M.G. Morell
Merilio G. Morell es oficial forestal (Instituciones), Dirección de Políticas y Planificación Forestales, Departamento de Montes. FAO.
Este artículo presenta los resultados de un estudio realizado por la Dirección de Políticas y Planificación Forestales (FON) del Departamento de Montes de la FAO sobre los «Mecanismos de financiamiento para actividades forestales comunitarias» utilizados en Costa Rica y Nicaragua hasta 1993. El estudio se concentró en mecanismos diseñados específicamente para agricultores propietarios de medianos y pequeños predios agrícolas. La información básica fue recogida por consultores nacionales que trabajaron bajo la orientación y supervisión técnica de la FON.
El estudio de las experiencias de financiamiento de actividades forestales comunitarias está dirigido a destacar las lecciones obtenidas con el uso de mecanismos de financiamiento (tipos de mecanismos utilizados, propósitos, criterios de selección, resultados obtenidos) y a aprovechar dicho conocimiento para determinar cuáles son las condiciones necesarias para mejorar la eficiencia con que se usan los recursos financieros asignados al desarrollo forestal.
El estudio analizó sólo las experiencias de dos países, pero reveló la eficacia de los mecanismos de financiamiento para asegurar la participación de las comunidades rurales en el manejo de los recursos forestales; su potencial para alcanzar objetivos tanto económicos como ambientales; y las principales capacidades y prerrequisitos institucionales para el análisis de políticas, planificación sectorial y administrativa necesarios para el diseño y aplicación de los mecanismos.
Se identificaron cuatro categorías de mecanismos de financiamiento: la exención tributaria, los fondos de financiamiento, los préstamos para reforestación y los contratos de reforestación. Los propósitos de esos mecanismos han sido aumentar el abastecimiento de materia prima para la industria; establecer sistemas agroforestales; promover cambios de actitudes de la población hacia los recursos forestales; y transferir recursos financieros a regiones afectadas por una baja producción agrícola. Los resultados positivos y las principales fallas encontradas en el uso de esos mecanismos se describen a continuación.
La exención tributaria ha resultado efectiva en el establecimiento de amplias superficies apreciables de plantaciones forestales. En Costa Rica, hasta el año 1993, se reforestaron unas 50000 ha. En su fase inicial, el mecanismo estaba dirigido sólo a grupos empresariales con actividad que generaban la obligación de pagar el impuesto a la renta. El objetivo establecido respecto a los grupos empresariales fue aumentar el abastecimiento de madera industrial a nivel nacional. A petición de organizaciones campesinas de técnicos se amplió la cobertura del mecanismo para beneficiar a los agricultores propietarios de medianos y pequeños predios. De las 50000 ha, 10000 fueron reforestadas por los agricultores. La modificación que permitió a los agricultores participar en este mecanismo definió la creación de una cultura forestal.
Los resultados positivos han sido el establecimiento de una superficie apreciable de plantaciones en un tiempo relativamente corto, la generación de empleos, el desarrollo de capacidad empresarial y el inicio de actividades afines como viveros comerciales y empresas consultoras. En lo social, por primera vez, los agricultores participaron en un esquema que había estado reservado sólo a empresas o individuos con obligaciones de pago del impuesto a la renta.
Se han formulado también críticas y hay señales de falta de equidad, ineficiencia económica y efectos ambientales negativos. La falta de equidad más comúnmente señalada es el hecho de que el mecanismo beneficia sólo los sectores con obligaciones de pagar impuestos. En Costa Rica el programa de exención tributaria incluyó exclusivamente a los agricultores con títulos de propiedad sobre sus tierras.
