C. Barthod
Un bref bilan de l'expérience des années 1992-1996
Christian Barthod est Sous Directeur de la forêt, Ministère français de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation.
Note: Adaptation du Mémoire volontaire présenté au XIe Congrès forestier mondial, 13-22 octobre 1997, Antalya (Turquie).
Les stratégies adoptées par les procès d'Helsinki et de Montréal et relatives à la gestion durable des forêts sont présentées dans leurs grandes caractéristiques. L'importance des facteurs culturels dans l'identification de critères et indicateurs est mise en évidence, ainsi que les problèmes identifiés mais non encore complètement résolus.
La question des critères et des indicateurs de gestion durable des forêts a surgi dans le débat politique lors de la préparation de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, en 1992, à l'initiative de la délégation canadienne. D'une proposition qui visait à donner des lignes directrices dans le domaine de la coopération internationale et des négociations pour les projets de développement, il n'est resté, dans la Déclaration de Principes forestiers, que la référence à des «Principes directeurs tenant compte des méthodologies et critères pertinents qui ont fait l'objet, lorsqu'ils ont été jugés judicieux et applicables», d'un accord au plan international. Cet accord minimaliste a permis d'entreprendre des travaux considérables: les procès d'Helsinki, de Montréal et de Tarapoto, et le mandat du Groupe intergouvernemental sur les forêts, sans oublier les travaux précurseurs de l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT) et du Fonds mondial pour la nature (WWF).
L'idée d'une réflexion sur les critères et indicateurs de gestion durable, et les ambiguïtés y afférentes, s'expliquent en partie par la polyvalence de ce concept qui peut s'appliquer à quatre grands enjeux qu'il est juste d'analyser séparément:
1. Aux niveaux national ou provincial, où s'élabore et s'anime une politique forestière, les critères et indicateurs sont un outil d'évaluation de la pertinence et de la cohérence des actions entreprises. Quelle que soit la sophistication des outils forestiers mobilisés pour l'élaboration et la mise en œuvre des projets forestiers, les évaluations publiques et contradictoires menées dans différents pays ont en effet montré, au cours des 10 dernières années, que le recours à des compétences indiscutées et à une chaîne cohérente d'exécution ne met pas à l'abri d'erreurs a posteriori graves, d'exemples négatifs flagrants ou d'effets pervers imprévus, inhérents à tout processus complexe. La plupart des administrations reconnaissent à présent qu'il ne suffit pas de piloter les politiques forestières par les moyens mis en œuvre pour garantir un bon résultat, mais qu'il faut parallèlement les piloter grâce à une évaluation permanente (nationale, provinciale ou internationale) des indicateurs couvrant un large éventail de préoccupations.
2. Alors que la forêt mobilise de plus en plus l'opinion publique, qui y voit l'image archétypique de la nature, les modes traditionnels de prise de décisions et d'information en matière de politique forestière sont de plus en plus mal vécus dans les sociétés démocratiques où la participation et la transparence dans les processus de prise de décisions sont perçues comme un droit et une garantie que les opinions contraires seront effectivement entendues. Par ailleurs, les forêts ne sont pas des îlots protégés, coupés du fonctionnement d'une société, et le forestier est loin de pouvoir maîtriser à lui seul l'ensemble des paramètres qui interfèrent avec ses propres choix et objectifs. Les critères et indicateurs sont a priori un outil performant pour organiser le dialogue avec tous ceux qui revendiquent le droit à la parole en ce qui concerne l'élaboration et la mise en œuvre des politiques forestières.
3. Dans les pays où l'État ne gère pas directement l'intégralité des forêts, les propriétaires forestiers ou les sociétés concessionnaires se heurtent à des problèmes en adaptant les grandes lignes des politiques forestières nationales à un contexte économique, environnemental, légal et social local. Deux grandes approches sont possibles: i) imposer le recours à certains moyens, outils ou procédures; et ii) fixer des objectifs ou obligations à atteindre. Traditionnellement, la première solution a été préférée, mais des voix de plus en plus nombreuses plaident en faveur de la seconde, en estimant que nul n'est mieux placé que le gestionnaire local pour choisir les méthodes, outils ou procédures les plus efficaces et les moins coûteux, dès lors que des objectifs sont clairement fixés par les autorités publiques. Ce type d'approche en termes de critères de décision et d'indicateurs de résultats requiert que des normes soient établies par des unités de gestion, démarche qui n'était pas indispensable dans les deux approches évoquées précédemment.
