J. Anderson, J. Clément y L. V. Crowder
Jon Anderson es Oficial de extensión forestal, Dirección de Recursos Forestales, Departamento de Montes, FAO, Roma.
Jean Clément es Director de Recursos Forestales, Departamento de Montes, FAO, Roma.
Loy Van Crowder es Oficial superior en comunicación para el desarrollo, Dirección de Investigación, Extensión y Capacitación, Departamento de Desarrollo Sostenible, FAO, Roma.
La adopción de una perspectiva pluralista permite entender mejor la dinámica de la silvicultura sostenible y el desarrollo rural.
¿QUÉ ES EL PLURALISMO?
Aunque el término se ha acuñado recientemente, es un concepto filosófico y político con una larga trayectoria. En esencia, el pluralismo reconoce la existencia inevitable de posiciones distintas, a menudo contradictorias, sobre cualquier cuestión importante, desde la política hasta la ordenación de los ecosistemas (Rescher, 1993; Clément, 1997). El pluralismo describe situaciones en las que los distintos grupos son autónomos e independientes, pero con frecuencia interdependientes, con aspiraciones legítimas y posiciones diferentes sobre cuestiones de la mayor trascendencia. Esas diferencias se basan en valores, percepciones, objetivos y conocimientos distintos. Describe la interacción dinámica entre ideologías, intereses y organizaciones diferentes. Cuando se aplica conceptualmente a la actividad forestal y al desarrollo rural, el pluralismo puede propiciar una mejor comprensión de determinadas situaciones de organización y mejorar la evaluación y utilización de técnicas y métodos en la ordenación forestal sostenible.
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Valores y objetivos cambiantes en el desarrollo forestal · A pesar de que se han adoptado procedimientos y enfoques basados en consultas públicas exhaustivas, diversas ONG y organizaciones de ciudadanos han impugnado ante la justicia la mayor parte de los planes de ordenación que ha elaborado el Servicio Forestal de los Estados Unidos para el sistema forestal nacional (Daniels y Walker, 1997). · En África, un número creciente de estudios ponen de manifiesto que el personal del servicio forestal y los grupos locales tienen percepciones, valores y objetivos radicalmente distintos en materia de ordenación forestal (Sulieman, 1966; Sow y Anderson, 1996; Weirsum, 1997) y que la gestión en manos de una sola entidad (el servicio forestal nacional o la comunidad local) no ha permitido conseguir la ordenación forestal sostenible (Dubois, 1997; Vira, 1997; Babin, Bertrand y Antona, 1997). · En Europa central y oriental, la imagen del forestal en la región como un funcionario público todopoderoso que imparte órdenes ha sido sustituida por la del funcionario sometido a la tensión dimanante de exigencias contradictorias planteadas desde todas partes por propietarios privados, partidos políticos, dirigentes, la administración local, ONG y otros (Begus y Veselic, 1997). · En la India, los planes de la industria forestal de establecer plantaciones para satisfacer la demanda creciente de madera industrial han encontrado la oposición de ONG y comunidades locales. Se ha creado un comité independiente especial encabezado por un antiguo director del Servicio Forestal para abordar los intereses antagónicos de la población rural, las ONG y la industria forestal. Una cuestión de importancia esencial es cómo crear y gestionar una plataforma o un foro de negociación para una multiplicidad de partes interesadas (Mukerji, 1997) · Diversas ONG nacionales e internacionales han comenzado a asumir la responsabilidad de la ordenación de algunos recursos naturales, tales como parques y espacios naturales. Algunas ONG internacionales no sólo tratan de influir en la política forestal mundial, sino de formularla; así ocurre, por ejemplo, en el programa «Bosques para la vida» de la WWF/UICN sobre los espacios protegidos y la certificación independiente (WWF y UICN, 1998). |
La actividad forestal y el desarrollo rural se caracterizan cada vez más por la existencia de organizaciones y grupos de distinta naturaleza que, aunque se ocupan de los mismos recursos, actúan independientemente y poseen percepciones, valores, objetivos e incluso sistemas de conocimiento diferentes y, a veces, contrapuestos. Además, todos esos grupos aspiran legítimamente a intervenir en los procesos de adopción de decisiones que afectan a la ordenación de los recursos naturales. A menudo, esas diferencias parecen imposibles de superar mediante las prácticas tradicionales de consecución de consenso y acuerdo.