El estudio documentó varios ejemplos de ineficiencia económica. En Costa Rica se estimaba que solamente el 50 por ciento de las superficies reforestadas alcanzarían las condiciones de crecimiento y densidad necesarias para una utilización industrial económicamente viable; para Nicaragua dicha estimación era del 27 por ciento. En Costa Rica, cuando las primeras plantaciones alcanzaron un desarrollo que permitía realizar raleos comerciales, se constató que las grandes distancias entre las plantaciones, la falta de infraestructura, de transporte y de las maquinarias necesarias para la manufactura hacían financieramente imposible aprovechar la madera disponible. Los técnicos informaron que por un tiempo los incentivos fueron excesivamente altos, lo que permitió a las compañías reforestadoras comprar tierras cubiertas de bosques naturales, deforestarlas y luego entrar en el mecanismo de exención tributaria. Ello significó una mayor concentración de la propiedad de la tierra y causó deforestación, dos resultados contrarios a los objetivos iniciales del mecanismo. Además se consideraba que esta categoría de mecanismos estaría en contradicción con las políticas macroeconómicas que rigen los programas de ajuste económico y que recomiendan la eliminación de subsidios.
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LA EXENCION TRIBUTARIA La exención tributaria permite a personas naturales y jurídicas retener una parte de sus obligaciones fiscales, con la condición de que este dinero sea invertido en actividades del sector forestal, previamente determinadas por el gobierno. Normalmente, estos mecanismos estipulan el porcentaje máximo del impuesto a la renta que se puede retener, así como un tope de los costos unitarios de las actividades que se desarrollan. En Costa Rica, en el ámbito de la Ley 4465 de 1969 se permite deducir hasta un 16 por ciento de las obligaciones de pago del impuesto a la renta para ser invertidas en reforestación. Este mecanismo se estableció con el objetivo de crear plantaciones forestales para abastecer los aserraderos y para disminuir la presión sobre los bosques naturales. Participan en este mecanismo únicamente personas y empresas con obligaciones de pago a la renta que poseen o adquieren tierras para establecer sus propios proyectos de reforestación. La exención tributaria no fue diseñada para promover actividades forestales comunitarias, no obstante se ha incluido aquí porque fundándose en ella se diseñaron mecanismos específicamente orientados a los agricultores. El certificado de abano forestal El certificado de abono forestal (CAF) se creó en 1986 como resultado de modificaciones realizadas al mecanismo de exención tributaria. Permite que personas y empresas se beneficiaran del mismo sin necesidad de establecer plantaciones forestales propias. Se establecieron también empresas especializadas en promover y ejecutar proyectos de reforestación. Los requisitos que se deben cumplir para participar en este esquema son probar que se posee legítimamente terrenos de aptitud forestal, y presentar un estudio técnico de reforestación que satisfaga los criterios de evaluación establecidos por la Dirección General Forestal. El certificado de abano forestal adelantado Los agricultores propietarios de pequeñas áreas rurales no se benefician del mecanismo de exención tributaria ni del CAF debido a que no pagan impuesto a la renta. El certificado de abano forestal adelantado (CAFA), creado en 1987, está destinado a beneficiar a los pequeños y medianos agricultores cuyos predios no excedan de las 150 ha y cuya renta anual no supere los 2,5 millones de colones. Para tener acceso a este financiamiento, los pequeños productores deben estar afiliados a una organización de desarrollo comunitario. Para obtener el financiamiento, la organización debe presentar un proyecto de reforestación en el que participan todos los agricultores asociados. Cada agricultor firma con la organización un contrato comprometiéndose a cumplir con las obligaciones que conlleva la reforestación. Uno de los requisitos considerados de mayor importancia es la presentación de los documentos que certifiquen que los agricultores poseen legalmente la tierra. |
Los fondos de financiamiento, como el Fondo de Desarrollo Forestal (FDF), representan un esfuerzo adicional para beneficiar los agricultores de menores ingresos al permitir la participación de agricultores sin título de propiedad sobre sus tierras. Estos mecanismos de financiamiento han tenido una efectividad similar a los de exención tributaria. Los resultados alcanzados son cuantitativamente menores debido a que se han asignado menores recursos financieros y a la existencia de otros mecanismos que ofrecían mayores facilidades y beneficios a la misma clientela.
