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ténicos de
referencia
© FAO, 1996
2.1 Las formas de proceder en el futuro para lograr un aumento del suministro de alimentos serán distintas de las que se han adoptado en el pasado. Las reservas cada vez menores de tierras no explotadas con un alto potencial de producción, la estabilización de la productividad a un nivel elevado en las zonas en que ya se han introducido tecnologías modernas y la degeneración de la base de recursos en zonas de alto o bajo potencial son tres factores que plantean una nueva serie de desafíos para el desarrollo. En el futuro se obtendrán beneficios menores con la introducción de nuevos insumos concretos (variedades modernas, fertilizantes inorgánicos o insecticidas). La denominada revolución verde, aunque todavía inconclusa, contribuye menos que en los momentos de su mayor auge al crecimiento del suministro mundial de alimentos, Más se logrará con la optimización de la combinación de tecnologías, con el sostenimiento de su eficacia y con la adaptación de esa combinación a las capacidades de las tierras peor dotadas y de los campesinos más pobres. Desde el punto de vista agronómico, los sistemas de producción más intensivos, aunque sostenibles, irán tomando el relevo de las estrategias de la revolución verde, o de la mera expansión de la superficie cultivada, como principales modalidades de crecimiento.
2.2 Ese cambio tiene consecuencias claras respecto de las categorías de inversiones de apoyo que se necesitarán en el futuro.
2.3 La importancia económica y la influencia en el crecimiento de la producción de alimentos de algunos de los elementos decisivos enumerados anteriormente se tratan con mas detalle en las secciones que siguen.
Riego y utilización más eficiente del agua
2.4 En todo el mundo hay unos 260 millones de hectáreas de regadío. Las tierras de regadío suponen el 18 por ciento de toda la superficie cultivable y dedicada permanentemente a la agricultura, con el 35 por ciento en Asia, el 6 por ciento en el Africa subsahariana y el 11 por ciento en América Latina. En los últimos dos decenios se han añadido nuevas superficies de regadío a un ritmo medio de 3 millones de ha al año, el 87 por ciento de las cuales se hallan en Asia. En la actualidad, el desarrollo del riego se ha frenado considerablemente en comparación con el decenio de 1960. El desarrollo del riego con financiación internacional también ha disminuido y, por ejemplo, los préstamos del Banco Mundial para proyectos de riego se han reducido a la mitad, de 2 000 millones de dólares EE.UU. en 1980 a 1 000 millones de dólares EE.UU. en 1993.
2.5 Los proyectos en gran escala con total regulación del agua se topan con obstáculos cada vez mayores. Esos proyectos han sido objeto de críticas por causar daños al medio ambiente y desigualdades sociales y por mostrar poco respeto por los derechos de los usuarios tradicionales de la tierra. Una utilización mayor del riego también puede crear un aumento de los riesgos para la salud trasmitidos por el agua, en particular la esquistosomiasis y el paludismo. Esas inquietudes relacionadas con la salud pública deben abordarse, inicialmente, en las fases de planificación y diseño de los planes de riego; a ello debe seguir la supervisión rutinaria de los efectos del plan en la salud y la nutrición de la población.
2.6 En el Africa subsahariana, se ha desarrollado menos del 20 por ciento del potencial teórico de regadío, de 16,5 millones de hectáreas4, y la escasa viabilidad económica del riego es el mayor obstáculo para su expansión. Ello se debe a costos de las inversiones iniciales más elevados que en otros lugares, a intensidades de cultivo bajas, a las limitaciones del mercado para los productos agrícolas de alto valor, a la competencia del arroz importado a bajo costo, a los elevados costos de transporte debido a las malas carreteras (a menudo los principales centros de consumo están situados en la costa y es más económico abastecerlos desde el extranjero) y a la falta de una tradición de regadío.
2.7 En Asia, el costo medio de las inversiones en nuevos proyectos de riego se ha duplicado en los últimos diez años, durante la mayor parte de los cuales los precios internacionales del arroz disminuyeron. Las tasas de rendimiento de la nueva infraestructura de riego disminuían en consecuencia. En algunos casos, esas inversiones pueden justificarse parcialmente por el desarrollo de la energía hidroeléctrica o la reconstitución de acuíferos que beneficien a los usuarios del agua de fuera de la zona deservida propiamente dicha, pero no hay duda de que, a pesar del carácter polivalente de algunas inversiones en regadío, las oportunidades para nuevos proyectos de desarrollo del riego en gran escala han disminuido y que la continuación de la tendencia a la baja de los precios de los productos alimentarios básicos hace que el riego sea cada vez menos económico para ese tipo de cultivos.
2.8 Si bien actualmente las oportunidades para la expansión del regadío en gran escala con arreglo a planes establecidos parecen ser menos abundantes que en el pasado, siguen existiendo considerables oportunidades para modernizar y aprovechar mejor las instalaciones de riego existentes. La rehabilitación puede lograrse por una parte del costo de la realización de nuevos planes de riego y puede efectuar contribuciones significativas al crecimiento agrícola si a ella se suman una mejor gestión y un nivel suficiente de extensión, suministro de insumos y comercialización. En la mayoría de zonas de regadío de los países en desarrollo la eficiencia del sistema podría aumentarse considerablemente como alternativa a los nuevos planes de riego5.
2.9 El traspaso de la gestión del riego de las instituciones gubernamentales a los grupos de agricultores y a las asociaciones de usuarios ha tenido como resultado un aumento de la eficiencia, la fijación de precios del agua más realistas a fin de recuperar una mayor proporción de los costos de funcionamiento y mantenimiento y un mejoramiento de la sostenibilidad del plan6. Este es un ámbito en el que se están haciendo progresos.
2.10 Las técnicas de ingeniería elementales se prestan a menudo a actividades de desarrollo emprendidas por las propias comunidades rurales en el marco de programas de alimentos a cambio de trabajo o de participación en los costos con organizaciones gubernamentales o no gubernamentales, o por empresarios privados. En muchos países se han llevado a cabo espontáneamente y con éxito actividades de riego en pequeña escala de carácter privado utilizando bombas que tomaban el agua de riachuelos, de elevación de agua con bombas motorizadas, manuales o de tracción animal desde pozos poco profundos y de desarrollo de los fondos de valles en el marco de planes de autoayuda colectiva. Gran parte de los gastos de inversión adoptan la forma de mano de obra local, lo cual puede generar efectos multiplicadores a nivel local. Las poblaciones indígenas también han practicado distintas formas de recogida de aguas y de conservación de la humedad del suelo durante siglos. La comprensión de esas técnicas tradicionales de aprovechamiento del agua es un punto de partida prometedor para crear un apoyo en forma de riego que responda a las preferencias y aptitudes locales y evite los peligros de grandes planes centralizados impuestos. En los últimos años, los organismos de ayuda han perfeccionado técnicas de evaluación rural y métodos participativos de planificación que pueden ayudar a diseñar programas de mejora social y económicamente aceptables en ese campo.
2.11 También existe un gran potencial para la recogida de aguas y la conservación de la humedad in situ, ya que con cualquiera de las dos actividades se puede ampliar y estabilizar el rendimiento de los cultivos y contribuir a la reconstitución de los acuíferos. No obstante, se necesita seguir investigando sobre la viabilidad económica de la recogida de aguas en diversos medios agroecológicos, ya que muchos proyectos de este tipo se financian con donaciones y los gastos de inversión que se han comunicado varían considerablemente y a menudo son demasiado elevados para producir un rendimiento aceptable.
2.12 Una cuestión importante es la competencia cada vez mayor por el agua entre el sector agrícola y otros sectores, especialmente en Asia y en el Medio Oriente. El debate sobre la forma de afrontar la inevitable escasez futura de agua conduce a menudo a una recomendación de crear y mejorar los mercados del agua basados en derechos comerciables sobre los recursos hídricos, lo cual aumentaría considerablemente la eficiencia distributiva. Los progresos modestos en la utilización eficiente del agua para el riego, que es la mayor partida de consumo de agua en el mundo en desarrollo (80 por ciento), permitiría liberar grandes volúmenes de agua para los sectores no agrícolas en los casos en que hay competencia. La institución de derechos comerciables sobre los recursos hídricos suele requerir la rehabilitación de los planes de riego, el traspaso de la gestión a los usuarios y una inversión en sistemas de conducción y de medida, así como la efectiva aplicación de la ley. En los países en los que todavía se dispone de agua a un costo relativamente bajo, los beneficios sociales de una mejor distribución tal vez no justifiquen esas medidas7. Sin embargo, la escasez cada vez mayor de agua hará que esos derechos de propiedad sean una alternativa cada vez más viable a las prácticas efectivas de asignación del agua, como se ha demostrado en Chile y en el oeste de los Estados Unidos de América.