Algunas veces, se utiliza el pluralismo como sinónimo de diversidad, o como una forma de describir la existencia de un gran número de grupos diferentes. El hecho de que existan muchas organizaciones en las actividades de extensión rural o forestal no refleja necesariamente una situación plural, pues es posible que esos grupos no sean independientes y autónomos.
Participantes en el taller organizado por la FAO sobre el pluralismo y las actividades forestales sostenibles en favor del desarrollo rural, diciembre de 1997
El pluralismo puede considerarse en contraste con otros dos puntos de vista aparentemente opuestos. Uno de ellos sostiene que sólo existe un sistema racional para conseguir una actividad forestal y un desarrollo rural sostenibles. Este es el supuesto en el que se sustenta la idea de que debe ser una autoridad competente, por ejemplo, un servicio forestal estatal, el que imponga su concepción de la ordenación de los recursos naturales. La otra defiende la posición que todos los valores son situacionales, que se definen contextualmente y se construyen socialmente. Por ello, en una situación determinada, un valor o sistema de valores concreto puede adquirir preeminencia sobre otros. Ambas posiciones se pueden criticar aduciendo que no son marcos operacionales o analíticos totalmente satisfactorios; el primero porque es demasiado dogmático y difícilmente puede dar cabida a una gran diversidad de creencias y preferencias, y el segundo porque no aporta criterios de evaluación y, por tanto, corre el riesgo de caer en la anarquía (Daniels y Walker, 1997). En cambio, el pluralismo reconoce que aunque no haya una solución técnica única y definitiva para ningún problema relacionado con la ordenación de los recursos naturales, y aunque existan múltiples valores y objetivos, la gestión se ha de hacer con responsabilidad. Rechaza también la idea de que la existencia de posiciones divergentes es consecuencia de la ignorancia y de la existencia de intereses específicos.
EL PLURALISMO EN EL CONTEXTO DE LA ACTIVIDAD FORESTAL Y EL DESARROLLO RURAL
Existen una serie de razones para considerar el pluralismo en el contexto de la actividad forestal y el desarrollo rural sostenibles. Ante todo, han surgido nuevos grupos y foros o a los ya existentes se les concede un mayor reconocimiento. El ejemplo reciente más evidente es el reconocimiento internacional cada vez mayor que, a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) (1992), se concede a la función de diferentes grupos importantes en el desarrollo sostenible. No obstante, la CNUMAD, que describió categorías de participantes, apenas prestó atención a la dinámica de grupos autónomos e independientes y a los nuevos procesos en la toma de decisiones. Algunos grupos han comenzado a asumir funciones atribuidas tradicionalmente a los gobiernos. Las ONG influyen en las políticas internacionales y nacionales, e incluso tal vez son quienes las formulan, y en algunos países se encargan de la ordenación de sistemas de recursos naturales (por ejemplo, los parques). Los programas forestales nacionales y el Foro Intergubernamental sobre los Bosques son ejemplos de plataformas existentes y nuevas que agrupan a una multiplicidad de partes interesadas en la ordenación de los recursos naturales.
Diversas tendencias políticas, sociales y económicas están reforzando la aparición de actores y grupos autónomos y, por lo tanto, el interés de adoptar enfoques plurales ante la ordenación de los recursos naturales:
La modificación de la estructura de la propiedad de los bosques y de la base de recursos naturales. En algunas regiones se está modificando la estructura de la propiedad forestal, particularmente en Europa central y oriental, en la Comunidad de Estados Independientes y en algunas partes de Asia. Ya no existe un único gran propietario (el Estado, con unos objetivos muy uniformes) sino centenares de miles de pequeños propietarios con objetivos distintos. Sólo en Europa central y oriental han surgido más de un millón de nuevos propietarios forestales desde 1990 (FAO, 1997). En muchos casos, estos nuevos propietarios están organizando grupos y asociaciones independientes.