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LOS FONDOS DE FINANCIAMIENTO Los fondos de financiamiento consisten en recursos monetarios disponibles sólo para inversiones en actividades forestales que no exigen a los usuarios la devolución del capital o requieren únicamente el retorno de una proporción de la cosecha. En la realización del presente estudio se identificaron dos ejemplos de fondos de esta categoría: el fondo de desarrollo forestal en Costa Rica y el fondo rotatorio en Nicaragua. El fondo de desarrollo forestal En Costa Rica, el fondo de desarrollo forestal (FDF) está dirigido a agricultores sin títulos legales sobre las tierras en las cuales trabajan. Por lo tanto, no requiere la presentación de escrituras sobre la propiedad de las superficies a reforestar. Sus objetivos son la producción de madera industrial, el fortalecimiento de las organizaciones campesinas, la conservación de los bosques, el mejoramiento e innovación de la tecnología forestal, la producción de semillas de alta calidad genética, la formación de unidades forestales autosuficientes y la creación de una cultura forestal. Las actividades que se promueven para alcanzar dichos objetivos son las plantaciones en superficies continuas, la creación de cercas vivas, cortinas rompeviento y los cultivos mixtos de árboles para madera y otros propósitos, por ejemplo esté; también se ha promovido el establecimiento de sistemas agroforestales. En la práctica, la mayor parte del capital facilitado por el FDF a los agricultores se ha utilizado en el establecimiento de plantaciones forestales en superficies continuas. Tanto con el FDF como con los CAFA se ha financiado la plantación de especies como la teca, la gmelina, el pochote y el laurel. Los capitales que alimentan el FDF provienen de una operación de compra de deuda externa, realizada entre los Gobiernos de Costa Rica y de los Países Bajos. Para tener acceso al fondo, los agricultores necesitan estar representados por una organización de desarrollo comunitario análoga a la mencionada en relación con el CAFA. La organización debe promover proyectos de más de 100 ha de plantaciones en los cuales participen un mínimo de 20 agricultores y proponer la creación de un fondo rotatorio. Con este último se persigue asegurar la disponibilidad de capitales para futuras actividades forestales en las localidades beneficiadas inicialmente con el FDF. El fondo rotatorio se crea con los aportes que realizan los agricultores y equivale a un 30 por ciento del valor de la producción esperada de las plantaciones. Los Costos de deforestación utilizados para calcular el financiamiento que se ofrece a los agricultores se elevan a 762 dólares EE.UU. A las organizaciones de desarrollo comunitario se les entrega un 70 por ciento de dicho monto (533 dólares), con el compromiso de que el restante 30 por ciento lo aportará la mano de obra la unidad familiar. Dado que las organizaciones retienen 104 dólares para gastos administrativos, el agricultor recibe una cantidad neta de 429 dólares. Un total de 10560 ha han sido reforestadas a través del FDF. En entrevistas sostenidas durante la preparación de este estudio en Costa Rica, los agricultores indicaron que la flexibilidad del FDF lo hace mas adecuado para mejorar los sistemas de producción tradicionales. Agricultores y organizaciones de desarrollo comunitario han formulado críticas a este mecanismo, porque promueve plantaciones puras y de especies distintas de las que preferirían los campesinos; porque los técnicos exigen que los campesinos planten en sucios con potencial agrícola, y porque no se consideran adecuadamente las características agroecológicas y culturales de las diferentes regiones del país. El hecho de que a través del FDF se proporcione una menor cantidad de dinero que mediante el CAFA también ha sido objeto de críticas y ha inducido a los agricultores a preferir este último. |
El capital utilizado por el FDF se originó en una transacción de compra de deuda externa, siendo por tanto un recurso no reponible cada año como lo es la exención tributaria. A la fecha del análisis no se había previsto cómo asegurar un flujo regular de capitales. La única propuesta existente consistía en la creación de fondos rotativos que se crearían a partir de las utilidades por la venta de madera de las plantaciones establecidas mediante este fondo. Los propósitos de este mecanismo fueron aumentar la disponibilidad de madera industrial, crear una cultura forestal y lograr que los agricultores autofinanciaran (mediante un fondo rotativo) los costos de reforestación.
