necesario facilitar inversiones en infraestructura rural para conectar a los productores con las mega.lópolis en las que vivirá una proporción creciente de los consumidores; y los servicios sociales permitirán que la población rural esté capacitada física y mentalmente para aprovechar las nuevas oportunidades. También será necesario conceder más atención a los problemas transfronterizos y mundiales, pues las inversiones conjuntas son más eficaces en función de los costos que las intervenciones nacionales para abordar los problemas comunes de la tecnología o la ordenación de los recursos. Además, habrá que concertar alianzas de alcance mundial para seguir con la máxima atención las nuevas tendencias y las posibles amenazas que puedan plantearse en el ámbito de los suministros alimentarios mundiales.
Las inversiones se ajustarán a unas pautas muy distintas según las regiones. En Asia, la amenaza de que la tecnología de la revolución verde no permita conseguir nuevos progresos en el sector cerealero suscita una gran inquietud. La rehabilitación de los sistemas de riego, las estructuras de drenaje y la creación de mercados eficientes de los recursos hídricos para hacer frente a la creciente escasez de agua son los objetivos prioritarios. El ingente crecimiento urbano exige grandes inversiones en infraestructura de comercialización y comunicaciones.
En Africa, la escasez o el deterioro de las infraestructuras constituye un obstáculo importante. En esta región es necesario que las inversiones contribuyan a mejorar la ordenación de las tierras de secano para mantener la fertilidad y estructura y fomentar la captación in situ de unas precipitaciones irregulares. El riego podrá ampliarse o rehabilitarse cuando las condiciones materiales y socioeconómicas lo permitan con una relación costo/beneficio aceptable, sin descuidar por ello otras vías para alcanzar la seguridad alimentaria. Para modernizar progresivamente los sistemas tradicionales de cultivo de Africa con un costo y un riesgo que puedan ser aceptados por los campesinos desfavorecidos que practican una agricultura de subsistencia, tendrán gran importancia los métodos de investigación y desarrollo basados en la participación.
En América Latina, las reformas agrarias basadas en el mercado para facilitar el acceso de los pequeños agricultores y los campesinos sin tierra a las reservas de tierras productivas podrán reportar importantes beneficios. Habrá que fomentar sistemas de cultivo mecanizados y sostenibles, así como la infraestructura de elaboración y comercialización necesaria para atender a la población, el 80 por ciento de la cual vivirá en las ciudades en el año 2010. Las zonas rurales de todas las regiones presentan deficiencias por lo que respecta a la infraestructura social, indispensable para el desarrollo del capital humano, que es el recurso más importante.
De los datos de la FAO y de otras fuentes pueden deducirse cifras indicativas sobre las inversiones actuales. Dichos datos indican que las inversiones netas en la mejora de las explotaciones agrícolas ascendieron a unos 26 000 millones de dólares EE.UU. anuales entre 1987 y 1992 (77 000 millones brutos) mientras que las correspondientes a las actividades de la fase posterior a la producción fueron de unos 15 000 millones de dólares anuales (34 000 millones brutos).
Además de estas inversiones en su mayor parte privadas, los fondos públicos destinados a la investigación y extensión pueden estimarse en unos 10 000 millones de dólares EE.UU. anuales y en unos 20 000 millones anuales los consignados a la infraestructura rural.
Una parte importante de las inversiones públicas en los sectores rurales de los países en desarrollo se ha sufragado mediante la financiación oficial del desarrollo. La asistencia internacional a la agricultura de los países en desarrollo aumentó de 12 000 millones de dólares EE.UU. anuales al comenzar el decenio de 1980 a unos 16 000 millones en 1988. Desde entonces ha disminuido y en 1994 no alcanzó los 10 000 millones de dólares.
La eficiencia de las inversiones actuales es un problema de gran envergadura, como lo es el volumen de las mismas. En muchos países se está aplicando una política de ajustes macroeconómicos consistente en reducir las subvenciones y ofrecer señales más racionales a los inversores privados, de los cuales dependerá el crecimiento de la producción de alimentos. También los países y los donantes intentan ajustar mejor la financiación pública a las necesidades de los beneficiarios, aplicando criterios de descentralización y participación en la planificación y aplicación de los programas de desarrollo y privatizando parcial o totalmente aquellos servicios agrícolas que antes eran públicos y cuya prestación puede reportar beneficios al sector privado.
En lo que concierne a la inversión futura, las estimaciones provisionales indican que para aumentar la producción alimentaria de los países en desarrollo en consonancia con la demanda efectiva hasta el año 2010, se necesitarán unas inversiones brutas de alrededor de 86 000 millones de dólares EE.UU. anuales en la producción agrícola primaria (incluido el riego), 43 000 millones para los servicios e instalaciones necesarios en la fase posterior a la cosecha y 37 000 para los servicios públicos de apoyo y las infraestructuras. Teniendo en cuenta todos los factores que repercuten en el nivel de las inversiones (las alteraciones del precio real de los bienes de capital, el progreso tecnológico y la desinversión en períodos anteriores) cifrar en 31 000 millones de dólares EE.UU. anuales el aumento bruto de las inversiones destinadas a la producción primaria, la fase posterior a la cosecha y los servicios públicos de apoyo y las infraestructuras es una estimación conservadora pero realista. Sobre esta base, la inversión bruta total necesaria para conseguir las tasas de crecimiento a las que hace referencia el estudio AH2010 sería de unos 166 000 millones de dólares anuales, un 23 por ciento por encima del promedio del último decenio.
El volumen de la inversión neta necesaria para aumentar el capital y, por consiguiente, el suministro de alimentos, debe mantenerse en el nivel de los últimos años, es decir, alrededor de 42 000 millones de dólares EE.UU. anuales. Sin embargo, las variaciones regionales serán considerables. En el Africa subsahariana la inversión neta en la producción primaria deberá ser mucho mayor que en la actualidad para satisfacer la demanda de alimentos. En Africa del Norte, el Cercano Oriente y gran parte de Asia la atención se centrará, en cambio, en una mejor utilización del capital existente, de manera que el aumento de las inversiones netas anuales necesarias para incrementar la oferta de alimentos disminuirá progresivamente. En América Latina, las inversiones netas deberán ser muy superiores a las de los últimos años y será necesario efectuar una importante inversión pendiente para la sustitución y renovación de los bienes de capital.
Casi las tres cuartas partes de la inversión necesaria en los países en desarrollo consistirán, como hasta ahora, en inversiones privadas de los propios campesinos (en muchos casos en forma de mano de obra familiar) destinadas a mejorar la tierra, adquirir nuevos equipos, aumentar la cabaña y ampliar las plantaciones, así como en inversiones privadas para la fase posterior a la cosecha. La otra cuarta parte, unos 41 000 millones de dólares anuales, consistirá en fondos públicos complementarios, para crear y mantener las condiciones necesarias que permitan garantizar la rentabilidad de la inversión agrícola del sector privado. Para mantener en el mismo nivel que hasta ahora (un tercio del total) la ayuda finnciera externa multilateral y bilateral a las inversiones públicas, las consignaciones externas deberían aumentar alrededor de 5 000 millones de dólares anuales, pasando de 10 000 a 15 000 millones, es decir, el mismo volumen que a finales de los años ochenta.