Fomento y mejora de tierras
2.13 En el estudio AH2010 se proyecta que una quinta parte del crecimiento agrícola de los próximos dos decenios provendrá de la explotación de nuevas tierras y cuatro quintas partes de la intensificación agrícola8. La expansión de la agricultura a nuevas zonas, más vulnerables, no se interrumpirá, porque en muchos casos la población no tendrá más remedio que establecerse en zonas cada vez más marginales, talar bosques primarios y causar perjuicios al medio ambiente. En esas condiciones, la producción tiene un elevado costo social y la productividad de la fuerza de trabajo es baja. Además, las prácticas agrícolas se adoptan en función de las necesidades de supervivencia más que en razón de cálculos financieros o económicos.
2.14 El sector público puede contener esa tendencia, entre otras cosas mejorando la seguridad de la tenencia de particulares y comunidades. El libre acceso es la forma más perjudicial de explotar un recurso natural y llevará con el tiempo a su destrucción. La legalización de la ocupación de la tierra y la concesión de incentivos a los ocupantes para proteger la tierra de reserva restante, junto con el suministro de servicios (carreteras, extensión y materiales de siembra que permitan una explotación agrícola sostenible), pueden contribuir a estabilizar la situación.
2.15 La alternativa a la roturación de nuevas zonas es la mejora de las tierras. Es posible conseguir incrementos considerables de productividad de la tierra mediante la inversión. La publicación de los resultados de la investigación realizada en el distrito de Machakos, en Kenya, en los últimos sesenta años, ha demostrado las posibilidades de invertir el proceso de la degradación de la tierra sometida a presión demográfica en un determinado entorno institucional y comercial favorable (Tiffen et al., 1994).
2.16 Los medios de mejorar la tierra y la productividad agrícola pueden entrañar cambios en la preparación de la tierra y en la cobertura vegetal del suelo para aumentar la penetración del agua de lluvia, una mejor gestión de los desechos agrícolas y de la materia orgánica del suelo, la recogida de aguas, el drenaje, el encalado y las aplicaciones de fosfatos naturales para corregir los desequilibrios químicos, además de medidas mecánicas como la nivelación de tierras, la construcción de terrazas y terraplenes para prevenir la escorrentía y la erosión. La mayoría de esas mejoras requieren inversiones que pueden ser altamente económicas, aunque en algunos casos el Estado deberá participar para sufragar algunos gastos, ya que una parte de los beneficios consiste en bienes públicos o tiene un carácter intergeneracional y los beneficios privados son insuficientes para inducir a los campesinos a invertir en la mejora de la tierra y adoptar prácticas mejoradas de aprovechamiento de la tierra.
2.17 La reforma agraria es una cuestión delicada en muchos países. No obstante, excepto en los casos en que existen agroindustrias comerciales bien desarrolladas, las pequeñas propiedades tienden a estar explotadas más intensivamente que las grandes propiedades. Cuando en éstas se practica una explotación intensiva, se suele necesitar mucha mano de obra contratada, con el consiguiente costo elevado de supervisión y posibles conflictos sindicales9. La redistribución de la tierra mediante reformas agrarias basadas en el mercado10 efectuaría una contribución destacada al crecimiento agrícola a largo plazo en muchos países poco desarrollados y permitiría que se ejerciera menor presión sobre tierras marginales.
Insumos adquiridos
2.18 Cada vez se concede más importancia a la utilización eficiente, segura, sostenible y complementaria de fertilizantes, plaguicidas, reguladores del crecimiento de las plantas, medicamentos veterinarios y vacunas, y todo eso requerirá constantes inversiones. La utilización de insumos adquiridos exige inversiones previas en instalaciones de fabricación e infraestructuras de almacenamiento y distribución y absorbe volúmenes considerables de capital de explotación. Los abonos minerales en particular, de los cuales se utilizan anualmente en el mundo 140 millones de toneladas (equivalente en nutrientes), la mitad en los países en desarrollo, han sido un importante factor de crecimiento agrícola durante el último siglo.
2.19 No está claro que los fertilizantes puedan repetir la contribución que han realizado al crecimiento agrícola. En regiones de gran potencial, como en China, en la zona central de Luzón (Filipinas) y en el Punjab (India) está disminuyendo la relación/producción adicional de cereales/volumen de fertilizantes. La progresiva reducción de los subsidios para insumos en distintos países en desarrollo obliga a los agricultores a hacer economías. En los países desarrollados el consumo ha ido disminuyendo desde hace algún tiempo, debido a las preocupaciones por el medio ambiente y a la reducción de la superficie. El proceso ha llegado a un punto en que en algunos círculos se ha manifestado preocupación por el uso insuficiente de nutrientes de las plantas en relación con el potencial de rendimiento.
2.20 Aún es posible incrementar la aplicación de fertilizantes en diferentes cultivos en muchos países en desarrollo, aunque las variedades de alto rendimiento y el regadío correspondiente, que favorecen una mayor aplicación de fertilizantes, se están extendiendo a un ritmo más lento que antes. La evolución de las modalidades de producción agrícola hacia cultivos de más alto valor aumentará la demanda de diversos tipos de insumos adquiridos.
2.21 En el Africa subsahariana, donde la tasa de utilización de fertilizantes todavía es muy baja, el consumo se ve obstaculizado por los elevados costos de distribución, la falta de mercados para los productos, la inexistencia de una industria nacional de producción de fertilizantes y la mala respuesta del rendimiento, así como el elevado riesgo de la utilización de fertilizantes en entornos agrícolas tradicionales.
2.22 A medida que disminuye el rendimiento económico de los insumos convencionales y crecen las preocupaciones ambientales, la aplicación más prudente de esos insumos será más importante que su utilización adicional. Nuevas tecnologías de manejo integrado de plagas y de manejo integrado de nutrientes de las plantas, así como la obsolescencia de algunos insumos en la medida en que sus efectos pueden lograrse gracias a la biotecnología, crearán mercados más restringidos y segmentados que constituirán un importante desafío para la industria agroquímica. Productos que podrían colmar lagunas cruciales en las nuevas estrategias integradas de sostenibilidad pueden quedar «huérfanos» porque no podrán ser rentables para un posible fabricante privado.