Descentralización. Están apareciendo un número creciente de poderes políticos y administrativos locales menos dependientes del control central. Este proceso no ha producido los mismos resultados en todas partes. Por ejemplo, en Bolivia, la reforma legislativa que se ha llevado a cabo recientemente atribuye a los municipios una función mucho más importante en la adopción de las decisiones relativas a la utilización de recursos financieros generados localmente, lo cual tiene consecuencias directas para la ordenación forestal sostenible (Kaimowitz, 1997). En cambio, en la India, la descentralización parece haberse traducido en una competencia entre sectores del Gobierno (entre los órganos técnicos y administrativos) que ha generado confusión (y en ocasiones conflictos) sobre quién tiene la facultad para conceder los bosques comunitarios.
La democratización y la política de partidos múltiples. El declive de los Estados de planificación central y partido único potencia la aparición de numerosos partidos con políticas y objetivos distintos, en ocasiones con un gran interés en el medio ambiente.
Reducción de tamaño y transferencia de responsabilidades. En todas partes, los gobiernos se encuentran sometidos a una presión financiera para reducir su tamaño y conservar tan sólo el control de funciones básicas como la formulación de políticas, la planificación, la legislación, la tarea de hacer cumplir la ley y el seguimiento. Esta tendencia se traduce en la delegación de otras funciones a organizaciones no gubernamentales, entidades del sector privado, u otros.
Transición demográfica. La población del mundo es cada vez más urbana y las oportunidades de empleo se están desplazando de las zonas rurales al sector urbano informal. Esta tendencia está modificando las percepciones, intereses y objetivos en la ordenación forestal.
Separación de funciones. En determinados casos, la dificultad de una única institución de ordenación de los recursos naturales para conciliar e integrar las contradicciones aparentes entre funciones distintas (por ejemplo, conservación y producción, o ejecución y seguimiento) y las incongruencias derivadas del hecho de que una organización sea al mismo tiempo «juez y parte» han llevado a la separación de funciones por medio de la reforma institucional y a la desintegración de organizaciones.
La insatisfacción que provoca la situación actual es un motivo para reflexionar sobre la posible contribución del pluralismo a la ordenación de los recursos naturales. A menudo, la fórmula de la ordenación por una única entidad, ya sea el gobierno una entidad privada, una ONG o la administración local, no ha dado buenos resultados.
En muchas ocasiones en que el gobierno ha tenido a su cargo el control de los recursos forestales no se ha conseguido la ordenación sostenible de esos recursos como lo prueba el caso de los bosques catalogados de África, que sólo existen sobre el papel.
Algunas veces, los terrenos forestales privados y las concesiones han resultado degradados y han sido mal administradas, sacrificándose la sostenibilidad en aras del beneficio inmediato.
ONG involucradas directamente en sistemas de ordenación de los recursos naturales, particularmente en parques y espacios protegidos, han entrado en conflicto con intereses locales y con los gobiernos municipales.
El traspaso de la responsabilidad de la ordenación forestal a organizaciones rurales y comunidades locales ha sido restringido y no ha resultado una experiencia satisfactoria.
«Incluso cuando se potencia su papel, las organizaciones comunitarias pueden verse limitadas por la estructura legal, las autoridades locales y regionales, la falta de instrumentos tecnológicos y de capital y por intereses locales distintos de los de la comunidad» (IRG, 1997).
Muchas veces no se tiene en cuenta la heterogeneidad de las comunidades y la importancia de los vínculos entre las aldeas. La fórmula de atribuir la gestión a grupos locales, sin garantizarles el apoyo de otras organizaciones, no asegura la ordenación sostenible.
Participación y pluralismo
Los gobiernos (o cualquier otra entidad que ejerza un dominio exclusivo) tratan muchas veces de involucrar a otros grupos en la ordenación de los recursos naturales y adoptar procesos participativos, especialmente en respuesta a la presión política y social, las medidas de austeridad, la descentralización y la privatización y, en ocasiones, ante el reconocimiento de los fallos pasados y los ejemplos de experiencias satisfactorias de ordenación participativa de otras organizaciones. Sin embargo, lo cierto es que algunos enfoques participativos sólo han tenido un éxito limitado y esporádico. Un ejemplo procedente de los Estados Unidos ilustra el fracaso de algunos procesos de participación y consulta pública:
«Los mecanismos de intervención pública adoptados por el servicio forestal no han alterado las relaciones fundamentales entre el organismo y el público sobre la ordenación de los bosques nacionales, y se da a entender que estos mecanismos de participación no son eficaces... Hace falta un cambio más fundamental en el planteamiento, una nueva modalidad política que permita a la ordenación de bosques nacionales adquirir un carácter auténticamente participativo... El fracaso deriva de la adopción por el servicio forestal de una relación de "tecnocracia benévola" con las comunidades locales tratando de ordenar los bosques y el desarrollo forestal de los mismos, en cambio de establecer una colaboración sensible y responsable» (Henderson y Krahl, 1996).
