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Résumé analytique
© FAO, 1996
Remerciements
Résumé analytique
1. INTRODUCTION
Les diverses formes delinsécurité alimentaire et de la faim
Géographie de la faim
Les niveaux actuels de la sécurité alimentaire et le rôle de lassistance alimentaire
2. L'ASSISTANCE ALIMENTAIRE POUR MAINTENIR ET AMÉLIORER LA VIE
Les bases de lassistance alimentaire
Lassistance alimentaire pour le développement humain
Lassistance alimentaire poir accroître la production agricole et créer des revenus
Lassistance alimentaire et les femmes: renforcer la sécurité alimentaire des ménages
Assistance directe aux victimes de la faim chronique
Formes indirectes dassistance
Protection des marchés locaux de produits alimentaires
3. L'ASSISTANCE ALIMENTAIRE POUR SAUVER DES VIES
Crises et aide alimentaire
Rapidité dintervention pour sauver des vies
Préparation aux catastrophes et prévention des crises
Le rôle des organisations non gouvernementales et des groupes civils
4. LE FINANCEMENT DE L'ASSISTANCE ALIMENTAIRE
Assistance alimentaire nationale
Aide alimentaire internationale
5. BESOINS D'ASSISTANCE ALIMENTAIRE
Projection des futurs besoins dassistance alimentaire
Mobiliser les efforts pour faire face aux besoins futurs dassistance alimentaire
La préparation de la documentation technique du Sommet mondial de lalimentation a mobilisé, outre le personnel de la FAO, un nombre considérable dexperts appartenant à la communauté scientifique internationale, ou provenant dinstitutions internationales et de cercles gouvernementaux ou non gouvernementaux, de la FAO. A la FAO, le travail a été suivi par un Comité intérieur de lecture, composé de fonctionnaires choisis à titre personnel, et conduit de manière que lensemble de la documentation réponde à des critères appropriés de qualité et dhomogénéité.
Le présent document a été établi par Chimimba David Phiri, avec le concours de Barbara Huddleston, tous deux de la FAO. Rachel Bedouin, Amde Gebre-Michael et Jacques Vercueil ont apporté leurs précieux commentaires aux divers stades de la préparation de ce document. Certaines sections sinspirent de très près de lanalyse du rôle de laide internationale et des problèmes qui sy rattachent, faite dans le document Le scandale de la faim dans un monde qui regorge daliments: laide alimentaire a de quoi faire, préparé par le Programme alimentaire mondial (PAM) et largement diffusé au cours de la préparation du Sommet mondial de lalimentation. Après un premier examen effectué par des collègues invités et le Comité de lecture, une première version a été envoyée, pour observations, aux organisations intergouvernementales (OIG) et aux organisations non gouvernementales (ONG), ainsi quà dautres lecteurs tout aussi compétents de la FAO, dinstitutions internationales partenaires et à dautres centres dexcellence pertinents. Des observations et des avis très appréciés ont été reçus de Diane Spearman (PAM); Hans Singer (Institut détudes du développement, Université du Sussex); M. Kassa (Université du Caire); Pieter Bukman (Pays-Bas); A.N. Hersi (Banque asiatique de développement) et de Duncan MacLaren et Karel Zelenka (Caritas Interna-tionalis); ainsi que de Russ Kerr et de ses collègues (Organisation internationale de perspective mondiale).
Le Secrétariat de la FAO, tout en étant reconnaissant pour les contributions quil a reçues de tous ses lecteurs, assume la pleine responsabilité du contenu du document.
On définit ici lassistance alimentaire comme lensemble des initiatives prises par les gouvernements, souvent en collaboration avec des organisations non gouvernementales et des membres de la société civile et, lorsque nécessaire, avec laide extérieure, pour améliorer le bien-être nutritionnel de leurs citoyens qui, sans cela, nauraient pas accès à une nourriture suffisante pour mener une vie saine et active. On identifie les principales catégories de personnes qui ont besoin dune assistance alimentaire en insistant sur les principaux moyens den assurer lefficacité.
