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Résumé analytique
© FAO, 1996
4.1 Ce document a jusqu’ici concentré son attention sur les pays où l’incidence de la sous-alimentation est élevée et sur le rôle prépondérant de l’agriculture et des politiques agricoles dans bon nombre de ces pays. Dans cette section, il étudie les politiques plus générales dans tous les pays. Comme on l’a noté, les réponses politiques aux causes multiples et interdépendantes de l’insécurité alimentaire varient d’un pays à l’autre7. Dans la plupart des cas, les actions doivent viser à éliminer les contraintes imbriquées et critiques, par le jeu d’un ensemble complexe de mesures. Il n’existe pas de recette miracle universellement applicable. Mais quelques généralisations sont possibles.
4.2 Les améliorations durables en matière de sécurité alimentaire dépendent dans une large mesure de l’évolution de l’économie nationale, compte tenu du contexte économique international8. Les mesures adoptées par les gouvernements nationaux et leurs modalités d’action sont importantes. Mais l’ensemble de la société civile (les agriculteurs, les autres producteurs alimentaires et intervenants de la chaîne alimentaire, leurs associations professionnelles, les consommateurs, les organisations non gouvernementales, les institutions locales, les organismes de recherche et les entreprises) doit être mobilisée et identifier les conditions qui lui donneront les incitations, les possibilités, les informations, la marge d’initiative et la confiance en l’avenir dont elle a besoin. Les aspects suivants sont fondamentaux pour une bonne direction.
4.3 L’expérience passée montre que les pays qui ont géré des politiques macroéconomiques permettant d’atteindre une croissance à large assise et efficace ont accompli des progrès impressionnants en matière de sécurité alimentaire. Les politiques budgétaires, monétaires et commerciales sont parmi les actions les plus puissantes dont les gouvernements nationaux disposent pour influencer les systèmes économiques, sociaux, institutionnels et les écosystèmes naturels. La manière dont les gouvernements maîtrisent ces politiques macroéconomiques a une influence décisive sur la prospérité de l’agriculture, l’atténuation de la pauvreté et les améliorations de la sécurité alimentaire.
4.4 Certains éléments empêchent les économies de fonctionner suffisamment bien pour assurer la sécurité alimentaire, notamment: l’inflation galopante, les taux d’intérêt excessifs, les taux de change surévalués, l’aggravation des déficits des budgets publics et l’accumulation de la dette extérieure et des arriérés de paiement. Les politiques macroéconomiques inappropriées ont fortement contribué aux crises économiques et à la brusque chute des taux de croissance qu’ont connues de nombreux pays au cours des dernières décennies. A l’inverse, les pays qui gèrent des politiques économiques permettant de maintenir les déficits à un niveau faible et stable, une inflation et des taux d’intérêt modérés et des taux de change compétitifs ont réussi à éviter les déséquilibres macroéconomiques et les crises économiques.
4.5 L’insécurité alimentaire est un problème de non-accès qui résulte d’un pouvoir d’achat insuffisant ou d’une dotation inadéquate en ressources productives indispensables à la subsistance. Dans l’immédiat, l’offensive contre l’insécurité alimentaire doit être concentrée essentiellement sur l’atténuation de la pauvreté et, à plus long terme, sur son élimination, de manière à créer la demande effective qui est le moteur économique de la croissance de la production alimentaire. L’expérience a montré que la production alimentaire mondiale s’est accrue dans une proportion suffisante pour répondre à l’accroissement de la demande effective, et on s’accorde généralement pour penser que, avec des politiques appropriées et compte tenu du ralentissement projeté du taux de croissance de la demande effective, cela pourra encore être le cas au moins dans les 20 ou 30 prochaines années. Pour progresser sur la voie de la sécurité alimentaire, il faut que la demande effective des pauvres s’accroisse. Cela suppose une augmentation des revenus de la population sous-alimentée, dérivant des lois du marché ou dans le cadre de transferts. L’un des moyens les plus sûrs d’améliorer l’accès aux vivres est de mettre au centre des stratégies nationales des politiques qui valorisent les ressources humaines, développent les possibilités d’emploi et d’activités productrices et facilitent l’accès aux ressources nécessaires à la production. En outre, il est indispensable de mettre en œuvre des actions spécifiques, variables d’un pays à l’autre, notamment des programmes de transfert liés à la nutrition et des interventions nutritionnelles directes9.