Recuadro 2 |
Los mercados financieros rurales tienen una importancia fundamental para la eficiencia de las inversiones en el mundo rural. La percepción de las finanzas rurales ha evolucionado notablemente en los tres últimos decenios. Mientras que en los años sesenta y setenta la concesión de crédito tenía una gran importancia, en la actualidad se ha adoptado una visión más global respecto al funcionamiento correcto de los mercados financieros rurales. La percepción anterior se basaba en el principio de que la demanda efectiva de crédito equivalía aproximadamente a los niveles deseables de insumos agrícolas adquiridos en el marco de los programas de desarrollo auspiciados por el Estado; que los bancos comerciales no tenían interés alguno en conceder préstamos a la agricultura y que era necesario reducir la dependencia de los agricultores con respecto a los prestamistas, ofreciéndoles condiciones más justas para los créditos. La solución se encontró en el crédito subvencionado, supervisado y dirigido, que se distribuía a través de organismos paraestatales respaldados por la garantía del Estado. Se olvidaron los criterios bancarios normales y la función de los bancos quedó reducida a la de meros distribuidores de préstamos. Este enfoque se reforzó con los fondos para préstamos procedentes de instituciones financieras internacionales que buscaban el desembolso rápido de grandes volúmenes de préstamos agrícolas con un bajo costo de tramitación. Dado que el crédito se concedía a un interés inferior al del mercado, tenía que ser racionado y el grupo objetivo de los pequeños agricultores y las microempresas rurales raramente resultaba beneficiado. Además, los prestatarios debían hacer frente a costos elevados de tramitación, por efecto de la documentación, a los retrasos en el de los préstamos, a las inútiles y repetidas visitas al banco y a la determinación del destino de los préstamos por parte del prestamista. En muchos casos, esos costos superaban los beneficios derivados de los bajos tipos de interés. La politización del crédito suponía también que el Estado se hacía cargo de las pérdidas. Esto afectó a la disciplina de los reembolsos, y los retrasos eran frecuentes, exacerbados por las condonaciones durante los períodos electorales. En el decenio de 1980 se vio con claridad que ese sistema era insostenible. Muchas instituciones que practicaban ese tipo de préstamos fueron a la bancarrota y disminuyó mucho el número de proyectos de crédito agrícola con financiación internacional. La experiencia reveló la escasa conveniencia de esos créditos; la producción agrícola apenas resultó afectada por la descomposición de este sistema. Cuando el crédito se necesitaba realmente, aparecían espontáneamente nuevos mecanismos, por ejemplo las operaciones de exportación se financiaban con créditos concedidos por los compradores o proveedores extranjeros. El nuevo paradigma de las finanzas rurales se asienta en la viabilidad financiera de las instituciones de financiación y de su funcionamiento, en tipos de interés basados en el mercado y en la movilización del ahorro. Los elevados costos de la distribución y recuperación del crédito rural están disminuyendo gracias a la simplificación de los procedimientos, a la concesión de préstamos a grupos y a las presiones sociales. Las instituciones rurales de base conocen mejor a sus clientes, y sus operaciones y solvencia, lo cual reduce los costos. Por tanto, los patrocinadores favorecen la creación de cooperativas, sociedades de crédito mutuo y otras asociaciones que puedan formar los beneficiarios y la participación a largo plazo del personal local en las tareas de gestión, que realizan en muchos casos de forma voluntaria y con la ayuda de las ONG. El derecho a obtener crédito depende del ahorro que se haya efectuado previamente. El uso del crédito es libre y los tipos de interés guardan relación con el mercado y reflejan el costo total de las operaciones de refinanciación y de los trámites bancarios. La difusión de la informatización puede aumentar la productividad del personal de los bancos y ahorrar costos. Aunque el crédito rural todavía es más caro que los préstamos urbanos, los prestatarios obtienen facilidades de acceso al crédito más importantes que los tipos de interés. Pese a la desregulación y la sujeción al mercado de las instituciones financieras, es necesaria una supervisión estricta por parte de un banco central para proteger a los accionistas y ahorradores, pues, de otro modo, la liberalización del sistema bancario puede conllevar un riesgo excesivo y una sucesión de situaciones de insolvencia. Pese a esos esfuerzos, el crédito rural continúa estando en una situación de inferioridad con respecto al crédito comercial urbano, a causa de la dispersión de los clientes, de los riesgos que tiene la actividad agrícola y del gran número de créditos de pequeña cuantía. Tal vez, las subvenciones seguirán siendo necesarias para apoyar el desarrollo de los servicios financieros rurales. Cuando las subvenciones están justificadas por la imperfección de los mercados, deben destinarse preferiblemente a financiar los costos generales de las operaciones bancarias u orientarse específicamente a los pobres y a las mujeres, en lugar de utilizarse para reducir los tipos de interés con carácter general. Además, el crédito se ha encarecido en muchos países a raíz de la política de ajuste estructural. Tras la liberalización de los mercados de capitales, el valor de muchas monedas se estabilizó, ofreciéndose tipos de interés elevados para los depósitos en divisas, lo cual terminó afectando los tipos de interés en general. Esta política puede ocasionar una mala selección de los proyectos, excluir al pequeño inversor rural e impedir los préstamos a largo plazo a unos tipos de interés acordes con los rendimientos promedio del sector. Todavía es discutible si el crédito agrícola formal a corto plazo es esencial para el sector de los pequeños agricultores. Los campesinos muestran una gran resistencia al solicitar créditos cuando conocen todas las condiciones del mercado y las garantías exigidas. Es posible que los servicios relativos a los depósitos de ahorro sean más solicitados que el crédito formal. El ahorro tiende a ser mayor en las zonas rurales que en los núcleos urbanos, tal vez porque existe una mayor conciencia de los riesgos existentes. La movilización del ahorro es importante para los intermediarios financieros rurales, no sólo para refinanciar sus operaciones de préstamo, sino también para ofrecer un destino seguro al ahorro rural, que puede alcanzar cifras importantes. En Sri Lanka, los bancos comerciales han creado sucursales en las zonas rurales, principalmente para obtener depósitos destinados a inversiones en la industria urbana y en el turismo, ofrecen incentivos y han conseguido ganarse la confianza de la población rural, que deposita una parte importante de sus ahorros. La salida de estos recursos de las zonas rurales no debe ser considerada como un hecho negativo, ya que mejora la eficiencia de la asignación del crédito rural que, de otra forma, se destinaría a usos improductivos (por ejemplo, ganado viejo, joyas, etc.). Por otra parte, el desarrollo de la infraestructura, el acceso al mercado, la tecnología y el suministro de insumos tienen más importacia que el crédito estacional formal para aumentar la producción de los pequeños agricultores. El crédito a medio y largo plazo con fines de inversión pertenece a una categoría distinta. No existen muchas alternativas para obtener esos créditos que la de acudir a los bancos agrícolas especializados. Estos bancos, si se reestructuran adecuadamente con una base de capital sólida, se dotan de un personal directivo competente y no sufren interferencias políticas, pueden proporcionar una completa gama de servicios financieros rurales en algunos países, aunque formalmente continúen siendo propiedad del Estado. Una buena gestión macroeconómica mejorará la intermediación financiera rural. La aparición de instituciones financieras y de mercados rurales viables está relacionada con políticas de reducción de la inflación, presupuestos equilibrados e inversiones públicas que promueven el crecimiento y eliminación de la discriminación en favor de las zonas urbanas. |
2.23 Una buena estructura del suelo es a menudo tan importante como una buena disponibilidad de nutrientes. El enriquecimiento del suelo y el mantenimiento de la textura con materia orgánica mediante el barbecho y los cultivos en hilera, la combinación de la ganadería y la agricultura o medios análogos de aumentar la materia orgánica en el suelo son recomendaciones habituales de los institutos de investigación que, sin embargo, los agricultores no siempre consideran financieramente remuneradoras. Se requieren más inversiones en investigación aplicada y adaptativa que ofrezcan a los agricultores una mayor diversidad de opciones para gestionar adecuadamente la fertilidad y también luchar contra plagas y enfermedades.
Mecanización
2.24 La mecanización encierra un potencial enorme para aumentar la productividad de la fuerza de trabajo. También puede incrementar los tamaños de las explotaciones en los casos en que no existan limitaciones de superficie. En los países en desarrollo, la agricultura depende en gran medida de la mecanización. Según estadísticas de la FAO, en los últimos dos decenios se han utilizado en promedio unos 200 000 tractores adicionales al año en sistemas agrícolas y hay aproximadamente 5,5 millones de tractores en funcionamiento en países poco desarrollados. La mecanización es conveniente cuando sustituye a un trabajo humano repetitivo, agotador, que consume mucha energía11 y que depende mucho de la evolución de los costos de la mano de obra. Debido a la gran proporción del presupuesto de las explotaciones que supone su costo, que a menudo supera el de los fertilizantes, la mecanización también está muy vinculada a los precios del producto. Las compras de tractores y de bombas de agua han disminuido considerablemente en los últimos años en algunas regiones, especialmente en América Latina y en Cercano Oriente y Africa del Norte. Por otra parte, se han producido inversiones excesivas en países donde los precios agrícolas estaban altamente reglamentados (Europa occidental, Corea, Japón), donde se disponía de créditos subvencionados para la mecanización (Pakistán) y donde existían planes de alquiler de tractores gestionados por el gobierno (en algunos países africanos).