El cuadro presenta una hipótesis de trabajo sobre el aumento medio de la inversión anual bruta en los países en desarrollo para mantener el crecimiento de la agricultura en los niveles previstos en el estudio AH2010. En estas estimaciones no se incluyen las necesidades de los países agrupados en otras categorías ni las inversiones adicionales necesarias para reducir aún más los persistentes problemas de desnutrición (véase el documento No 14, Evaluación de los progresos que es posible lograr en materia de seguridad alimentaria). El aumento de las inversiones que se indica haría posible, si se verificasen las previsiones del estudio AT2010, satisfacer la demanda de mercado de la población actual y de los 1 300 millones de personas adicionales que vivirán en los países en desarrollo en el año 2010, aunque de 600 a 700 millones de personas que no tienen el poder adquisitivo necesario seguirán padeciendo de desnutrición crónica, a menos que se adopten políticas y medidas especiales.
Los responsables políticos de los gobiernos y la comunidad internacional de donantes deberán seguir prestando una atención especial a los siguientes aspectos:
Asistencia alimentaria. La asistencia alimentaria a los desnutridos continuará cumpliendo una función en la estrategia de las inversiones destinadas a solucionar los problemas de la seguridad alimentaria mundial. La asistencia no se puede canalizar a través del mercado, pero si se orienta con cuidado, además de aliviar el sufrimiento humano puede ser una inversión rentable en recursos humanos, infraestructura rural y estabilidad internacional.
Reducción del desequilibrio favorable a las zonas urbanas. En la mayor parte de los países de bajos ingresos con déficit de alimentos, la agricultura es el sector económico dominante y el principal proveedor de empleo. En esos países, la aplicación por los gobiernos de políticas discriminatorias contra la agricultura exacerbaría la pobreza rural y obstaculizaría el desarrollo nacional en su conjunto. Es necesario adoptar medidas para eliminar los factores que constituyen un desincentivo para los campesinos y otros inversores del mundo rural, favorecer la creación de empleo, atenuar la migración urbana incontrolable y mejorar los mercados financieros rurales.
AUMENTO DE LA INVERSIÓN BRUTA NECESARIA EN EL SECTOR AGRÍCOLA | ||||
| Región | Privada | Pública | Total | |
| Nacional | Financiación oficial del desarrollo | |||
(promedio anual en miles de millones de dólares EE.UU.) | ||||
| Africa subsahariana | 3,4 | 1,6 | 3,9 | 8,9 |
| Africa del Norte y Cercano Oriente | -1,8 | -1,0 | -0,5 | -3,3 |
| Asia | 9,0 | 3,3 | 1,2 | 13,5 |
| América Latina y el Caribe | 8,0 | 3,1 | 0,4 | 11,5 |
| Mundo en desarrollo | 18,6 | 7,0 | 5,0 | 30,6 |
Redefinición de la función del sector público. Deberán delimitarse más claramente las tareas de los sectores público y privado. El gasto público, que ha de ser complementario, debe reservarse para bienes públicos, servicios sociales esenciales, reducción selectiva de la pobreza y asistencia alimentaria y, por otra parte, debe servir para potenciar el crecimiento. Deben evitarse las inversiones públicas cuyos beneficios sociales netos son escasos. Los gobiernos deberán revisar constantemente su estructura de gastos para eliminar las inversiones que no sean rentables y transferir recursos hacia actividades que favorezcan el crecimiento o la equidad.
Cuestiones de interés mundial. Algunos de los problemas que obstaculizan el crecimiento agrícola y la seguridad alimentaria exigen aunar el esfuerzo inversor a nivel regional o mundial. Las zonas agroecológicas trascienden las fronteras nacionales. En muchos casos, las tecnologías adaptadas a las necesidades de una zona determinada podrán aplicarse en distintos países de una misma región. La ordenación de los recursos hídricos internacionales y de las poblaciones comunes de peces, la desertificación y la lucha contra la contaminación en las zonas costeras y lagos compartidos por varios países requieren una cooperación regional. Las amenazas que se ciernen a escala mundial sobre la seguridad alimentaria, como la disminución de la diversidad animal y genética, el cambio climático y el agotamiento de la capa de ozono, exigen aunar recursos a nivel mundial. Los prestatarios y los donantes deben reforzar sus compromisos de financiar mediante donaciones o préstamos en condiciones favorables las medidas dirigidas a resolver problemas regionales o mundiales, por ejemplo a través del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) y del Fondo para el Medio Ambiente Mundial.
Orientación y continuidad del compromiso de los donantes. Dada la escasez de los fondos de la asistencia internacional para la agricultura, es necesario orientar cuidadosamente los recursos disponibles en condiciones favorables hacia aquellos aspectos cuya prioridad haya sido claramente establecida. Con demasiada frecuencia, la asistencia está al albur de la moda y de la percepción transitoria de los problemas del desarrollo. El desarrollo agrícola implica procesos biológicos complejos y cambios en la actitud y el comportamiento humano. Las raíces del éxito son la perseverancia y el apoyo a largo plazo, en la mayor parte de los casos durante un período más prolongado que el que se contempla para el desembolso de los proyectos de inversión pública.
Los productores de alimentos se enfrentan con nuevos retos importantes en vista de que las proyecciones demográficas prevén un aumento de los actuales 5 800 millones de habitantes hasta unos 8 300 en el año 2025 y de que la tierra disponible por habitante para la producción alimentaria sigue disminuyendo. Se dispone de capacidad científica y de medios tecnológicos para obtener de la tierra los alimentos necesarios. Sin embargo, unas políticas oficiales estrechas de miras y la distribución desigual de la riqueza y los recursos han conducido a numerosos casos de impactos ambientales que podrían haberse evitado.
Las tierras más aptas para los cultivos por su relieve, el tipo de suelo y el clima ocupan alrededor del 11 por ciento de la superficie de los continentes y las islas del planeta. Sin embargo, con las posibles excepciones de zonas limitadas de Africa y América del Sur, la mayor parte de los alimentos adicionales tendrán que producirse en tierras ya dedicadas a alguna forma de producción. La expansión de la agricultura por tierras menos idóneas acarrea mayores costos de inversión, más riesgo de malas cosechas y degradación ambiental, factores todos que contribuyen a la inseguridad alimentaria.
El informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1987) (Comisión Brundtland) y el Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) (1992) coincidieron en señalar la agricultura y el desarrollo rural como temas prioritarios para conseguir un desarrollo sostenible. Para usar los recursos naturales de manera sostenible será preciso un progreso tecnológico apoyado en políticas medioambientales y sociales. Las modalidades de aprovechamiento de la tierra tendrán que evolucionar, utilizándose unas tierras menos intensamente y otras más. En todos los casos el uso de los recursos naturales tendrá que basarse en su potencial físico y biológico, que puede ser muy variable y depende mucho de las prácticas y la tecnología aplicadas. En general, los países deberían aprovechar para la producción alimentaria las tierras más fértiles y tratar de distribuir equitativamente los beneficios.
Gran parte de la ciencia y la tecnología de que se dispone para la producción de alimentos se han desarrollado en países (o centros de investigación) cuyas condiciones ambientales, sociales y económicas difieren de aquellas en que hoy se aplican. De ahí que, aunque hay tecnologías para aumentar la producción de manera ambientalmente equilibrada, muchas de ellas requieren cambios fundamentales en los mecanismos utilizados para ponerlas a punto y ofrecerlas a los agricultores.
Pese a las condiciones actuales que propugnan una menor intervención en la economía, los gobiernos han de desempeñar en la agricultura y en el desarrollo rural un papel especial que es distinto que en otros sectores, y que está determinado por tradiciones culturales, intereses y valores arraigados en la conciencia nacional. Tal ocurre con el imperativo de facilitar alimento a las poblaciones y proteger el patrimonio nacional natural y rural.
