Politiques nationales ayant une incidence sur les incendies de forêt dans la région Asie-Pacifique

James Schweithelm³

³ Consultant auprès de la FAO, Hawaii, USA.

Cet article couvre les pays situés dans les zones tropicales et subtropicales de l'Asie et du Pacifique; les régions tempérées et boréales sont traitées dans l'article préparé pour cet atelier par J.G. Goldammer.

Le régime des feux est l'outil analytique retenu pour la caractérisation du rôle du feu dans divers environnements; il est discuté au paragraphe 2.2.

Les combustibles les plus préoccupants sont les plantes herbacées et les buissons, les lianes, les branches et arbres tombés, la litière de feuilles, et dans le cas de dépôts de tourbe profonds, le substrat lui-même.

La température, l'humidité et la vitesse du vent sont aussi des paramètres importants pour les incendies de forêt. Une topographie escarpée augmente la vitesse de propagation du feu vers le haut, et l'orientation des crêtes et des vallées par rapport à la direction du vent influence la direction de la propagation du feu. Le phénomène de l'oscillation australe El Niño (ENSO) est une perturbation périodique de la pression atmosphérique et des régimes de précipitations sur le Pacifique, liée à des anomalies de la température de surface de la mer. Ces gradients sont bien illustrés par un diagramme par Mueller-Dombois et Goldammer (1990).

L'humanité préindustrielle a constitué un facteur de perturbation écologique et modifié la composition en espèces des zones utilisées intensivement. Des exemples récents en sont les incendies du Mercredi des Cendres dans les états de Victoria et d'Australie Méridionale en 1983, et les incendies de Sydney en 1994.

Les économistes ont calculé que les coûts directement liés au smog (pollution atmosphérique due aux fumées) supportés par l'Indonésie, la Malaisie et Singapour fin 1997 (1998 non inclus) étaient d'environ 1,4 milliard de dollars US. Il faut y ajouter un coût supplémentaire, pas encore chiffré, d'au moins 3 milliards de dollars US pour les incendies de 1997, lié aux pertes prévues en bois d'œuvre, en produits forestiers non ligneux, en services hydrologiques et de conservation des sols, et en avantages en terme de diversité biologique, ainsi que les coûts liés au dégagement de carbone et à la lutte anti-incendie (EEPSEA/WWF 1998).

Les forêts tropicales humides d'Asie sont connues pour leur résistance et leur faculté de récupération après des feux de faible fréquence ou de faible intensité sur des périodes de dizaines ou de centaines d'années, mais l'augmentation de la fréquence, de l'échelle ou de l'étendue spatiale des feux entraîne des changement écologiques graves, sinon permanents, en particulier s'ils sont combinés à d'autres facteurs de perturbation. Les éléments nutritifs sont perdus par volatilisation et convection des particules fines, puis par lessivage des cendres et accélération de l'érosion des sols dénudés.

L'impact des incendies de 1982-1983 sur les habitants des forêts dans l'Est-Kalimantan (Indonésie) a été étudié par Mayer (1989 et 1996) et Colfer (1993). Le Projet pour la gestion intégrée des incendies de forêt (Integrated Forest Fire Management Project), financé par l'Allemagne, a examiné les interactions des communautés avec les incendies dans l'Est-Kalimantan depuis le milieu des années 90 (Abberger 1996 et 1997). Un certain nombre de chercheurs et d'organisations étudient les conséquences directes sur les populations humaines des incendies de 1997-1998 en Indonésie, notamment le WWF-Indonésie, le CIFOR, le CIRAF, le WRI, WALHI et Telapak (ces deux derniers sont des ONG indonésiennes travaillant dans le domaine de l'environnement).

Plusieurs organisations ont entrepris la tâche longue et complexe que constitue l'interprétation des images satellite pour déterminer la surface totale brûlée par les incendies de 1997-1998. Parmi eux figurent le WWF-Indonésie (Fuller et Fulk 1998), le Centre d'imagerie, de télédétection et de traitement (Centre for Remote Imaging, Sensing, and Processing, CRISP) à Singapour (Liew et al. 1998), le Projet pour la prévention et la maîtrise des incendies de forêt (Forest Fire Prevention and Control Project) financé par l'Union européenne (Ramon et Wall 1998), le Projet pour la gestion intégrée des incendies de forêt, financé par l'Allemagne, et le Centre commun de recherches de la Commission européenne (Dwyer et al. 1998).

Parmi les événements nationaux au cours desquels les incendies de forêt en Indonésie ont été analysés et discutés figurent notamment: l'Atelier international sur les directives nationales pour la protection des forêts contre les incendies tenu à Bogor (Indonésie), les 8-9 décembre 1997, et financé par le Ministère indonésien des forêts, l'OIBT et la Faculté de foresterie de l'Université d'Agriculture de Bogor; la Réunion sur la gestion de l'utilisation des terres et la pollution transfrontalière due aux incendies, tenue à Bogor (Indonésie), les 18-19 août 1998; et une réunion du groupe de travail Science et Politique du Centre d'impacts pour l'Asie du Sud-Est (Impacts Centre for Southeast Asia).

La Malaisie vient de formuler de nouvelles dispositions pour la réglementation du brûlage qui sont en cours de révision par les états, et elle a aidé l'Indonésie dans la lutte contre les incendies de 1997-1998 en mettant à sa disposition à la fois des pompiers et de l'équipement.

La lutte contre les incendies de forêt nécessite aussi des instruments politiques appropriés qui comprennent des lois, des règlements, des institutions, et une allocation des ressources facilitant la mise en œuvre de la politique. Leur absence ne diminue pas l'urgence de la mise au point d'une politique de gestion des incendies; elle devrait au contraire servir d'argument pour que les recommandations des politiques en matière d'incendies pour les pays en développement de la région soient formulées en tenant compte des réalités auxquelles sont confrontés les gestionnaires. L'OIBT a contribué à répondre à ces besoins en élaborant des Directives pour la gestion des incendies dans les forêts tropicales (Guidelines on Fire Management in Tropical Forests) (ITTO 1997).

La prévision des incendies de forêt peut être améliorée par un système d'information géographique (SIG) comprenant des couches qui incluent des cartes de végétation, les quantités de matériaux combustibles, les valeurs à protéger, et la topographie. Ofren et Harvey (1998) citent un exemple pris en Thaïlande. Les coûts d'acquisition de l'imagerie par satellite étant très élevés, ils peuvent être partagés entre pays voisins, comme il a été convenu entre les gouvernements des pays membres de l'ANASE. Les personnes vivant dans des zones reculées peuvent devenir membres d'un réseau de détection.

La partie méridionale de l'état australien de Nouvelle Galles du Sud, très sujette aux incendies, possède un organisme de lutte contre les incendies bien développé, l'Association australe régionale pour les incendies (Southern Regional Fire Association) qui assure la coordination entre les districts membres et les divers organismes de gestion des terres (Anonyme 1995). Chaque district possède également son propre organe de coordination.

L'incapacité de l'Indonésie à venir à bout des incendies de 1997-1998 provient en bonne partie d'un défaut de coordination efficace de la gestion des incendies à tous les niveaux du gouvernement, et en particulier de l'absence d'un système de commandement unifié investi de l'autorité pour la direction des efforts d'extinction. Hansen (1998) a proposé un système de communication détaillé pour la gestion des incendies en Indonésie.

Les stratégies d'extinction, la tactique et la gestion des incendies sont des domaines complexes qui nécessitent des dirigeants possédant une formation et une expérience de terrain adéquates. Des programmes adaptés d'études et de formations doivent être mis en place à l'échelon national ou régional.

Le Département de la conservation et de la gestion des terres de l'état d'Australie Occidentale utilise un Plan directeur de brûlage sur dix ans pour gérer les combustibles. Le plan est mis à jour tous les deux ou trois ans et discuté avec les parties prenantes avant d'être approuvé. Le plan est fondé sur une analyse du risque incendie (Sneeuwjagt 1992).

La Commission des forêts pour l'Asie et le Pacifique de la FAO vient de terminer l'élaboration d'un avant-projet d'un code de pratiques d'exploitation forestière (Asia-Pacific Forestry Commission 1997) qui examine la gestion des incendies dans son ensemble. La plupart des pays de la région possèdent également leurs propres codes d'exploitation forestière.

Les campagnes devraient être conçues pour s'adresser spécifiquement à des publics ciblés en terme de contenu, de langue, et de support de communication. Les programmes de foresterie communautaire en Inde et aux Philippines possèdent de bons systèmes de communication.

La définition des priorités est un domaine complexe de l'analyse politique, qui repose sur la définition de critères de classification des zones fondés sur les valeurs humaines et biologiques en jeu, ainsi que sur le coût que représente leur protection.

Le Ministre indonésien de l'Environnement a qualifié de chaotique la tenure des terres et comparé la situation des incendies de forêt dans la province de l'Est-Kalimantan en 1998 à celle de la conquête du Far West (Reuters 14 avril 1998). Le manque de cartes précises de tenure des terres a obligé les fonctionnaires indonésiens à déployer de grands efforts pour prouver quelles sociétés de plantation étaient coupables de brûlage illégal. Ce sont à la fois les victimes des incendies de forêt et des acteurs importants dans la prévention et l'extinction.

Malheureusement, certains pays commencent l'analyse politique par la sélection de l'équipement, ce qui restreint leurs options politiques. L'assistance technique prodiguée à profusion à l'Indonésie pour la lutte contre les incendies en 1997-1998 peut avoir semé la confusion chez les fonctionnaires du gouvernement, ne serait-ce que par le volume des conseils non coordonnés et parfois incompatibles. Ce plan exige une intégration des efforts des partenaires et pourrait échouer si cette coopération ne se met pas en place prochainement. La crise économique actuelle dans la région représente un défi supplémentaire.