En algunas de las críticas que se han vertido sobre los ejemplos de ordenación forestal conjunta en la India se indica que las organizaciones o comités locales no son muchas veces más que representantes del servicio forestal, es decir, no son autónomos e independientes, y éste sigue controlando distintos aspectos como la distribución de beneficios (Hildyard et al., 1997). También aparecen contradicciones cuando los gobiernos tratan de crear nuevos asociados o de fortalecer a los existentes mediante la capacitación técnica (por ejemplo, en las técnicas utilizadas en los viveros), lo que también en este caso se traduce en la creación de representantes que deben cumplir los objetivos del Gobierno, pero no promociona a esos asociados ni sirve para establecer condiciones de igualdad.
Aun cuando el deseo de participación sea sincero, un proceso que se reduce a la asociación entre el gobierno y las comunidades locales puede no ser suficiente para conseguir la ordenación forestal y el desarrollo rural sostenibles. Se requieren organizaciones diversas y no debe de darse el caso de que un solo grupo u organismo controle todos los aspectos de la ordenación de los recursos naturales. Se consideran necesario que en el proceso de desarrollo haya al menos tres tipos de organizaciones: servicios gubernamentales, grupos y comunidades locales y un intermediario, frecuentemente una ONG (Roling, 1988).
El consenso: ¿es posible o ano necesario?
Cuando se aplica a la ordenación de los recursos naturales, la lógica del pluralismo parece indicar que el consenso sobre cuestiones sustanciales, como la ordenación de los recursos naturales para conseguir el desarrollo rural, es muy difícil o, en el mejor de los casos, únicamente parcial y temporal. De hecho, algunas iniciativas encaminadas a alcanzar el consenso subvierten el proceso participativo. En ocasiones, los servicios forestales del Estado constituyen comités forestales rurales que carecen por completo de autonomía y que, por tanto, no son más que un trasunto del Estado en el plano local. De esta forma, el consenso se consigue mediante la imposición del punto de vista del servicio forestal como una especie de «armonía coercitiva» (Hildyard et al., 1997).
Otros enfoques participativos promueven un consenso basado en el principio de que el grupo local siempre tiene la razón. Los participantes ajenos al grupo han de perder su identidad al integrarse en él y tratan de conseguir el consenso adquiriendo la misma condición que los miembros del grupo.
Ambas modalidades de consenso, y tal vez el consenso en general, han de ser consideradas con escepticismo. Sin embargo, no es necesario el consenso para conseguir resultados. Con toda probabilidad, los puntos de vista, valores, percepciones y objetivos son diferentes, pero esto no ha de ser un obstáculo insuperable para que exista comunicación y negociación y para que se puedan establecer normas y responsabilidades (Rescher, 1993). Existen técnicas adecuadas de ordenación en un entorno plural, que tienden a respetar la identidad y los objetivos de cada uno de los grupos y hacen menos hincapié en el consenso.
La aplicación del concepto pluralista
Un enfoque pluralista en una situación compleja en materia de ordenación de los recursos naturales no aplicaría criterios científicos estrictos hasta conseguir una respuesta correcta, ni se plegaría a los deseos políticos de los intereses especiales competidores, asumiendo que lo que decidan los grupos es correcto. Antes bien, consideraría que los valores e intereses contradictorios amplían el abanico de posibilidades en la ordenación de los recursos naturales. En el ámbito de la ordenación de los recursos naturales y el desarrollo rural sostenible, también existen límites en el mundo natural que determinan lo que es posible y lo que no lo es (Binkley, 1996). No obstante, el concepto de los límites depende de los aspectos del mundo natural que se consideren importantes o de los modelos disciplinarios que se elaboren. Esto abre la puerta a la posibilidad de que existan conceptos contradictorios sobre qué cuestiones y umbrales de recursos representan limitaciones.