Un aumento de la productividad con salvaguardias ambientales es necesario y posible mediante el uso de combinaciones adecuadas de instrumentos biológicos, sociales, tecnológicos y económicos para la planificación participativa del uso de la tierra; la conservación de la tierra y del agua; la gestión de desechos; los sistemas integrados de producción; la vinculación de investigación, educación y extensión; y la reforma de la tenencia de la tierra.
Para una agricultura ambientalmente sana, son prioritarios unos sistemas más integrados de producción unidos a mecanismos de apoyo adecuados y al mejor uso de los insumos externos. Aunque estos últimos traigan consigo el riesgo de degradación ambiental, si se usan debidamente permiten mejorar la productividad y la seguridad alimentaria y aligeran la presión sobre otras tierras. El riego, las variedades mejoradas y los productos agroquímicos contribuyen notablemente a la producción de alimentos: el 36 por ciento de todas las cosechas y el 50 por ciento de las cosechas de cereales proceden de tierras de regadío. No obstante, no se ha insistido bastante en los mecanismos que permiten a los usuarios utilizar sin riesgo los insumos externos. Para ello es preciso hacer hincapié en la formación y la educación de los agricultores, el apoyo técnico y la infraestructura correspondiente para reducir al mínimo los efectos ambientales negativos.
Las innovaciones se adoptan rápidamente si los agricultores las creen beneficiosas. Se trata pues de concebir innovaciones e incentivos que sean económicamente rentables para los productores y ambientalmente sanos y benéficos para el conjunto de la sociedad. Las medidas de control integrado de plagas y los sistemas integrados de nutrición de las plantas van claramente en ese sentido pero requieren la participación activa de agricultores, extensionistas y científicos.
Los gobiernos deben dirigir este proceso complicado recurriendo a todos los medios disponibles, tales como tecnología y políticas adecuadas, para alentar a los agricultores, los mercados, las industrias alimentarias, las instituciones de investigación y los consumidores a orientar el desarrollo agrícola de manera. que no dañe al medio ambiente.
Puede facilitarse la concientización y el consenso en torno a unos métodos de producción ambientalmente idóneos, por ejemplo:
Los gobiernos deben colaborar con los agricultores y otros productores de alimentos, empresas y otros sectores no gubernamentales para elevar la cantidad y la calidad de alimentos disponibles para los pobres rurales. Para ello es posible:
Para que se difundan rápidamente y se adopten las mejores prácticas de trabajo y otras condiciones propicias para la producción sostenible de alimentos se precisan tres elementos clave: eficiencia en el uso de los recursos, planificación y estructuras de ejecución, y buena gestión gubernamental.
Los principios de la declaración de Den Bosch y los objetivos proclamados en el Programa 21 sólo se realizarán si a la tecnología y la política se suman la participación, la equidad, el diálogo, los mecanismos de apoyo, la capacitación a nivel local y los incentivos. Estos caminos conducirán a una agricultura respetuosa del medio ambiente y a la seguridad alimentaria. Fuera de ellos, los importantes instrumentos de tecnología y políticas de que se dispone no tendrán efectos positivos duraderos.
El comercio de alimentos tiene una importancia determinante para la seguridad alimentaria mundial. De no existir, los países tendrían que depender exclusivamente de su propia producción; los ingresos globales serían mucho más bajos, la variedad de productos sería bastante menor y aumentaría el hambre. Aunque ello es de sobras conocido, especialmente con respecto al comercio dentro de las fronteras, la relación del comercio con la seguridad alimentaria plantea varias cuestiones complejas que se analizan a continuación.
El comercio mundial de bienes y servicios en 1994 alcanzó un valor de 5 billones 190 000 millones de dólares EE.UU., de los cuales 485 000 millones correspondieron al comercio agrícola y 266 000 millones al comercio de alimentos. Desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación en 1974, el volumen del comercio agrícola ha aumentado en un 75 por ciento y su valor se ha triplicado sobradamente. También se ha triplicado el comercio de los alimentos en cuanto a valor. Como consecuencia de las sucesivas rondas de liberalización del comercio, el intercambio mundial se ha incrementado mucho más rápidamente que la producción. Por lo tanto, la economía mundial es hoy día una economía más integrada que nunca: los países dependen cada vez más del comercio, como fuente de ingresos y también de suministros. La integración creciente de la economía mundial forma parte de esa tendencia a la globalización.
El comercio internacional influye en la seguridad alimentaria de varias formas. En primer lugar, permite que el consumo de alimentos sea superior a su producción en los países donde ésta es limitada. A lo largo del período de 1970-90, el consumo de productos agropecuarios creció un 10 por ciento más rápidamente que la producción en los 93 países en desarrollo que se tienen en cuenta en el estudio de la FAO titulado Agricultura: hacia el año 2010. Gracias a las importaciones es posible satisfacer las necesidades de consumo alimentario de forma más económica que cuando se depende exclusivamente de la producción nacional. Aunque pueda haber razones para que algunos países aspiren a alcanzar la autonomía alimentaria, es más prudente, desde el punto de vista económico, seguir una política más flexible de autosuficiencia alimentaria, siempre que los importadores puedan recurrir al mercado mundial como fuente segura y eficaz de suministros y a condición de que los exportadores dispongan de un mercado en crecimiento para sus productos. A pesar de las obligaciones que los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) tienen de notificar y efectuar consultas acerca de las limitaciones a la exportación, los países importadores están preocupados por saber si tendrán a su disposición suministros que importar cuando los necesiten y por el posible riesgo de los embargos comerciales. Hasta cierto punto, la expansión del comercio mundial de cereales aquietará los temores por la falta de suficientes suministros, si bien a los importadores sigue preocupándoles la aplicación de medidas que limiten las exportaciones. Por lo que respecta a la función del mercado mundial como fuente de ingresos de los países en desarrollo, la fuerte expansión del volumen del comercio de estos países ha ido acompañada de un deterioro de las relaciones de intercambio para sus productos, lo que ha reducido considerablemente sus posibles ganancias. Por otra parte, su capacidad de importación de alimentos se ha visto limitada frecuentemente al tener que hacer grandes reembolsos por el pago de sus respectivas deudas.
Asimismo, el comercio de alimentos puede contribuir enormemente a estabilizar los suministros y los precios internos. De no haber comercio, las fluctuaciones de la producción interna tendrían que ser afrontadas con reajustes del consumo y/o las existencias. El comercio hace posible que se reduzcan las fluctuaciones del consumo y que los países no tengan que mantener tantas existencias. La inestabilidad de los precios internacionales crea problemas no sólo a los importadores (y exportadores) sino también a los consumidores, los productores, los industriales y los gobiernos.
El comercio internacional afecta directamente al acceso a los alimentos de la población por sus efectos en los ingresos y en el empleo. Si bien unas políticas comerciales más liberales contribuyen con el tiempo al crecimiento económico, el problema principal por lo que respecta a la seguridad alimentaria es lograr que ese crecimiento económico alcance a los pobres. A pesar de que en la mayoría de los países en desarrollo las industrias de exportación han tenido un mayor coeficiente de mano de obra que las industrias sustitutivas de las importaciones y que el empleo ha tendido a crecer en las economías orientadas hacia el exterior, las conexiones entre el comercio, el crecimiento, el empleo y la pobreza no son taxativas, ya que en cada una de esas variables influyen otros factores.