Los préstamos para reforestación han resultado ser un tipo de mecanismo de difícil implementación y poco popular entre los agricultores. Ello se debe a la vigencia de estrictas regulaciones bancarias no compatibles con el flujo de caja de la mayoría de las actividades forestales. Los bancos, debido a sus regulaciones internas, están obligados a recuperar los intereses sobre el capital a partir del primer año del préstamo. Esto no es finacieramente posible en operaciones de reforestación o de establecimiento de sistemas agroforestales. Además, los requerimientos de garantía y la capacidad probada de los bancos de recuperar el capital prestado hacen que los agricultores sean muy cautelosos en el uso de los recursos disponibles a través de este mecanismo. Los agricultores, por lo general, tienen solo la tierra como patrimonio; su otorgamiento en garantía constituye un riesgo muy alto pues un eventual fracaso de la operación comprometería la supervivencia misma de la unidad familiar. El importante número de agricultores que ocupan tierras no legalizadas tanto en Nicaragua como en Costa Rica, hace que un alto porcentaje de las población que se desea favorecer no sea sujeto de crédito bajo el presente marco legal. En actividades como el establecimiento de viveros y en el apoyo a la pequeña empresa este tipo de mecanismo podría jugar un papel importante.
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CONTRATOS DE REFORESTACION Los contratos de reforestación a organizaciones de investigación o extensión de carácter público privado [en el caso estudiado, el Centro Agrícola Cantonal de Hojancha (CACH), entidad gubernamental de Costa Rica] entregar recursos financieros y realizar todas las actividades de reforestación en los predios de los agricultores. El aporte de estos últimos se limita a la tierra. En virtud de un convenio se establece que un 60 por ciento de la producción sea propiedad del CACH y el restante 40 por ciento del agricultor. Mediante este mecanismo se plantaron 12 ha. Las parcelas reforestadas sirvieron para demostrar la factibilidad de la reforestación en áreas no apropiadas para agricultura y hasta ese momento ociosas. Los fondos fueron proporcionados por la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (AID) Este mecanismo ha sido utilizado en varias oportunidades en Costa Rica, por ejemplo, en 1979 durante la ejecución de alga" nos ensayos del proyecto Madeleña1 para investigar el crecimiento de especies arbóreas destinadas a la producción de leña. Los contratos de explotación establecían que los agricultores recibieran la producción total de la plantación. En 1981, se realizó otra experiencia, el proyecto de reforestación Leña, cuyo objetivo fue investigar el comportamiento de especies de crecimiento rápido y sus posibilidades de empleo en programas de reforestación. En el ámbito de los proyectos mencionados se plantaron armas 100 ha. Los agricultores afirman que su confianza actual en las plantaciones forestales se debe en gran parte a la experiencia que adquirieron gracias a estas plantaciones. Entre 1984 y 1989 se ejecutó, con apoyo de la Comunidad Económica Europea, el proyecto CEE NA-82/12. Se proporcionó a los agricultores el capital requerido para cubrir los costos de reforestación y posterior manejo de las plantaciones, incluyendo mano de obra, durante un período de tres años. Si al final de dicho período el agricultor había cumplido adecuadamente con todas las orientaciones técnicas, se le condonaba la deuda. También se facilitaron préstamos reembolsables en cinco años para la instalación de viveros, que fueron otorgados sólo a organizaciones con varios años de trabajo y reconocidos logros en el área rural. El objetivo principal del proyecto eran los ensayes de introducción de nuevas especies. 1 Proyecto conjunto del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE), y la Dirección General Forestal, con el apoyo financiero de la Oficina Regional del Programa para América Central de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos (AID-ROCAP). |