Otros conceptos básicos del pluralismo aplicados a la ordenación de los recursos naturales son los siguientes:
· No existe una solución única, absoluta, universal y permanente para ningún problema fundamental planteado en la ordenación de los recursos naturales; no existe para una unidad de tierra determinada un modelo único de aprovechamiento sostenible de la tierra, sino que existen muchos modelos posibles de aprovechamiento sostenible. «Si bien es cierto que las leyes físicas ponen límites a la construcción social de la naturaleza, los límites no son tan estrictos que sólo permitan una perspectiva única susceptible de ser conocida de forma objetiva. Existen muchos sistemas alternativos de ordenación que son compatibles con los testimonios científicos disponibles» (Binkley, 1996).· Es necesario establecer una separación de poderes y establecer sistemas de equilibrio para evitar las ineficacias y abusos del monopolio en la ordenación. Cuando están involucradas varias organizaciones autónomas independientes, es más fácil identificar y corregir los errores que pueda cometer cualquiera de ellas. Es importante que el pluralismo acepte el «conflicto limitado» o la «disonancia restringida» no sólo como inevitable sino como potencialmente útil (Lee, 1993; Rescher, 1993). El conflicto surge como consecuencia de la existencia de valores plurales (que pueden ser antagónicos), de una multiplicidad de partes (cuyos deseos no se pueden satisfacer todos al mismo tiempo) y de límites en el mundo natural para lo que es viable. Los conflictos sólo se pueden eliminar mediante la convergencia en un pensamiento social y un objetivo de política únicos en relación con la naturaleza, el consumo, la población y la sostenibilidad; o la existencia de un volumen infinito de recursos naturales, de manera que la naturaleza no sea un factor limitador. Como ninguna de esas dos opciones es posible, es necesario encontrar un marco operativo diferente. La tarea a realizar consiste, por tanto, en aprender a trabajar con múltiples perspectivas y posibilidades en lugar de intentar ignorarlas o someterlas (Vira, 1997).
· La equidad entre los distintos grupos en relación con el poder de adoptar decisiones está lejos de haberse conseguido, pero esto no debe abortar los intentos de establecer un procedimiento equitativo ni menoscaba su valor como un objetivo importante.
· Los conflictos son inevitables y no se pueden resolver de forma permanente. A lo sumo, se pueden manejar temporalmente. Si bien es cierto que algunos enfrentamientos se pueden superar, muchas situaciones relativas a la ordenación de los recursos naturales y al desarrollo rural se caracterizan por una interacción compleja de elementos sociales, políticos, culturales, económicos y científicos que impide encontrar una solución rápida o duradera. La labor más adecuada desde una perspectiva pluralista es, pues, manejar las situaciones conflictivas antes que intentar superarlas. Sin duda, es posible manejar adecuadamente muchas situaciones complejas en relación con los recursos naturales, de manera que los enfrentamientos que se producen en el marco de esas situaciones no sean destructivas, sino que puedan resultar constructivas (Vira, 1997). No obstante, el manejo de los conflictos es un enfoque parcial, puesto que aborda los problemas a medida que se plantean. Es difícil planificar los recursos naturales y establecer sistemas de ordenación cuando existen conflictos declarados.