2.25 Es razonable esperar que, a causa del aumento del costo de los servicios mecanizados en relación con los precios agrícolas, la mecanización sea menos económica y haya que efectuar ajustes en la densidad y eficiencia de la mecanización, aunque es posible que un efecto de «trinquete» impida el regreso a métodos de cultivo anteriores a la mecanización. De cualquier modo, en las zonas rurales existen grandes posibilidades de utilizar más fuentes de energía renovable. El biogás y la energía eólica tienen un gran potencial para el secado de los cultivos, para la elaboración primaria, para calentar y bombear agua y para cocinar. La investigación puede ayudar a encontrar métodos apropiados y el equipo necesario para ponerlos en práctica.
2.26 La tracción animal es atractiva como alternativa a la motorización para aumentar la energía para la intensificación agrícola. Casi dos tercios del total de los animales de tiro del mundo en desarrollo se concentran en Asia meridional, que es una región problemática en cuanto a la seguridad alimentaria. A causa del aumento de los costos de la mano de obra, la tractorización está sustituyendo gradualmente a la tracción animal y una cantidad cada vez mayor de desechos agrícolas se utiliza para usos no agrícolas y no están disponibles para la alimentación animal ni para el enriquecimiento del suelo. Ello significa que, si bien no es probable que la mecanización suponga una limitación de la intensificación, podría surgir una limitación relacionada con la fertilidad del suelo, que habría que vigilar de cerca.
2.27 En partes de la zona de la sabana africana existen reservas de pastizales abiertos, y el potencial para aumentar la producción agrícola mediante la expansión de la tracción animal parece inmenso cuando no se ve limitado por otros factores, en particular los condicionamientos del mercado y la incidencia de enfermedades entre los animales. En los casos en que la tracción animal es viable, cabe prever que se necesitarán importantes inversiones para ensayos de tecnología, capacitación, adquisición de animales de tiro, servicios veterinarios y para la fabricación y adquisición de arreos.
2.28 Es muy probable que, en el futuro, las inversiones relacionadas con la agricultura en las operaciones posteriores a la fase de producción (manejo, almacenamiento, transporte, comercialización y elaboración) experimenten un fuerte aumento, determinado por la combinación de un constante aumento de la población urbana y de los ingresos, sobre todo en Asia oriental. Para el año 2010, la población urbana en los países en desarrollo se habrá doblado y habrá alcanzado casi los 2 700 millones, a partir de los 1 400 millones de 1990.
2.29 Los problemas de la disponibilidad de alimentos en las zonas urbanas, sobre todo en las megalópolis del futuro, han recibido menos atención pública que los de la producción de alimentos en las explotaciones agrícolas. En algunas regiones las inversiones en carreteras de la explotación al mercado, servicios de transporte, mercados al por mayor y al por menor rurales y urbanos, servicios de mataderos y centrales lecheras, fábricas de alimentos, piensos y molinos de aceite, así como el espacio para el almacenamiento en seco y en frío podrían ser de la misma magnitud que para la producción de alimentos primarios. Las operaciones posteriores a la fase de producción podrían convertirse en un importante factor limitador para las inversiones en la producción primaria. A menos que se resuelvan esos problemas, podrían resultar enormes los costos sociales de la congestión del tráfico, la degradación y el desperdicio de productos, la contaminación de alimentos y agua, las pérdidas en ingresos para los agricultores y comerciantes y la elevación del costo para los consumidores, así como la pérdida de tiempo y de conveniencia.
2.30 Las inversiones para fomentar la mejor calidad e inocuidad de los alimentos a todos los niveles de la cadena alimentaria, se suelen recuperar rápidamente mediante la disminución de las pérdidas y la mayor aceptación por parte del consumidor. Por lo tanto, la mayor parte de las inversiones podrían obtenerse en el sector privado. Para las autoridades públicas, la provisión de infraestructura de comercialización pública urbana y de capacidad institucional para su planificación, ejecución y reglamentación constituirán un importante obstáculo que salvar. El elaborar y reforzar una reglamentación eficaz y unos sistemas de protección de la calidad y control de los alimentos, puede ser especialmente benéfico para proteger a los consumidores y fomentar el comercio de alimentos. Un requisito clave es el de disponer de espacio en las zonas urbanas para las transacciones físicas en competencia con otras demandas. La integración12 de la comercialización y elaboración de alimentos, incluida la venta callejera de alimentos preparados, en las actividades económicas urbanas debe hacerse mediante una combinación de asignaciones de terreno en función de los mercados y zonificación urbana obligatoria. Muchas de estas actividades se desplazarán de los centros urbanos a zonas más periféricas, proceso que se ha producido ya en los países industrializados durante los últimos decenios, y que tendrá importantes repercusiones sobre las corrientes de tráfico y las inversiones públicas y privadas en los mercados, sistemas de transporte, carreteras, hábitat y servicios. Influirá también en el grado de competencia y concentración de las actividades comerciales y en el costo de la vida en las zonas urbanas.
2.31 Un problema especial en la prestación de servicios públicos para la comercialización y elaboración de alimentos, que no se presenta en la producción agrícola, es la difusión de responsabilidad institucional para supervisar las novedades del sector privado y para la planificación y ejecución de las mejoras mercadológicas. Estas responsabilidades pueden dividirse entre los Ministerios de Agricultura, Industria, Comercio, Obras Públicas, Interior y las municipalidades dependientes, haciendo casi imposible una planificación concertada. La planificación debería asignarse en la medida de lo posible a las administraciones locales (lo que habitualmente se hace) pero debería ser también plenamente participativa en relación con los grupos de consumidores, comerciantes, funcionarios y agricultores de la ciudad y de los distritos. El marco regulador para la comercialización de alimentos debe ser a la vez flexible y adaptado a las necesidades de los pequeños comerciantes, así como ser aplicado en forma estricta para detener el surgimiento de un gran sector no estructurado independiente y hostil a la administración pública que podría imponer enormes costos sociales a la comunidad.
2.32 En las zonas rurales, las cuestiones esenciales son el fortalecimiento de las organizaciones de agricultores para que se responsabilicen de la comercialización de sus propios productos y de la adquisición de insumos, y el establecimiento de intermediarios financieros basados en la comunidad y viables cuando el sector privado encuentra demasiado costoso y arriesgado proporcionar esos servicios.
2.33 En todas las zonas rurales existe una limitación en cuanto a las carreteras, el suministro de electricidad, las telecomunicaciones y otros tipos de infraestructura que tienen una importancia clave para estimular las inversiones agrícolas y el crecimiento. Su escasez se debe en parte a los costos por habitante más elevados que supone dar servicio a poblaciones dispersas, pero también a la preferencia por el sector urbano en la asignación de fondos públicos. El problema es especialmente agudo en Africa. Incluso en Nigeria, el país con la más alta densidad de carreteras de Africa, se ha alcanzado apenas el nivel de cobertura viaria que existía en la India en 1950. La falta de infraestructura, especialmente de carreteras, en el Africa subsahariana es tan grande que en los próximos 20 años la seguridad alimentaria no puede depender de una revolución verde que siga el modelo de Asia, sino que debe basarse en zonas agrícolas de producción y consumo autosuficientes que sólo necesiten un mínimo de insumos comprados en el exterior13.
2.34 La mejora de las comunicaciones constituye un requisito fundamental ya que reduce los costos de transporte, aumenta la competencia, disminuye los márgenes de comercialización y de esta forma puede mejorar directamente los ingresos agrícolas y las oportunidades de inversión privada. Además, las comunicaciones ayudan a los que se han quedado aislados a comprender el valor de la tecnología y del comercio. Otros estímulos para propiciar el crecimiento económico rural son los servicios de salud, la disponibilidad de agua potable y la educación, que generalmente son las primeras necesidades manifestadas por las poblaciones rurales. La electrificación puede provocar un salto cuantitativo en la calidad de vida de las zonas rurales y desencadenar una multitud de inversiones privadas, sobre todo en las actividades artesanales y de elaboración. Especialmente importantes son los gastos que se hacen en salud y educación en las zonas rurales. Las inversiones que se hacen en la prevención y tratamiento de enfermedades infantiles más comunes y en suplementos de micronutrientes son poco costosas en recursos humanos. La educación primaria, sobre todo para las niñas, proporciona altos beneficios económicos y es la principal reserva de productividad rural sin explotar14.
