J.C. Ribot
Jesse C. Ribot
est Associé principal au Programme des institutions et de l'administration, Institut mondial pour les ressources, Washington (États-Unis). Note: Les thèmes présentés dans cet article sont examinés plus en détail dans Ribot, 1999a.
Un gouvernement local élu est l'institution la plus adaptée pour représenter les populations locales dans les questions d'utilisation des ressources publiques.
PERSPECTIVES DE DÉCENTRALISATION ET DE PARTICIPATION
La décentralisation et la participation sont des moyens d'associer de plus vastes segments d'une population donnée aux processus décisionnels publics - dans un rôle d'information et/ou de contrôle de ces processus.
La plupart des arguments en faveur de la foresterie participative et décentralisée reposent sur le postulat qu'une participation accrue dans la prise de décisions du domaine public est un bien en soi, et/ou qu'elle peut améliorer l'efficacité, l'équité, le développement et la gestion des ressources. En rapprochant les décisions gouvernementales des citoyens, la décentralisation est censée accroître l'obligation de rendre des comptes du secteur public et, partant, son efficacité (Fox et Aranda, 1996). «Un des buts essentiels de la décentralisation est d'atteindre une des aspirations centrales d'une bonne administration politique - la démocratisation, soit le souci que les individus aient leur mot à dire dans leurs propres affaires. En ce sens, la décentralisation est une stratégie de gouvernance animée par des pressions externes ou internes afin de faciliter les transferts de pouvoir plus près de ceux qui sont le plus concernés par l'exercice de ce pouvoir» (Agrawal et Ostrom, 1999).
Selon la théorie du choix économique et public, la participation et la décentralisation peuvent accroître l'efficacité économique et de gestion en:
· permettant aux populations locales, qui supportent les conséquences des décisions sur l'utilisation des ressources, de prendre elles-mêmes ces décisions, plutôt que de les laisser entre les mains d'étrangers ou d'autochtones peu fiables (c'est-à-dire accroître l'efficacité en prenant en compte les coûts et avantages économiques, sociaux et écologiques);· abaissant les coûts administratifs et de gestion grâce à la proximité des participants, à l'accès au savoir-faire et aux informations locales;
· utilisant les connaissances et les aspirations locales dans la conception, la mise en œuvre, la gestion du projet et l'évaluation visant à mieux faire correspondre les actions aux besoins.
Comme Crook et Manor (1998) affirment, rapprocher le gouvernement des citoyens accroît l'efficacité en aidant à «... exploiter la créativité et les ressources des communautés locales en leur donnant la possibilité de prendre part au développement». La décentralisation est censée renforcer la coordination et la flexibilité entre les organismes administratifs et l'efficacité de planification et de réalisation du développement et de la conservation (Agrawal et Ostrom, 1999). La participation et la décentralisation sont également censées promouvoir l'équité en conservant et en distribuant de façon plus équitable les avantages tirés des activités locales. La participation à ces avantages peut contribuer au développement en offrant des revenus aux communautés locales. Naturellement, il est difficile de dire si ces résultats sont dus à une participation ou à une décentralisation accrue. Les organisations d'aide et les organismes nationaux chargés de la gestion des ressources publiques partent souvent du principe qu'une plus grande participation à la gestion des ressources se traduit par de meilleures pratique environnementales (Poffenberger, 1994; Shiva, 1989), mais cette hypothèse n'a pas été démontrée (voir Little, 1994).
Si la participation et la décentralisation doivent améliorer l'aménagement des ressources naturelles (ou l'équité, l'efficacité et le développement), il semble que cela se fera en donnant davantage voix au chapitre aux communautés locales et un plus grand contrôle des décisions importantes. Autrement dit, le processus sera lié à une plus grande responsabilité des décideurs devant leurs électeurs. Une conséquence de ce concept est qu'il faut que la représentation responsable dans les décisions publiques soit en usage pour vérifier que la participation et la décentralisation donnent effectivement de meilleurs résultats en matière d'efficacité, d'équité, de développement et d'environnement.
