1. INTRODUCCIÓN
En nombre del Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, dr. Klaus Töpfer, deseo agradecer a los organizadores de este importante acontecimiento, la FAO, por habernos invitado a participar a la Reunión sobre Políticas Públicas que Afectan a los Incendios Forestales. El dr. Töpfer desea a todos Ustedes el mayor éxito en vuestras deliberaciones.
Los incendios forestales de 1997, especialmente en Indonesia, dieron una señal de alarma a la comunidad internacional que indica que nosotros en el sistema de las Naciones Unidas no estamos preparados para responder eficazmente a las graves emergencias ambientales, en concreto a los incendios forestales de gran escala.
Siempre han existido incendios forestales y de vegetación, naturales o provocados por el hombre, pero sólo en los últimos años han atraído la preocupación mundial. Durante los últimos dos decenios el conocimiento acerca de la explotación excesiva de los recursos naturales mundiales ha aumentado. Sobre todo la vertiginosa desaparición de la biodiversidad de los ricos montes higrofíticos tropicales se ha convertido en una preocupación creciente. La primera catástrofe originada por un incendio forestal, reconocida a nivel internacional, fue en 1982-83. En Indonesia los incendios forestales quemaron millones de hectáreas de montes naturales, bosques de tipo secundario y otros tipos de vegetación, y tuvieron efectos graves sobre la salud humana y las economías de Indonesia y de otros países de la región. En 1987, 1991 y 1994 siguieron otros incendios forestales de mayor escala, con intervalos más breves. El medio ambiente y la población sufrieron en el archipiélago y en el vecino continente asiático. También en otras regiones del mundo se han verificado incendios catastróficos que han recibido cada vez más atención internacional.
El fenómeno climático de El Niño, es decir, el proceso de calentamiento de la superficie del Océano Pacífico en el hemisferio sur que influencia el clima de todo el mundo, está estrechamente relacionado con los brotes de incendios. Este fenómeno resultó particularmente fuerte en el otoño de 1997 y a inicios de este año, y dio lugar a sequías muy graves.
En estos últimos 12 meses, se han desencadenado en todo el mundo incendios catastróficos de gran escala que han afectado a una serie de regiones: Indonesia, EE.UU., Brasil, Canadá, Grecia, España, México y Rusia oriental. Pero también en muchos otros países de América del Sur y Central y de Europa, los incendios han causado una mayor degradación ambiental y sufrimiento humano que antes.
Acerca de la participación del PNUMA
Como información de fondo, en 1994, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH) y el PNUMA entablaron una estrecha relación de cooperación para hacer frente a los desastres humanitarios y ambientales a través de la creación de una Unidad Conjunta en el seno de la Subdivisión de Respuesta en Casos de Desastres de la OCAH en Ginebra.
Desde el principio la OCAH y el PNUMA controlaron el incendio forestal de Indonesia de 1997 y se mantuvieron en estrecho contacto con las autoridades a través de la Unidad Conjunta PNUMA/OCAH para las emergencias ambientales.
La OCAH y el PNUMA, gracias a esa unidad, respondieron a la emergencia del incendio forestal que afectó a Indonesia. Se envió a la región una misión del Equipo de las Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de Desastre (UNDAC) y se movilizó debidamente una gran cantidad de recursos (humanos, materiales y financieros). En este esfuerzo, trabajamos junto al PNUD.
El equipo del UNDAC permaneció en Indonesia hasta el 18 de noviembre. En diciembre y enero la dimensión de los incendios se redujo temporáneamente gracias a las lluvias, pero en el mes de febrero los incendios volvieron a intensificarse. Un segundo equipo del UNDAC fue a Indonesia del 28 de marzo al 7 de abril de 1998 para evaluar nuevamente la situación después de que los incendios se habían recrudecido.
Anteriormente, el 6 de marzo de 1998, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, pidió al dr. Klaus Töpfer que coordinara las medidas del sistema de las Naciones Unidas en relación con los incendios de Indonesia. Como medida inmediata, el Director Ejecutivo creó un equipo encargado de incendios forestales a fin de fortalecer la Unidad Conjunta PNUMA/OCAH para las emergencias ambientales, con sede en Ginebra, utilizando personal de las siguientes divisiones del PNUMA: división de evaluación, oficina regional para Asia y el Pacífico, división para la salud y el bienestar humanos y división para la conservación de la diversidad biológica.
