C. Barthod
En este artículo se exponen las grandes líneas de las iniciativas forestales adoptadas en los «procesos» de Helsinki y Montreal. Se señala la importancia de los factores culturales en la identificación de los criterios e indicadores.
Christian Barthod es Subdirector de Bosques del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, París, Francia.
Nota: el presente artículo es una adaptación de la memoria voluntaria presentada al XI Congreso Forestal Mundial, 13-22 de octubre de 1997, Antalya, Turquía.
La cuestión de los criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible pasó a formar parte del debate político en el proceso preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, a comienzos de 1992, par iniciativa de la delegación canadiense. De una propuesta formulada para que sirviera de orientación en la cooperación internacional y en las negociaciones de los proyectos de desarrollo, sólo se conservó en la Declaración de principios forestales la referencia a «principios rectores que tengan en cuenta las metodologías y criterios pertinentes que hayan sido objeto de un acuerdo, en el plano internacional, cuando sean idóneos y aplicables». No obstante, este acuerdo sobre unos contenidos mínimos ha servido de base para llevar a cabo una importante labor: las disposiciones adoptadas en los «procesos» de Helsinki, Montreal y Tarapoto, el mandato del Grupo intergubernamental sobre los bosques, y los trabajos pioneros de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT) y del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF).
La dificultad para llevar a cabo una reflexión sobre los criterios e indicadores de la ordenación sostenible y las ambigüedades que existen al respecto se explican en parte par el carácter polivalente de este concepto, que puede aplicarse a cuatro grandes cuestiones.
1. En el plano nacional o provincial, que es en el que se elabora y se impulse la política forestal, los criterios e indicadores son un instrumento para evaluar la pertinencia y coherencia de las medidas adoptadas. Por muy avanzados que sean los instrumentos forestales utilizados en la elaboración y ejecución de los proyectos forestales, las evaluaciones radicalmente contrapuestas de que han sido objeto en diferentes países han puesto de manifiesto, en el curse de los últimos años, que el empleo de técnicas idóneas y una ejecución coherente no excluyen la posibilidad de que posteriormente se puedan cometer errores inherentes a cualquier proceso complejo. La mayor parte de las administraciones admiten que para conseguir un resultado satisfactorio no es suficiente dirigir las políticas forestales con los medios establecidos, sine que además es necesario llevar a cabo una evaluación permanente (a escala nacional, provincial o internacional) de indicadores que cubran una amplia variedad de preocupaciones.2. Al mismo tiempo que los bosques suscitan un interés coda vez mayor en la opinión pública, que ve en ellos la imagen paradigmática de la naturaleza, los modelos tradicionales de adopción de decisiones y de información en materia forestal suscitan un rechazo creciente en las sociedades democráticas, en las que la participación y la transparencia en el proceso de toma de decisiones se consideran como un derecho y como la garantía de que los puntos de vista enfrentados serán realmente escuchados. Por otra parte, el bosque no es una isla que pueda funcionar al margen del resto de la sociedad y los forestales están lejos de poder dominar par sí solos todos los parámetros que interfieren en sus decisiones y objetivos. En principio, los criterios e indicadores son un instrumento eficaz para organizar el diálogo con todos aquellos que creen tener derecho a intervenir en la elaboración y aplicación de las políticas forestales.
3. En aquellos países en los que la gestión de los bosques no es competencia exclusiva del Estado, se plantean una serie de limitaciones a los propietarios forestales o las empresas concesionarias, teniendo en cuenta las orientaciones generales de la política forestal nacional, limitaciones que se suprimen en función del contexto económico, ecológico, jurídico y social a nivel local. Dos son las grandes opciones posibles: imponer la utilización de determinados medios, instrumentos o procedimientos, o fijar objetivos o resultados. Aunque tradicionalmente se ha puesto en práctica la primera solución, son coda vez más quienes se muestran favorables a la segunda, al considerar que nadie está en mejor situación que el encargado de la gestión a nivel local para elegir los medios, instrumentos o procedimientos más eficaces y menos costosos una vez que las autoridades públicas han establecido claramente los objetivos. Este enfoque basado en criterio s de decisión e indicadores de resultados supone necesariamente fijar niveles mínimos o normas en la unidad de ordenación, lo cual no era indispensable en los dos ámbitos que se han analizado anteriormente.