Ceux qui sont chroniquement sous-alimentés sont ceux qui ont un revenu bas et incertain, des avoirs limités, peu de compétences commercialisables et un pouvoir dachat insuffisant, et qui nont personne de haut placé pour les défendre. La faim est débilitante: manifestation de la pauvreté, elle est elle-même une cause de pauvreté. En portant remède à la faim qui sévit actuellement, on contribue à éradiquer la pauvreté et on progresse vers la sécurité alimentaire. Lassistance alimentaire apportée à des individus qui en ont un besoin critique à des stades particuliers de la vie (nouveau-nés, enfants en bas âge et femmes enceintes et mères allaitantes) ou à certaines époques de lannée, contribue effectivement à plus longue échéance à leur sécurité alimentaire. Et, bien sûr, pour ceux qui sont éprouvés par des catastrophes naturelles ou des crises dorigine humaine, la survie vient avant toute autre considération et lassistance alimentaire offre lunique espoir.
La faim existe même au milieu de laffluence et sévit dans les villes comme dans les campagnes. Néanmoins, elle est plus répandue et plus grave dans les sociétés pauvres et parmi ceux qui connaissent le moins labondance. La majorité de ceux qui en souffrent vivent dans des pays à faible revenu et à déficit vivrier où la population est encore essentiellement rurale. Il sagit surtout de pays dAfrique et dAsie du Sud.
Le tableau ci-après présente les estimations de la population vivant au-dessous du «seuil de la faim» dans les pays en développement (93 pays représentant 95 pour cent du total) et illustre quelques dimensions du problème:
Tableau: population totale et population sous-alimentée des pays, selon les disponibilités énergétiques alimentaires (DEA) moyennes par habitant
Ces estimations, qui rendent compte de la situation présente ou escomptée, prennent en considération les efforts entrepris pour améliorer la situation alimentaire, à savoir leffet positif de politiques et dinitiatives visant directement et indirectement à réduire la pauvreté et ses conséquences, et elles font donc apparaître la dimension de la tâche restante, maintenant et dans lavenir. Toutefois, dans la mesure où elles ne montrent pas la très grande fréquence de la malnutrition autre que la sous-alimentation chronique et où elles ne font pas apparaître le caractère essentiellement saisonnier ou temporaire des pénuries alimentaires ni la malnutrition liée aux situations durgence, elles sous-estiment lampleur de la tâche à venir.
La faim dans le monde est un problème local. Cest aux gouvernements quil appartient en dernier ressort dassurer la sécurité alimentaire de tous leurs citoyens. A léchelle de la planète, le volume des ressources provenant de sources intérieures (publiques et privées) dépasse de loin celui des ressources fournies par laide alimentaire internationale. Dans les pays en développement, la part des programmes dassistance alimentaire dans les dépenses totales des gouvernements est rarement inférieure à 5 pour cent; elle a même atteint 45 pour cent (en Egypte en 1980-1981). Dans de nombreux pays développés, des sommes encore plus grandes sont consacrées à des programmes nationaux dassistance alimentaire. Le Gouvernement fédéral des Etats-Unis, par exemple, a dépensé en 1995 quelque 38 milliards de dollars EU pour les 16 programmes dassistance alimentaire administrés par le Département de lagriculture des Etats-Unis. Laide alimentaire internationale, lorsquelle a atteint son maximum en 1988, se chiffrait quant à elle à moins de 4 milliards de dollars EU. Même dans les pays où laide alimentaire extérieure représente une proportion notable de lassistance alimentaire totale, les ressources nationales sont habituellement mobilisées en premier pour sauver les vies des victimes de situations durgence.
Dans les pays développés comme dans les pays en développement, les programmes nationaux daide alimentaire ont généralement été amputés pendant les années 80 et 90. Les politiques associées à la stabilisation macroéconomique dans de nombreux pays en développement ont fait monter les prix des produits alimentaires en raison des réalignements des taux de change et de la réduction des subventions pour lalimentation. Les coupes effectuées dans les dépenses et les services sociaux ont affecté les pauvres qui sont les plus tributaires du soutien du secteur public; les ajustements économiques ont entraîné une augmentation du chômage dans des secteurs particuliers ou à léchelle globale et une réduction du revenu de beaucoup. Récemment, on a commencé à insister à nouveau à léchelle internationale sur la réduction de la pauvreté et la mise en place de dispositifs de protection sociale pour ceux qui ne sont pas en mesure de tirer parti des possibilités offertes par des programmes de réforme économique.