1. INTRODUCTION

1.1. La région Asie-Pacifique

La région Asie-Pacifique est définie par la plupart des organisations internationales comme la région qui s'étend de l'Afghanistan et du Pakistan à l'ouest, sur le continent asiatique vers l'est, et franchit l'océan Pacifique et l'océan Indien pour englober la partie insulaire de l'Asie du Sud-Est, l'Australie, la Nouvelle Zélande et l'Océanie. Cette définition régionale est une division pratique du globe en grandes unités pour faciliter la communication, mais les nations qui la composent ne partagent que peu, voire aucune caractéristique commune en termes de culture, de développement socio-économique, de système politique ou de richesse en ressources naturelles. Cette diversité représente un obstacle majeur si l'on tente d'analyser les politiques de gestion des incendies ou toute autre politique liée aux ressources naturelles, mais elle offre une grande variété de régimes des feux et de politiques en matière d'incendies, intéressante dans le cadre d'une étude comparative. Les pays appartenant à des sous-régions relativement homogènes comme l'Asie du Sud-Est auraient la possibilité de mener une politique commune en matière de protection contre les incendies, en attendant que certaines mesures puissent être appliquées à l'échelon régional ou mondial.

1.2. Terminologie des feux de végétation

Les scientifiques, les décideurs et les gestionnaires des ressources naturelles ont élaboré un vocabulaire spécialisé pour décrire les feux de végétation et le contexte dans lequel ils surviennent. Quelques-uns de ces termes, définis ci-dessous, seront utilisés dans cet article pour expliquer la manière dont les incendies se produisent dans certains pays, et pour analyser les politiques en matière d'incendies.

Les feux de végétation désignent les feux se produisant dans n'importe quel type de végétation, incluant les forêts, les formations herbacées et arbustives et les terres agricoles. Les feux de végétation sont parfois déclenchés par la foudre ou par d'autres phénomènes naturels, ou peuvent être allumés de façon intentionnelle ou accidentelle par les populations humaines. On appelle "feux contrôlés" des feux allumés intentionnellement dans un but spécifique, tandis que le terme incendies correspond à des feux accidentels ou à des feux ayant échappés au contrôle. La probabilité qu'un incendie soit déclenché et se propage dépend des niveaux du danger d'incendie et du risque d'éclosion. Les scientifiques spécialistes des feux peuvent mesurer le danger d'incendie dans un type de végétation donné à un moment particulier en prenant en compte le volume, la nature, l'état de dessèchement et la disposition des combustibles, les conditions atmosphériques et la situation topographique. Le danger d'incendie définit la facilité de mise à feu et la difficulté d'extinction. Le risque d'éclosion est l'évaluation de la probabilité qu'un incendie se déclenche, de façon naturelle ou provoqué par une intervention humaine. Le risque d'éclosion dû à des causes naturelles est prévisible dans une certaine mesure, alors que l'évaluation du risque d'éclosion d'origine humaine est fortement subjective et dépend d'une combinaison complexe de facteurs: histoire des feux, lois et règlements formels et informels, utilisation des terres, attitudes et motivations.

2. LES INCENDIES DANS LA RÉGION

La politique en matière d'incendies doit être conçue de manière à atteindre des objectifs de gestion des ressources naturelles, compte tenu des paramètres d'un régime des feux particulier. Les décideurs sont confrontés au fait que les objectifs de gestion des ressources, tout comme les régimes des feux, sont susceptibles de changer, parfois de façon rapide et spectaculaire, suite à des modifications des conditions de l'environnement naturel ou social, économique et politique. Ces facteurs ont des répercussions sur les politiques en matière d'incendies de forêt; les décideurs doivent donc comprendre comment ces facteurs influencent les régimes des feux et l'environnement politique, afin de concevoir des instruments politiques assez souples pour être efficaces dans des situations très variées.

2.1. Le contexte humain

Les nations de la région Asie-Pacifique tropicale et subtropicale sont, à quelques exceptions près, à un stade initial ou moyennement avancé de développement économique. La culture, les systèmes économiques et politiques et la démographie des pays en développement de l'Asie tropicale et du Pacifique sont extrêmement variées. Mais la plupart des nations ont des caractéristiques communes faisant qu'il leur est difficile sur le plan technique, ou peu avantageux sur le plan politique, d'intervenir sur les activités humaines qui affectent les régimes des feux. Ceci rend le processus de formulation d'une politique en matière d'incendies plus complexe. Le point le plus important est peut-être la croissance démographique rapide de nombreux pays, associée à un fort pourcentage de populations pauvres vivant dans les zones rurales, et dont les moyens de subsistance sont fortement tributaires d'une petite agriculture paysanne et des produits forestiers. Dans certains pays, les régions boisées sont des zones de contact pour les ressources naturelles telles que la production de bois d'œuvre, l'exploitation des ressources minières et l'agriculture commerciale, tout en jouant un rôle de soupape de sûreté en réduisant la pression démographique dans d'autres régions. Ceci a créé un conflit à trois dimensions entre les entreprises d'exploitation forestière et minière, les colons agricoles, et les populations indigènes vivant en forêt. Les gouvernements ont souvent été incapables de résoudre les conflits autour des ressources foncières et forestières en raison de politiques inappropriées ou inefficaces en matière d'utilisation et de tenure des terres, de moyens de gestion insuffisants, et souvent d'un manque d'engagement politique.

Le scénario décrit au paragraphe précédent a conduit au cours de ces dernières décennies à une accélération des taux de déforestation, ce qui a modifié inexorablement les régimes des feux, déforestation et augmentation de l'usage du feu se conjuguant. De mauvaises pratiques d'exploitation forestière ont rendu les forêts plus sujettes au feu. Le feu est employé sans respect des règles, et c'est souvent l'instrument de prédilection pour la conversion des forêts en terres agricoles, aussi bien par les grandes sociétés que par les petits paysans. Les modifications des régimes des feux en forêt tropicale humide ont été les plus spectaculaires, mais les régimes des feux dans les régions à saison sèche ont aussi changé, les incendies devenant plus fréquents et plus intenses. Il faut maintenant concevoir une politique en matière d'incendies qui vise à stabiliser les régimes des feux; il s'agit là d'une tâche beaucoup plus complexe que celle de la gestion des incendies sous un régime relativement stable.

L'Australie contraste vivement avec le scénario décrit ci-dessus. Ce continent immense, à faible densité de population, et en grande partie sec, est un pays économiquement développé et beaucoup de ses biotes résultent d'incendies naturels ou causés par les populations. L'Australie possède une grande diversité de régimes des feux, reflétée dans les politiques de gestion des incendies qui s'appuient sur des décennies de recherches dans le domaine de la science du feu et d'expérience en matière de gestion des incendies. Ces connaissances, associées à des politiques efficaces, notamment des politiques bien établies d'utilisation des terres, et à des ressources suffisantes et de faibles niveaux de dépendance vis-à-vis des forêts et de la végétation naturelle pour la subsistance, assurent aux décideurs australiens une situation relativement stable en ce qui concerne les incendies. Le processus de formulation des politiques est ouvert, permettant la participation d'un large éventail de parties prenantes. La politique en matière d'incendies doit toutefois être assez souple pour pouvoir s'adapter aux changements climatiques, à des perturbations naturelles imprévues, et à l'opinion politique.

2.2. Le contexte écologique

Chaque type de formation végétale possède un régime des feux caractéristique, modelé par le climat, les facteurs écologiques et les actions humaines, qui déterminent la fréquence, l'intensité, l'étendue, la saisonnalité, et la prévisibilité des incendies (Christensen 1993). Les régimes des feux déterminent la manière dont les incendies affectent la végétation, l'écologie et les processus biogéochimiques. Les êtres humains ont modifié les régimes des feux de la plupart des régions d'Asie et du Pacifique en utilisant le feu et en modifiant la végétation. Les régimes des feux varient naturellement en réponse à l'évolution du climat à long terme et aux oscillations climatiques à plus court terme. La flore de la plupart des régions à saison sèche a évolué sous des régimes des feux dans lesquels les incendies sont fréquents, et de nombreuses espèces dépendent du feu pour leur régénération. La flore des tropiques humides a évolué sous des régimes des feux dans lesquels les incendies étaient causés par de fortes sécheresses très espacées (Goldammer et Seibert 1990). Ces régimes des feux ont été modifiés de façon spectaculaire au cours du siècle dernier. L'utilisation du feu et l'exploitation forestière ont modifié les forêts tropicales humides à une cadence de plus en plus rapide, entraînant des modifications majeures dans la structure de la végétation et la composition en espèces, et augmentant le danger d'incendie et le risque d'éclosion.

On pense généralement que les facteurs climatiques et écologiques qui déterminent les régimes des feux sont relativement stables, mais ils peuvent changer de manière imprévisible et parfois soudaine. L'apparente aggravation de la sécheresse liée à l'oscillation australe El Niño (ENSO) dans le Pacifique occidental au cours des deux dernières décennies en est un exemple. Il peut s'agir d'une anomalie sur une courte période, ou bien d'une tendance à long terme due aux oscillations naturelles du climat ou à des changements climatiques induits par l'homme. Les régimes des feux peuvent changer subitement sous l'effet de catastrophes naturelles peu fréquentes, comme par exemple de violents cyclones qui peuvent modifier la structure de la forêt et les conditions des combustibles du jour au lendemain.

On rencontre dans la région un certain nombre de régimes des feux distincts, chacun étant associé à une ou plusieurs formations végétales. On comprend mieux les régimes des feux si on les situe le long d'un gradient de facteurs écologiques et humains. Les caractéristiques importantes des principaux régimes des feux sont décrites brièvement plus loin. Les régimes des feux rencontrés en Australie sont traités dans un paragraphe séparé qui ne peut, par souci de concision, rendre compte de toute leur diversité et de leur complexité. Sauf information contraire, les descriptions se fondent sur les informations tirées des références bibliographiques citées après le nom de chaque régime.

Forêts tropicales décidues de basse altitude (d'après Stott et al. 1990 et Goldammer 1996): ce régime couvre à la fois les forêts de mousson et les savanes arborées; chez ces dernières le couvert arboré est moins important et le couvert herbacé plus abondant. Ces forêts se rencontrent dans les régions d'Asie du Sud et du Sud-Est caractérisées par une saison sèche de trois à sept mois, un total des précipitations annuelles généralement inférieur à 2000 mm, et une température moyenne du mois le plus froid rarement inférieure à 20°C. Les forêts de mousson à teck (Tectona grandis) se rencontrent à l'état naturel en Asie du Sud-Est continentale et en plantations ailleurs. Les forêts de sal (Shorea robusta) se rencontrent dans le nord du sous-continent indien. Les forêts claires sèches à Diptérocarpacées se rencontrent surtout en Asie du Sud-Est continentale, et des formations herbacées ouvertes et des forêts à épineux sont éparpillées dans les zones plus sèches de la région. Dans les petites îles de la Sonde de l'Indonésie orientale à climat relativement sec, on trouve des forêts de mousson et des savanes arborées présentant des affinités avec la flore australienne.