4. Certaines grandes associations de protection de la nature et du consommateur cherchent à faire pression sur les décideurs ou les gestionnaires locaux en encourageant les acheteurs à acheter des produits écocertifiés plutôt que ceux simplement tolérés ou boycottés. Un processus d'écocertification, visant très directement la «qualité» de la gestion forestière, nécessite la définition préalable des critères et indicateurs qui serviront à l'octroi des garanties que le marché est censé réclamer. Comme précédemment, il s'agit donc essentiellement d'une approche normative, qui soulève aussi la question du choix et de la légitimité de la structure qui édicte ces normes et confère sa crédibilité à l'écocertification eu égard à l'acheteur. Cette démarche normative peut en théorie s'appliquer aussi bien aux niveaux national ou provincial d'élaboration de la politique forestière qu'au niveau de l'unité de gestion. Elle peut également être formulée tout simplement tant en termes de méthodes qu'en termes de résultats.
Dans le cadre des enjeux 1 et 2, il convient de s'intéresser à la fois aux valeurs absolues des indicateurs et aux évolutions observées entre deux bilans. Certes, les valeurs absolues sont importantes, mais elles sont en grande partie dictées par le contexte biogéographique et par l'historique de la politique forestière; elles relèvent d'un constat dans lequel les capacités d'action sont nécessairement limitées à court et souvent moyen termes, compte tenu de la longueur des cycles forestiers et de la résistance sociale à tout changement. Les évolutions sont, par contre, de la plus grande importance car elles traduisent dans les faits les conséquences des objectifs officiels; ce sont elles qui permettent de vérifier les écarts éventuels entre les discours officiels de la politique forestière et ses résultats concrets. Même lorsque l'évaluation d'une politique forestière, ou d'un de ses aspects, nécessite un examen de valeurs absolues, ce ne peut être qu'en référence à des objectifs que s'est fixé librement le gouvernement compétent, ou découlant d'engagements internationaux négociés et librement ratifiés. Même si l'importance de mesurer les évolutions n'est pas omise dans le cadre des enjeux 3 et 4, l'accent est mis sur les valeurs absolues qui sont précisées cas par cas et qui permettent d'évaluer la conformité d'une gestion à un modèle de référence, explicite ou implicite.
Les procès d'Helsinki et de Tarapoto et, dans une large mesure, le procès de Montréal, ont choisi de privilégier les enjeux 1 et 2, alors que les grandes organisations non gouvernementales (ONG) ont consacré toute leur énergie aux enjeux 3 et 4. Cela ne veut pas dire que divers gouvernements engagés dans ces procès ne sont pas également très sensibilisés aux enjeux 3 et 4 (ne serait - ce que les grands pays exportateurs de bois nordiques et les pays où l'influence des ONG est grande), mais il n'existe pas, à ce jour, de consensus intergouvernemental pour aller dans ce sens, malgré les consultations et travaux de chaque pays et le nombre croissant de groupes de travail internationaux et de l'Union européenne sur l'écocertification. Parallèlement les grandes ONG ne peuvent pas ignorer les enjeux 1 et 2, mais leurs intérêts et analyses stratégiques les conduisent à attaquer parfois très violemment la priorité que leur donnent plusieurs Etats. Par ailleurs, les listes de critères et indicateurs élaborées pour répondre aux enjeux 1 et 2 aux niveaux national ou provincial ne sont pas a priori systématiquement valables pour les enjeux 3 et 4.