4.6 Le patrimoine naturel du globe étant limité, la croissance future de la production alimentaire devra dériver, comme par le passé et plus encore, de la diffusion de systèmes d’agriculture techniquement plus avancés, permettant d’obtenir un rendement plus élevé par ressource unitaire en terre et en eau. L’augmentation ne sera possible que dans ce cas; si ces accroissements de productivité ne se matérialisent pas prochainement, on ne parviendra pas à accroître la production, tout simplement parce que la possibilité de le faire, en mettant plus de terres en culture, n’existe pas, sauf dans de rares cas en Afrique, en Amérique latine et dans quelques pays développés. La diffusion d’une agriculture à haut rendement n’est pas toujours dénuée d’effets indésirables sur les ressources agricoles, sur l’environnement plus vaste et sur le tissu de la société. Les technologies existantes et les connaissances plus adaptées qui peuvent être créées permettent de minimiser ces effets et de mettre en place des systèmes d’agriculture plus viables. A cette fin, le champ des recherches doit être élargi afin de couvrir des cultures, des animaux et des environnements agro-écologiques plus variés mais aussi de s’assurer la participation de toutes les parties-prenantes aux décisions concernant les domaines de recherche10. L’expérience passée montre que, si les technologies visant à élever les rendements ne s’étaient pas répandues, même compte tenu des erreurs de gestion qui ont été constatées et des effets d’environnement négatifs qui les ont accompagnées (déforestation et épuisement des sols), ces effets auraient été encore plus graves si les populations avaient tenté d’accroître la production grâce à une expansion des superficies cultivées, ce qui, comme on l’a noté, était impossible dans la majorité des pays11. Au bout du compte, le résultat aurait été une production beaucoup plus faible, une dégradation de l’environnement plus importante et une nette aggravation des problèmes de sécurité alimentaire.
4.7 Il s’ensuit que les augmentations requises de la production alimentaire mondiale viendront en grande partie des pays et des régions ayant un potentiel productif élevé, ou bien où le potentiel des ressources existantes peut être accru par des technologies et des investissements, ce qui permettra d’intensifier sensiblement la production alimentaire, sans compromettre la viabilité des écosystèmes. Ces capacités excédentaires, existantes ou potentielles, se trouvent aussi bien dans les pays développés que dans ceux en développement; un effort important doit être entrepris pour élaborer les nouvelles politiques et technologies ou mettre en place les infrastructures qui permettront d’obtenir les progrès requis de la production alimentaire. Comme on l’a noté plus haut, dans les pays qui sont fortement tributaires de l’agriculture, la production alimentaire et agricole est essentielle car non seulement elle génère des disponibilités alimentaires, mais elle crée aussi des revenus et donne une base solide à la croissance économique générale. Cependant, de nombreux pays, ou régions, n’ont guère la possibilité de créer des emplois rémunérateurs en dehors du secteur agricole, ou d’assurer, dans les conditions actuelles, la production alimentaire requise pour répondre aux besoins de leur population qui s’accroît sans dégrader davantage leurs ressources naturelles, déjà fragiles et surexploitées. Une aide nationale et internationale est incontestablement indispensable pour obtenir la production maximale équilibrée de ces régions aux ressources limitées, et accélérer leur transition vers un développement reposant sur une base plus diversifiée. Des dispositions doivent être prises rapidement pour identifier, dans le monde entier, les zones géographiques où les ressources naturelles sont exploitées trop intensivement pour pouvoir être maintenues, et celles où l’intensité pourrait être encore renforcée sans compromettre leur viabilité. Il faut en outre adopter les politiques et les programmes requis pour encourager de nouveaux modes d’utilisation des ressources naturelles permettant une production alimentaire et agricole durable .
4.8 A plus long terme, il est évident que les problèmes de pauvreté rurale et d’insécurité alimentaire ne peuvent pas être résolus par le seul développement agricole. Les ressources sont insuffisantes (terres, eau et capitaux) pour que l’on puisse améliorer sans cesse la productivité d’une main-d’œuvre agricole toujours plus nombreuse. Même si l’on disposait de ressources adéquates, la croissance de la demande ne serait pas suffisante pour maintenir les prix des produits agricoles à des niveaux garantissant le caractère rémunérateur des emplois agricoles. Il ne faut donc pas enfermer la main-d’œuvre dans le secteur de l’agriculture, où les revenus décroissent, mais l’encourager par des salaires plus élevés à abandonner ce secteur au profit d’autres activités (rurales ou urbaines). Dans le même temps, les gains de productivité permettraient à une main-d’œuvre agricole moins nombreuse d’obtenir des revenus plus élevés dans un secteur agricole concurrentiel, sur la base de ses avantages comparatifs.