Ces forêts brûlent habituellement une ou plusieurs fois chaque année; il s'agit en règle générale de feux de faible ampleur touchant la litière et la surface du sol. Le niveau d'adaptation au feu varie selon les formations. Habituellement, les feux sont allumés intentionnellement ou accidentellement par les populations, et la fréquence croissante du brûlage inflige un stress à ces écosystèmes adaptés au feu. L'objectif primordial de la gestion des incendies est de contrôler les quantités de combustibles par des brûlages contrôlés, par le pâturage, ou par des coupes. Une exclusion totale des feux est impossible à mettre en pratique et les prescriptions doivent être spécifiques au site considéré.

Forêts pyroclimaciques de pins (d'après Goldammer et Penafiel 1990): les forêts de pins se rencontrent à l'état naturel sur des sites perturbés dans les forêts de montagne de basse altitude en Asie tropicale, essentiellement sur les contreforts de l'Himalaya, dans les montagnes de la partie continentale de l'Asie du Sud-Est, à Sumatra (Indonésie), et à Luzon (Philippines). L'amplitude altitudinale des forêts pyroclimaciques de pins s'est étendue à cause des perturbations d'origine anthropique subies par les forêts situées aux altitudes supérieures et inférieures. Des plantations de pins ont été établies à plus basse altitude à plusieurs endroits. Le degré d'adaptation des espèces tropicales de pins est variable. Elles sont sujettes au feu en raison du volume et de l'inflammabilité de leur litière. Ces forêts sont productives si la fréquence et l'intensité des feux sont stables, mais elles ont tendance à se dégrader si elles brûlent trop souvent ou si le feu se combine à d'autres facteurs de perturbation. La plupart des incendies sont allumés par l'homme par négligence ou par perte de contrôle des feux utilisés dans l'agriculture sur brûlis, mais ils peuvent aussi être allumés délibérément pour améliorer le pâturage ou faciliter la chasse. La plupart des pins ne régénèrent plus s'ils brûlent chaque année; aussi les gestionnaires doivent-ils s'efforcer de réduire la fréquence des incendies au temps nécessaire à la régénération. Une exclusion totale du feu aboutit en général à la recolonisation du site par les feuillus.

Forêt pluviale équatoriale sempervirente (Whitmore 1998, Goldammer et Seibert 1990, Schweithelm 1998): la forêt pluviale tropicale est la végétation naturelle sur de vastes zones de l'Asie du Sud-Est et de la région tropicale du Pacifique. Cette forêt exige des précipitations abondantes et des températures élevées tout au long de l'année: des précipitations mensuelles inférieures à 100 mm déterminent des conditions de sécheresse. Jusqu'à ces dernières décennies, l'Asie insulaire du Sud-Est, la Nouvelle Guinée et les îles hautes de Mélanésie étaient en grande partie couvertes de forêts à forte richesse spécifique. L'exploitation forestière et l'expansion de l'agriculture ont grandement diminué leur qualité et réduit leur étendue. En dehors de la Nouvelle Guinée et des zones protégées ou reculées de l'Asie du Sud-Est, les forêts pluviales de basse altitude de la région consistent en une mosaïque de peuplements perturbés, de formations herbacées pyroclimaciques, de végétation secondaire, et de plantations de cultures commerciales. Sous ce climat, certaines formations végétales particulières ont des régimes des feux qui leur sont spécifiques: les formations herbacées pyroclimaciques à Imperata cylindrica sont brûlées chaque année par les populations pour empêcher la colonisation par des espèces pionnières ligneuses; les forêts inondées sur tourbe sont sujettes à une combustion permanente du sous-sol pendant les périodes de forte sécheresse; et les forêts sur podzol (heath forests) et sur calcaire sont plus sujettes au feu que tout autre type de forêt en raison de la faible capacité de rétention d'eau de leurs sols.

Lorsqu'elle n'est pas perturbée, la forêt pluviale de basse altitude est très résistante au feu, mais les données scientifiques prouvent que les forêts de Bornéo (et par déduction, des forêts d'autres régions) ont brûlé périodiquement lors de périodes d'extrême sécheresse pendant des dizaines de milliers d'années. Durant des millénaires, le feu a été employé par les populations établies en forêt pour ouvrir des parcelles d'agriculture itinérante et pour faciliter la chasse. On pense que l'usage traditionnel du feu a eu peu d'impacts écologiques à long terme sur la forêt, mais en raison de l'augmentation de la densité de population, du raccourcissement des périodes de jachère et de la culture de plantes d'importance commerciale, la culture itinérante est devenue un agent majeur de déforestation. L'exploitation inconsidérée des bois d'œuvre d'importance économique a fortement accrû le risque d'incendie, et les routes ouvertes pour l'exploitation du bois ont permis aux colons agricoles d'accéder à des massifs forestiers éloignés et ainsi augmenté le risque que leurs activités de défrichement provoquent des incendies. Les forêts exploitées ou soumises à d'autres types de perturbations sont défrichées selon la technique de l'essartage pour préparer leur conversion en plantations de palmier à huile, d'essences destinées à la production de pâte à papier, et autres plantations d'arbres.

Les fortes sécheresses liées au phénomène ENSO qui ont eu lieu au cours des deux dernières décennies, combinées aux perturbations anthropiques des forêts pluviales et à l'usage du feu à tort et à travers, ont provoqué des incendies gigantesques en Indonésie, qui ont modifié de façon spectaculaire le régime des feux, et menacent la flore de la forêt pluviale de basse altitude dans de nombreuses régions de Sumatra et de Kalimantan. Le régime des feux de la forêt pluviale a été modifié, la fréquence des incendies devenant beaucoup plus élevée, les surfaces brûlées beaucoup plus grandes, et l'intensité des incendies beaucoup plus forte. La réflexion sur la politique en matière d'incendies et leur mode de gestion dans les forêts pluviales ne fait que commencer. Il faudra certainement modifier la politique et les comportements touchant à l'utilisation des terres.

L'Australie: sur ce vaste continent à faible densité de population, on rencontre une grande diversité climatique: climat tropical et subtropical humide à sec au nord, tempéré humide avec saison sèche au sud et au sud-est, méditerranéen au sud-ouest, et d'immenses zones arides au centre du continent. L'Australie a été surnommée le continent du feu (Pyne 1995) parce que sa végétation a été façonnée par le feu. Le feu joue un rôle prépondérant dans l'écologie de la plupart des types de végétation, et les êtres humains ont dû vivre avec le feu et apprendre à le gérer. La plupart des formations végétales du continent sont adaptées au feu, et beaucoup dépendent du feu pour se régénérer. Les feuilles de nombreuses essences forestières, en particulier les nombreux eucalyptus, contiennent des taux élevés d'huiles volatiles, de résines et de cires, et produisent une abondante litière, créant ainsi des quantités importantes de combustible et des niveaux élevés de danger d'incendie (Shea et al. 1981). En Australie, la plupart des incendies sont allumés par les populations de façon accidentelle ou intentionnelle, bien que la foudre soit aussi une cause importante d'incendies, en particulier dans les régions reculées.

Le quart sud-est du continent, qui comprend les états de Victoria, du Territoire fédéral de Canberra et des portions des états de Nouvelle Galles du Sud, d'Australie Méridionale, et la Tasmanie, figurent parmi les zones les plus menacées par les incendies dans le monde en raison de la prédominance de vents très chauds et secs pendant les mois d'été, de la présence d'une végétation hautement inflammable, et d'une densité de population humaine relativement élevée (Pyne 1995). La combinaison de ces facteurs crée un régime des feux caractérisé par une fréquence et une intensité élevées des incendies. La région a souffert périodiquement d'incendies dévastateurs poussés par le vent, qui ont causé d'importantes pertes en vies humaines et en biens. La partie la plus méridionale de l'état d'Australie Occidentale possède un climat méditerranéen et ses forêts, dominées par Eucalyptus marginata, ont également des régimes des feux de fréquence et d'intensité élevées (Underwood et Christensen 1981, Sneeuwjagt 1992). La végétation tropicale et subtropicale du nord va de la forêt mésophile et de la forêt pluviale à tendance sèche, sensibles au feu, à diverses formations de forêt saisonnière, de forêt claire, de savane et de prairies, adaptées au feu à divers degrés (Gill et al. 1990). Dans le nord, le feu joue un rôle important dans l'écologie et l'agriculture, mais il ne représente pas une menace majeure pour les vies humaines et les biens. Le nord est sujet aux cyclones, qui peuvent gravement endommager les forêts, et accroître de façon importante le niveau du danger d'incendie. Dans les régions arides et semi-arides, le régime des feux est modéré, en raison de la lenteur de l'accumulation des combustibles.

2.3. Coûts et avantages du feu

Le feu a fourni aux populations de l'époque préindustrielle le moyen de modeler la végétation pour faciliter leur survie, et dans la région Asie-Pacifique il continue à être un instrument important utilisé pour le défrichage des terres, l'élimination des résidus de culture et l'amélioration des pâturages. Dans les régions à saison sèche, le feu fait partie intégrante des écosystèmes naturels et de nombreux agroécosystèmes. Lorsqu'il est utilisé avec discernement et avec mesure, le feu apporte plus d'avantages que d'inconvénients.