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LOS PRESTAMOS PARA REFORESTACION Los préstamos para reforestación funcionan como los préstamos comerciales. Se canaliza dinero a los agricultores por un determinado plazo durante el cual se pagan intereses, con la obligación de devolver el capital al final del periodo acordado. El prestamista asegura la restitución del eapital obteniendo garantías de los prestatarios o de terceros. Se identificaron tres situaciones en las anales se utilizó este mecanismo: el crédito para reforestación y el crédito para conservación y manejo forestal en Nicaragua; y el proyecto AID-032 en Costa Rica. El crédito para reforestación Este mecanismo se ejecuta en el mareo de los proyectos, «Desarrollo Rural de Chinorte», con apoyo financiero de la Cooperación Suiza para el Desarrollo, y «Héroes y Mártires de Veracruz», financiado por el Gobierno de los Países Bajos y ejecutado por la FAO. Los créditos son administrados por el Banco Nacional de Desarrollo, conjuntamente con la dirección técnica de los proyectos y el Instituto Nicaragüense de Recursos Naturales y Ambiente (IRENA), y están destinados al establecimiento de plantaciones para producción de leña. Para cada hectárea de reforestación se financia el equivalente de 51 días/hombres, 4 rollos de alambre y 2 kg de grapas. Las condiciones del préstamo son cinco años de gracia y seis años para su amortización. Al momento de la realización del estudio no se había fijado la tasa de interés, pero se esperaba que ésta se fijaría entre el 8 y el 14 por ciento. Los principales requisitos para obtener un préstamo son: demostrar que se posee legalmente la tierra reforestar una superficie no inferior a 0,7 ha; aceptar el plan de reforestación preparado por los técnicos de los proyectos, y participar en un programa local de control de incendios. El crédito para conservación y manejo forestal Ejecutado también en el marco de los dos proyectos mencionados, este crédito se diferencia del anterior en que se otorga a una tasa de interés cero. Tiene por objetivo la conservación y manejo de los recursos naturales con participación comunitaria. Entre las actividades que se realizan están el establecimiento de sistemas agroforestales, el manejo del bosque natural, el establecimiento de cercas vivas y obras de conservación de suelos, como la corrección de cárcavas. A cada beneficiario se le otorga como monto máximo los recursos necesarios para la reforestación de 1,4 ha. Este límite se ha fijado para mantener bajo el endeudamiento y para poder atender a un mayor número de participantes. El fondo es administrado por el equipo técnico de los proyectos. Los proyectos están organizando y capacitando a los beneficiarios de los préstamos. Se espera que éstos asuman el manejo del crédito a través de un fondo rotativo y autosostenible. Proyecto AID-032 En 1982 se estableció en la península de Nicoya, Costa Rica, el proyecto AID-032 bajo el programa de conservación de los recursos naturales (CORENA). Dirigido a pequeños agricultores, el programa preveía otorgar préstamos para reforestación y ganadería. Los préstamos se otorgaron al 8 por ciento de interés para la reforestación, con cinco años de gracia y 12 años para amortizar la deuda. El préstamo para ganadería se otorgaba en las mismas condiciones de pago, pero con un 12 por ciento de interés. En su administración intervenían el AID como organismo financiador, la Dirección General Forestal en su capacidad técnica y el Banco Nacional de Costa Rica como intermediario financiero. El programa se basaba en el supuesto de que con los beneficios generados por el componente de ganadería se pagarían los costos de la operación forestal. En la práctica los resultados financieros del componente ganadero resultaron ser muy inferiores a lo previsto en el análisis de factibilidad. Con este programa se reforestaron 124 ha. En el presente las operaciones de préstamos están en su fase de cobro. La baja rentabilidad de las actividades ganaderas que se promovieron ha puesto a los agricultores en peligro de perder sus tierras debido a la obligación legal de cumplir con el pago de las deudas contraídas con el Banco Nacional. El crédito bancario La Ley forestal 4465 de 1969 de Costa Rica establece que los bancos comerciales del Estado deberían asignar el 3 por ciento del total de su cartera de crédito agropecuario al financiamiento de la actividad forestal. Este mecanismo no ha sido utilizado. La existencia de financiamientos no reembolsables y la tasa de interés a la que estos fondos estarían disponibles, hacen que no haya demanda por los mismos. |
En Nicaragua, la exención de impuestos fue utilizada para promoverla creación de cercados verdes
Los contratos de reforestación han probado ser adecuados para la realización de investigaciones y actividades demostrativas que requieren la participación de agricultores y el uso de sus tierras. Aparte de su importante función en actividades de extensión, si no se mejoran los términos financieros, no parece probable que en el futuro este mecanismo sea usado para otros propósitos.