2.35 La falta de sostenibilidad es uno de los principales problemas en lo que respecta a las inversiones en infraestructura pública. Es habitual el descuido en el mantenimiento de las carreteras rurales por lo que casi la mitad de toda la red viaria de Africa necesita ser rehabilitada. Para las principales rehabilitaciones periódicas se utilizan fondos de los que no se puede disponer para ampliar la red de carreteras. Los impuestos sobre combustibles podrían destinarse al mantenimiento de las carreteras, si bien con ello tal vez no se incremente mucho la eficiencia15. Puede resultar más eficaz que las autoridades centrales traspasen al gobierno local la responsabilidad, provisión y mantenimiento de la infraestructura, junto con la habitual transferencia de fondos. Cuando con esto se combina la adopción de un enfoque participativo en la planificación, ejecución y mantenimiento de la infraestructura, el acceso a ella, y los servicios prestados resultan más equitativos y aumenta la sensación de pertenencia de los usuarios. Otro modo rentable de mejorar el acceso exterior a las poblaciones rurales es, entre otros, la inversión en transporte intermedio e intermodal (bicicleta/carreta de bueyes/camión/ferrocarril). El mantenimiento (que requiere una gran intensidad de mano de obra) mediante contratistas privados puede reducir el despilfarro y propiciar una mayor coincidencia entre las necesidades y la oferta de servicios de infraestructura rural, además de elevar los ingresos y, por lo tanto, la capacidad para comprar alimentos, de la población pobre rural.
2.36 La infraestructura rural, al margen del regadío, tiene una importancia clave para estimular las inversiones privadas en agricultura y el crecimiento. La infraestructura puede tener un gran atractivo para la inversión si bien mucha de ella no se adecua al sector privado, dado su carácter de bien público. De los 200 000 millones de dólares EE.UU. invertidos en infraestructura en los países en desarrollo en 1993, sólo el 7 por ciento provenía del sector privado16. La mala situación de las finanzas públicas y la necesidad de aumentar la eficacia impone una visión más diferenciada de los servicios en infraestructura. En casi todos los países en desarrollo y desarrollados se está intentando comercializar, descentralizar y privatizar tales servicios con el fin de hacerlos más autosuficientes y reducir al mínimo el número de los que tienen que depender directamente del presupuesto central.
2.37 La nueva tecnología ha sido la fuerza propulsora más consistente del crecimiento agrícola. Evenson (1994) estima que ha contribuido entre la mitad y las dos terceras partes al aumento de la producción en los últimos decenios. Los rendimientos económicos de las inversiones en generación de tecnología bien organizada, bien fundada y con objetivos claros son habitualmente de más del 20 por ciento y a menudo llegan al 30 o al 40 por ciento e incluso a más.
2.38 La generación de tecnología está repartida entre los sectores público y privado tendiendo este último a ser mayor en los países más desarrollados. La investigación privada se ve atraída hacia aquellos subsectores donde existen mercados para los resultados de la investigación y puede tener un carácter privado. Tal es el caso habitualmente en los países que cuentan con una protección de la propiedad intelectual y para insumos como los productos agroquímicos, la maquinaria agrícola y las semillas, a los cuales se puede restringir el acceso en origen mediante un proceso de elaboración o de mejoramiento genético. Se ve también favorecida cuando se puede establecer una marca registrada que exija la lealtad del consumidor.
2.39 Los beneficios de las ventajas tecnológicas están muy desigualmente distribuidos. En el Africa subsahariana se han limitado sobre todo a los cultivos de exportación y, en algunas regiones, al maíz híbrido. En Asia meridional sobre todo, la tecnología de la revolución verde, con gran intensidad de insumos, ha alcanzado casi todas las zonas con posibilidades de recursos para sostenerla. La prevista adaptación del arroz híbrido a las condiciones tropicales podría permitir una ulterior mejora de los rendimientos del 10 al 15 por ciento. A más largo plazo, el desarrollo de una nueva planta de arroz que sustituya a las anteriores variedades del Instituto Internacional de Investigación sobre el Arroz (IRRI), permite prever un nuevo incremento del rendimiento del 20 al 25 por ciento.
2.40 La futura orientación de las investigaciones tendrá que reflejar estas diferencias17. En el Africa subsahariana y en otras zonas generalmente mal dotadas, existe un déficit de investigaciones orientadas a los pequeños propietarios para las zonas pobres en recursos, que utilice un criterio basado en los sistemas. Entre tanto, habrá que mantener las investigaciones sobre la revolución verde en las zonas de alto potencial, donde hay que destinar más fondos de investigación al problema del rendimiento máximo y de la degradación de los recursos con que se enfrentan ahora los agricultores. Estas variaciones tendrán repercusiones importantes a largo plazo sobre las inversiones y la organización. El modelo de actividades más difundido que requiere la investigación sobre sistemas exige diferentes conocimientos y capacitación del personal, menos investigación en los centros especializados y más en los campos de los agricultores, así como una mayor interacción con las actividades de extensión, y es potencialmente una modalidad más costosa. El cambio de criterio científico requiere nuevas formas de capacitación tanto para los agricultores como para los investigadores, además de una mayor intervención de los economistas y los especialistas en ciencias sociales.
2.41 En los últimos años han disminuido en muchos países en desarrollo los presupuestos operativos por investigador. Debido a la restricción que esto supone para el acceso de los investigadores a sus clientes, gran parte de la investigación nacional sigue teniendo escasa relevancia práctica. No se pueden establecer vínculos eficaces con las actividades de extensión ni un intercambio de información adecuada. Las instituciones nacionales han sido a menudo lentas en adoptar un criterio orientado a los clientes en la programación de la investigación. Los Centros Internacionales de Investigación Agrícola (CIIA) y organismos tales como el Programa especial para la investigación agrícola en Africa (SPAAR) han hecho progresos en la investigación al fomentar al máximo el aprovechamiento del agua y de la tierra existentes y de los insumos y servicios adquiridos, así como en las investigaciones sobre sistemas en las zonas pobres en recursos; en explorar las posibilidades de nuevos cultivos o «huérfanos» a los que se ha marginado en beneficio de un número limitado de cultivos y variedades que se han beneficiado de la tecnología de la revolución verde, y en capitalizar los conocimientos locales. La mayor parte de los servicios nacionales de investigación agronómica (SNIA), sin embargo, siguen siendo lentos y estando mal equipados para dirigir estas operaciones.
2.42 Umali (1992) estimaba que en 1985 se gastaron en todo el mundo 8 500 millones de dólares EE.UU. en investigación agrícola, 3 200 millones de los cuales en los países en desarrollo. Estimaciones más recientes fijan en 5 000 a 6 000 millones de dólares EE.UU. por año la cantidad gastada por los SNIA en los países en desarrollo, además de los 270 millones de dólares EE.UU. gastados a través del sistema del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI).
2.43 El Banco Mundial sugirió en 1981 una meta del 2 por ciento del PIB agrícola para gastos de investigación nacional en los países en desarrollo, porcentaje similar al de los países desarrollados, lo que significaría un gasto total en los países en desarrollo de unos 12 000 millones de dólares EE.UU. Hay que señalar sin embargo que dichos objetivos son indicaciones generales en las que no se tienen en cuenta las nuevas investigaciones y las necesidades nacionales.
2.44 Continúa el debate sobre la orientación futura de las investigaciones que mejor pueden promover la seguridad alimentaria, sobre todo en las regiones más necesitadas de Asia meridional y el Africa subsahariana. Se ha manifestado preocupación ante la posibilidad de que exista un vacío tecnológico en la producción de alimentos. En algunas zonas de Asia meridional los rendimientos del arroz18 están aumentando sólo lentamente en los centros de investigación, y en las zonas mejor dotadas como el Punjab, en la India, y Luzón Central, en Filipinas, parece haberse estancado el rendimiento.