Les incendies gigantesques survenus dans différentes régions du globe ces dernières années, et particulièrement ceux de 1997-1998, ont convaincu beaucoup de monde que le coût de l'usage incontrôlé du feu pour la société surpasse les avantages qu'en retirent certains individus et compagnies commerciales. Si l'on se place au niveau de l'analyse des politiques, le coût total occasionné par les incendies, qu'ils soient considérés isolément ou à l'échelle de tout un pays ou de toute une région, dépend beaucoup des impacts pris en considération pour calculer ce coût. Lors des récents incendies et de la pollution atmosphérique due aux fumées (smog) en Indonésie, les responsables politiques et les citoyens des pays voisins se sont surtout intéressés aux effets directs et indirects du smog sur la santé humaine et aux pertes financières subies par les secteurs du tourisme, des transports et de l'industrie. Les spécialistes de l'atmosphère se sont intéressés à l'impact de l'émission par les incendies de gaz à effet de serre et d'autres composés chimiques et particules en suspension (Goldammer 1998, Heil 1998). Les conservationnistes, les écologistes et les forestiers se sont inquiétés du fait que les incendies allaient détruire des bois d'œuvre et des produits non ligneux précieux, entraîner l'extinction d'espèces végétales et animales à l'échelon local ou mondial, et provoquer des perturbations importantes des processus écologiques (Yeager 1997, O'Brien et al. 1998). Ils se sont aussi inquiétés du fait que les incendies pourraient accélérer les taux déjà élevés de déforestation et de dégradation des forêts dans les riches forêts de basse altitude à Sumatra et Kalimantan, causer des pertes importantes de nutriments, et avoir des répercussions négatives sur la vie des populations habitant en forêt. Les spécialistes des milieux aquatiques et marins se sont inquiétés de l'impact des incendies sur les cours d'eau, les lacs, et le milieu marin à proximité du rivage, dû à une sédimentation et à une teneur en nutriments excessives.

3. ETUDES DE CAS PAR PAYS

3.1. Justification du choix des pays

Comme on l'a vu au paragraphe 1.1, la région Asie-Pacifique, même si on la restreint aux régions tropicales et subtropicales, à l'Australie et à la Nouvelle Zélande, est très diverse et comprend de nombreux pays. Cependant, on ne peut présenter ici qu'un petit échantillon représentatif de ces pays. Les critères de sélection des pays pour ces études de cas sont les suivants: 1) dans quelle mesure chaque pays est-il représentatif des conditions de sa sous-région?; 2) dans quelle mesure la gestion des incendies est-elle un problème politique important?; 3) existe-t-il des enseignements positifs ou négatifs à tirer de la politique de gestion des incendies?; et 4) quelles sont les informations disponibles? Les caractéristiques de la gestion des incendies sont présentées ci-dessous pour les pays suivants: Indonésie, Australie, Inde, Thaïlande, Philippines et Malaisie.

Présentation par pays

Indonésie (Schweithelm 1998, Goldammer et Seibert 1990, Schindele et al. 1989): l'Indonésie, le plus grand archipel au monde, s'étend sur 5000 kilomètres de part et d'autre de l'équateur, formant un pont biologique entre l'Asie et l'Australie. Le climat de l'Indonésie est modelé par le cycle annuel des moussons d'est et d'ouest qui affectent les précipitations et les vents sur tout l'archipel. Les îles principales et la plupart des groupes d'îles plus petites sont caractérisées par un climat tropical humide et par la forêt pluviale. Les petites îles de la Sonde, l'est de Java, et certaines parties d'autres îles ont une saisonnalité des pluies moyennement à fortement marquée. Le régime des feux prédominant en Indonésie est décrit au paragraphe 2.2 sous le titre "Forêt pluviale équatoriale sempervirente" et celui des climats à saisonnalité marquée sous "Forêts tropicales décidues de basse altitude".

Le Ministère des forêts gère environ 60 pour cent des 190 millions d'hectares de terres émergées du pays, selon un fonctionnement centralisé, et en grande partie descendant, du sommet vers la base. Moins de 100 millions d'hectares sont encore couverts de forêts, le taux de déforestation oscille entre 0,6 et 1,2 million d'hectares par an (Sunderlin et Resosudarmo 1996), et environ 26 millions d'hectares du domaine forestier sont susceptibles d'être convertis pour d'autres usages. Le gouvernement indonésien a favorisé énergiquement cette conversion pour développer les plantations d'arbres d'intérêt économique et d'arbres pour la pâte à papier.

La valeur économique et biologique de ses ressources forestières a assuré à l'Indonésie une source majeure de capitaux destinés au développement au cours des trois dernières décennies. On a beaucoup reproché à la politique forestière et à la gestion forestière pratiquées en Indonésie d'être peu judicieux d'un point de vue technique, de causer des dommages inutiles à la diversité biologique et aux populations tributaires des forêts, d'être incapable d'engranger la totalité du bénéfice économique de l'exploitation des bois d'œuvre d'importance commerciale (Barber et al. 1994, World Bank 1995), et d'accroître la fréquence et l'ampleur des incendies (Schweithelm 1998). Les gigantesques incendies liés à la sécheresse causée par le phénomène El Niño ont brûlé quelque 3,5 millions d'hectares de forêt et d'autres types de végétation dans l'Est-Kalimantan en 1982-1983 (Schindele et al. 1989) et ont été suivis par d'autres incendies très importants en 1987, 1991, et 1994, culminant avec les incendies de 1997-1998 qui ont brûlé des millions d'hectares à Sumatra et à Kalimantan.

Les données historiques et les témoignages scientifiques montrent que les forêts pluviales indonésiennes ont brûlé dans le passé, mais avec des fréquences moins élevées et des superficies touchées moins importantes. Plusieurs facteurs ont été incriminés pour expliquer le changement spectaculaire du régime des feux, notamment: 1) une exploitation forestière inconsidérée qui a détruit des arbres inutilement, laissant sur place trop de déchets ligneux, a ouvert la canopée auparavant continue, exposant ainsi le sol forestier au soleil et aux vents desséchants, et a permis aux colons agricoles l'accès à la forêt; 2) l'accroissement du nombre de personnes qui utilisent le feu pour défricher des terres à l'intérieur ou à proximité des forêts; 3) la conversion de grandes surfaces forestières pour des plantations de palmier à huile et de plantations pour la pâte à papier, en utilisant le feu de façon incontrôlée, et 4) le défaut d'application des réglementations concernant le brûlage. Les causes profondes du nouveau régime des feux en forêt pluviale en Indonésie sont: 1) l'inefficacité des politiques et des lois concernant l'utilisation des terres et de leur application; 2) l'absence d'un zonage efficace de l'utilisation des terres; 3) le manque de ressources et d'engagement politique en matière de gestion et de protection des forêts; 4) une politique foncière qui favorise les conflits entre utilisateurs traditionnels, migrants et utilisateurs commerciaux; et 5) la faculté que possèdent certaines compagnies commerciales ou individus, politiquement influents, à contourner les lois et les réglementations.

La plupart des observateurs objectifs ont conclu que l'Indonésie a fait peu de progrès dans la mise en place de politiques, d'institutions et de procédures efficaces en matière de gestion des incendies depuis la catastrophe de 1982-1983. Le cadre indispensable pour la gestion des incendies est en cours d'élaboration. Un atelier s'est déroulé en décembre 1997 afin d'obtenir des contributions pour élaborer les directives nationales pour la protection contre les incendies, et une autre réunion s'est tenue en août 1998 pour discuter les interactions entre la gestion foncière et la pollution transfrontalière. Le projet allemand pour la gestion intégrée des incendies de forêt (Integrated Forest Fire Management Project) travaille à la mise en place dans l'Est-Kalimantan d'un plan de gestion des incendies basé sur la participation des communautés, comprenant des actions de sensibilisation, le renforcement des institutions villageoises, la formation d'équipes de lutte anti-incendie à l'échelon des villages, la mise en place de mesures incitatives liées à la gestion des incendies, et l'instauration d'une coopération entre les services publics, les villageois et les concessionnaires forestiers (Abberger, comm. pers.). L'Union européenne et l'Agence japonaise de coopération internationale (JICA) ont chacune participé au financement d'un projet de gestion des incendies à Sumatra.

L'usage du feu pour défricher la forêt, après avoir été en accélération, s'est brièvement stabilisé en 1995 suite aux plaintes formulées l'année précédente au niveau international contre la pollution atmosphérique transfrontalière (smog) causée par les incendies en Indonésie. Mais l'accélération a repris en 1996 et 1997, entraînant les grands incendies de 1997-1998. L'Indonésie doit fait face aux tâches urgentes de mettre en place les politiques, les institutions et les capacités requises pour stabiliser le régime des feux de la forêt tropicale humide, tout en ajustant sa politique générale d'utilisation des terres et de gestion des ressources naturelles afin de faciliter la gestion des incendies à plus long terme. Cette politique générale doit également être revue de manière à rationaliser l'utilisation des ressources naturelles, à renforcer la conservation de la diversité biologique, à enrayer la déforestation, et à protéger les droits des populations vivant dans les forêts. Le caractère fortement centralisé des structures gouvernementales et de la prise de décision politique en Indonésie pourrait éventuellement faciliter une réforme politique, mais il complique également le processus d'adaptation des politiques aux diverses situations existant dans le pays.

Depuis les incendies de 1982-1983, l'Indonésie reçoit une aide internationale pour la lutte contre les incendies, et les incendies de 1997-1998 ont donné lieu à une autre série de projets émanant de donneurs bilatéraux ou multilatéraux, d'instituts de recherche, et d'ONG internationales. Une part de cette aide s'inscrit dans le contexte de projets de coordination ou de recherches aux échelons régional ou mondial. L'examen de tous ces efforts dépasserait le cadre de cette communication, mais certains d'entre eux sont décrits brièvement ci-dessous. Dennis (1998) a produit un bilan détaillé de l'aide internationale apportée à l'Indonésie en matière d'incendies. Quatre projets bilatéraux d'assistance à l'Indonésie concernant les incendies, qui existaient déjà avant les incendies de 1997-1998, se poursuivent. Ils sont financés par l'Union européenne, l'Allemagne, le Japon et le Royaume-Uni. Suite aux incendies de 1997-1998, les organisations suivantes ont démarré des projets pour surveiller les incendies, étudier leurs effets et leurs causes, et pour commencer à renforcer la politique et les institutions de gestion des incendies: le WWF-Indonésie, l'Union européenne, la Banque asiatique de développement (BAD), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT), l'Agence américaine pour le développement international (USAID), et le Centre d'imagerie, de télédétection et de traitement (CRISP) basé à Singapour. L'Etude sur les incendies en Asie du Sud-Est (South-Esat Asian Fire Experiment, SEAFIRE) est un programme de recherches en préparation sous l'égide du Programme international géospère-biosphère dont l'objectif est de préciser l'origine, les mécanismes de transport et les impacts sur l'atmosphère, aux échelons régional et mondial, des émissions provenant des incendies, et de relier ces études aux recherches en écologie menées sur le terrain dans le domaine de l'utilisation des terres (Goldammer 1998).