4. Algunas asociaciones importantes de protección de la naturaleza o de consumidores intentan ejercer presión sobre los responsables políticos y los encargados de la gestión local para imponer una evolución de la ordenación forestal acorde con sus análisis y prioridades, organizando una selección discriminatoria del mercado entre productos certificados ecológicamente y productos simplemente tolerados o boicoteados. El proceso de certificación ecológica, dirigido muy directamente a la «calidad» de la gestión forestal, exige que se definan previamente criterios e indicadores que servirán para aportar garantías que se supone que reclama el mercado. Se trata de un enfoque normativo, que, además, plantea la cuestión de la selección y de la legitimidad de la estructura que promulga las normas y confiere la credibilidad a la certificación ecológica con respecto al comprador. En teoría, esta iniciativa normativa puede aplicarse tanto en el nivel nacional o provincial de elaboración de la política forestal como en el de la unidad de ordenación y puede referirse a los medios, instrumentos y procedimientos, o a los resultados.
En lo que respecta a los apartados 1 y 2, es necesario considerar tanto los valores absolutos de los indicadores como la evolución observada. Sin duda, los valores absolutos son importantes, pero en buena medida dependen del contexto biogeográfico y del contexto histórico de la política forestal; en definitiva, dependen de un contexto en el que la capacidad de acción es limitada a corto y media plaza, en vista de la larga duración de los ciclos forestales y de la resistencia sociológica a todo tipo de cambio. En cambio, la evolución reviste una gran importancia, pares traduce en los hechos las consecuencias de los objetivos anunciados de forma oficial, y permite comprobar las posibles discrepancias entre la formulación oficial de la política forestal y sus resultados concretes. Aunque al evaluar una política forestal, o uno de sus aspectos, es necesario examinar valores absolutos, esto sólo puede hacerse en referencia a los objetivos que han sido fijados libremente par el gobierno competente o que dimanan de compromisos internacionales negociados y ratificados libremente. En el marco de los apartados 3 y 4, sin olvidar la importancia de medir la evolución, se hace hincapié en los valores absolutos, que son los únicos que permiten establecer en qué grado la ordenación se ajusta a un modelo de referencia, explícito o implícito.
En las disposiciones adoptadas en los «procesos» de Helsinki y Tarapoto, y en buena medida también en las de Montreal, se ha dada mayor importancia a los aspectos mencionados en los apartados 1 y 2, en tanto que las grandes ONG internacionales se han centrado en los correspondientes a los apartados 3 y 4. Esto no quiere decir que algunos gobiernos que han participado en esos procesos no hayan considerado importantes también los apartados 3 y 4 (los países nórdicos que son grandes exportadores de madera y los países en los que las ONG tienen una gran influencia), pero en este momento no existe un consenso intergubernamental para avanzar en esta dirección, a pesar de las consultas realizadas y de los trabajos que se han llevado a cabo en coda país, así como del número creciente de grupos de trabajo comunitarios (en el sentido de la Unión Europea) e internacionales existentes sobre la certificación ecológica. Análogamente, las grandes ONG no pueden desinteresarse de los apartados 1 y 2, pero sus intereses y análisis les llevan en ocasiones a atacar con gran virulencia la prioridad que les conceden los Estados. Por otra parte, las listas de criterios e indicadores elaboradas para dar respuesta a las cuestiones 1 y 2 a nivel nacional o provincial no son siempre pertinentes, a priori, para los apartados 3 y 4.