L'identification de critères et d'indicateurs est également un effort pragmatique pour éviter tous les pièges d'une démarche trop théorique qui chercherait à préciser in abstracto toutes les conditions d'une gestion durable, et à enfermer dans une définition nécessairement complexe l'état provisoire d'un consensus technico - scientifique et politico - culturel. La liste des critères et indicateurs adoptés par les procès d'Helsinki et de Montréal reflète un compromis piloté par les forestiers et les scientifiques. On y trouve aussi bien des indicateurs de moyens que de résultats, car les connaissances scientifiques limitées font que nous ne pouvons pas nous passer de l'expérience avec différentes méthodes. Le processus de sélection a avant tout cherché à retenir des indicateurs qui soient à la fois scientifiquement pertinents, dont la mesure soit techniquement faisable, et dont le coût de collecte soit économiquement acceptable. Même si les résultats sont loin d'être parfaits, les progrès des connaissances et des outils scientifiques et les interrogations de l'opinion publique devraient permettre de compléter et systématiser ultérieurement la liste actuelle déjà longue.
Les listes retenues par les procès d'Helsinki et de Montréal, bien qu'enracinées dans des contextes assez différents (niveau de l'intervention humaine dans les forêts, structure de la propriété foncière, ancienneté des lois et règlements forestiers, etc.), sont néanmoins assez proches. Elles prennent en compte les paramètres biologiques traditionnels (surface, volume, croissance biologique, type de forêt, etc.), comme ceux qui sont issus du débat des années 80 sur les «pluies acides» (santé et vitalité des peuplements), les débouchés traditionnels de la forêt (volume des coupes de bois et chasse), comme les thèmes que les années récentes ont particulièrement valorisés (menus produits de la forêt, création d'emplois, participation aux décisions sur le développement rural; et la participation de la forêt à des missions de protection d'intérêt général reconnues depuis longtemps (sols et eaux), comme celles qui ont été mises en valeur plus récemment (diversité biologique).
L'état actuel des connaissances scientifiques et des inventaires disponibles rend le concept de diversité biologique difficile et signifie que les indicateurs y afférents demandent à être perfectionnés. Les travaux sur l'identification d'espèces indicatrices de l'état de bon fonctionnement d'un écosystème donné sont beaucoup plus avancés dans le domaine végétal que dans le domaine animal, malgré l'importance des réflexions nord-américaines sur cette question. La différence majeure entre les options des deux processus tient néanmoins essentiellement au septième critère de la liste de Montréal - aspects institutionnels qui n'apparaît pas dans la liste européenne. Faisant partie depuis très longtemps du paysage forestier des pays adhérant au procès d'Helsinki, ces aspects institutionnels reflètent en effet en Europe un équilibre national et culturel dont les considérations pragmatiques priment sur la cohérence théorique a priori que peuvent vouloir privilégier les pays dont les traditions institutionnelles forestières sont plus récentes.
Utiliser une liste de critères et d'indicateurs pour évaluer et piloter une politique forestière suppose un mécanisme cohérent de mesure et d'évaluation fiable des indicateurs retenus. Un inventaire forestier, permanent ou périodique, est indispensable. Mais il y a également la question des indicateurs qui ne relèvent pas du champ de compétence habituel des inventaires traditionnels. Dans certains cas, les inventaires forestiers doivent évoluer de manière à les prendre en compte, à la fois en termes de mesures sur le terrain, de traitements statistiques lors des dépouillements de données, et d'utilisation de nouveaux outils, comme les systèmes d'information géographique (SIG). Mais, dans d'autres cas, il serait trop coûteux et inefficace de chercher à doter les services forestiers d'outils de mesures nouveaux et sophistiqués, notamment lorsqu'il existe des services hautement qualifiés: c'est souvent le cas pour le suivi de la qualité des eaux ou de la diversité biologique animale. Cela doit encourager les forestiers à coopérer davantage avec les services avec lesquels ils ont eu peu de contacts par le passé; cela leur fera mieux comprendre l'impact d'autres politiques sur la forêt. Une telle option induit une évolution des méthodes de travail, requiert une bonne compréhension des coopérations possibles et signifie que la nouvelle situation sera prise en considération dans les procès internationaux concernés, notamment au sein des bureaux régionaux de la FAO. Elle a permis à la France de publier, dès avril 1995, la liste de ses indicateurs nationaux de gestion durable.