Deux nouveaux projets sur les incendies ont été proposés: le premier par un groupement comprenant le CIFOR, le CIRAF et l'UNESCO pour étudier les causes profondes et l'impact des incendies en Asie du Sud-Est; et l'autre conjointement par l'UICN et le WWF pour établir un réseau mondial pour la prévention et la maîtrise des incendies.

Inde (d'après Mutch et al. 1995 et Saigal 1989 sauf indication contraire): l'Inde, deuxième pays du monde en terme de population, couvre une large part du sous-continent indien et possède une grande diversité de zones climatiques allant des régions tropicales, au sud, aux déserts du nord-ouest, jusqu'aux montagnes de l'Himalaya et aux régions humides du nord-est. Les forêts (forêts humides décidues, forêts sèches décidues, forêts d'épineux, forêts de pins) sont largement répandues dans tout le pays, bien que la plupart subissent de fortes pressions d'utilisation. Les plantations forestières et les forêts de production ont en général une densité de boisement insuffisante, et la production de bois d'œuvre est faible par rapport aux standards internationaux. On estime que 50 à 60 millions d'Indiens habitant les zones rurales sont tributaires des forêts pour leur subsistance, et que les forêts assurent 40 pour cent des besoins énergétiques du pays; elles fournissent aussi du bois d'œuvre, des produits forestiers non ligneux, du fourrage et de l'herbe (Pande 1995).

L'Inde a une longue histoire en matière de foresterie. L'aménagement forestier a commencé au milieu du 19^ème siècle sous le gouvernement colonial britannique (Pyne 1995). Près de 97 pour cent des forêts indiennes sont des propriétés publiques, dont 85 pour cent sont administrées par les gouvernements des états (Pande 1995). La gestion et la conservation de la plupart des forêts sont sous la responsabilité directe des Services forestiers des états, tandis que la coordination entre états et la formulation des plans nationaux sont assurées au niveau national par le Ministère des forêts et de l'environnement. La politique forestière générale est énoncée dans la directive forestière nationale de 1988 et développée dans le Plan d'action forestier national. Rompant avec les pratiques du passé, les Services forestiers des états adoptent actuellement une approche de gestion forestière conjointe, dans laquelle les communautés locales ont un rôle dans la gestion des forêts appartenant à l'état et reçoivent une part de leurs produits.

Le feu est couramment utilisé dans les zones rurales du nord-est du pays pour préparer les terres, pour éliminer les résidus de culture, dans l'agriculture itinérante, pour améliorer la production d'herbage et de fourrage, et pour favoriser la production et faciliter la récolte de certains produits forestiers non ligneux. Les gestionnaires ont parfois recours au brûlage dirigé dans les plantations d'arbres, les réserves naturelles et les parcs nationaux. Les statistiques officielles des incendies sont peu fiables, mais l'on estime qu'au moins 30 pour cent des forêts du pays sont touchées chaque année par les incendies (Mutch et al. 1995). Le contrôle absolu du gouvernement sur les forêts a entraîné une situation conflictuelle entre le personnel des Services forestiers des états et les populations vivant en forêt. La gestion forestière conjointe offre maintenant un mécanisme institutionnel pour apaiser les tensions en intéressant les communautés vivant en forêt à la gestion de celles-ci. La directive forestière nationale place la gestion forestière conjointe au centre de sa stratégie de protection contre les incendies, mais elle ne concerne encore pour le moment qu'un faible pourcentage du domaine forestier. Suite à des campagnes de sensibilisation aux incendies destinées aux communautés vivant en forêt, certains villages ont placé bénévolement des vigiles anti-incendie en forêt pendant la saison sèche.

Un projet PNUD/FAO pour la maîtrise des incendies, exécuté dans deux états indiens pendant la deuxième moitié des années 80, a mis au point des procédures de détection et d'extinction des incendies (FAO 1991). Un autre projet lui faisant suite a été entrepris dans dix autres états. En 1995, une mission d'assistance technique financée par la FAO a dispensé une formation à la planification de la gestion des incendies (Mutch et al. 1995) et a recommandé plusieurs mesures d'ordre politique.

Thaïlande (d'après Samran 1998 sauf indication contraire): les principales formations forestières en Thaïlande sont les forêts sèches à Diptérocarpacées, les forêts mixtes décidues, les plantations forestières, les forêts de pins, les forêts sèches sempervirentes, et les forêts tropicales humides. Au début du siècle, 90 pour cent de la superficie du pays étaient couverts de forêts, mais en 1993 la couverture forestière était réduite à 26 pour cent (RFD 1994) en incluant les formations arbustives et les forêts de bambous. Le taux rapide de déforestation a été dû, et il l'est toujours, à la conversion des forêts pour l'agriculture afin de s'adapter à la croissance démographique (la population a été multipliée par dix depuis le début du siècle). Dans la tradition, la monarchie thaïlandaise accordait aux paysans le droit de défricher de nouvelles terres agricoles en forêt, pratique qui n'est pas en accord avec la loi forestière moderne. Le teck a toujours été l'essence privilégiée par la foresterie commerciale, mais la production a chuté parallèlement à l'aggravation de la déforestation, et la Thaïlande s'est retrouvée importateur net de bois d'œuvre en 1977, pour finalement interdire l'exploitation forestière dans tout le pays en 1989 (Kashio 1997).

Des incendies ont lieu chaque année durant la saison sèche de décembre à mai, habituellement sous forme de feux de sol dans les formations forestières plus sèches, les formations herbacées, et les régions d'agriculture non irriguée, principalement dans les régions du nord et du nord-est du pays. Presque tous les feux sont allumés par les populations pour faciliter la récolte de produits forestiers non ligneux, pour éliminer les résidus de culture, pour convertir la terre à un usage agricole, pour régler des conflits avec des agents forestiers, pour faciliter la chasse, ou à cause d'un manque de précautions dans l'emploi du feu ou bien en jetant des mégots de cigarettes. Les gens estiment généralement que le feu n'est pas nuisible à la forêt. Les informations sur les incendies ne sont pas recueillies régulièrement pour l'ensemble du pays, mais des reconnaissances aériennes effectuées en 1984-1986 ont montré que 3,1 millions d'hectares de végétation de tous types brûlaient chaque année à cette époque, tandis qu'une nouvelle reconnaissance en 1992 indiquait que la surface brûlée s'était abaissée à 2 millions d'hectares. Une étude conduite en 1990 par la Faculté de foresterie de l'Université de Kasetsart a calculé que l'ensemble des pertes financières dues aux incendies dans les forêts et les plantations était d'environ 2,2 millions de dollars US.

La Directive forestière nationale n° 18 (1985) stipule qu'un programme visant à enrayer la déforestation doit englober la prévention et l'extinction des incendies de forêt. D'autres lois prévoient des sanctions pour l'allumage de feux. Les efforts en matière de gestion des incendies ont commencé en 1971 avec l'assistance technique de courte durée apportée par un consultant du gouvernement canadien. Ceci a conduit à la formation de quelques agents forestiers thaïlandais à la lutte contre les incendies de forêt, qui s'est déroulée à l'étranger au début des années 1970, et a été suivie de la mise en place de l'Unité de lutte contre les incendies de forêt au sein de la Division de l'aménagement forestier du Département royal des forêts (RFD). Cette Unité a été promue au rang de Sous-division en 1981, et est devenue en 1991 le Bureau pour la lutte contre les incendies de forêt et les secours. Compte tenu de son faible budget, ce bureau ne peut assurer l'extinction des incendies que sur 12 pour cent seulement de la surface forestière totale (2 millions d'hectares). Par ailleurs, le RFD a entrepris les actions suivantes en matière de gestion des incendies:

· création d'unités de lutte contre les incendies de forêt dans les zones sensibles;

· coopération avec le Ministère de l'intérieur pour organiser et former les fonctionnaires locaux et les volontaires à la lutte anti-incendie;

· organisation d'un réseau d'organismes publics et de compagnies aériennes commerciales pour le signalement des incendies;

· financement de l'achat de matériel de lutte anti-incendie;

· organisation d'une campagne nationale de prévention des incendies;

· début du recueil de données sur les incendies et démarrage de travaux de recherche.

Philippines (d'après Vergara (communication personnelle), sauf indication contraire): comme en Indonésie, la forêt pluviale sempervirente est la formation végétale naturelle dominante aux Philippines, mais la déforestation a progressé à tel point qu'il ne subsiste que très peu de forêt intacte à basse altitude. Le couvert forestier est passé de plus de 50 pour cent de la surface du pays en 1950, à 21 pour cent aujourd'hui. La croissance démographique, l'exploitation forestière commerciale et l'expansion de l'agriculture commerciale sont les causes essentielles de la déforestation. Tous les incendies sont d'origine anthropique et ils sont souvent déclenchés par les agriculteurs itinérants. Des incendies de forêt se produisent dans les peuplements purs de pins (Pinus kesiya) des hautes terres du nord de Luzon, dans les forêts de feuillus adjacentes aux parcelles de culture itinérante, et dans les formations herbacées (ce qui complique les efforts de reboisement). Les six millions d'hectares de formations herbacées pyroclimaciques présentes dans l'archipel sont normalement brûlés chaque année pour favoriser le pâturage. Les forêts de pins sont sujettes aux incendies, comme on l'a vu au paragraphe 2.2, et les forêts de feuillus sont menacées par les incendies pendant les sécheresses liées au phénomène El Niño.

Les lois interdisant la culture itinérante et la mise à feu des forêts ont été en grande partie inefficaces. Ceci a conduit à un changement de paradigme à la fin des années 1980, et à l'adoption d'une gestion forestière basée sur la participation des communautés. Selon cette approche, les communautés vivant en zone forestière deviennent partenaires dans la gestion forestière, bénéficient de privilèges exclusifs pour la récolte des produits forestiers, et jouissent de doits de propriété garantis sur des zones couvrant de 1000 à 10 000 ha (Dugan 1997). Le Plan directeur forestier sur 25 ans des Philippines s'est fixé l'objectif d'appliquer une gestion de type gestion forestière conjointe sur trois millions d'hectares de forêts et de zones protégées. Dans les communautés où cette gestion conjointe forestière est déjà en vigueur, le nombre des incendies a beaucoup diminué, les communautés ayant une motivation d'ordre économique à protéger la forêt. Les forêts de pins de Luzon sont un cas particulier car elles protègent les bassins versants pour les réservoirs de grands barrages hydroélectriques. Les efforts de gestion des bassins versants abordent les aspects liés à la gestion des incendies, notamment en offrant d'autres sources de revenus possibles aux cultivateurs itinérants.