Siempre que existan políticas nacionales para garantizar que los beneficios del comercio lleguen a los pobres y proteger a éstos de posibles efectos negativos, la liberalización del comercio puede contribuir considerablemente a mejorar la seguridad alimentaria, aun cuando puedan surgir problemas de reajuste en el nuevo régimen comercial. Si bien las estimaciones sobre los efectos de la liberalización del comercio, incluida la Ronda Uruguay, varían considerablemente, se prevé un notable incremento de los ingresos en los próximos años. Si se agregan los efectos no cuantificables de las mejoras en las normas comerciales y las repercusiones del Acuerdo de la Ronda Uruguay en los servicios, los efectos globales de la Ronda podrían resumirse en la aportación de los medios necesarios para mejorar los niveles de ingresos y por ende la seguridad alimentaria. Las dificultades que pueden encontrar los países durante el proceso de reforma han sido ya detectadas y a los países en desarrollo se les ha otorgado un trato especial y diferencial, principalmente permitiéndoles períodos más prolongados para efectuar reajustes y exigiéndoles menores compromisos de reducción. En los acuerdos de la Ronda Uruguay se reconoce también que, durante el proceso de reforma, los países menos adelantados e importadores netos de alimentos pueden registrar efectos negativos en cuanto a la disponibilidad de suficientes suministros importados de productos alimenticios básicos en plazos y condiciones razonables. Por lo tanto, se da gran importancia a procurar que se aplique rápidamente la Decisión de la Ronda Uruguay sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de alimentos.
Cabe señalar que es posible que la Ronda Uruguay no afecte gran cosa al volumen de la ayuda alimentaria, pues mientras que tal vez disminuyan las cantidades vinculadas a la eliminación de excedentes, bien podría ser que aumentaran las vinculadas a la ayuda en virtud de la citada Decisión. Los países que no dan ayuda en especie deberían estudiar seriamente la posibilidad de realizar transacciones triangulares para ayuda alimentaria y otros métodos de asistencia técnica y financiera a fin de incrementar la productividad en los países necesitados.
No es probable que la liberalización del comercio tal como se propone en la Ronda Uruguay vaya a tener grandes repercusiones en la disponibilidad neta de alimentos en todo el mundo, pues la reducción de la producción en países de costos elevados será sustituida generalmente por un aumento de la producción en otros países. Ante la probable variación favorable a medio plazo de los precios relativos de los productos alimenticios, los países deberían considerar la conveniencia de revisar sus políticas agrícolas y permitir que la subida de los precios mundiales se deje sentir en sus sectores internos para así estimular la producción de alimentos. El efecto de la Ronda Uruguay en la estabilidad de los precios mundiales de los alimentos es incierto. Están en juego cuatro elementos: el efecto posible de la arancelización, el efecto negativo de la disminución de las existencias mundiales de alimentos, el efecto positivo de la acumulación de una proporción mayor de existencias en manos del sector privado y el efecto incierto de los cambios de los lugares de producción.
Al alentar el crecimiento de los ingresos, ampliar la variedad de alimentos disponibles internamente, reducir los riesgos derivados de las fluctuaciones de la producción interna y permitir que la seguridad alimentaria mundial se alcance de forma más eficaz, la liberalización del comercio contribuye a mejorar la seguridad alimentaria en cada uno de sus tres aspectos: acceso, disponibilidad y estabilidad. No obstante, la liberalización del comercio ha suscitado preocupación por que los cambios estructurales que acompañan al crecimiento económico puedan reducir la seguridad alimentaria en los países y hogares muy pobres que no sean capaces de aprovechar las ventaja de las nuevas posibilidades comerciales; que las importaciones de alimentos se encarezcan; que la inestabilidad de los precios internacionales de los alimentos pueda acentuarse si disminuyen las existencias mundiales y que algunas cuestiones no comerciales, por ejemplo relativas al medio ambiente o a la viabilidad de las comunidades rurales, puedan verse afectadas. Cada país debería velar por que las políticas nacionales aborden estas cuestiones, cuando proceda.
El comercio, el medio ambiente, la sostenibilidad y la seguridad alimentaria son también elementos estrechamente relacionados entre sí. A largo plazo, la seguridad alimentaria mundial depende de que se mantenga y conserve la base de recursos nacionales para la producción de alimentos. El comercio influye en el medio ambiente de tres modos: eleva los ingresos, impulsando así la demanda de bienes ecológicos y el medio de satisfacer esas demandas; cambia el lugar de producción y consumo; y el hecho mismo de comerciar obliga a utilizar recursos y puede dar lugar a que se viertan productos y se provoquen otros daños en el medio ambiente.
Cada vez preocupan más los efectos que puede tener la aplicación de normas ambientales más exigentes en el comercio agrícola y por tanto, a la larga, en los ingresos de la exportación de los países en desarrollo y su seguridad alimentaria. La comunidad internacional se halla ahora en la fase de arbitrar nuevas políticas en este sector. Estas cuestiones ocuparán desde luego un lugar destacado en los debates sobre comercio multilateral que se tengan en el futuro.
La razón para seguir liberalizando el comercio en el sector agrícola está en que, a pesar de los notables avances realizados, el proteccionismo agrícola es todavía una realidad bastante generalizada. Tanto es así que, en el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Agricultura, se reconocía que el objetivo a largo plazo de introducir fuertes reducciones progresivas en materia de apoyo y protección que den lugar a una reforma a fondo constituye un proceso constante. En 1999 comenzarán las negociaciones para la continuación de este proceso.
En este documento la asistencia alimentaria se define como el conjunto de actividades que realizan los gobiernos nacionales, a menudo en colaboración con organizaciones no gubernamentales y miembros de la sociedad civil y con ayuda externa en caso necesario, para mejorar el bienestar nutricional de sus ciudadanos, quienes de lo contrario no tendrían acceso a alimentos suficientes para llevar una vida sana y activa. Se identifican aquí las principales categorías de población que necesitan asistencia alimentaria, y se centra la atención en los medios más importantes para poder garantizar su efectividad.
La población que padece desnutrición crónica está integrada por personas que tienen ingresos bajos e inciertos, bienes limitados, pocos conocimientos especializados de valor comercial y un poder adquisitivo insuficiente y carecen de voces poderosas en su favor. El hambre debilita y es a la vez la causa y efecto de la pobreza. La eliminación del hambre contribuye a la erradicación de la pobreza y permite avanzar hacia la seguridad alimentaria. La asistencia alimentaria proporcionada a personas con necesidades específicas en determinados momentos de su vida (recién nacidos, niños de pecho y mujeres embarazadas y madres lactantes) o en determinadas épocas del año tiene efectos positivos importantes sobre su seguridad alimentaria a más largo plazo. Y, por supuesto, para las personas afectadas por catástrofes naturales o crisis de origen humano, la supervivencia se antepone a cualquier otra consideración, y la asistencia alimentaria ofrece el único elemento de esperanza.
El hambre se da tanto en las ciudades como en las zonas rurales, e incluso en medio de la prosperidad. No obstante, es más frecuente e intensa en las sociedades pobres y entre la población menos próspera. Por consiguiente, casi todas las personas hambrientas viven en países de bajos ingresos y con déficit de alimentos, donde la población rural sigue siendo mayoritaria, sobre todo en Africa y Asia meridional.
En el cuadro se ofrecen estimaciones de la población que se encuentra por debajo de la «línea del hambre» en los países en desarrollo (93 países, que representan el 95 por ciento) y que ilustran la envergadura del problema.