4.9 Pour réaliser cet objectif à long terme, les gouvernements doivent veiller à ce que la politique générale de développement ne soit pas discriminatoire à l’égard de l’agriculture. Les investissements publics doivent être centrés sur la fourniture d’infrastructures et de biens collectifs, notamment services de transport, de communication, d’éducation et de santé, propres à attirer les investissements privés. Les pouvoirs publics devraient soutenir, par leurs investissements, la recherche et l’accès aux technologies, mais se garder des politiques concernant les marchés des facteurs ou des produits qui limitent l’efficacité de ces marchés et poussent à adopter certaines technologies, sans tenir compte de la dotation en facteurs de production et de l’avantage comparatif naturel du pays. Enfin, il faut que les consommateurs et les producteurs puissent accéder aux marchés mondiaux. Les exemples ci-après mettent en évidence quelques domaines de développement général où les politiques gouvernementales ont un rôle à jouer.
4.10 Comme on l’a indiqué, pour réaliser des progrès en matière de sécurité alimentaire, il est indispensable que les importations alimentaires des pays en développement soient intensifiées. Dans le même temps, pour promouvoir le développement global, il faudra probablement tirer profit des avantages commerciaux plus généraux. Les décisions prises doivent en tenir compte et les possibilités de développer les échanges de produits agricoles et non agricoles doivent être saisies. Les réformes introduites par le Cycle d’Uruguay fournissent ces possibilités, qui seront probablement encore accrues après la reprise prévue des négociations commerciales multilatérales concernant l’agriculture14. Cependant les réformes des politiques qui augmentent la vulnérabilité sur le plan des échanges peuvent à la fois compromettre et favoriser la sécurité alimentaire. Si ces réformes entraînent une instabilité accrue des prix (par exemple par suite de la réduction des stocks alimentaires mondiaux) et / ou une hausse des cours (deux phénomènes récemment observés sur les marchés mondiaux), elles doivent être complétées par des politiques qui protégeront la sécurité alimentaire des pays et des groupes de population vulnérables de ces effets négatifs. Au niveau international, cela implique, entre autres, la mise en œuvre effective de la Décision du Cycle d’Uruguay sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. La décision envisage un ensemble de mesures d’assistance pour ces pays, au cas où les réformes les empêcheraient d’accéder à des disponibilités adéquates de denrées de base provenant de sources extérieures, à des conditions raisonnables. Dans les futures négociations commerciales multilatérales concernant l’agriculture, les questions de sécurité alimentaire devront conserver une place de premier plan dans les questions non commerciales prises en considération15. Parallèlement, il faudra veiller à ce que les pays en développement puissent être informés comme il convient et participer, sur un pied d’égalité, à ces négociations.
4.11 Dans nombre de pays encore confrontés à des problèmes d’approvisionnement alimentaire et de sous-alimentation, les niveaux des précipitations sont faibles et irréguliers. L’amélioration des systèmes de captage et de régulation des ressources hydriques revêt donc une grande importance pour accroître la production alimentaire et réduire les fluctuations de la production et des revenus des agriculteurs16. Une stratégie de production alimentaire axée sur les ressources en eau est réalisable car les techniques de conservation de l’humidité des sols, de collecte de l’eau, d’aménagement des basses terres, d’exploitation prudente des nappes aquifères et des petits et grands périmètres d’irrigation, dans le secteur privé comme dans le secteur public, ont démontré leurs possibilités. Le développement de l’irrigation, mené comme il convient, peut aider à contenir, ou même à atténuer, les dommages infligés par la faim, la pauvreté, le chômage et la dégradation de l’environnement, en réduisant ou même en éliminant la pratique de la culture itinérante et les cultures sur des terres marginales. Les investissements consacrés à l’irrigation, notamment à grande échelle, n’ont pas été considérés favorablement comme outil de développement ces dernières années. Cependant, les analyses les plus récentes montrent qu’ils peuvent être rentables s’ils sont conçus et réalisés dans le contexte d’un bon aménagement et d’approches participatives, d’un cadre politique favorable à la rentabilité de la production agricole et d’infrastructures matérielles et institutionnelles adéquates. Il incombe aux gouvernements de garantir l’existence d’un environnement politique approprié (notamment une politique considérant l’eau comme un bien économique rare) et de fournir les capitaux ou les incitations nécessaires pour créer les infrastructures requises et couvrir la composante biens collectifs des projets d’irrigation de grande envergure.