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Conceptos esenciales para el pluralismo en la actividad forestal y el desarrollo rural sostenibles · Los diferentes grupos tienen experiencias, posiciones, opiniones y objetivos distintos sobre la ordenación forestal y el desarrollo rural sostenibles. · Los grupos son autónomos e independientes. · No existe una solución única, absoluta, universal y permanente para ningún problema fundamental planteado en la ordenación de los recursos naturales; no existe para una unidad de tierra determinada un modelo único de aprovechamiento sostenible de la tierra, sino que existen muchos modelos posibles de aprovechamiento sostenible. · Ningún grupo u organización está legitimado para pretender que dispone de un modelo superior o absoluto; la toma de decisiones sobre las actividades forestales y el desarrollo rural sostenibles ha dejado de ser una competencia reservada únicamente a los expertos. · Es esencial que exista un sistema orgánico de equilibrio de poderes para evitar los errores que pueden derivarse de la existencia de un sistema de ordenación basa do en una única entidad; éste es el aspecto positivo de los «conflictos limitados». · Los conflictos son inevitables y no se pueden resolver, sino tan sólo manejar. · La equidad en la adopción de decisiones es un ideal lejano pero digno de intentar. · En muchas ocasiones se necesitan plataformas, mediadores y facilitadores para sentar las bases de la negociación y la cooperación necesarias para la ordenación forestal sostenible. · La comunicación es indispensable y ayuda a los participantes a comprender mejor sus diferencias. · El consenso es difícil, pero se pueden realizar progresos aunque no se haya alcanzado; · Con frecuencia, los enfoques relativos a la ordenación forestal sostenible que aspiran al consenso están mal orientados y no son sostenibles. · Están surgiendo enfoques dinámicos y nuevos procedimientos de adopción de decisiones sobre la ordenación forestal sostenible en entornos plurales, pero es preciso disponer de una mayor experiencia. |
¿SE DEBE ADOPTAR UN ENFOQUE DINÁMICO DEL PLURALISMO?
La existencia de un ambiente organizativo cada vez más complejo, con elementos más autónomos e interdependientes, comporta por sí misma un cierto pluralismo. El pluralismo reconoce una realidad cada vez más evidente en los planos local, nacional e internacional. Dicho de forma sencilla, «el pluralismo puede resultar caótico pero ayuda a situarnos más cerca de la realidad» (Garces, comunicación personal, 1997). La aceptación de este hecho tiene importantes consecuencias desde el punto de vista de la política, gestión, enfoques y técnicas sostenibles de la actividad forestal y del desarrollo rural. Reconocer el pluralismo significa buscar los medios para aplicarlo, de forma que los distintos grupos puedan cooperar y construir un marco institucional dinámico en favor de la actividad forestal sostenible.
Reconocer la existencia del pluralismo no es lo mismo que fomentarlo. Es razonable preguntarse si el pluralismo debe ser fomentado. Parece que, en muchos casos, es conveniente promover el pluralismo como parte del sistema de ordenación de los recursos naturales. Es preciso hacer un mayor esfuerzo para perfeccionar y aplicar enfoques dinámicos de la actividad forestal y el desarrollo rural sostenibles en entornos plurales. Esta tarea se ha de llevar a cabo con una cierta urgencia, pues algunas tendencias actuales «pueden tener efectos contradictorios sobre la sostenibilidad de los recursos forestales, unas veces porque ponen al alcance de las comunidades locales los instrumentos necesarios para proteger los recursos, y otras porque fortalecen a grupos involucrados en actividades que degradan la situación de los bosques» (Kaimowitz, 1997).
CONCLUSIÓN
En este artículo se ha analizado qué es el pluralismo, por qué puede ser importante, cómo se puede utilizar para comprender mejor la dinámica de la actividad forestal y el desarrollo rural sostenibles y qué instrumentos pueden ser particularmente adecuados para afrontar las situaciones plurales cada vez más frecuentes. En el recuadro se resumen varios aspectos del pluralismo en relación con la actividad forestal y el desarrollo rural sostenibles.
El reconocimiento del pluralismo y de sus potencialidades exige una actitud cauta (no sería juicioso fomentar el pluralismo por el pluralismo). Se han de evaluar cuidadosamente las situaciones (tanto su dimensión humana como biofísica) para determinar si una mejor comprensión de la dinámica plural y la utilización de instrumentos adecuados permitiría mejorar la situación y si una estructura plural resultaría más sostenible a largo plazo.
Desde la óptica institucional, no es posible fomentar el pluralismo en la actividad forestal y el desarrollo rural únicamente mediante la descentralización, la privatización u otros procesos a los que se concede hoy en día gran importancia en el programa del desarrollo. Las soluciones requeridas son de naturaleza más sutil y compleja. Hay muchos ejemplos de experiencias positivas en las que apoyarse - mercados rurales de leña, contratos para la ordenación de los recursos, cartas territoriales y códigos de conducta - utilizando una variedad de mecanismos orgánicos.
La cuestión fundamental es si el pluralismo tiene una importancia práctica para la actividad forestal y el desarrollo rural sostenibles, si puede ofrecer instrumentos y métodos concretos que contribuyan a conseguirlos.
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