POBLACIÓN TOTAL Y POBLACIÓN DESNUTRIDA, SEGÚN EL SUMINISTRO DE ENERGÍA ALIMENTARIA (SEA) PROMEDIO PER CÁPITA | ||||
| Grupo de países (SEA promedio per cápita) | 1990-1992 | 2010 | ||
| Población total | Población desnutrida | Población total | Población desnutrida | |
(millones) | ||||
| < 2 100 Calorías | 402 | 191 | 286 | 141 |
| 2 100-2 500 Calorías | 1 543 | 371 | 736 | 186 |
| 2 500-2 700 Calorías | 332 | 47 | 1 933 | 220 |
| > 2 700 Calorías | 1 811 | 231 | 2 738 | 133 |
| 93 países en desarrollo | 4 088 | 840 | 5 693 | 680 |
En estas estimaciones, que describen la situación real, actual o prevista, se tienen en cuenta los resultados de los esfuerzos realizados para mejorar el estado de la alimentación, es decir, los efectos positivos de las políticas y medidas directas e indirectas para reducir la pobreza y sus consecuencias, y por consiguiente indican la magnitud de la tarea pendiente ahora y en el futuro. Sin embargo, en la medida en que no reflejan la incidencia generalizada de la malnutrición distinta de la desnutrición crónica, ni la prevalencia de la insuficiencia estacional o temporal de alimentos, como tampoco la desnutrición relacionada con situaciones de emergencia, subestiman la verdadera envergadura de la labor que ha de afrontarse.
El hambre mundial es un problema de carácter local. En última instancia, incumbe a los gobiernos de los distintos países garantizar a todos sus ciudadanos la seguridad alimentaria. El volumen de los recursos procedentes de fuentes internas (tanto públicas como privadas) en todo el mundo supera con mucho los recursos procedentes de la ayuda alimentaria internacional. En los países en desarrollo, los programas de asistencia alimentaria rara vez representan menos del 5 por ciento del gasto público total, pudiendo llegar hasta el 45 por ciento (en Egipto, 1980-81). En muchos países desarrollados, se gastan incluso sumas mayores en programas nacionales de asistencia alimentaria. Por ejemplo, el Gobierno federal de los Estados Unidos gastó en 1995 unos 38 000 millones de dólares en los 16 programas de asistencia alimentaria administrados por su Departamento de Agricultura. En cambio, la ayuda alimentaria internacional en todo el mundo fue inferior a 4 000 millones de dólares en 1988, año en que alcanzó su cota máxima. Incluso en países donde la ayuda alimentaria externa representa una proporción considerable de la asistencia alimentaria total, los recursos nacionales suelen ser los primeros que se utilizan para salvar las vidas de quienes se ven envueltos en situaciones de emergencia.
Tanto en los países desarrollados como en desarrollo, los programas nacionales de asistencia alimentaria han sufrido por lo general reducciones durante los años ochenta y noventa. Las políticas relacionadas con la estabilización macroeconómica en muchos países en desarrollo han dado lugar a un aumento del precio de los alimentos como consecuencia del realineamiento de los tipos de cambio y la disminución de las subvenciones alimentarias. Los recortes de los gastos y servicios sociales han afectado a los sectores pobres de la población, que dependen en mayor medida de las ayudas públicas, mientras que los ajustes económicos han redundado en un aumento del desempleo sectorial o general y en un descenso de los ingresos para muchas persnas. Ultimamente se ha hecho hincapié de nuevo, a nivel internacional, en la reducción de la pobreza y la creación de redes de seguridad para las personas que no están en condiciones de aprovechar las oportunidades que ofrecen los programas de reforma económica.
El hambre local es un problema de alcance mundial. En toda una serie de pactos y declaraciones de las Naciones Unidas se consagra el derecho de todas las personas a los alimentos. Guiándose por consideraciones humanitarias, la comunidad internacional proporciona ayuda alimentaria para contribuir a la lucha contra el hambre. Sin embargo, la ayuda alimentaria ha disminuido también, pasando desde casi 17 millones de toneladas (en equivalentes de cereales) en 1992/93 a unos 9 millones de toneladas en 1994/95, y desde más de 11 millones a unos 6 millones en el caso de los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos. Mientras tanto, el número y la complejidad crecientes de las situaciones de emergencia han dado lugar a un aumento de la parte correspondiente a la ayuda alimentaria con fines de socorro en la asistencia alimentaria total (del 30 por ciento al 50 por ciento en dos decenios). Además, la ayuda alimentaria está pasando a ser cada vez menos un medio para colocar los excedentes de los países industrializados; esta ayuda se proporciona de modo creciente a través de compras al contado de alimentos en países en desarrollo y ahora debe competir con otras formas de asistencia para el desarrollo dentro de presupuestos de ayuda restringidos.
Además de la tónica general de una mayor rigidez presupuestaria, una razón importante de los cambios en la estructura y el volumen tanto de los programas nacionales de asistencia alimentaria como de la ayuda alimentaria ha sido la constatación de que algunos programas realizados anteriormente habían sido dispendiosos e ineficaces. Es más, unos programas de asistencia alimentaria formulados y aplicados de modo imprudente pueden tener efectos perjudiciales para el desarrollo y la seguridad alimentaria en el futuro, tales como insostenibilidad financiera, depresión de la producción interna, mala selección de los beneficiarios, dependencia respecto de la asistencia y hábitos alimentarios extraños. En pocas palabras, el abuso de la asistencia alimentaria puede ser contraproducente.
Los programas de asistencia alimentaria tendrán que ser en el futuro más eficaces en función de los costos con el fin de obtener más resultados con menos recursos. El principio de que la ayuda alimentaria ha de llegar a las personas que más la necesitan en los momentos en que más precisan de ella, y de manera que tenga efectos duraderos al tiempo que sea útil a corto plazo, se traduce en tres objetivos.
El primer objetivo es en todo momento proporcionar socorro oportuno, apropiado y suficiente. Las víctimas principales de las situaciones de urgencia son las mujeres y los niños. Es necesario que las mujeres intervengan en la formulación y administración de la asistencia alimentaria y se beneficien directamente de ella. Las intervenciones de emergencia deben desplazarse de modo progresivo y lo antes posible hacia una rehabilitación posterior a las crisis, que permita mejorar la capacidad de adaptación de los hogares y las economías rurales a fin de que se afiance el desarrollo. Cuando la agricultura resulta ser el medio mejor, o el único, para aliviar la inseguridad alimentaria después de una crisis, la asistencia alimentaria destinada a la recuperación de la agricultura puede favorecer la rehabilitación del sector agrícola en el período que sigue a una situación de urgencia.
Las personas que padecen hambre crónica están incapacitadas para desarrollar su potencial humano o económico. El segundo objetivo es, por consiguiente, proporcionar asistencia alimentaria a las personas que no tienen acceso a los medios esenciales de subsistencia, prestando especial atención a quienes manifiestan necesidades específicas en ciertas épocas del año o en determinadas tapas de su vida.
El tercer objetivo es conseguir que la asistencia alimentaria llegue a ser un instrumento para el desarrollo, centrado en la población. Las personas que padecen hambre pueden beneficiarse de iniciativas relacionadas con la salud, la educación, la capacitación y la generación de ingresos por medio de actividades encaminadas a mejorar la nutrición. En este sentido, la asistencia alimentaria es una medicina preventiva.