La identificación de criterios e indicadores es también un esfuerzo pragmático para evitar todas las dificultades que supondría adoptar una posición demasiado teórica que tratara de precisar en abstracto las condiciones de la ordenación sostenible e incluir en una definición compleja un consenso técnico - científico y político - cultural de carácter provisional. La lista de criterios e indicadores adoptados en los «procesos» de Helsinki y Montreal refleja un compromiso contraído par los profesionales forestales y par los científicos. Contiene tanto indicadores de medios como de resultados, pares el estado aún muy parcial de los conocimientos científicos obliga a tener en cuenta la experiencia adquirida a lo largo de los últimos siglos en lo que respecta a los medios que se han de utilizar. Ante todo, el proceso de selección se orienta a adoptar indicadores que sean científicamente pertinentes, viables desde el punto de vista técnico y con un costo económico razonable. Si el resultado es imperfecto, el progreso de los conocimientos y de los instrumentos científicos, así como las cuestiones planteadas par la opinión pública deberían permitir completar y organizar mejor la lista actual, ya bastante larga.
Los indicadores adoptados en los «procesos» de Helsinki y Montreal, aunque correspondientes a contextos muy diferentes (importancia de la presencia humana en los bosques, estructura de la propiedad, antigüedad de las leyes y reglamentos forestales, etc.) son bastante similares. Tienen en cuenta los parámetros biológicos tradicionales (superficie, volumen, crecimiento biológico, tipos de bosques), así como los surgidos del debate de los años ochenta sobre la lluvia ácida (salud y vitalidad de las mesas forestales), la utilización tradicional del bosque (el volumen de las talas y la caza), y aquellos aspectos a los que se ha dada valor en los últimos años (Los productos del bosque, la creación de empleo y la participación en la estructuración del media rural), la importancia del bosque en la protección de suelos y aguas y en la biodiversidad.
La dificultad del concepto de biodiversidad, a la luz del estado actual de los conocimientos científicos y de los inventarios disponibles, explica que los indicadores correspondientes sean imperfectos. Los trabajos relativos a la identificación de especies indicadoras del buen funcionamiento de un ecosistema determinado están macho más avanzados en el dominio vegetal que en el animal, a pesar de la importancia de las iniciativas adoptadas en América del Norte a este respecto. La diferencia más notable entre las opciones de los dos procesos se refiere al séptimo criterio de la lista de Montreal, los aspectos institucionales, que no se contemplan en la lista europea. Estos aspectos institucionales, importantes desde hace macho tiempo en el ámbito forestal de los países del proceso de Helsinki, reflejan en Europa un equilibrio nacional y cultural cuya funcionalidad prima sobre la coherencia teórica que tal vez deseen potenciar aquellos países cuyas instituciones forestales tienen menos antigüedad.
Utilizar una lista de criterios e indicadores para evaluar y dirigir una política forestal supone contar con un mecanismo coherente para medir o evaluar de manera fiable dichos indicadores. Es indispensable, a estos efectos, contar con un inventario forestal, permanente o periódico. Pero es necesario mencionar la cuestión de los indicadores que no se enmarcan en la esfera de competencia habitual de los inventarios tradicionales. En algunos casos, los inventarios forestales han de evolucionar para tomarlos en consideración, tanto par lo que respecta a las mediciones sobre el terreno, como al tratamiento estadístico de los dates y la utilización de procedimientos nuevos, como los sistemas de información geográfica. Pero en otros cases, sería demasiado costoso e ineficaz dotar a los servicios forestales de instrumentos de medida nuevos y sofisticados, en particular cuando ya existen servicios especializados con gran competencia y conocimientos. Así ocurre, frecuentemente, en el case del control de la calidad del agua o de la biodiversidad animal. Esto debe impulsar a los forestales a ampliar la cooperación con servicios con los que muchas veces apenas tienen relación, lo que además ofrece la ventaja de desarrollar una nueva sensibilidad par lo que respecta a los efectos que pueden tener sobre los bosques otras políticas. Para ello es necesario modificar los métodos de trabajo, evaluar correctamente en qué ámbitos es posible la cooperación y tomar en consideración la nueva situación en los procesos internacionales correspondientes, especialmente en el seno de los con juntos regionales de la FAO. Ello ha permitido que Francia publicara a partir de abril de 19951a lista de indicadores nacionales de la ordenación sostenible.