Actividades específicas del PNUMA
En términos generales el PNUMA realizó siete grupos de actividades como respuesta a los incendios forestales de Indonesia, a saber:
i. Como respuesta al mandato del Secretario General, a finales de abril de 1998 el Director Ejecutivo del PNUMA y el Subsecretario General de la OCAH organizaron tres reuniones seguidas en Ginebra no sólo para incendios forestales, sino también para incendios de turberas y vetas de carbón. Al primer encuentro se convocaron expertos internacionales de lucha contra los incendios, muchos con experiencia en Indonesia, a fin de identificar las prioridades y preparar un plan de acción a corto plazo. Los objetivos de este plan eran contener y prevenir la reaparición de los incendios en las áreas prioritarias en Kalimantan oriental y en otras zonas críticas individuadas por el Gobierno de Indonesia. El plan incluía disposiciones para los paquetes de lucha y otros equipos especializados, capacitación, conocimiento, ayuda aérea especial, y comunicaciones. A la segunda reunión se invitaron organismos de las NU y otras organizaciones para que expusieran sus perspectivas sobre medidas a medio y largo plazo que podrían prevenir los incendios. La última reunión fue la de los donantes, donde se hizo un llamado a la asistencia internacional coordinada y se discutió sobre los esfuerzos que la comunidad internacional debería emprender, individual y conjuntamente, para ayudar a Indonesia. En esa ocasión se concordó que eran necesarios USD 10 millones en recursos y 30 000 bomberos sólo para contener los incendios e impedir que se propagaran.La respuesta de la comunidad internacional a la emergencia de los incendios forestales ha sido positiva. El llamamiento, hecho sobre la base de las recomendaciones de la reunión de expertos en el combate de incendios celebrado en Ginebra en abril 1998, se hizo en un momento en que los incendios se propagaban con furia en vastas zonas del este de la provincia de Kalimantan, amenazando gran parte de la región con esmog perjudicial. Con el doble objetivo de contener y prevenir la reaparición de los incendios en las áreas prioritarias, se establecieron las prioridades de ayuda, que fueron: paquetes para la lucha contra incendios y otros equipos especializados, asesoramiento de expertos, capacitación, vigilancia aérea y comunicaciones intensificadas.ii. Como seguimiento de estas reuniones, la Unidad Conjunta PNUMA/OCAH para las emergencias ambientales (en Ginebra) dirigió la coordinación de todo el sistema de las NU por lo que respecta a los incendios indonesios y logró movilizar fondos internacionales y otras ayudas por un total de más de USD 10 millones de donantes como Alemania, EE.UU., Noruega y Nueva Zelanda, así como del sector privado; parte de esta ayuda se destinó al plan de acción regional para la neblina de la ASEAN.
iii. Al mismo tiempo, con la ayuda de la Base de datos sobre recursos mundiales (GRID) el PNUMA creó un sitio web con imágenes de los satélites del período comprendido entre agosto y octubre de 1998 sobre el estado y la distribución de los incendios. Este sitio fue muy utilizado por los expertos en todo el mundo y, en particular, en el sudeste asiático.
iv. Con el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación (CMVC), el PNUMA financió la creación del sito web del CMVC que contiene información científica detallada sobre las especies en peligro en los países en cuestión.
v. El PNUMA también financió y favoreció la producción de un documental de la TVE (Television Trust for the Environment) sobre los incendios indonesios (titulada Primates, Palm Oil and Pyromania), que fue transmitido cotidianamente por la BBC en el período comprendido entre el 19 y 25 de febrero.
vi. Desde el mes de mayo, el mayor experto de nuestra oficina de Bangkok del GRIB ha proporcionado la asistencia técnica del PNUMA a importantes actividades del Gobierno de Indonesia, en materia de evaluación de los impactos, detección anticipada y fomento de la capacidad por lo que concierne a la preparación.
vii. Asimismo, el PNUMA ha colaborado con otros organismos de las NU en cuestiones relacionadas, con inclusión de la OMS, la OIMT y la FAO. El PNUMA está ejecutando un proyecto de USD 750 000, financiado por el Fondo para la Protección del Medio Ambiente (FMAM), para brindar asistencia a los gobiernos de la región de la ASEAN (Asociación de Naciones del Asia Sudoriental) en el fomento de la capacidad y preparación para las futuras emergencias de incendios. La meta del proyecto es ayudar a combatir los incendios forestales en Indonesia y prevenir la neblina regional en el sudeste asiático. Para ello, el proyecto proporciona asistencia con miras a la coordinación de los esfuerzos en curso, diseño y creación de un sistema de alerta anticipada para Asia sudoriental, con inclusión de vigilancia aérea y de satélites, y concienciación pública incluida la difusión de las enseñanzas extraídas. Estas actividades están siendo desarrolladas y ejecutadas en estrecha colaboración con la Secretaría de la ASEAN. El sistema de alerta anticipada, en fase de elaboración, tendrá una resolución de 5x5 metros, que permitirá una detección mucho más anticipada que el sistema anterior dotado de una resolución de 1 km2. Así será más fácil controlar desde el inicio los pequeños incendios.