Les vieux pays forestiers disposent de séries statistiques déjà anciennes, dont l'intérêt repose sur la continuité des méthodologies et des définitions. Comme toujours lors de l'apparition de nouvelles préoccupations internationales, la quête d'une standardisation des définitions et des méthodologies d'inventaire est au cœur de nombreuses discussions, malgré les échecs des innombrables tentatives précédentes. Dans le contexte actuel, il est pour le moins indispensable que la publication des indicateurs soit systématiquement accompagnée de la source de ces chiffres et des méthodes de calcul en cas d'estimation indirecte, afin de garantir publiquement la fiabilité de ces chiffres et de préciser parfois les limites de leur interprétation. Cette question de standardisation n'est en fait vitale que dans deux cas: tout d'abord pour ceux qui prônent une politique forestière supranationale (par exemple dans un cadre communautaire pour les pays membres de l'Union européenne); ensuite pour ceux qui veulent créer un dispositif international cohérent d'écocertification, supervisé par une instance centrale. Dans le premier cas, la solution passe nécessairement par la prise en charge financière d'un inventaire supranational parallèle aux inventaires nationaux, durant une période suffisante pour assurer le passage de l'ancienne série de données à la nouvelle. Dans le second cas, une approche normative en termes de valeur absolue, sans standardisation des définitions et des méthodologies d'inventaire, risque de poser à très court terme des questions difficiles en matière d'équité entre les pays concernés essentiellement les pays exportateurs de bois - sans même prendre en compte la question d'équité de traitement entre pays exportateurs soumis à inquisition et pays importateurs.
La définition de critères et indicateurs de gestion durable au niveau de l'unité de gestion pose un problème particulièrement difficile lorsque celle-ci est d'une surface trop réduite. Les unités canadiennes retiennent un seuil de 500 ha ce qui, en France, concernerait moins du quart de la surface boisée nationale. Par ailleurs, il est indispensable, dans un souci de coût et d'efficacité, de rechercher un nombre aussi limité que possible d'indicateurs que le gestionnaire peut suivre et intégrer dans ses raisonnements et décisions; face à la complexité biologique et au caractère «holistique» revendiqué par la gestion durable, un tel choix est particulièrement difficile. Quant à considérer comme une unité de gestion le regroupement d'une série de propriétés forestières indépendantes de taille réduite, cela revient à subordonner clairement le droit de propriété à l'arbitraire des experts en biologie, ce que la plupart des sociétés ne peuvent accepter. Dans ce contexte, envisager d'imposer des normes de résultats à des centaines de milliers (voire à des millions, en France) de propriétaires privés détenant des parcelles forestières réduites et exerçant une autre activité professionnelle à titre principal est techniquement irréaliste et politiquement insensé. La seule solution pour prendre en compte cet aspect du problème implique le retour à des obligations de moyens définies par les autorités publiques, en charge des contrôles, et l'analyse des résultats quantitatifs à un niveau d'agrégation géographique supérieur, correspondant à une circonscription d'action de la politique forestière. La structure foncière forestière, parfois très morcelée, est à l'origine des réticences très fortes de certains pays européens, dont la France, à avancer dans le traitement des enjeux 3 et 4, en l'absence de solutions spécifiques à leurs problèmes.