El final de un mito
Los resultados obtenidos con la aplicación de la exención tributaria y los fondos especializados prueban que los agricultores responden a los incentivos económicos y a las señales de mercado. Sin embargo, la gran mayoría de los programas de incentivos no han utilizando estos mecanismos. Se ha preferido utilizar con los agricultores incentivos no monetarios como insumos agrícolas, programas de extensión o alimentos por trabajo. El diseño de programas de incentivos parece apoyarse en el supuesto de que el campesinado responde más a incentivos morales y razones éticas que a señales de mercado e incentivos económicos en el marco de una economía de mercado.
Tal enfoque ha llevado a la adopción de políticas de utilización de fondos para inversión en sectores empresariales y de extensión en beneficio de los agricultores de bajos ingresos. Estos últimos han tenido que dar cumplimiento a objetivos nacionales relativos a la producción de bienes públicos, mientras que del empresariado se esperaba solo el alcance de objetivos relacionados con bienes de mercado. Esta actitud se refleja en el diseño y puesta en ejecución de los mecanismos de financiamiento. En Costa Rica la exención tributaria, que provee esencialmente fondos de inversión, fue utilizada en su fase inicial exclusivamente para el empresariado. En Nicaragua se proveían a los agricultores de bajos ingresos alimentos 0 insumos agropecuarios en pequeñas cantidades y financiamiento limitado, que lógicamente permite alcanzar objetivos reducidos. Esta política de dar la impresión errónea de que los trabajos realizados por intermedio del empresariado son más efectivos porque han permitido la reforestación de mayores superficies. En realidad, los resultados del estudio contradicen tales hipótesis: no se encontraron pruebas de que la eficiencia económica o la eficacia para alcanzar los objetivos fuera mayor en el sector empresarial que en el de los agricultores.
La errónea percepción de un diferente comportamiento de los agricultores ante los incentivos económicos ha originado otro grave error de las políticas: se ha solicitado mayor aporte a quienes tienen menos ingresos. En Costa Rica, cuando se facilitó el acceso de los agricultores a la exención tributaria, se agregaron objetivos de orden social y financieros que no se habían contemplado con el empresariado. El programa destinado a este último perseguía el aumento de la materia prima industrial. Cuando se amplió a los agricultores con títulos de propiedad se agregó el concepto de creación de una cultura forestal. Finalmente, con los fondos especializados para los agricultores sin títulos se añadió a los dos objetivos anteriores el de lograr el autofinanciamiento. El estudio confirma que los agricultores responden de igual manera que el empresariado a los incentivos económicos en el marco de una economía de mercado, y que con su participación se pueden realizar operaciones forestales en gran escala y objetivos de importancia.
Mecanismos de financiamiento y políticas macroecónomicas
Los programas de ajuste estructural no eliminan la posibilidad de utilizar políticas forestales que incluyan incentivos económicos. Tales programas persiguen ante todo la finalidad de eliminar ineficiencias económicas y aumentar la competitividad de la economía. Los incentivos para el sector forestal siguen justificándose en todos los casos para promover alternativas de producción de bienes y servicios tanto públicos como de mercados en condiciones de mayor productividad y eficiencia económica. Los países desarrollados partidarios de los programas de ajuste económico también continúan utilizando variados esquemas de incentivos económicos.