4.12 Les gouvernements peuvent améliorer le bien-être nutritionnel des plus démunis par divers moyens, notamment par des transferts de revenus, des subventions alimentaires ciblées ou générales, des distributions alimentaires et des programmes d’alimentation ciblés et des programmes vivres-contre travail17. Ces dispositifs de protection sociale doivent être conçus et mis en oeuvre comme il convient pour éviter les inconvénients qui, dans le passé, ont parfois limité leur utilité du point de vue de la résolution à long terme du problème de l’insécurité alimentaire. L’aide alimentaire, qui supprime la faim, contribuera à la sécurité alimentaire. Lorsqu’elle est fournie à des individus qui se trouvent dans une situation critique à des périodes particulières de leur vie ou à certaines époques de l’année, elle peut améliorer considérablement leur sécurité alimentaire à long terme. Dans des situations d’urgence, l’aide alimentaire est cruciale pour la survie de ceux qui sont frappés par des catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme. Dans ces cas-là, l’assistance est plus efficace si elle est fournie dans le contexte de stratégies de préparation aux catastrophes et d’une transition des secours au relèvement et au développement.
4.13 La solution à long terme de l’insécurité alimentaire est l’élimination de la pauvreté. Il y aura toujours bien entendu dans toute société des individus et des groupes qui, pour diverses raisons, ne seront pas en mesure d’être autonomes sur le plan économique et on reconnaît généralement que le rôle du gouvernement est de leur venir en aide. L’élimination de la pauvreté passe à la fois par la croissance économique et par la redistribution des ressources productives (ou l’égalité d’accès à ces ressources) ou des revenus. On s’accorde généralement pour dire que la croissance économique est nécessaire pour réduire la pauvreté au niveau national, mais on reconnaît aussi qu’elle ne permettra pas, à elle seule, d’éliminer la pauvreté. Il faut en fait entreprendre des programmes spécifiques de réduction de la pauvreté et d’augmentation des revenus. Des mesures de redistribution des richesses et des revenus peuvent être intégrées dans le programme d’élimination de la pauvreté, mais sont généralement difficiles à mettre en œuvre, étant donné que cette redistribution s’effectue au détriment de ceux qui détiennent le pouvoir politique et au profit de ceux qui ne l’ont pas.
4.14 Il existe des moyens, plus viables sur le plan politique et souvent plus efficaces sur le plan économique, de redistribution des richesses et des revenus, qui augmentent l’accès aux ressources productives et les investissements en capital humain. Les investissements consacrés aux ressources humaines, sous forme de services d’éducation et de santé et d’une amélioration de l’accès à la nourriture (amélioration de la nutrition) constituent, à long terme, une manière efficace d’accroître la productivité et la mobilité des populations; ils sont plus faciles à faire admettre sur le plan politique, relativement simples à cibler et représentent, par conséquent, bien souvent la meilleure approche pour éliminer la pauvreté et instaurer la sécurité alimentaire.
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Banque mondiale. 1996a. Global economic prospects and the developing countries 1996. Washington.
Banque mondiale. 1996b. From Vision to action in the rural sector. Washington. (document interne)
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Lewis, W.A. 1953. Report on the industrialization and the Gold Coast, Government Printing Office, Accra, Côte de l’Or.
Nations Unies. 1993. World population prospects: the 1992 revision. New York.
Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). 1996. Comptes économiques de l’agriculture. Paris.