L'expérience acquise au cours des négociations de ces listes montre, dans les pays démocratiques où l'opinion publique exerce un fort contrôle sur les décideurs politiques, l'importance des interférences culturelles qu'entraîne la volonté de prendre en compte à la fois les enjeux 1 et 2 décrits précédemment. La foresterie est à la fois une science et un art indissociables; le savoir - faire et les expériences parfois séculaires comptent beaucoup dans l'approche adoptée par chaque pays et par chaque tradition sylvicole, sans que soit toujours clairement identifié ce qui relève du constat opérationnel et ce qui est imprégné des valeurs culturelles et des grilles d'évaluation a priori. De plus, le regard de l'opinion publique et des ONG sur la forêt est également influencé par des valeurs culturelles d'une société donnée, ses interrogations sur son avenir et ses relations avec la nature (moins la nature réelle que la nature imaginée), et les décideurs politiques ne peuvent pas ne pas en tenir compte. Dès lors, il est inévitable qu'une réflexion cohérente sur les critères et les indicateurs de gestion durable se traduise par des négociations gouvernées à la fois par la réalité biologique et par la représentation qu'une société s'en fait, sous le contrôle et la régulation imparfaits de l'état des connaissances scientifiques et des contraintes économiques.
C'est pourquoi il semble vain d'imaginer que les critères et les indicateurs de gestion durable des forêts puissent être autre chose que le consensus fugitif d'une technocratie internationale si la négociation de telles listes associe des pays qui estiment ne pas avoir une vision culturelle commune, à défaut de se sentir un avenir commun, même si on a pris préalablement le soin de vérifier que ces pays possèdent des conditions écologiques, économiques et sociales communes dans le domaine forestier. Toutefois, il est estimable, mais certainement utopique de rechercher à négocier une liste mondiale unique d'indicateurs de gestion durable des forêts, alors qu'il serait fructueux d'encourager tous les pays concernés à s'associer par affinité pour élaborer et mettre en œuvre de telles listes, au sein de processus ouverts permettant à chaque personne ou groupe (forestier, scientifique et ONG) de faire partager ses expériences et de mettre en garde publiquement contre des choix qui ignoreraient trop l'état des connaissances scientifiques et l'intérêt commun d'assumer une responsabilité commune vis-à-vis de la biosphère. Le respect des directives qui en découleraient représenterait déjà un progrès considérable. La reconnaissance mutuelle de ces listes suffirait à elle - seule à manifester la volonté politique de tous les pays à avancer dans la direction indiquée par la Déclaration de Principes forestiers.
En dehors de cette option, il est à craindre que des progrès sur les critères de gestion durable puissent être probablement obtenus, au terme de négociations technico-politiques longues et ardues, mais qu'un tel accord ne puisse jamais être atteint sur une autre chose qu'une grille très minimaliste d'indicateurs forestiers traditionnels, sans véritablement prendre au sérieux les conséquences des réflexions actuelles sur la gestion durable. Une autre solution consisterait à confier aux seuls scientifiques le soin d'élaborer de telles listes, mais cela serait oublier les imperfections du savoir scientifique dans le domaine forestier, la lenteur normale de la formation des consensus scientifiques, la concentration très inégale des chercheurs dans les différentes régions du monde, et le fait qu'un scientifique n'est pas culturellement neutre quand on lui demande de transformer un savoir en savoir-faire. La dernière solution consiste à laisser les intérêts économiques se saisir du problème de l'écocertification, en permettant aux rapports de force de jouer pleinement entre acheteurs et vendeurs, ainsi qu'à laisser les donateurs imposer leurs propres critères et indicateurs lors de la négociation des termes de l'aide au développement. Qui ne perçoit combien de telles solutions ruineraient toute appétence des parties concernées pour un outil a priori intéressant pour rechercher pragmatiquement des progrès en matière de gestion durable?
Une approche en termes de critères et indicateurs pour une gestion durable offre une réponse valable à une série d'évolutions négatives des sociétés modernes et à une vaste gamme d'exigences, pour qu'elle ne soit qu'une mode éphémère dans la foresterie internationale. Les travaux des quatre dernières années ont été particulièrement riches et stimulants, mettant en évidence certains acquis irréversibles, mais aussi une série de questions épineuses que le contexte technico - politique n'est pas encore capable de traiter en profondeur. Toutefois, de ces réponses dépendra en grande partie l'évolution des politiques forestières dans de nombreux pays où la forêt joue un rôle économique, environnemental ou social considérable.