En ciertos países y circunstancias, los esfuerzos nacionales pueden no ser suficientes. En el cuadro se indican los límites de la redistribución en los países con un SEA medio muy bajo. Si la asistencia alimentaria adicional fuera a parar en su totalidad a las personas necesitadas, que la consumieran íntegramente en forma de alimentos, el valor del poder adquisitivo transferido a las personas desnutridas equivaldría a un promedio mundial de unos 13 dólares EE.UU. por persona y año. El esfuerzo necesario para eliminar el hambre existente en la actualidad, y para frenarla en el futuro, es muy superior a los recursos destinados ahora a ese fin. Sin embargo, no se puede decir que esté fuera de nuestro alcance. Esto debería alentar a todos los gobiernos y a sus colaboradores en programas de asistencia humanitaria y bienestar social a renovar sus esfuerzos para determinar dónde viven y quiénes son las personas que padecen hambre, y elaborar planes eficaces en función de los costos para proporcionarles directamente asistencia alimentaria. Las corrientes de recursos nacionales e internacionales dirigidas hacia los programas modificados de asistencia alimentaria acelerarían a su vez el momento en que esos programas podrían disminuir con la rapidez que disminuiría la necesidad de los mismos en el siglo xxi.
De acuerdo con las perspectivas actuales, presentadas en el documento No 1 de esta serie, Alimentación, agricultura y seguridad alimentaria: evolución desde la celebración de la Conferencia Mundial de la Alimentación y perspectivas, en el año 2010, en numerosos países en desarrollo los suministros de alimentos per cápita [medidos en función del promedio de su suministro de energía alimentaria (SEA), indicador aproximado del consumo de alimentos ampliamente disponible] podrían seguir siendo absolutamente insuficientes para reducir de forma significativa la incidencia de la desnutrición. En efecto, dicha incidencia podría seguir siendo elevada, en torno a los 680 millones de personas en el año 2010, lo que supone una pequeña reducción con respecto a los 840 millones de 1990/92.
La única forma de mejorar esta desalentadora perspectiva reside en la combinación de dos factores: una distribución más equitativa de las oportunidades y derechos para ampliar el acceso a una cantidad suficiente de alimentos y un mayor crecimiento de los suministros de alimentos disponibles, es decir, el SEA. Si bien en todos los casos es fundamental mejorar el acceso a los alimentos, en aquellos países donde el SEA medio es tan bajo que una parte de la población padece desnutrición y una minoría disfruta de un consumo de alimentos por encima de los niveles recomendados no existe otra posibilidad que incrementar los suministros de alimentos. También estos países dependen principalmente de la agricultura para el sustento de su economía.
Un nivel de SEA de 2 700 calorías corresponde a una situación en la que, logrando que exista un acceso equitativo a los suministros de alimentos, la desnutrición puede reducirse a un nivel del 3 por ciento de la población o incluso menos. No obstante, se prevé que muchos países no podrán alcanzar este nivel de SEA para el año 2010, lo que afecta a una población total de 3 000 millones de personas de los cuales casi 550 millones padecen desnutrición. De hecho, para que aquellos que ahora tienen un grado de SEA muy bajo puedan alcanzar el objetivo de 2 700 calorías en el año 2010, deberá lograrse un crecimiento del consumo total de alimentos del 5 por ciento al año, o incluso más, según las tendencias demográficas. Este ritmo de crecimiento supone unas perspectivas económicas generales mucho más favorables de lo que razonablemente cabe esperar en muchos de estos países (por ejemplo, en la última evaluación del Banco Mundial se prevé un crecimiento de los ingresos per cápita de sólo el 0,9 por ciento al año en el Africa subsahariana, donde se encuentran la mayor parte de los países con un SEA muy bajo). En el documento se analiza el carácter, las condiciones y la repercusiones de un objetivo factible para reducir la desnutrición, dadas estas consideraciones.
La cantidad en que hay que incrementar la producción mundial de alimentos para satisfacer la demanda adicional prevista es pequeña, por ejemplo, un 2 por ciento del consumo mundial en el caso de los cereales en el año 2010. No obstante, este modesto incremento a escala mundial comporta un fuerte crecimiento de los suministros totales de alimentos en varios países con un SEA bajo. Los datos de experiencias anteriores demuestran que diversos países, en períodos de uno a dos decenios, que es el tiempo necesario para efectuar una comparación, han logrado incrementar rápidamente el consumo y/o la producción de alimentos, en la mayoría de casos durante períodos de recuperación de una crisis. Muchos de los países que necesitan aumentar el ritmo del crecimiento de los suministros de alimentos en el futuro parten de situaciones de crisis o próximas a la crisis, consecuencia en gran medida de la confluencia de diversos factores negativos (guerra o condiciones similares a la guerra, catástrofes naturales o desastres económicos o políticos). El posible restablecimiento de la situación puede crear las condiciones que permitan que las políticas destinadas a mejorar rápidamente la seguridad alimentaria ofrezcan buenos resultados.
Se considera que para acelerar el ritmo de crecimiento de los suministros de alimentos en los países con un SEA bajo será necesario, por una parte, lograr un crecimiento mayor y más equitativo de los ingresos, fruto en particular del impulso del desarrollo agrícola y rural orientado a los países que dependan en gran medida de la agricultura, y, por otra, mejorar de manera especial el apoyo social y la asistencia alimentaria. La producción interna de alimentos y las importaciones netas deben contribuir a lograr progresos mayores que los que se indican en las proyecciones del estudio Agricultura Mundial: hacia el año 2010 (AH2010).
En el documento se señala que es factible y ajustado a la realidad lograr el objetivo de reducir la cifra de personas que padecerán desnutrición en el año 2010 a alrededor de la mitad de las existentes a principios de los años noventa, procurando que todos los países que no hayan alcanzado el nivel de 2 700 calorías consigan incrementar sus suministros de alimentos per cápita a un ritmo del 1 por ciento al año, lo que permite garantizar un mínimo de 2 300 calorías en todos los países, y considerando que a, partir del nivel de 2 700 calorías, para lograr mayores progresos es más importante reducir la desigualdad del acceso a los alimentos que seguir aumentando los suministros.
El objetivo definido supondría reducir la población desnutrida en los países en desarrollo hasta unos 440 millones de personas para el año 2010, cifra que podría rebajarse más aún si se logra un acceso más equitativo a los alimentos, incluso en los países donde se supera el objetivo de 2 700 calorías. No obstante, no debe pensarse que ello implica que las proyecciones de referencia presentadas en el documento No 1 podrán hacerse realidad por sí solas sin la aplicación de políticas firmes y bien ajustadas en todos los niveles.
La inseguridad alimentaria se debe a numerosos factores relacionados entre sí. Las políticas que se arbitren para afrontar el problema variarán de un país a otro, si bien pueden hacerse algunas generalizaciones por lo que respecta a los elementos fundamentales necesarios para obtener buenos resultados (véanse los documentos Nos 1, 2 y 3 de esta serie). Entre los factores que determinan el aumento de las necesidades de alimentos, el crecimiento demográfico, además de los distintos hábitos de alimentación existentes en el mundo, tendrá especial importancia en tanto no se logre estabilizarlo (véase el documento No 4).
La paz en la sociedad y entre las naciones es de primordial importancia.
El buen gobierno, la transparencia, la participación, los progresos en materia de igualdad entre hombres y mujeres son
factores de equidad, eficacia y estabilidad social. La iniciativa privada debe poder aprovechar libremente todo su potencial en
un entorno de políticas favorable que depende de la estabilidad macroeconómica (véase el documento No 3).