Los países que cuentan con una larga tradición forestal disponen de series estadísticas muy antiguas, cuyo interés estriba en la continuidad de la metodología y las definiciones. Como siempre ocurre cuando surgen nuevas inquietudes a nivel internacional, la búsqueda de una normalización de las definiciones y las metodologías está en el centro de numerosos debates, pese al fracaso de los innumerables intentos anteriores. En el contexto actual, es indispensable que la publicación de los indicadores vaya acompañada sistemáticamente de la fuente de las cifras y los métodos de cálculo en case de una estimación indirecta, para garantizar públicamente la fiabilidad de las cifras y precisar los límites de su interpretación. La normalización sólo es esencial en dos cases: para aquellos que preconizan una política forestal supranacional (por ejemplo, en un marco comunitario, en lo que respecta a los países miembros de la Unión Europea), y en el de quienes desean crear un mecanismo internacional coherente de certificación ecológica, regulado par una instancia central. En el primer case, la solución exige financiar un inventario supranacional, en paralelo con los inventarios nacionales, durante un período lo bastante largo para facilitar el paso de la serie de dates antigua a la nueva. En el segundo case, un enfoque normativo basado en valores absolutos, sin una normalización de las definiciones y del método de inventario, supone el riesgo de suscitar a corto plaza cuestiones litigiosas en materia de equidad entre los países interesados, es decir, básicamente, los países exportadores de madera, sin tener en cuenta la equidad de trato entre los países exportadores, sometidos a investigación, y los países importadores.
La definición de criterios e indicadores de la ordenación sostenible a nivel de la unidad de ordenación plantea un problema cuando ésta tiene una dimensión excesivamente reducida. En los estudios canadienses se considera que la superficie mínima ha de ser de 500 hectáreas, condiciones que en Francia se cumplirían en menos de la cuarta parte de la superficie forestal nacional. Por otra parte, es indispensable, par razones de costo y de eficacia, buscar el número más limitado posible de indicadores que el encargado de la ordenación pueda controlar e integrar en sus razonamientos y decisiones; ante la complejidad biológica y el carácter balístico que preconiza la ordenación sostenible, esa elección es particularmente difícil. La opción de considerar como una unidad de gestión la suma de una serie de propiedades forestales independientes de tamaño reducido entraña subordinar el derecho de propiedad al arbitrio de los expertos en biología, alga que no pueden aceptar la mayor parte de las sociedades. En este contexto, pensar en imponer unos resultados a centenares de millares (a millones, en Francia) de propietarios privados de parcelas forestales reducidas que ejercen en otro ámbito su actividad profesional principal, carece de realismo desde el punto de vista técnico y es una insensatez política. La única solución posible para tomar en consideración este aspecto del problema consiste en imponer obligaciones respecto a los medios que hayan sido definidas par el poder público, encargado de realizar el control, y en es timar los resultados cuantitativos en un nivel geográfico superior, correspondiente a una circunscripción de acción de la política forestal. La estructura de la propiedad forestal, muy dividida a veces, explica las fuertes reticencias de algunos países europeos, como Francia, a avanzar en las cuestiones 3 y 4 hasta que no se hayan buscado soluciones concretas a sus problemas.