La importancia de la capacidad institucional para la planificación y el análisis de política
Si los mecanismos de financiamiento son instrumentos efectivos para la ejecución de políticas, basados en probados principios económicos, cabe preguntarse a qué se debe que frecuentemente los objetivos fijados no se alcancen y que existan ineficiencias económicas debidas a la aplicación de dichas políticas. Las fallas más comunes que se atribuyen a los mecanismos de financiación son la falta de equidad social y eficiencia económica, así como los impactos ambientales negativos. Este estudio ha puesto de manifiesto que estas insuficiencias se deben a la falta de capacidad institucional y no a defectos intrínsecos de los mecanismos.
La falta de equidad, que se evidencia en el uso de mecanismos de exención que solo benefician a empresarios, tiene varias razones. Una razón para no considerar la participación de los agricultores ha sido la creencia de que éstos no responden a los incentivos económicos. El marco legal que impide el financiamiento bancario y de fondos de financiamiento gubernamentales es otro obstáculo importante. Las regulaciones vigentes establecen garantías y formas de pago inadecuadas tanto para los agricultores que ocupan tierras sin títulos como para el flujo de caja de las operaciones forestales. En la práctica incluso los banqueros mejor intencionados están imposibilitados de asignar fondos a los agricultores.
Los bajos índices de crecimiento de las plantaciones forestales en Costa Rica y Nicaragua, podrían haberse evitado mediante una cuidadosa planificación que determinara estándares sobre las especies, calidad de semillas, prácticas de preparación del sitio y regímenes de manejo posteriores al establecimiento. En Costa Rica la madera de los primeros raleos comerciales hubiera podido ser aprovechada si en la planificación para adoptar la exención de impuestos se hubiera previsto cómo utilizar la producción de las plantaciones. Las habilidades y conocimientos técnicos para llevar a cabo dichas tareas están disponibles tanto en Costa Rica como en Nicaragua. Asegurar que las operaciones cumplan con los estándares fijados depende a su vez de la capacidad administrativa (coordinación, liderazgo y control) de las instituciones forestales.
El uso de los mecanismos financieros en otras actividades diferentes al propósito inicial y el pago de incentivos superiores a los costos reales de las actividades promovidas se deben a insuficiencias del análisis de políticas, al poco dominio de la teoría económica y, en ocasiones, a las condiciones de desarrollo político de los países. Un análisis basado en consideraciones sobre el mercado de productos forestales (demanda, precio, comercialización, costos de producción) hubiera permitido evaluar los niveles óptimos de financiamiento para cada tipo de objetivos, reduciendo la posibilidad de desviación de los fondos a otras actividades.
La escasez y el carácter discontinuo de los fondos que se asignan para el funcionamiento de los mecanismos de financiamiento se deben a la falta de poder político del sector forestal y a la inadecuada justificación de las inversiones. El supuesto que respalda la inversión gubernamental en el sector forestal es que se promueven actividades esenciales para la sociedad cuya producción no responde a las señales de mercado, Tal supuesto no está en discusión. No obstante, las decisiones parecen basarse en el principio general de que todo lo que se haga en beneficio de la población rural y de los bosques es bueno, lo cual constituye una premisa valida pero no suficiente para asegurar la sostenibilidad del financiamiento y su efectividad. Para asegurar un flujo continuo de fondos a niveles adecuados a la magnitud de los problemas, es necesario que se haga una evaluación permanente de la racionalidad de la inversión y se expliquen claramente los beneficios que se aportan a la sociedad y a la economía nacional. El estudio no encontró pruebas de análisis realizados para apoyar las decisiones de inversión que pudieran ser utilizados comparativamente en otros sectores que compiten por la asignación de los fondos públicos.