No obstante, no puede prescindirse de la función del Estado de facilitar bienes públicos, directa o indirectamente a través de intermediarios independientes según aconsejen las necesidades de eficacia, en los ámbitos de las infraestructuras, la investigación, la educación y la sanidad, y de crear las condiciones para el buen funcionamiento de los mercados de productos y servicios (véanse los documentos Nos 3, 8, 9 y 10).
El alivio de la pobreza y su ulterior erradicación es la primera condición para lograr la seguridad alimentaria sostenible en los hogares. En cualquier sociedad, es fundamental aplicar una política económica que favorezca las oportunidades de empleo con una remuneración justa del trabajo, lograr un acceso más amplio y seguro a los recursos de producción, sobre todo la tierra y el agua, y aplicar asimismo una política social encaminada a perfeccionar la capacidad y los conocimientos especializados de la población, en particular en las zonas rurales. Para reducir la inseguridad alimentaria, las políticas orientadas a la población deben abordar las distintas causas de la malnutrición y sus múltiples facetas en el plano local e individual, haciendo especial hincapié en la mujer como elemento decisivo de todo el ámbito de la nutrición (véanse los documentos Nos 2, 3, 5 y 6).
La población que padece inseguridad alimentaria es de cientos de millones de personas y se mantendrá así durante años. Será necesario prestar asistencia alimentaria, de forma tal que se eviten aspectos negativos como el desperdicio de alimentos, la dependencia de los beneficiarios y la no sostenibilidad económica, movilizando a los gobiernos, la sociedad civil y la solidaridad internacional. Sigue siendo prioritario efectuar una preparación adecuada para afrontar con rapidez las situaciones de emergencia, especialmente para llevar a cabo la transición de las operaciones de socorro a las actividades de recuperación y desarrollo (véanse los documentos Nos 5 y 13).
Debe reconocerse la función esencial que el comercio, tanto interno como internacional, desempeña en el fomento la seguridad alimentaria, y debe facilitarse el traslado de alimentos de las zonas con excedentes a aquellas deficitarias y el intercambio de bienes y servicios para provecho mutuo de los interlocutores comerciales. No obstante, no deben ignorarse los costos sociales de las perturbaciones económicas inducidas por el comercio: no puede dejarse sin apoyo a los grupos vulnerables, expuestos a situaciones de inseguridad alimentaria, argumentando que se crean nuevas oportunidades para otros (véase el documento No 12).
Es necesario aplicar políticas de desarrollo agrícola y rural sostenibles para hacer posible el crecimiento de la producción agrícola a precios razonables en el marco de una ordenación ecológicamente racional de los recursos naturales. Asimismo, es necesario lograr un equilibrio entre la prioridad de lograr aumentos rápidos de la producción de alimentos, sostenibles desde el punto de vista ecológico y eficaces por lo que respecta a los aspectos económicos, en las zonas con un potencial elevado y la necesidad de dotar de los medios necesarios a las poblaciones que dependen de la agricultura en las zonas de bajo potencial para que consigan mejorar sus posibilidades de obtener ingresos tanto mediante actividades agrícolas como no agrícolas y acceder a los alimentos sin degradar la base de recursos. Serán fundamentales los conceptos de la nueva revolución verde, la utilización y el control más eficaces del agua y la adaptación de la infraestructura y la gestión de toda la cadena alimentaria a los cambios que comporta el rápido crecimiento urbano en particular (véanse los documentos Nos 1, 5, 6, 7, 8, 9 y 11).
La cantidad total de inversiones netas que es necesario efectuar en la producción agrícola primaria, los sectores de actividades posteriores a la producción, las infraestructuras de las zonas rurales y el desarrollo humano en los países en desarrollo no es mucho mayor que la que se ha necesitado en el pasado, pero su distribución regional pone de manifiesto un incremento de las necesidades en la mayor parte de Africa, América Latina y el Caribe, mientras que la inversión bruta deberá aumentar para hacer frente a la reposición de un capital nacional cada vez mayor (véase el documento No 10). El presente documento pone de manifiesto que en los países que en la actualidad tienen un SEA muy bajo y una desnutrición elevada, estas inversiones deberían ser entre un 20 y un 30 por ciento superiores a lo establecido en las proyecciones del estudio AH2010, con el fin de sostener el rápido crecimiento agrícola que estos países deben lograr para reducir la pobreza rural y aumentar los suministros de alimentos que se necesitan para lograr el modesto objetivo de 2 300-2 700 calorías en el año 2010 señalado anteriormente.
Es fundamental aplicar políticas que creen las condiciones para que el sector privado, la principal fuente de recursos, efectúe inversiones y se obtengan los frutos deseados. No obstante, las inversiones públicas pueden desempeñar una importante función, por lo que las asignaciones sectoriales deberán tener en cuenta la necesidad de remediar la falta de atención a la agricultura y el desarrollo rural que tan costosa ha sido en otras ocasiones. Se ha señalado como prioridad fundamental el fortalecimiento y la reorientación de la investigación agrícola para mejorar su eficacia con el fin de aumentar la producción de alimentos, reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria (véanse los documentos Nos 9 y 10).
La incidencia de la desnutrición se define aquí como el porcentaje de la población que no tiene acceso a alimentos suficientes para cubrir sus necesidades diarias de energía (calorías). Si bien se prevé que la proporción de la población mundial que sufre desnutrición crónica disminuirá, como lo ha hecho durante los últimos decenios, la desnutrición sigue estando muy extendida, especialmente en ciertas regiones. Además, las proyecciones hasta el año 2010 indican que es probable que el número absoluto de personas que sufren desnutrición crónica no cambie mucho si no se toman medidas decididas y concertadas.
El crecimiento demográfico es la principal razón del aumento de las necesidades alimentarias e intensifica la presión sobre los recursos naturales (véase el mapa sobre la degradación de la tierra). Los países con un rápido crecimiento demográfico se enfrentan a dificultades especiales para garantizar la seguridad alimentaria. La consecución de una seguridad alimentaria sostenible está supeditada a la pronta estabilización de la población mundial. (Fuente: Naciones Unidas.)
La composición de los modelos de consumo de alimentos difiere ampliamente entre las regiones. Para facilitar la comparación, los regímenes alimenticios se han agrupado en seis categorías generales. Como se indica en el gráfico de barras, el tamaño de la población correspondiente a cada categoría alimentaria varía enormemente. Aunque no se indica en el mapa, las modalidades de alimentación dentro de los países cambian también lentamente con el tiempo.
Si bien el suministro diario de energía (suministro medio diario de energía alimentaria per cápita, expresado en calorías) ha aumentado considerablemente como promedio en todo el mundo desde 1970, en muchos países se mantiene aún en un nivel muy bajo. A menos que se realicen esfuerzos decididos para cambiar el curso de los acontecimientos, la desnutrición crónica y otras formas de malnutrición seguirán estando muy extendidas en los decenios venideros.
La carencia de vitamina A es uno de los principales problemas de malnutrición, debido sobre todo a la falta de variedad del régimen alimenticio. Se estima que unos 200 millones de niños en edad preescolar viven en zonas afectadas por la carencia de vitamina A y sus consecuencias (ceguera, aumento de la mortalidad, disminución de la inmunidad). Cada año quedan ciegos entre 250 000 y 500 000 niños, de los cuales dos tercios mueren al cabo de pocos meses. (Fuente: Organización Mundial de la Salud.)