En los países democráticos en los que la opinión pública ejerce un estrecho control sobre los responsables políticos, la experiencia adquirida en el curse de la negociación de estas listas de indicadores pone de manifiesto que el deseo de tomar en consideración al mismo tiempo las cuestiones 1 y 2 a las que se ha hecho referencia anteriormente conlleva importantes interferencias culturales. La actividad forestal es una ciencia y un arte al mismo tiempo; los conocimientos técnicos y las experiencias acreditados par resultados a veces seculares tienen gran importancia en la orientación de coda país y de coda tradición silvícola, y no siempre es posible determinar claramente lo que corresponde a la experiencia y lo que está impregnado de valores culturales y criterios de evaluación apriorísticos. Además, los puntos de vista de la opinión pública y de las ONG sobre el bosque no son independientes de los valores culturales de una sociedad, de sus reflexiones acerca de su futuro y de sus relaciones con la naturaleza, y los responsables políticos han de tenerlos en cuenta. Por consiguiente, es inevitable que una reflexión sobre los criterios e indicadores de la ordenación sostenible se traduzca en una negociación basada en la realidad biológica y en la idea que se forma de ella la sociedad, bajo el control y la regulación imperfecta del estado de los conocimientos científicos y de las limitaciones económicas.
Por esa razón parece infundado imaginar que los criterios e indicadores de la ordenación sostenible de los bosques puedan ser alga más que el consenso poco duradero de la tecnocracia internacional si en la negociación de esas listas participan países que no sólo no creen tener un futuro común, sine tampoco una visión cultural común, pese a que previamente se haya comprobado que comparten unas condiciones ecológicas y sociales similares en el ámbito forestal. Es ilusorio intentar que se negocie una lista mundial única de indicadores de la ordenación forestal sostenible, pero sería positivo exhortar a todos los países interesados a que se asociaran par afinidades para elaborar esas listas, como procesos abiertos que permitieran a profesionales, científicos y ONG de todos los países compartir sus experiencias y advertir los peligros de que la selección de indicadores efectuada supusiera ignorar el estado de los conocimientos y la comunidad de intereses derivada de la responsabilidad común con respecto a la biosfera. El respeto de las reglas de juego que así se establecieran representaría un progreso considerable. El reconocimiento mutuo de esas listas bastaría para manifestar la voluntad política de todos los países de avanzar en la dirección indicada en los principios forestales.
Si no se adoptara esa opción, cabe temer que aunque se consiguieran progresos en los criterios de ordenación sostenible, después de largas negociaciones de carácter técnico y político, sólo sería posible alcanzar un acuerdo sobre una serie de indicadores forestales tradicionales mínimos, sin que se tuvieran en cuenta las consecuencias de las reflexiones en curse sobre la ordenación sostenible. Otra solución consistiría en que la elaboración de dichas listas fuera competencia exclusiva de los científicos, pero tal cosa supondría olvidar las limitaciones del saber científico en el ámbito forestal, la lentitud con que se alcanza el consenso en los temas científicos, la concentración tan desigual de investigadores en las diferentes regiones del mundo y el hecho de que un científico no es neutral, desde el punto de vista cultural, cuando tiene que transformar un adelanto en una técnica, sobre todo con un trasfondo normativo. La última solución consiste en permitir que sean los intereses económicos los que resuelvan el problema con ocasión de la certificación ecológica, permitiendo el libre juego de las relaciones de fuerza entre compradores y vendedores, y, asimismo, dejar que sean los donantes los que impongan los criterios e indicadores al negociar las condiciones de la ayuda al desarrollo. Sin duda, no es difícil comprender que esas soluciones anularían par complete el deseo de las partes interesadas de disponer de un instrumento para intentar conseguir progresos concretes en materia de ordenación sostenible.
El establecimiento de criterios e indicadores de la ordenación sostenible responde a una serie de cambios profundos de las sociedades modernas y a una pluralidad de peticiones como para que sean simplemente una preocupación efímera en el contexto forestal internacional. Los trabajos que se han llevado a cabo en los cuatro últimos años han sido importantes; han puesto de relieve algunos progresos irreversibles, pero también han planteado una serie de cuestiones difíciles que no se pueden analizar a fondo todavía porque e:1 contexto técnico - político no está aún suficientemente maduro. Sin embargo, de esas respuestas dependerá en buena medida la evolución de las políticas forestales en muchos países en los que los bosques cumplen una función económica, ecológica y social.