2.45 Habrá que introducir un cambio cuidadosamente gestionado en las investigaciones futuras desplazándolas de la mejora de los productos a la administración de los recursos, lo cual será imprescindible en todas las regiones en desarrollo que no cuenten con recursos naturales, carreteras e infraestructuras de riego, o acceso a los mercados para realizar aceleradamente una nueva revolución verde. Por consiguiente, se necesitará dedicar más investigación que actualmente a aprovechar de manera óptima el agua, la tierra y los insumos y servicios comprados disponibles y concentrarla en las zonas pobres en recursos. La investigación debería estar más orientada hacia los sistemas e incluir más cultivos, «huérfanos», capitalizar los conocimientos locales y adoptar un criterio participativo y orientado a los clientes en la correspondiente programación.
2.46 De importancia clave es el plazo habitualmente largo entre el momento en que se inicia la investigación y aquel en que los resultados de la misma llegan a los campos de los agricultores. Hay que dedicar inmediatamente atención a determinar cuáles son las cuestiones principales de la seguridad alimentaria en los países de bajos ingresos y acelerar las investigaciones pertinentes en los mismos. Si se cuenta con tecnología latente, cabe esperar mucho del llamado efecto Boserup19; en caso contrario, habría que establecer una mayor y continua corriente de nuevas tecnologías que se financiaría a través de la estructura de los CIIA/SNIA a fin de crear una reserva tecnológica que pueda absorberse en el momento apropiado.
2.47 De acuerdo con la FAO, en la transferencia de tecnología de los países en desarrollo participan unos 550 000 funcionarios, la mayoría de los cuales pertenecen a los servicios de extensión, y que cuestan unos 4 500 millones de dólares EE.UU. anualmente. Como consecuencia del ajuste estructural y la reducción de la financiación pública, en los últimos años tienden a reducirse los servicios de extensión.
2.48 El rendimiento económico derivado de la transferencia de tecnología y las cuestiones relacionadas con ésta reflejan en gran medida el de la generación de tecnología. A fin de que sigan siendo rentables en condiciones de un crecimiento constante, aunque lento, de la población rural y que al mismo tiempo trasmita el mensaje más amplio derivado de los paradigmas de la investigación, es imprescindible que evolucionen los servicios de extensión.
2.49 Tradicionalmente se ha utilizado el número de extensionistas de una determinada población agrícola como medida para una adecuada cobertura de la extensión. Uno de los objetivos típicos era, por ejemplo, contar con un agente de extensión por cada 500 agricultores. Sobre esta base, los países en desarrollo necesitarían 2,4 millones de agentes de extensión, cantidad cuatro veces superior a la actual, de los cuales el 80 por ciento trabajaría en los servicios públicos y atendería a 1 200 millones de agricultores por un costo de cerca de 20 000 millones de dólares EE.UU. anuales. Evidentemente, estas cifras no se ajustan a la realidad. La clave para los servicios de extensión en el futuro es la recuperación del costo, la reducción del costo de las prestaciones y una mayor pertinencia del mensaje que se trasmita.
2.50 La recuperación de los costos exigiría servicios de extensión basados en el mercado y en la demanda, al igual que el suministro de insumos agrícolas. Tales servicios se suelen desarrollar con un creciente perfeccionamiento y la diferenciación de los sistemas agrícolas, y serán cada vez más frecuentes en el futuro, si bien actualmente tienen todavía una importancia limitada en muchos países en desarrollo. La privatización de los servicios de extensión es viable allí donde es posible apropiarse de los rendimientos de los servicios prestados, como es el caso de muchas tecnologías modernas tales como la información agrícola especializada relativa a los cultivos de alto valor, las semillas híbridas, la maquinaria agrícola, los productos agroquímicos, la comercialización y las operaciones de elaboración. La contabilidad y la planificación financiera ya forman parte de la gama de servicios de extensión necesarios, sobre todo en los países en transición. Los modernos servicios tecnológicos pueden obtenerse mediante la comercialización de insumos y productos y las empresas de elaboración que los proporcionan como parte de su estrategia de comercialización, o por consultores privados que facilitan asesoramiento puro a cambio de un pago. Existen sistemas intermedios en los que los gobiernos subvencionan en parte los servicios privados, o subcontratan los servicios de extensión de agentes privados. Otro modo de conseguir una mayor recuperación de los costos y la autofinanciación de los servicios de extensión es mediante las asociaciones de campesinos, que facilitan dichos servicios a cambio de honorarios pagados por sus miembros. En otros casos son las ONG las que proporcionan estos servicios y, si bien no es frecuente que se recupere el costo, estas prestaciones son a menudo más económicas, más adecuadas al caso concreto y reducen la carga fiscal de los gobiernos.
2.51 Se necesita diferenciar los servicios de extensión a fin de que se adapten a un medio agrícola diferenciado, lo cual contrasta con los esfuerzos por establecer unos servicios de extensión unificados, en muchos países en desarrollo. Dicha unificación parece aconsejable sobre todo en situaciones en que se practica una agricultura muy homogénea y en que los costos son limitados debido a una alta densidad agrícola, como sucede en algunas zonas de riego intensivo de Asia. Como regla general, sin embargo, aún manteniendo un control sobre la calidad de los servicios, los gobiernos deberían buscar activamente oportunidades para la privatización, la recuperación de los costos y el desarrollo de los servicios de extensión como medio de reducir las detracciones de su presupuesto y de hacer coincidir mejor los servicios con las modalidades de demanda. El sector público podría entonces concentrarse en aquellos servicios que pertenecen verdaderamente a dicho sector, como la información agrícola destinada a los agricultores pobres.
2.52 La eficacia en relación con el costo de la prestación de servicios de extensión podría aumentar mediante la aplicación de métodos participativos y la utilización de sistemas modernos de comunicación. Los criterios participativos son necesarios para crear y difundir mensajes de extensión a fin de que coincidan mejor la oferta y la demanda de los servicios. Es muy probable que la participación requiera una capacitación especial, un estado de ánimo particular del agente, la aceptación de que la corriente de información fluya «de abajo hacia arriba», y un plazo más largo para averiguar las preferencias de los agricultores y adaptar los paquetes tecnológicos generados en la investigación a sus necesidades. Con esto se reducirá el despilfarro de las actividades de extensión que no estén adecuadamente dirigidas a las necesidades de los agricultores. Es importante la adaptación de los servicios de extensión a las mujeres, ya que se está produciendo una feminización generalizada de la agricultura, sobre todo en Africa y en parte de América Latina, con la consiguiente necesidad de un mayor número de agentes de extensión femeninos, un asesoramiento especial sobre el acceso a los insumos y al crédito del que disponen con menor facilidad las mujeres y sobre la forma de superar su falta de acceso a los derechos de propiedad y de garantías para los préstamos. En Asia meridional existen intermediarios financieros especiales que se ocupan de las necesidades de crédito de las mujeres, quienes resultan ser más solventes que los hombres a pesar de contar con menores garantías oficiales que aquéllos.
2.53 Los sistemas modernos de prestación de servicios de extensión podrían reducir la forma tradicional de prestación personal y los desplazamientos de los agentes de extensión. La radio, la televisión y el video pueden facilitar mensajes adecuados para una audiencia general y dejar más tiempo para que el agente se concentre en las necesidades concretas de los agricultores. Estos métodos son muy utilizados en los países desarrollados y han ganado aceptación en los países en desarrollo como sucede con la información agrícola a través de la televisión oficial en la India, Côte d’Ivoire y Brasil; con las cintas de vídeo en el Perú, el Brasil, Honduras, México y el Paraguay, y con los sistemas de satélite para la difusión de datos agrícolas en amplias zonas de Indonesia, Filipinas y Africa occidental.
2.54 Los métodos basados en los medios de comunicación de masas pueden superar las limitaciones provocadas por el analfabetismo, que reduce muchas actividades de extensión. Uno de los principales medios de elevar la receptividad de las poblaciones rurales a la tecnología moderna es la educación de base amplia. La importancia del desarrollo de los recursos humanos para elevar el potencial humano y despertar la conciencia sobre las opciones para mejorar la vida rural en todas las esferas no debe subestimarse. El nivel de educación de los agricultores está relacionado estrechamente con una mayor productividad y eficacia, y la educación primaria en las zonas rurales tiende a dar mayores beneficios que la educación secundaria y postsecundaria. Asimismo, el rendimiento de la educación de las niñas es mayor que el de los niños, y en el Africa subsahariana se dan resultados más altos en la educación primaria y secundaria que en todas las otras regiones en desarrollo20.