Malaisie (d'après Nuruddin 1998 et Thang 1997 sauf indication contraire): la Malaisie comprend 11 états en Malaisie péninsulaire et les états du Sarawak et du Sabah au nord de Bornéo, qui sont beaucoup plus grands. Le climat de la Malaisie est tropical humide, et il est régi par les moussons. La végétation naturelle prédominante est la forêt pluviale. La plupart des forêts de Malaisie péninsulaire ont été abattues et converties en plantations au cours des dernières décennies, tandis que les forêts des deux états de Bornéo ont été soumises à une très forte exploitation, et certaines ont été converties en plantations, en particulier de palmier à huile. La Malaisie est le premier producteur mondial d'huile de palme, suivie de près par l'Indonésie. La gestion des forêts et des autres terres est sous la responsabilité des gouvernements des états, bien que le gouvernement fédéral assure la mise en application de certaines lois nationales et la coordination entre les états.

Les incendies sont peu fréquents en Malaisie par rapport à l'Indonésie et à d'autres pays de la région, bien que de grands incendies se soient déclarés au Sabah lors de l'extrême sécheresse du début de l'année 1998. La pression de conversion des forêts pour la petite agriculture n'est pas aussi forte que dans d'autres pays, et le gouvernement a réglementé activement l'usage du feu dans le défrichage de terres pour les plantations commerciales. La Malaisie est dotée d'un cadre juridique et institutionnel pour le contrôle du brûlage, d'un système de surveillance de la pollution de l'air, et d'une capacité de lutte anti-incendie relativement moderne. Le Ministère des sciences, de la technologie et de l'environnement a formulé un Plan national d'urgence pour combattre les incendies de forêts et de plantations. Le plan est exécuté par un Comité national des incendies de forêts et de plantations, composé de différents organismes publics, qui est chargé d'élaborer des directives et des procédures pour la coordination des interventions de lutte anti-incendie entre les organismes. Le Département incendies et secours joue un rôle prépondérant dans l'extinction des incendies. Il faut mener des recherches et définir une politique dans le domaine de la prévision du danger d'incendie.

La Malaisie a ouvert la voie en matière d'utilisation des techniques pour le défrichage des forêts sans brûlage (Hashim et al. 1993), et a recours à la persuasion, à des conseils techniques et à des sanctions pour pousser les compagnies de plantations à les adopter. Ces techniques de défrichage sans brûlage pourraient aussi être applicables en Indonésie (Wakker 1998). De nombreuses plantations possèdent leurs propres systèmes de détection et d'extinction des incendies.

Australie: on sait que les premiers habitants de l'Australie ont fait grand usage du feu pour gérer la végétation, et l'on considère qu'une grande part de la végétation du continent a été modelée par leur utilisation du feu durant des dizaines de milliers d'années. Il y a deux siècles, les colons européens ont commencé à s'installer en Australie, et ont progressivement gagné du terrain, déplaçant les populations aborigènes, et avec elles leurs régimes de feux. Dès le début, les colons se sont servis du feu pour défricher et améliorer les pâturages (Gill 1981), mais ce n'est qu'au début de notre siècle que les forestiers et autres gestionnaires de terres ont commencé à comprendre la nécessité d'une gestion active du feu afin de réduire les dommages occasionnés aux biens, de gérer les forêts de production, et d'éviter des changements indésirables dans les écosystèmes naturels.

La science du feu s'est développée rapidement en Australie au milieu du 20^ème siècle. Elle a eu pour conséquence une approche offensive de la gestion du feu, basée sur le brûlage dirigé, afin de réduire les quantités de combustibles dans les formations végétales sujettes aux incendies avant que leur accumulation n'atteigne des niveaux dangereux, ou bien d'assurer la régénération d'espèces appréciées (Shea et al. 1981). Les gestionnaires des parcours emploient également le brûlage dirigé pour contrôler la croissance des arbres et des buissons, améliorer les pâturages, et libérer les nutriments (Leigh et Noble 1981). McArthur (1962) a expliqué les raisons justifiant le brûlage dirigé et élaboré des indices de prévision du comportement et de l'intensité du feu à partir des conditions météorologiques et de l'état des combustibles (McArthur 1966 et 1967). Les spécialistes australiens ont mis au point un large éventail de principes et de techniques pour la planification et l'exécution du brûlage dirigé. Le brûlage dirigé est un élément-clé des stratégies de gestion des incendies, qui peut être adapté précisément aux conditions écologiques, aux objectifs de gestion, et aux biens à protéger selon les situations. Les gestionnaires des terres peuvent maintenant concevoir les régimes des feux selon les contraintes imposées par les conditions écologiques locales et l'opinion publique. Les objectifs et les méthodes employées pour le brûlage dirigé varient considérablement selon les états (Shea et al. 1981). Le brûlage dirigé a rencontré une forte opposition du public au début de son utilisation, et bien que sa valeur soit maintenant largement reconnue, son rôle demeure sujet à controverse.

Ce sont les gouvernements des états et les gouvernements locaux, et non pas le gouvernement national, qui sont responsables des politiques de gestion des terres et des incendies, même à l'intérieur des parcs nationaux. Les modes de propriété et de gestion des terres forment une véritable mosaïque au sein de chaque état. Il faut donc coordonner tous les aspects de la gestion des incendies pour assurer son efficacité. Des institutions ont été mises en place aux échelons des états et des districts afin d'assurer la coordination de la planification et de la mise en œuvre des activités de gestion et d'extinction des incendies entre les divers gestionnaires de terres publiques et les propriétaires privés. Au cours des trois dernières décennies, ces efforts de coordination, associés à la gestion des combustibles, ont permis de réguler dans une large mesure la fréquence et l'intensité des régimes des feux sur les terres soumises à une gestion active. Pendant les années El Niño, sous des conditions climatiques extrêmement défavorables, de graves incendies ont ravagé périodiquement certaines régions du sud-est de l'Australie. L'urbanisation rampante et le morcellement des forêts ont rendu la gestion des incendies particulièrement délicate aux environs des villes, menaçant les vies et les biens (Gill et Williams 1996).

3.2. Résumé

Les études de cas des six pays fournissent un aperçu de la politique de gestion des incendies applicable au niveau régional ou mondial.

· Parmi les six pays, c'est en Australie que la politique, les institutions, et les connaissances en matière de gestion des incendies sont de loin les plus développées, tandis que la Malaisie et la Thaïlande ont réalisé des progrès importants dans l'élaboration des politiques et le développement des institutions. L'amélioration de la gestion des incendies en Inde et aux Philippines est étroitement liée aux programmes de foresterie communautaire menés par ces pays. Suite à son incapacité à prévenir et à maîtriser les incendies de 1997-1998, l'Indonésie s'efforce d'améliorer tous les aspects de la gestion des incendies.

· D'une façon générale, les régimes des feux évoluent vers des incendies de plus grande ampleur et plus fréquents (sauf en Australie où les régimes des feux ont tendance à être violents, mais stables). Ces changements, tout comme l'accélération de la déforestation et du morcellement des forêts, sont liés à d'autres tendances telles que la colonisation croissante des zones forestières par les petits cultivateurs, la croissance explosive de l'exploitation du bois d'œuvre observée ces dernières décennies, et l'expansion de l'agriculture commerciale.

· Outre les causes directes mentionnées ci-dessus, un certain nombre de causes profondes contribuent également à la déstabilisation des régimes des feux dans les pays en développement: taux élevés de croissance démographique, mauvais zonage de l'utilisation des terres, lois en matière de propriété conduisant à des conflits, politiques et institutions de gestion des terres faibles ou inappropriées, défaut d'application des réglementations, et conflits entre gestionnaires des terres et populations locales.

· Dans leurs efforts de gestion des incendies, les pays en développement de la région sont gênés, à des degrés divers, par la faiblesse des politiques et des institutions, et par l'insuffisance du personnel entraîné, des équipements, des connaissances scientifiques et des financements. La détection des incendies, les communications, la coordination, la formation et le recueil et l'analyse des données statistiques sont des domaines particulièrement déficients.

· La plupart des incendies sont allumés par les populations, volontairement ou accidentellement, pour des raisons diverses. Dans les pays en développement, l'utilisation du feu par les populations rurales est une pratique traditionnelle et elles ne pensent pas que le feu soit nuisible aux écosystèmes, quel que soit le degré d'utilisation. En Australie, le rôle du brûlage dirigé est controversé bien qu'il ait été adopté pour la gestion de divers écosystèmes par de nombreux organismes responsables de la gestion des terres. Les mentalités jouent un rôle important dans la gestion des incendies.

· La formulation des politiques tend à se faire en réaction à des problèmes aigus, plutôt qu'en tant que processus ordonné dans un cadre global de gestion des incendies avec la participation d'un large éventail de parties prenantes.

· La gestion communautaire des forêts paraît être un cadre très prometteur dans lequel les communautés forestières se voient attribuer la responsabilité de gérer à la fois les forêts et le feu.

· La coopération internationale représente une voie prometteuse, mais encore assez peu explorée, qui devrait permettre aux pays de partager leurs compétences, leur ressources humaines et leurs équipements en matière de lutte anti-incendie.

4.1. Contexte de l'élaboration de la politique

Les analystes des politiques considèrent la formulation d'une politique comme un processus ordonné commençant par le recueil d'informations à partir desquelles les questions politiques générales sont définies. Viennent ensuite l'élaboration d'options politiques possibles au travers de consultations avec les parties prenantes, la sélection et l'énoncé de politiques spécifiques, et enfin la conception des instruments politiques. Dans la pratique, il est rare que le processus soit aussi bien ordonné parce qu'il peut être arrêté ou dévié par des conflits avec la politique en vigueur, des pressions de la part de groupes d'intérêt politiques, le manque de ressources et de temps, ou un manque d'engagement politique. La formulation d'une politique devient souvent un processus ad hoc, intégrant des décisions progressives en fonction de ce qui est réalisable sur le plan politique et susceptible de mobiliser le soutien budgétaire requis. Le présent article propose que les gouvernements des pays en développement de la région Asie-Pacifique élaborent une politique de gestion des incendies à l'intérieur d'un cadre global, en tenant compte du fait que certaines approches ad hoc sont nécessaires ou inévitables pour répondre rapidement à des besoins urgents en matière de gestion des incendies au sein d'un environnement complexe de gestion des terres et des forêts. La politique en matière d'incendies doit aussi être souple et actualisée fréquemment pour rester en phase avec les progrès des connaissances et des techniques, avec l'opinion politique, et avec l'évolution des régimes des feux.