A fin de reducir la pobreza y hacer posible que todos tengan acceso a los alimentos, es esencial que haya un entorno propicio para que el crecimiento económico se reparta equitativamente. La dependencia respecto de la agricultura en cuanto importante sector económico, con una participación considerable del PIB agrícola en el PIB total (y una proporción elevada de la población rural respecto de la urbana), suele estar asociada a un PIB per cápita muy bajo y una desnutrición crónica muy difundida. El progreso económico del sector agrícola es de vital importancia para elevar los ingresos de las personas pobres y contribuir al aumento de los suministros alimentarios. (Fuente: Organización Mundial de la Salud.)
Durante los últimos decenios, la producción total de alimentos ha experimentado un crecimiento considerable en casi todos los países, y los suministros mundiales de alimentos han aumentado a un ritmo más rápido que la población mundial sin que se registrara una tendencia a largo plazo al alza de los precios relativos de los alimentos. La investigación, la inversión y unas políticas adecuadas son factores decisivos para poder cubrir en el futuro las necesidades alimentarias de todo el mundo.
A nivel mundial, la producción de alimentos ha crecido más de prisa que la población, pero esto no ha sucedido en varios países, muchos de los cuales no tienen capacidad suficiente para afrontar el costo total de las importaciones de alimentos, cada vez más elevado (véase el mapa sobre la dependencia respecto de las importaciones de alimentos).
Debido a factores como por ejemplo la revolución verde, en los tres últimos decenios se han realizado progresos considerables en lo que respecta al aumento de la productividad de los cereales. Sin embargo, estos progresos no han sido uniformes en todas las regiones. Para que haya un progreso constante es necesario mantener la investigación y la educación agrícolas, prestando especial atención a la participación popular y al desarrollo sostenible. Aunque este mapa sólo se refiere a un componente alimentario de gran importancia (dado que los cereales aportan como promedio el 51 por ciento de las calorías y el 47 por ciento de las proteínas en la alimentación), es imprescindible que aumente también la productividad en todos los demás grupos de alientos. El programa de investigación es tan amplio como importante.
Las tierras de regadío pueden producir alimentos por un valor de tres a diez veces superior al de las tierras de secano (como resultado del aumento del rendimiento o de la producción de cultivos de más valor). El uso eficiente de las fuentes de riego existentes y potenciales y la mejora de la regulación del agua son factores esenciales para aumentar la productividad agrícola disminuyendo al mismo tiempo la variabilidad de la producción.
La intensidad del aprovechamiento del agua varía considerablemente tanto dentro de los países como entre éstos. Un aprovechamiento superior al 100 por ciento del agua renovable implica que las fuentes de agua disminuyen a una velocidad mayor que aquella a la que pueden recargarse, con lo que este recurso se convierte en un factor que limita la producción. En el extremo opuesto, un aprovechamiento escaso implica la posibilidad de utilizar mejor el agua. En muchos países, una parte importante del agua se destina a la agricultura. Dada la competencia cada vez mayor entre los diversos usuarios, por ejemplo los consumidores urbanos, es imprescindible hacer un uso eficiente del agua. Mejorando las tecnologías y las políticas, y ofreciendo medios e incentivos para aplicarlas, se conseguirá un uso más eficiente del agua en la agricultura y la producción de alimentos.
Las actividades humanas han ocasionado a menudo una degradación de los recursos de tierra del mundo que constituyen la base para una seguridad alimentaria continua. La evaluación mundial de la degradación antropógena de los suelos (GLASOD) ha demostrado que el 15 por ciento de la superficie total de las tierras en todo el mundo ha sufrido daños (en un 13 por ciento de los casos ligeros y moderados, y en un 2 por ciento graves y muy graves), debidos sobre todo a la erosión, la disminución de los nutrientes, la salinización y la compactación física. Estos efectos suelen traducirse en una reducción del rendimiento. La conservación y rehabilitación de tierras constituyen una parte esencial del desarrollo agrícola sostenible.
Aunque existen suelos gravemente degradados en casi todas las regiones del mundo, los efectos negativos de un suelo degradado sobre la economía son más severos en los países que más dependen de la agricultura para obtener ingresos. (Fuente: GLASOD.)
El pescado es una fuente importante de proteínas alimentarias, y en muchos países la pesca y la acuicultura son fundamentales para la seguridad alimentaria, especialmente entre las comunidades pobres de las zonas costeras. Sin embargo, la explotación excesiva amenaza a muchas poblaciones de peces, tanto marinas como de agua dulce, debido en parte a las condiciones de libre acceso que prevalecen todavía en la pesca. Para que los recursos acuáticos vivos sigan cubriendo las necesidades nutricionales de la población mundial, son necesarias una conservación eficaz y una ordenación sostenible de la pesca tanto marítima como continental a nivel nacional e internacional. Además,.. se puede seguir fomentando la pesca continental y la acuicultura.
Los bosques son una fuente esencial de ingresos, empleo, alimentos, cobijo, protección ambiental y otros beneficios en todo el mundo. En muchas zonas, la tasa de desforestación ha alcanzado un nivel sumamente elevado. Para mejorar la ordenación del sector forestal es necesario conceder mayor importancia al uso sostenible de los bosques.
Todos los países recurren, en diferentes grados, a las importaciones de alimentos para satisfacer la demanda de su población en cuanto a calidad y diversidad de los mismos; en los países pobres, donde las importaciones de alimentos representan una parte considerable de su comercio total, la capacidad para costear estas importaciones condiciona la seguridad alimentaria.
La población de muchos países expuestos a la inseguridad alimentaria es predominantemente rural. Sin embargo, en los países en desarrollo la urbanización avanza rápidamente y cada año más de 60 millones de personas engrosan la población de las ciudades. Las consecuencias de la migración de las zonas rurales a las urbanas suscitan preocupación en muchos países. La transformación de la producción, la elaboración, la comercialización, el transporte y la distribución como consecuencia del rápido desarrollo urbano representa un problema importante para todo el sector alimentario. (Fuente: Naciones Unidas.)
El comercio permite a los países intercambiar lo que tienen por lo que necesitan. Un comercio más libre contribuye con el tiempo al crecimiento económico y al aumento de los ingresos globales y del empleo. Sin embargo, esta contribución no es automática, por lo que puede que algunos grupos no se beneficien a corto plazo. Para aumentar el bienestar colectivo, un país necesita sistemas de producción y políticas de incentivos adaptables, así como medios destinados a proteger a las personas sobre las que recaerán los costos del ajuste necesario para introducir un comercio más libre. (Fuente: Naciones Unidas.)
Con frecuencia, los disturbios civiles y los conflictos armados dan lugar a la existencia de refugiados y contribuyen en gran medida a la inseguridad alimentaria, obstaculizando los progresos para eliminarla. Los desplazamientos amplios de refugiados pueden ocasionar también problemas de seguridad alimentaria en las zonas que los acogen. Un mundo en paz es una condición esencial para la seguridad alimentaria. (Fuente: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.)
La ayuda alimentaria internacional es indispensable para el socorro urgente en épocas de crisis y puede ser una fuente importante de apoyo a actividades de desarrollo cuando se utiliza con prudencia, asegurándose de que los mercados siguen proporcionando a los productores de alimentos un incentivo para aumentar la producción. Sobre la base de la experiencia adquirida en la evaluación de los efectos de la ayuda alimentaria, se han ideado nuevos sistemas para ofrecer asistencia con el fin de afrontar las crisis alimentarias reduciendo al mínimo las posibles repercusiones negativas sobre el sector agrícola o los posibles hábitos insostenibles de consumo de alimentos de los países beneficiarios.