La faim locale est un problème mondial. Le droit de chacun à la nourriture est énoncé dans un certain nombre de déclarations et de pactes des Nations Unies. Donnant suite à des considérations humanitaires fondamentales, la communauté internationale apporte une aide alimentaire pour aider à combattre la faim. Mais laide alimentaire a également diminué, tombant de presque 17 millions de tonnes (en équivalent céréales) en 1992-1993 à environ 9 millions de tonnes en 1994-1995, et de plus de 11 millions de tonnes à environ 6 millions de tonnes dans le cas des pays à faible revenu et à déficit vivrier. Dans lintervalle, laccroissement du nombre et de la complexité des situations durgence a eu pour résultat daccroître la part revenant aux secours (de 30 à 50 pour cent en deux décennies) dans laide alimentaire totale. En outre, laide alimentaire devient de moins en moins un moyen découler les excédents des pays industrialisés; elle prend de plus en plus la forme dachats en numéraire de produits alimentaires dans des pays en développement, et elle doit maintenant soutenir la concurrence dautres formes dassistance au développement dans des budgets daide restreints.
Outre la tendance générale à restreindre les budgets, une importante raison qui explique les modifications observées dans la structure et le volume aussi bien des programmes nationaux dassistance alimentaire que de laide alimentaire a été la perception générale que certains programmes passés ont été un gaspillage inefficace. De fait, des programmes daide alimentaire mal conçus et mis en uvre peuvent avoir des effets pervers sur le développement et la sécurité alimentaire future: ils peuvent entraîner une instabilité financière, faire baisser la production intérieure, manquer les bénéficiaires visés, créer une dépendance à légard de laide avec des habitudes alimentaires calquées sur létranger. Tout simplement, labus de lassistance alimentaire peut être contre-productif.
Les programmes futurs dassistance alimentaire devront être mieux conçus et devenir plus efficaces, afin de faire davantage avec peu de ressources. Le principe de base, qui est datteindre au juste moment ceux qui en ont le plus besoin et de manière à avoir des effets durables tout en apportant une aide à court terme, se traduit en trois objectifs.
Le premier objectif à nimporte quel moment est dapporter des secours rapides, appropriés et suffisants. Les principales victimes des situations durgence sont les femmes et les enfants. Il faut faire participer les femmes à la conception et à la gestion de lassistance alimentaire, et il faut quelles en deviennent les bénéficiaires directes. Les interventions durgence doivent se transformer progressivement, dès que possible, en aide au relèvement après la crise, afin daméliorer la faculté de récupération des ménages et des économies rurales et permettre au développement de simplanter. Là où lagriculture se révèle être la meilleure ou la seule voie possible pour soulager linsécurité alimentaire après la crise, lassistance alimentaire pour le redressement de ce secteur peut stimuler sa relance dans la période consécutive à une situation grave.
Ceux qui ont chroniquement faim ne peuvent guère réaliser leur potentiel humain ou économique. Le deuxième objectif est donc dapporter une assistance alimentaire à ceux qui, sans cela, nauraient pas accès à ce moyen de vie essentiel, en portant une attention spéciale à ceux qui ont des besoins critiques à certaines époques de lannée ou à certains stades du cycle biologique.
Le troisième objectif est de faire de lassistance alimentaire un outil de développement, en mettant au premier plan la population. Les interventions permettant daméliorer le statut nutritionnel peuvent bénéficier à ceux qui ont faim sur le plan de la santé, de léducation, de lacquisition de compétences et de la création de revenu. En ce sens, lassistance alimentaire relève de la médecine préventive.
Dans certains pays et dans certaines conditions, les efforts entrepris à léchelle nationale ne peuvent suffire. Le tableau montre les limites de la redistribution dans les pays où les DEA moyennes sont très faibles. Si lassistance alimentaire additionnelle était entièrement axée sur des individus qui en ont besoin et entièrement consommée par eux sous forme de produits alimentaires, le pouvoir dachat à transférer à ceux qui sont mal nourris équivaudrait en moyenne, à léchelle mondiale, à quelque 13 dollars EU par personne et par an. Leffort requis pour éliminer la faim actuelle et pour lempêcher dans lavenir dépasse de loin les ressources qui lui sont actuellement consacrées. Mais on ne peut dire quil soit impossible à léchelle mondiale. Cela devrait encourager tous les gouvernements et leurs partenaires engagés dans des programmes daide humanitaire et sociale à redoubler defforts pour identifier ceux qui ont faim et les lieux où ils se trouvent, et pour concevoir des programmes ayant un bon rapport coût-efficacité en vue de leur apporter directement une assistance alimentaire. Le flux de ressources nationales et internationales dans des programmes restructurés dassistance alimentaire accélérerait lui-même le moment, au XXIe siècle, où la nécessité de tels programmes se ferait nettement moins sentir.