Dans la région, la formulation des politiques en matière de foresterie et d'utilisation des terres a souvent pâti du fait qu'elle s'attaquait plus aux symptômes des problèmes qu'à leurs causes. C'est l'une des principales critiques adressées à l'Indonésie à propos de ses efforts pour élaborer une politique de gestion des incendies suite aux terribles incendies des deux dernières décennies (Tomich et al. 1998). Il faut analyser les causes profondes des modifications non souhaitées des régimes des feux, tout en examinant à un niveau plus large les effets d'autres problèmes et tendances ayant une incidence sur les modes de gestion des forêts et des terres rurales. Les décideurs en matière de politique forestière et les gestionnaires des forêts, dont beaucoup ont bénéficié dans le passé d'une large autorité, avec des objectifs de gestion limités, sont maintenant obligés de s'adapter à des orientations nouvelles telles que la décentralisation, la délégation de pouvoir, et la libéralisation économique. Dans le même temps, il doivent s'efforcer d'atteindre des objectifs de gestion plus larges tels que la gestion forestière durable, la conservation de la diversité biologique, la répartition équitable des ressources forestières, et la gestion du feu dans le cadre de régimes prescrits. Ils doivent généralement affronter ces responsabilités et difficultés supplémentaires dans un environnement de politiques et d'institutions déficientes, parfois conflictuelles, avec un soutien politique restreint et des moyens limités.

Le contexte politique de la gestion des ressources naturelles est de plus en plus influencé par des forces économiques et politiques internationales et par un éventail plus large de parties prenantes à l'échelon national, qui exigent d'avoir voix au chapitre pour la formulation des politiques. Dans certains cas, les politiques de gestion des terres de compagnies multinationales ou des industries d'exploitation des ressources naturelles sont aussi importantes que celles des gouvernements. Les groupements de consommateurs et les ONG réclament avec toujours plus d'insistance des bois et des productions agricoles issus d'un mode de production durable, et utilisent des moyens comme la certification, les boycotts et les campagnes médiatiques pour influencer les politiques gouvernementales et industrielles. Un bon exemple en est fourni par la tentative de certaines ONG européennes visant à influencer les politiques de défrichage dans les plantations indonésiennes par le biais de campagnes ciblées vers les consommateurs de produits à base d'huile de palme. Cette campagne a été déclenchée par le rôle important joué par les activités des plantations de palmiers à huile dans les incendies de 1997-1998 en Indonésie. Enfin, la communauté internationale et les pays voisins exercent des pressions croissantes pour que les pays réduisent les fumées transfrontalières et les émissions atmosphériques de gaz causées par les incendies de végétation.

4.2. Le processus de gestion des incendies

La gestion des incendies comprend toutes les mesures prises pour maintenir les régimes des feux dans les limites désirées, dans des unités ciblées de gestion des terres. La gestion des incendies est déterminée par un ensemble de mesures politiques, d'arrangements institutionnels, de procédures, de technologies et de ressources. Cet ensemble fonctionne généralement de façon verticale à deux échelons de gouvernement ou plus, et aussi de manière horizontale entre les différents organismes de gestion des terres et les propriétaires privés. Les objectifs de la politique de gestion des incendies ne pourront être pleinement atteints si les composantes de cet ensemble ne fonctionnent pas bien entre elles, ou si l'une des composantes fait défaut. Par conséquent, les pays ne doivent pas s'attendre à ce qu'en choisissant au hasard divers éléments (mesures politiques, technologies ou procédures), ceux-ci puissent être combinés pour former un cadre efficace de gestion des incendies. Comme pour l'édification d'un bâtiment important, la construction doit s'appuyer sur un plan préalable.

La stratégie de gestion des incendies comprend trois grandes catégories d'efforts: le maintien de l'état de préparation, la prévention, et l'extinction. Leurs composantes respectives sont décrites ci-dessous.

Etat de préparation

Le maintien de l'état de préparation comprend toutes les mesures visant à assurer que le danger d'incendie est sous surveillance, que les départs de feux sont signalés rapidement, et que l'on dispose de ressources suffisantes pour éteindre les incendies. A un niveau plus fondamental, il fait intervenir la connaissance des causes directes et profondes des feux non désirés, et l'existence de directives et de procédures permettant de s'y attaquer. Un bon état de préparation requiert les capacités suivantes:

Prévision (capacité de prévoir le niveau de danger d'incendie): la prévision requiert les connaissances scientifiques permettant d'élaborer des modèles de comportement du feu, des météorologues pour prévoir les conditions météorologiques propices au feu, la capacité de surveiller les masses de combustibles, et des moyens de transmettre ces informations aux gestionnaires des terres.

Détection: la détection peut comprendre divers niveaux de technologie, notamment des satellites, des avions et des observateurs au sol. Il est essentiel de disposer de procédures et de méthodes standardisées pour la signalisation de la localisation et des caractéristiques des incendies

Coordination et communication: ceci nécessite la mise en place d'une structure institutionnelle pour coordonner tous les aspects de la gestion des incendies dans une région donnée entre les gestionnaires de terrains publics et privés. L'aspect le plus important est que les responsables de cette organisation doivent être investis de l'autorité et disposer des moyens de transmission nécessaires à la direction des efforts d'extinction des incendies et à l'affectation des ressources.

Moyens d'extinction des incendies: ils comprennent les responsables de la lutte anti-incendie, des pompiers en nombre suffisant, bien entraînés et équipés, disponibles dans les plus brefs délais; il faut disposer de moyens de transport, de ressources en eau et d'un support logistique adéquats pour mener des opérations de terrain de grande envergure. Il faut également disposer de bombardiers d'eau ou d'autres équipements aériens d'extinction et les utiliser correctement

Surveillance: c'est la capacité de mesurer l'efficacité des activités de préparation, de prévention et d'extinction pour atteindre les objectifs de gestion des incendies. Elle nécessite des données de base et un système pour le recueil et l'analyse des données en continu.

Réduction du danger: la réduction du danger fait intervenir la gestion des combustibles par le biais de codes d'exploitation forestière ou d'autres directives pour la gestion des terres, de brûlages dirigés, ou de modifications de la végétation.

Réduction du risque: elle comprend des campagnes de sensibilisation destinées à la population rurale, aux compagnies commerciales, au personnel de terrain ou aux fonctionnaires du gouvernement qui peuvent jouer un rôle dans la prévention des incendies.

Mise en application: la mise en application nécessite des directives et des règlements concernant le brûlage, notamment la définition des conditions d'utilisation légale du feu. Une mise en application efficace nécessite un système de contrôle et un engagement politique.

Détection: la détection et la transmission des informations et des instructions doivent être rapides.

Définition des priorités: il faut décider quelles seront les régions ou les types d'incendie prioritaires en matière d'extinction.

Mobilisation: c'est la capacité de transporter rapidement sur le lieu de l'incendie les moyens d'extinction appropriées.

Connaissances: informations et compétences nécessaires à la formulation et à l'exécution des mesures d'extinction appropriées.

Les régimes des feux sont déterminés par de nombreux facteurs, qui ne sont pas inclus dans la gestion des incendies proprement dite, mais qui doivent également être pris en compte pour une gestion efficace des incendies.

Facteurs recoupant plusieurs secteurs

Classification des terres: il est souvent possible d'éviter les incendies, ou de limiter leur propagation grâce à une classification des terres favorisant des usages compatibles avec la prévention des risques d'incendie. Par exemple, il ne faut pas établir de plantations de pins sensibles au feu en bordure de zones protégées de grande valeur sur le plan de la diversité biologique, ou au voisinage de zones habitées.

Régime foncier: dans certains pays en développement, l'absence d'un système d'attribution des droits sur la terre qui soit transparent, efficace et accepté par tous les membres de la société, est un des principaux facteurs d'accroissement du risque d'incendie. Ceci peut conduire à des situations d'accès libre à la terre (Bromley 1992) où personne ne se sent responsable du contrôle des feux, ou bien à des conflits qui se règlent parfois par la mise à feu délibérée de plantations ou de forêts. Même si la situation foncière est bien établie, il est nécessaire de disposer de cartes précises établissant les droits de propriété sur les terres pour faire appliquer les réglementations régissant le brûlage.

Gestion des terres: de nombreux organismes de gestion des terres ne sont ni réellement actifs ni efficaces en matière de gestion des incendies en raison d'un manque d'autorité, de limites de parcelles mal définies, du manque de moyens, de directives vagues ou contradictoires, et de pressions exercées par de puissants groupes d'intérêt commerciaux.

Incitations économiques biaisées: certains gouvernements dans la région ont accrû sans le vouloir le danger et le risque d'incendie par des politiques qui, de manière explicite ou implicite, encouragent la colonisation et la conversion incontrôlées des forêts par le biais d'incitations financières ou autres visant à accélérer le développement.

Attitudes: dans la plupart des pays de la région, le feu a toujours été employé dans l'agriculture comme un moyen d'éliminer les déchets et de défricher les terres, et les populations rurales tardent à reconnaître que l'ampleur actuelle de l'usage du feu menace de dégrader les écosystèmes et les processus écologiques dont elles sont tributaires.

Utilisation des terres: il faut revoir, et au besoin adapter les pratiques étroitement liées à la gestion du feu en foresterie et dans l'agriculture.

Foresterie: il faut revoir et faire appliquer les codes d'exploitation afin de réduire le plus possible les déchets ligneux abandonnés en forêt, les dommages occasionnés au peuplement restant, l'invasion par les herbacées et les lianes, et l'accès des colons agricoles. La gestion des incendies doit être un critère important pour la certification des forêts.

Agriculture de plantation: il faut contrôler l'emplacement et l'étendue des zones de forêt à convertir, et limiter le plus possible l'usage du feu pour le défrichage des terres.