2.55 La mancomunidad de las investigaciones aplicadas en el sistema del GCIAI y en la iniciativa SPAAR son intentos bien conocidos de abordar los temas que superan la capacidad de los gobiernos nacionales para resolverlos. A raíz del Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), se están abordando otras varias cuestiones en este sector aunque a menudo se carece del necesario compromiso de financiación.
2.56 Las inversiones requeridas para apoyar la intensificación de la agricultura plantean problemas de carácter transfronterizo; es decir, los problemas superan los medios de un sólo país para resolverlos por sí solo, si bien una vez resueltos podrían derivarse beneficios para muchos. Muchas intervenciones se ocupan de problemas ambientales mundiales: por ejemplo el Fondo para la Protección del Medio Ambiente, con el que se combate el calentamiento mundial, la contaminación internacional de las aguas, el agotamiento del ozono y la reducción de la biodiversidad, incluye temas tan importantes para la agricultura como la reducción de la base genética de las especies vegetales y animales. Otras iniciativas son el Programa de asistencia técnica para el Mediterráneo y la Red de ciudades costeras del Mediterráneo, el Programa para la ordenación y protección ambiental del mar Negro y otros programas similares para el mar Báltico, la cuenca del mar de Aral, el mar Caspio, la cuenca del Danubio y el lago Victoria. Muchos de estos últimos ejemplos se refieren a problemas más específicamente relacionados con los países desarrollados y las economías en transición de Europa oriental.
2.57 Las iniciativas destinadas a ocuparse de problemas transfronterizos específicos en los países en desarrollo adolecen también por lo general de una grave falta de financiación. Ejemplos de ello son la langosta del desierto y la lucha contra la desertificación, los sistemas de alerta rápida para prevenir las sequías y la escasez de alimentos, el Sistema de prevención de emergencia de plagas y enfermedades transfronterizas de los animales y las plantas (EMPRES), la ordenación conjunta de los recursos pesqueros comunes y de las aguas continentales compartidas por varios países así como las operaciones de socorro posteriores a las catástrofes naturales.
2.58 Asia. En gran parte de la región, la insuficiente investigación agrícola se está convirtiendo en un obstáculo, a medida que decrece el aumento de los rendimientos, y los centros de investigación cuentan con escasa tecnología para hacer frente a los muchos problemas «de segunda generación» en cuanto a la degeneración de las zonas de alto potencial y no disponen tampoco de los nuevos sistemas, de fácil aplicación, necesarios para intensificar la agricultura en las tierras más pobres. Habría que acelerar urgentemente las inversiones en generación y difusión de tecnología a fin de ocuparse de las cuestiones relacionadas con la deficiencia de micronutrientes, la menor disponibilidad de agua para el cultivo del arroz de riego continuo y problemas similares. La rehabilitación de los sistemas de riego, unida a una gestión de los recursos hídricos más eficaz y descentralizada y, posiblemente, a la creación de derechos al agua comercializables constituye una prioridad. Al mismo tiempo, se requiere la rehabilitación y protección del medio ambiente, ya que el rápido crecimiento agrícola se ha producido a menudo a expensas de los recursos naturales. El crecimiento urbano absoluto requiere grandes inversiones en infraestructura de comercialización.
2.59 Africa. Existe una grave escasez de infraestructura rural, especialmente en el Africa subsahariana. La infraestructura adecuada (por ejemplo riego y caminos rurales) es escasa y está en estado de deterioro. La región tiene además la desventaja de que la población está relativamente dispersa y cuenta con un potencial de riego limitado. Se necesitan fuertes inversiones en infraestructura de comunicaciones rurales, rehabilitación y modernización de los sistemas de riego, mayor explotación de las precipitaciones mediante un método sencillo y mejorado de captura y utilización del agua de lluvia recuperada in situ, ordenación y mejora de la tierra y servicios de educación y salud. En zonas de Africa de alto potencial se puede disponer de los resultados de las investigaciones y de prácticas óptimas, aunque todavía sin ensayar en gran escala, que pueden adoptarse tan pronto como aconseje la densidad demográfica, la accesibilidad a las zonas en cuestión y el desarrollo de los mercados. Siguen necesitándose investigaciones sistemáticas sobre los sistemas agrícolas reducidos, que disponen de escasos recursos, que son la mayoría en casi todos los países de Africa, a fin de crear nuevos sistemas de cultivo que resulten sostenibles con mayores densidades de población y que puedan acoger una intensificación espontánea de la agricultura tradicional de Africa.
2.60 América Latina. Se dispone todavía de tierra y una de las formas de expandir la agricultura es aplicar sistemas de cultivo mecanizados en escala apropiada. El alto grado de comercialización de la actividad agrícola apunta hacia la necesidad de mercados financieros rurales que funcionen bien. La tierra está también muy desigualmente distribuida y los pequeños agricultores se ven obligados a cultivar tierras marginales, con el consiguiente deterioro del medio ambiente. (En algunas partes de Africa austral se dan modelos similares.) Parece requerirse un reforzamiento de las iniciativas de reforma agraria, especialmente las que se basan en el mercado, a fin de aprovechar al máximo las últimas reservas de tierra disponibles para la agricultura. El alto grado de urbanización previsto (80 por ciento) sugeriría asimismo unas inversiones muy considerables en la infraestructura de comercialización y elaboración.
2.61 La mayoría de las inversiones previstas consisten en bienes materiales fijos o movibles que se encuentran bajo control individual y que pueden tener una rentabilidad privada. Al otro extremo se encuentran las inversiones en bienes y servicios públicos que incluyen la salud y la educación, la reglamentación y control de las actividades privadas que podrían perjudicar los intereses públicos, y las inversiones importantes, por ejemplo en carreteras o embalses, que sobrepasan los medios financieros del sector privado que aportan beneficios múltiples que no pueden ser aprovechables en su totalidad por el sector privado.