Los mecanismos de financiamiento constituyen herramientas de política efectivas para promover la participación de los habitantes de comunidades rurales en el desarrollo del sector forestal. En el futuro estos instrumentos seguirán siendo importantes en la ejecución de las políticas sectoriales relacionadas con la participación campesina y con el uso sostenible de los bosques. La mayoría de los problemas que se han presentado en el uso de los mecanismos de financiamiento tienen origen en una planificación insuficiente y en un marco institucional inadecuado, no en problemas técnicos o administrativos intrínsecos a los mecanismos de financiamiento. Se requieren esfuerzos continuados para mejorar la aplicación de los mecanismos, y específicamente programas destinados a dotar a los países del marco institucional necesario para asegurar la eficiencia económica de los recursos de financiamiento. Las necesidades más urgentes son la creación de capacidad analítica para la formulación de políticas, el adecuado empleo de las herramientas de análisis económico, y la traducción de las políticas en normas, procesos y procedimientos operativos.
El problema principal que se enfrenta en el uso de mecanismos de financiamiento es la falta de capital para inversión que afecta al sector forestal, en especial en las comunidades rurales. La identificación de nuevas formas de captación de capitales para financiar la participación de estas comunidades es un aspecto prioritario. La actual dependencia de donaciones externas y el enfoque de proyectos, aunque valiosos, no parecen apoyar adecuadamente los niveles de inversión que se requieren para resolver los problemas de los países analizados. Es necesario diseñar nuevas formas de captación de capitales a nivel internacional y nacional. El actual enfoque de proyectos deberá convertirse en programas acordes con las demandas y los plazos de las actividades forestales. Los nuevos acuerdos deberán aprovechar los mercados financieros nacionales e internacionales. Especial atención debe brindarse a las oportunidades que ofrece la creación de nuevos mercados de capitales en los países en desarrollo y a la apertura de los países a la inversión internacional. A nivel nacional, es necesario aumentar la proporción del ahorro interno que se asigna al sector forestal, especialmente en materia de ahorro rural. Una oportunidad concreta se presenta en el eventual establecimiento de alianzas entre empresarios y agricultores a través de contratos de inversión conjunta.
La consideración de las condiciones del mercado en el diseño de los mecanismos de financiamiento es un aspecto indispensable para asegurar la participación efectiva de las comunidades rurales y para corregir la mayoría de las causas de la ineficiencia económica detectadas en las actuales experiencias. La respuesta a este prerrequisito deberá ser la creación de una demanda a largo plazo para los servicios y productos generados por las actividades comunitarias. Se han de establecer nuevos mecanismos de cooperación entre la comunidad financiera internacional y los países en desarrollo que realizan esfuerzos para el uso sostenible de sus recursos forestales.
La aplicación de programas de reajuste económico en muchos países y el hecho de que los criterios sobre la eficiencia de la inversión pública son actualmente más estrictos obligan a prestar especial atención a la definición de los objetivos que se asignan a los mecanismos de financiamiento; realizar una más cuidadosa evaluación de los impactos económicos, sociales y ecológicos y a la determinación de los riesgos; asegurar la eficiencia económica de las inversiones; adoptar un enfoque de programa; y establecer los requisitos institucionales para su puesta en ejecución. Los objetivos de los mecanismos de financiamiento para actividades forestales comunitarias deben ante todo estar dirigidos a solucionar problemas concretos de las comunidades. Los impactos y efectos de su aplicación, como la solución de problemas ambientales, son sin duda el fundamento de su justificación. Mayores esfuerzos deberán realizarse para involucrar, mediante incentivos económicos basados en los principios de la economía de mercado, a las comunidades en el control de la eficiencia de los mecanismos de financiamiento.
El mejoramiento general de la capacidad de inversión y administración de los mecanismos de financiamiento deberá ser un aspecto fundamental de los programas de creación de capacidad con que se brinde apoyo a los países en desarrollo.
Bereta, S. y Salinas, D. 1992. Estudios sobre mecanismos de financiamiento para actividades forestales comunitarias: caso de Nicaragua. Roma, FAO. (Informe de consultores inédito.)
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