Agriculture paysanne: il faut surveiller l'intensité de l'agriculture sur brûlis et la conversion des forêts par les colons agricoles. Il faut réglementer l'époque et l'emplacement des feux ayant comme objectif l'élimination des déchets, le défrichage, et la gestion de la fertilité des sols.

Comme on l'a vu au paragraphe 4.1, les pays ne suivent que rarement le processus idéal de formulation d'une politique, mais il est utile de discuter les principales étapes et les questions à aborder lors de l'élaboration d'une politique de gestion des incendies. Le succès de la formulation d'une politique repose essentiellement sur le fait de poser les bonnes questions aux bonnes personnes. Comme pour la plupart des politiques, l'objectif final d'une politique de gestion des incendies est de déterminer ce qu'il faut faire, comment, où et quand le faire, et qui doit le faire. Les principales étapes de ce processus sont les suivantes: poser des questions et y répondre; formuler des options; énoncer une politique; concevoir des instruments et des institutions; et choisir la technologie adaptée.

Questions: la liste ci-dessous indique les types de questions qui devraient être posées pour initier le dialogue sur la politique. La majorité de ces questions ne sont qu'un point de départ pour en aborder d'autres, qui leur sont corrélées. Cette étape vise essentiellement à déterminer les parties prenantes qui doivent être conviées à participer au processus consistant à formuler des questions et à y apporter des réponses. Les populations habitant en forêt dans des régions reculées sont des parties prenantes importantes, et leur consultation fait intervenir des efforts logistiques et des outils spéciaux tels que l'évaluation rurale participative.

· Quelles étaient les caractéristiques des régimes des feux dans le passé, comment ont-ils évolué, et quels types de régimes préfèreriez-vous?

· Quels sont les usages légitimes du feu?

· Quels sont les groupes de personnes responsables d'une utilisation inappropriée du feu, et comment leur comportement peut-il, ou doit-il, être modifié?

· Quelles sont les politiques actuelles qui influencent, directement ou indirectement, les régimes des feux, et faut-il les revoir?

· Quelles limites faut-il assigner à une politique en matière d'incendies en ce qui concerne les secteurs, les modes d'utilisation des terres et les types d'impact?

· A quel échelon de gouvernement doit incomber la responsabilité principale de chaque composante de la gestion des incendies, et comment relier ces composantes par des liens intersectoriels et par une coordination verticale?

· Quelles sont les connaissances scientifiques qui font défaut pour la formulation et la mise en œuvre de la politique?

· Quels sont les moyens disponibles pour gérer les incendies?

· Elaboration de critères de sélection des politiques en fonction des valeurs à protéger, des effets dans d'autres domaines politiques, de l'opinion politique, et du rapport coût-efficacité.

· Analyse économique des options politiques afin de déterminer les coûts et les avantages des options proposées, pour le gouvernement et pour les différents secteurs de la société.

· Analyse des éventuels impacts écologiques et sociaux de ces options.

· Analyse de l'efficacité des options au sein des différentes structures institutionnelles.

· Analyse de la compatibilité des options tant avec les politiques de gestion des incendies menées par les pays voisins et les forums régionaux qu'avec les standards des conventions internationales sur le climat et la biodiversité.

· Deuxième série de consultations des parties prenantes.

· Définition des options les plus prometteuses.

Conception des instruments et des institutions: réglementations, procédures, moyens et structure institutionnelle nécessaires à la mise en œuvre des politiques choisies.

Choix de la technologie: le type de technologie fait parfois intégralement partie de la mise en œuvre de la politique. Aussi, le choix des matériels scientifiques, SIG, équipements de télédétection et avions peuvent-ils constituer une ligne politique tout autant qu'une décision technique. Ce processus doit inclure des arrangements concernant le partage de l'équipement avec les pays voisins.

4.5. Coopération et assistance internationales

De nombreux pays en développement de la Région Asie-Pacifique ne possèdent ni les compétences ni les moyens permettant de formuler et de mettre en œuvre une politique de gestion des incendies. Mis à part l'altruisme, les pays voisins et la communauté internationale ont de bonnes raisons de les aider à maîtriser les feux ayant échappé au contrôle, afin d'assurer une bonne qualité de l'air dans la région, de gérer les émissions de gaz à effet de serre et de protéger la biodiversité. La coopération et l'assistance peuvent prendre la forme de recherches scientifiques conjointes, d'aide technique, de partage des informations, d'assistance en matière de surveillance et de détection, de partage de l'équipement et du personnel, et d'aide financière. Le niveau d'efficacité de l'assistance internationale apportée à l'Indonésie depuis 16 ans a été en règle générale décevant. Ceci doit servir d'avertissement, montrant que cette assistance doit être coordonnée, fournie dans un cadre institutionnel et organisationnel viable, et surtout, appuyée par un engagement politique affirmé du gouvernement du pays receveur.

4.6. Coopération régionale

Compte tenu de la taille et de la diversité de la région, une coopération directe est davantage envisageable à l'échelon sous-régional. La sous-région la plus active pour la gestion des incendies est l'Asie du Sud-Est, aiguillonnée par les vagues de très grands incendies périodiques en Indonésie qui ont fait payer un lourd tribut aux économies de la Malaisie, de Singapour, de Brunei et de l'Indonésie et à la santé publique dans ces pays (EEPSEA/WWF 1998). Ces incendies ont également contribué à tendre sérieusement les relations diplomatiques au sein de l'ANASE. Un modèle de ce type de coopération est fourni par le Plan régional d'action contre la brume sèche de fumée (Regional Haze Action Plan, RHAP), qui a été récemment finalisé et couvre tous les pays de l'ANASE. Ce Plan comprend des composantes prévention, surveillance et atténuation, dont sont chargées respectivement la Malaisie, Singapour et l'Indonésie. Chaque pays doit également élaborer un Plan national d'action contre la brume sèche de fumée (National Haze Action Plan, NHAP) qui intègre les trois composantes. Un Projet régional d'assistance technique (Regional Technical Assistance, RETA), financé par la Banque asiatique de développement, a été créé au sein du Secrétariat de l'ANASE afin de mettre au point un système de gestion pour exécuter ce plan.

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L'évolution actuelle des régimes des feux de nombreuses formations végétales de la région Asie-Pacifique a des répercussions néfastes sur l'atmosphère, sur les processus écologiques, sur la diversité biologique, et dans certains cas sur la productivité agricole et forestière. Au cours des deux dernières décennies, l'altération des régimes des feux en forêt tropicale humide a été particulièrement marquée, surtout en Indonésie. Les populations ont une large part de responsabilité dans les modifications des régimes des feux, par une exploitation forestière inconsidérée, la dégradation et la conversion des forêts, et l'emploi indiscipliné du feu pour le défrichage. D'autres facteurs ont contribué à accroître la fréquence des incendies de végétation, notamment: la faiblesse ou l'inadéquation du zonage concernant le mode d'utilisation des terres, ainsi que des politiques, des institutions et des modes de gestion; l'injustice des modes de tenure foncière; la croissance démographique dans les zones rurales; et un développement des infrastructures mal planifié.

Dans la plupart des pays de la région, le feu est traditionnellement utilisé comme instrument de gestion des terres, et de nombreux gouvernements ont tardé à mettre à place des politiques et des capacités efficaces de gestion des feux pour faire face à la menace grandissante des incendies. Les efforts des gouvernements en matière de gestion des feux sont souvent impopulaires, aussi bien auprès des populations rurales que des exploitants commerciaux des terres, surtout si la gestion nécessite de modifier les règles d'accès aux ressources. Parmi les pays de la région, c'est l'Australie qui a les régimes de feux les plus sévères, et qui a le mieux réussi à développer les connaissances et les capacités de gestion des feux pour atteindre des objectifs spécifiques de gestion des terres dans des conditions climatiques et écologiques diverses. L'Inde et les Philippines ont accordé aux communautés tributaires de la forêt la responsabilité de gérer le feu dans le cadre d'accords de gestion communautaire des forêts. Il s'agit là d'une approche prometteuse pour les pays en développement.

Les recommandations pour l'élaboration d'une politique de gestion des incendies doivent être spécifiquement adaptées aux conditions, aux besoins, et aux ressources des pays concernés, mais les directives suivantes sont applicables très largement et constituent les éléments importants à retirer de cet article.

· Il faut savoir quels sont les régimes des feux voulus: déterminer quels sont les régimes des feux possibles sous les conditions climatiques, écologiques et d'utilisation des terres actuelles, et parmi ces régimes, déterminer quels sont les plus souhaitables et susceptibles d'être mis en pratique.

· La gestion des incendies doit avoir des objectifs spécifiques, notamment le maintien de processus écologiques ou d'espèces-clés, la protection des vies humaines ou du patrimoine naturel, ou la prévention des impacts sur l'atmosphère ou sur des sites éloignés du lieu de l'incendie

· Il faut concevoir la politique de gestion des incendies dans le contexte des autres politiques et orientations en matière d'utilisation des terres: il faut s'attaquer dans la mesure du possible aux facteurs connexes ou sous-jacents qui augmentent le risque d'incendie.

· L'élaboration de la politique de gestion des incendies doit se faire de manière systématique dans le contexte d'un cadre global: des actions ad hoc peuvent être nécessaires pour compenser des lacunes importantes en matière de gestion des incendies, mais seul un cadre global de lois, d'institutions, et de ressources sera efficace à long terme. La formulation d'une politique ne doit être influencée ni par les donateurs ni par la technologie.

· Il faut impliquer les partenaires: les communautés, les ONG, le secteur privé, et les gouvernements des pays voisins doivent participer à la formulation d'une politique et à la gestion des incendies. Il faut, pour le succès de la formulation d'une politique, poser les bonnes questions aux bonnes personnes.

· Il faut changer les comportements: une gestion des incendies efficace exige un changement d'attitude de la part des acteurs principaux au niveau des communautés, du secteur privé, et du gouvernement.

· Il faut évaluer de manière critique les procédures et la technologie: une technologie et des procédures importées peuvent ne pas convenir aux besoins, ou être incompatibles avec les contraintes budgétaires.

· Il faut affecter les responsabilités à l'échelon gouvernemental approprié: certaines composantes de la gestion des incendies, telles que la prévision et la détection par satellite, peuvent être mieux conduites à l'échelon national, tandis que l'extinction sera menée de façon plus efficace au niveau de la province ou du district.

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