Como respuesta a la petición de la unidad conjunta PNUMA/OCAH, Alemania proporcionó cerca de USD 5,5 millones en forma de ayuda directa para 15 vehículos contra incendios, equipo de protección forestal para 50 grupos de 20 personas cada uno, pequeñas instalaciones móviles para el tratamiento de las aguas y equipos de perforación. En 1998 los Estados Unidos contribuyó con otros USD 2 millones para fines de emergencia, además de los USD 3,5 millones otorgados anteriormente. También otros países respondieron y contribuyeron con equipos, expertos y con dinero en efectivo, en particular Noruega y Nueva Zelanda.
Las actividades del PNUMA no se limitaron a Indonesia. La organización fue invitada por el Brasil y la Federación de Rusia, a través de la Unidad Conjunta PNUMA/OCAH para las emergencias ambientales, a brindar asistencia para tratar los incendios de pastizales y bosques. En abril-mayo se envió un Equipo de las Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de Desastre (UNDAC) a Brasil y recientemente se envió otro a Rusia. En particular, el equipo enviado a Rusia tenía como cometido la evaluación del impacto in situ de los incendios, la evaluación y la determinación de la cantidad de asistencia internacional complementaria necesaria y la preparación de recomendaciones pertinentes para la comunidad internacional.
¿Cuáles serán las actividades futuras del PNUMA con respecto a los incendios forestales y a las emergencias medioambientales?
Básicamente se dividen en seis esferas de acción:
Como se puede observar, hemos hablado acerca de la respuesta a las emergencias ambientales, los sistemas de alerta anticipada, el fomento de la capacidad y la necesidad de políticas e instrumentos pertinentes. Es lógico que haya necesidad de políticas y medidas de prevención para evitar los incendios forestales y las inundaciones que, cuando se verifican, a menudo originan pérdidas de miles de millones de dólares. Se ha calculado que los incendios indonesios de 1997 y 1998 causaron pérdidas económicas para el turismo, industria, transporte, agricultura, silvicultura, además de los gastos sanitarios, que superaron los USD 4 mil millones. Todo ello sin contar las pérdidas económicas resultantes de los impactos negativos en la biodiversidad y la pérdida de las funciones de los ecosistemas, ni tampoco las pérdidas de vidas humanas.
Desgraciadamente, cuando se verifica una emergencia ambiental de portada catastrófica, el sistema de las NU sencillamente no está preparado a responder con prontitud y eficacia. Pueden ser necesarios esfuerzos y recursos propios de los tiempos de guerra. Tenemos que recordar que la misión para mantener la paz de las NU en Bosnia y Herzegovina requirió 17 000 soldados. Según reunión de expertos en el combate de incendios celebrada en Ginebra, sólo para contener los incendios en Indonesia, para impedir su propagación, no para extinguirlos, se necesitaban 30 000 bomberos cualificados.
Gran parte del trabajo de prevención para reducir las emergencias ambientales, en particular los incendios forestales y las inundaciones, requiere cambios en las políticas de aprovechamiento de la tierra y de financiación de las medidas preventivas, incluidos el fomento de la capacidad nacional en cuanto a la alerta anticipada, la lucha contra incendios y el control de las inundaciones, entre otros.
Sr. Presidente, quisiera concluir con una última cuestión. Los instrumentos normativos son imprescindibles a nivel internacional y no sólo en el ámbito nacional. Los gobiernos de la ASEAN han solicitado al Director Ejecutivo del PNUMA, en estrecha colaboración con el Banco Asiático de Desarrollo, que los asista en el desarrollo y la negociación de un “Protocolo sobre la contaminación atmosférica transfronteriza para la región de la ASEAN”. Se ha sido solicitado nuestro apoyo debido a la experiencia obtenida en la negociación, y en la asistencia a las negociaciones, de 24 convenciones mundiales y regionales e instrumentos jurídicos blandos. A este punto, resulta muy prematuro comunicarles cuales elementos se tratarán en dicho protocolo. Actualmente estamos organizando una misión de determinación compuesta por peritos legales para discutir los posibles elementos de un protocolo con los gobiernos de la ASEAN, su Secretaría, el Banco Asiático de Desarrollo y los organismos de las NU asociados. Sucesivamente se redactará una propuesta de protocolo y en 1999 tendrán inicio las negociaciones intergubernamentales. Nos resulta grato tener la oportunidad de considerar las recomendaciones de esta reunión y su importancia en la preparación de dicho protocolo. Se necesitará un seguimiento de parte de la legislación nacional.
Una vez más, sr. Presidente, en nombre del dr. Töpfer, le agradecemos sinceramente su invitación a participar en esta reunión e intercambiar ideas con ustedes.
Muchas gracias.