Recuadro 3 |
Países de la OCDE En este documento no se cuantifican las necesidades de inversión de los países desarrollados. En estos países, la relación capital/producción en la agricultura ha sido siempre más alta que en los países en desarrollo. Ello se debe a que el capital de origen humano ocupa un lugar importante en la producción, a diferencia de lo que ocurre en los países en desarrollo. Por tanto, en los países industrializados de Europa occidental y América del Norte las inversiones en la agricultura son cuantiosas, en razón de la gran necesidad de sustitución del capital social, mientras que las inversiones en bienes productivos son reducidas o negativas. Existen indicaciones de que desde comienzo de los años ochenta en algunos países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) se ha producido un fenómeno de desinversión ocasionado por el aumento de los tipos de interés, las restricciones ambientales, la reducción de las subvenciones del Estado y los incentivos destinados a detraer tierras al cultivo y eliminar rebaños de ganado. Es posible que la producción no haya resultado muy afectada debido a los avances tecnológicos que se han registrado simultáneamente, a la selección de tierras y ganados menos productivos para la detracción y el sacrificio por parte de los agricultores y a la flexibilidad para ajustar los planes de inversión y sustitución de la maquinaria agrícola. Las necesidades futuras de inversión estarán determinadas por varios factores que en parte se compensan entre sí. La tesis de que los países desarrollados deben producir alimentos para los países en desarrollo1 a cambio de bienes industriales procedentes de los países en desarrollo es interesada, pero se apoya en datos empíricos. Por ejemplo, en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) las industrias contaminantes se han implantado en México y exportan a los Estados Unidos, mientras que el maíz americano ha desplazado en parte de los mercados internos a los productores mexicanos tradicionales. La rápida penetración de los productos agropecuarios de Europa occidental en los mercados de los países en transición puede ser considerada como otra indicación de la validez de esa tesis, al menos a corto plazo. En el frente interno, es poco probable que en los países de la OCDE la demanda impulse nuevas inversiones importantes. Tanto la elasticidad de los ingresos para comprar alimentos como las tasas de crecimiento de la población son bajas o negativas. En Europa, los países en transición penetrarán, a largo plazo, en los mercados occidentales con los mismos productos en los que Europa occidental ha tenido tradicionalmente ventajas comparativas: cereales-pienso, ganado y productos lácteos en el norte, cereales para consumo humano, frutas y hortalizas, aceite vegetal y bebidas alcohólicas en el sur. En los países de ingresos elevados, la pérdida de rentabilidad de la agricultura está modificando la percepción que tiene el público de las zonas rurales. Cada vez más se consideran como proveedoras de servicios ambientales, estéticos o recreativos, que exigen diferentes tipos de inversión: protección y rehabilitación de reservas naturales, parques y jardines artificiales, campos de golf e instalaciones para otros deportes y actividades de esparcimiento, zonas para establecer la segunda residencia y hogares para jubilados. En América del Norte se están registrando cambios de la misma naturaleza. La reducción de las subvenciones a la agricultura podrían disminuir los incentivos para cultivar cereales en las zonas más áridas y menos fértiles. En conjunto, los países de la OCDE necesitarán pocas inversiones, aparte de las necesarias en concepto de sustitución y mantenimiento, para hacer frente a la futura demanda de los sistemas de producción agrícola. En algunas zonas podría quedar margen para más inversiones. En primer lugar, a medida que la ingeniería genética y otras formas de tratamiento de los alimentos por métodos de la biotecnología resulten más aceptables para los consumidores, surgirán empresas interesadas que acelerarán la investigación y aumentarán la producción, lo cual exigirá nuevas inversiones. En segundo lugar, la creciente competencia por el agua en algunas partes de la zona occidental de los Estados Unidos, debido a la demanda urbana residencial, turística e industrial, puede impulsar las inversiones para conseguir sistemas de riego más eficientes, así como para ampliar las redes de distribución. En tercer lugar, el sector de la distribución de alimentos está en pleno proceso de reestructuración, pues la competencia obliga a las empresas a buscar con gran dinamismo un lugar en el mercado, lo cual exige inversiones en nuevas formas de distribución de los alimentos, gastronomía, elaboración secundaria, publicidad y mejora de la productividad en la comercialización. Países en transición La escasez de datos y diferentes problemas de evaluación metodológica hacen difícil estimar las inversiones en los países en transición. En todos ellos se está produciendo una transformación de las estructuras de producción para atender la demanda del mercado, sustituyendo la antigua división de funciones, organizada administrativamente, entre las repúblicas de la ex Unión Soviética. Las economías de planificación centralizada de Europa oriental, es decir, las que no están situadas demasiado lejos de los mercados, podrían llegar a ser, a más largo plazo, los proveedores naturales de productos agropecuarios de Europa oriental y el Cercano Oriente, como ya ocurrió anteriormente en este siglo. Se beneficiarían del bajo costo de la mano de obra en relación con la agricultura de Europa occidental y de la complementariedad de las condiciones naturales por lo que respecta al Cercano Oriente. A medida que aumente el poder de compra local en los países en transición, la demanda se diversificará hacia productos de mayor valor. Tanto la creciente apertura de los mercados extranjeros de productos agrícolas como el aumento de la prosperidad exigirán métodos y servicios más sofisticados de elaboración y comercialización, que necesitan inversión. Si eso se combina con un marco jurídico, financiero y monetario fiable y estable, la mayor parte de esta inversión será privada y también tendrán importancia las empresas mixtas. Aunque se están introduciendo reformas para conseguir un sistema de distribución y elaboración impulsado por el mercado, es posible que durante un tiempo sea necesario proteger a los productores locales frente a las importaciones de productos agropecuarios, teniendo en cuenta que el subsector de la distribución local se encuentra en un estado incipiente. En el sector público es necesario modificar la función de los servicios, que ya no están destinados a las empresas estatales, sino a un sector agrícola privado impulsado por el mercado. La privatización de la tierra exigirá, durante algunos años, inversiones en actividades relacionadas con el catastro, y la expedición y registro de títulos sobre la tierra, con el fin de estimular la inversión agrícola privada y contribuir al desarrollo del mercado de la tierra y del acceso al crédito. En muchos países en transición, el retraso existente en el campo de la investigación exigirá realizar inversiones en técnicas de la revolución verde, sistemas de cultivo y biotecnología, en buena parte importados de Occidente y en forma de iniciativas mixtas. Sin embargo, la investigación no deberá transferir la tecnología occidental, sino integrarla en los conocimientos autóctonos y utilizar las ventajas comparativas en los lugares en los que hayan aparecido durante el período de aislamiento de la región. En las zonas de regadío del Asia central habrá que realizar grandes inversiones, en buena medida públicas, para la regeneración del medio ambiente y para propiciar una mayor sostenibilidad. 1Carruthers, citado en McCalla (1994). |
2.62 Entre ambos, sin embargo, hay situaciones intermedias en que las inversiones deben dividirse o compartirse entre los sectores privado y público, o en que las comunidades deben desempeñar un papel importante que no pueden asumir los individuos o las empresas. A medida que cambia la agricultura bajo la presión de la creciente demanda, tendrán que surgir nuevos sistemas de vincular la actividad económica privada y la pública.
2.63 De esta enumeración pueden derivarse dos consecuencias generales para los gobiernos. La primera es que habrá que invertir más en desarrollar los conocimientos especializados y la capacidad institucional de los gobiernos a fin de que se produzca una interacción fructífera con los millones de personas privadas de cuya disponibilidad para invertir depende en gran media en última instancia el aumento de la disponibilidad de alimentos. La segunda es que, a pesar de esos esfuerzos de los gobiernos en el sector agrícola, los progresos serán limitados a menos de que, a nivel nacional, se den señales adecuadas de política económica a esas personas privadas.
Cont.4 La tierra teóricamente de regadío es aquella que es técnicamente apropiada para el riego y que, en principio,
puede ser puesta en riego con costos y beneficios aceptables. Esta es una definición algo imprecisa, meramente
funcional. Regresar al texto
5 Rosegrant, M. y Svendsen, M. (1993) Regresar al texto
6 El Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial concluyó recientemente (1994) que los
grandes proyectos de riego a menudo permitían obtener mejores resultados que los pequeños debido a economías
de escala en ingeniería; que los retrasos en los calendarios de construcción podían mejorar los resultados debido
a ahorros de tiempo (proceso de aprendizaje de los ingenieros); que una mejor recuperación de costos no mejora
necesariamente el funcionamiento y el mantenimiento, ya que el aumento de los cánones del agua raramente se
dedica al funcionamiento y al mantenimiento; y que la plena recuperación de costos es la autonomía financiera de
la entidad responsable del agua (después de que el Estado se haya hecho cargo de los gastos de capital) y un
sentimiento de propiedad del sistema por parte de los mismos usuarios.
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7 Rosegrant, M. y Binswanger (1994).
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8 FAO (1993).
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9 Lipton (1995).
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10 La reforma agraria basada en el mercado se prefiere a la expropiación por ley y a la redistribución a través de un organismo estatal, a pesar de la complejidad de determinar un valor de mercado. La adquisición de tierras por pequeños agricultores debería recibir la asistencia de mecanismos de crédito apropiados a fin de evitar una excesiva carga por el servicio de la deuda inicial y debería contar con el apoyo de servicios agrícolas reforzados. Para un tratamiento más detallado de la cuestión, véase AH2010.
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11 Binswanger y Donovan (1988).
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12 Véase también el documento de esta misma serie titulado Alimentos para el consumidor: comercialización, elaboración y distribución.
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13 Spencer (1994).
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14 Psacharopoulos y Woodhall (1985).
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15 Banco Mundial (1994).
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16 Banco Mundial (1994).
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17 Véase el documento de esta misma serie titulado La función de la investigación en la seguridad alimentaria y el desarrollo agrícola a nivel mundial. Regresar al texto
18 Pingali et al. (1990).
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19 E. Boserup, prominente protagonista de la innovación agrícola promovida por la población. Según este investigador, sería inútil aplicar nuevas tecnologías entre los agricultores cuando la situación no está todavía madura para su adopción.
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20 Psacharopulos (1995).
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21 Evenson (1994).
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