La Conférence mondiale de l’alimentation de 1974 et la Conférence internationale sur la nutrition (CIN) de 1992 sont les étapes clés de l’action de longue haleine entreprise par les Nations Unies afin d’instaurer un monde délivré de la faim et de la sous-alimentation. Les engagements pris à l’occasion de ces étapes historiques ont guidé aussi bien les politiques et les programmes nationaux que les coopérations et les actions à l’échelle internationale qui affectent directement l’adéquation et l’accessibilité des disponibilités alimentaires aux plans mondial, national et communautaire, comme au niveau des ménages. Ces deux conférences ont reconnu que la faim et la sous-alimentation sont le résultat d’une interaction complexe de facteurs économiques, agricoles, environnementaux, sociaux et politiques qui affectent la production, la disponibilité et la consommation de denrées alimentaires, et toutes deux ont défini des cadres d’action réglementaire à l’intérieur desquels la communauté internationale pourrait travailler à la résolution de ces problèmes. Depuis 1974, plusieurs autres rencontres internationales de haut niveau ont également passé en revue les différentes questions essentielles pour la sécurité alimentaire.
En règle générale, les engagements nés de la Conférence mondiale de l’alimentation reflètent une conception commune des causes de la faim et de la sous-alimentation et proposent des solutions cohérentes pour y remédier. On trouvera ci-dessous les points saillants des conclusions et des engagements auxquels ces rencontres ont abouti.
Pour parvenir à ces fins, la Conférence mondiale de l’alimentation a adopté un certain nombre de résolutions destinées à guider l’action des individus et l’action collective des pouvoirs publics. La Résolution 1, «Objectifs et stratégies de production alimentaire», dont l’importance est fondamentale, déclarait que tous les gouvernements «doivent se fixer pour but que, d’ici 10 ans, aucun enfant ne devra aller se coucher en ayant faim, qu’aucune famille ne devra vivre dans la crainte de manquer de pain pour le lendemain, et que l’avenir et les capacités d’aucun être humain ne devront être compromis par la malnutrition» et devraient intégrer cet objectif aux programmes généraux, tant nationaux que sectoriels. Cette résolution affirmait également qu’il fallait atteindre un taux de croissance agricole minimum de 4 pour cent par an dans tous les pays en développement pour réaliser cet objectif et adressait un appel aux pays en développement pour qu’ils donnent une forte priorité au développement de l’agriculture et des pêches; définissent des objectifs, des cibles et des politiques de production et d’utilisation des ressources alimentaires à court, moyen et long termes; entreprennent des réformes agraires et socioéconomiques; et créent des infrastructures et des mécanismes adéquats à l’appui des services et des marchés agricoles, sociaux et financiers dans les zones rurales.
La résolution lançait également un appel aux pays développés afin que ceux-ci accroissent l’aide à l’agriculture, en particulier dans les pays les moins avancés; assurent la mise à disposition des pays en développement de facteurs de production agricole en quantité suffisante et à un coût raisonnable; et développent la production alimentaire pour répondre à la demande mondiale, sans pour autant gêner ou retarder l’accroissement de la production alimentaire dans les pays en développement à des fins de consommation intérieure ou d’exportation. Tous les pays étaient priés de réduire le gaspillage des ressources alimentaires comme des ressources agricoles et halieutiques, tandis que les organismes internationaux étaient invités à promouvoir et à diversifier leur aide en matière d’alimentation et de développement agricole.
Les autres résolutions développaient ces engagements à caractère général et préconisaient, de manière explicite, des mesures en ce qui concerne les points suivants:
7 Voir le document du SMA no 2, Sécurité alimentaire: exemples de réussite.
8 Voir le document du SMA no 3, Cadre sociopolitique et économique pour la sécurité alimentaire.
9 Voir le document du SMA no 5, Sécurité alimentaire et nutrition.
10 Voir le document du SMA no 6, Les leçons de la révolution verte – vers une nouvelle révolution verte.
11 Par exemple, il aurait fallu environ 7 millions d’hectares de terres (exploitées) en plus pour atteindre la production céréalière mondiale de 1993-1995, si les rendements céréaliers avaient été inférieurs, ne serait-ce que de un pour cent au niveau qu’ils ont atteint.
12 Voir le document du SMA no 5, Sécurité alimentaire et nutrition.
13 Voir le document du SMA no 8, Produits alimentaires destinés aux consommateurs: commercialisation, transformation et distribution.
14 Voir le document du SMA no 12, L’alimentation et le commerce international.
15 Voir le document du SMA no 12.
16 Voir le document du SMA no 7, Production vivrière: le rôle déterminant de l’eau.
17 Voir le document du SMA no 13, Sécurité alimentaire et assistance alimentaire.