Des études visant à mesurer les effets de la participation ont rarement satisfait ces critères; il semble même que cette hypothèse ne puisse être testée que dans de rares cas. Dans certains exemples de foresterie «participative» ou «décentralisée», il existe une représentation responsable à l'échelle locale sans grands pouvoirs. Dans d'autres, il y a délégation aux organes non représentatifs ou non responsables au nom de la participation. Dans d'autres cas encore, la participation se limite aux avantages et ne concerne pas les décisions - une sorte de charité qui ne touche pas directement la prise de décisions. Dans ces conditions, on ne peut s'attendre à ce que ces cas donnent tous les résultats escomptés. En bref, les effets sur l'environnement de la décentralisation et de la participation ne peuvent être véritablement estimés qu'en présence de deux composantes de la décentralisation: la représentation localement responsable; et des pouvoirs publics importants sur lesquels les représentants ont une liberté de décision (c'est-à-dire un domaine de prises de décisions locales indépendantes). L'élaboration de bonnes politiques décentralisées ou participatives dépend de ces éléments centraux.
REPRÉSENTATION RESPONSABLE
Les dirigeants prétendent être responsables envers leur peuple; les citoyens s'efforcent de les obliger à rendre des comptes. L'obligation de rendre des comptes est ainsi la mesure de la responsabilité.
(Lonsdale, 1986).
Seules les très petites communautés permettent à chacun d'avoir voix au chapitre. Aussi, pour la prise de décisions communautaires, faut-il que la population en question soit représentée de manière responsable (voir Green, 1993), faute de quoi, on court le risque qu'une élite s'approprie de la prise de décisions; que le rideau soit tiré sur les différences d'opinions; et que les femmes, les castes inférieures et les groupes ethniques minoritaires, les sectes religieuses et autres groupes marginalisés soient exclus du forum. La représentation doit être garantie pour les différents intérêts des communautés, qui ont généralement de fortes stratifications de genre, d'âge, de caste, de classe, de religion, de richesse, de lignée, etc. (Painter, Sumberg et Price, 1994). Il faut également prévoir des mécanismes qui forcent l'organe de représentation à être responsable devant la communauté dans son ensemble.
Les élections sont le mode de représentation responsable le plus courant, même si toutes les structures électorales ne créent pas une obligation de rendre compte. Au Sénégal, par exemple, ouïes candidats aux élections locales ne peuvent se présenter que sur la liste d'un parti, il sont, en dernière analyse, responsables à l'égard des partis nationaux implantés dans la capitale, plutôt que de la population locale. Au Mali, toutefois, des candidats indépendants pourront se présenter aux prochaines élections locales de 1999. Au Sénégal, tout comme au Mali, le gouvernement local recevra des pouvoirs de gestion forestière, mais seulement au Mali, où l'autorité décentralisée a été conçue de façon à être responsable vers la base, les réformes environnementales constitueront-elles une véritable décentralisation. Les réformes forestières du Sénégal se réfèrent plus exactement à une déconcentration, étant donné l'obligation pour les autorités locales de rendre des comptes aux autorités centrales.
Même lorsque les élections sont parfaitement organisées, les intrigues et autres formes de favoritisme peuvent réduire la responsabilité des représentants élus, de sorte que les élections ne sont pas suffisantes. Il faut alors d'autres mécanismes de renforcement de la responsabilité locale des acteurs élus ou nommés, ou de tout autre acteur local (Ribot, 1999a), dont:
· des sanctions de l'État central1;
· un recours à des tribunaux accessibles;
· un suivi par les médias, les ONG ou des contrôleurs élus à titre indépendant;
1Tendler (1997), toutefois, met en garde contre une approche fondée sur les sanctions, en soulignant qu'une plus grande autonomie locale peut améliorer la gestion des services communautaires par le gouvernement.
· des pressions politiques et sollicitations d'associations et de mouvements associatifs;
· une éducation civique et informations sur les rôles et obligations du gouvernement;
· des obligations de notification au public;
· une liberté de presse;
· une intégration des chefs dans leur communauté;
· des systèmes de croyances des chefs et de leurs communautés;
· des obligations morales;
· des mesures propres à renforcer l'engagement civique et la fierté des fonctionnaires et autres dirigeants;
· une participation orchestrée;
· des mouvements sociaux, menaces d'agitation sociale et de résistance;
· des systèmes d'impôt sur le revenu2.
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Voir Moore (1997) sur la relation entre flux fiscaux et responsabilité.
Ces mesures servent à associer davantage les populations locales à la prise de décisions publiques et à leur donner un pouvoir de contrôle. Elles contribuent toutes à l'affranchissement des communautés locales. Certaines d'entre elles ont également le pouvoir de rendre les organes non élus (comme les ONG chargées de l'environnement et les chefs de communautés), et les autorités professionnelles et nommées (comme des agents du service forestier ou des préfets), plus responsables à l'égard du public.
À QUI LE POUVOIR PUBLIC?
En fonction des organes auxquels ils sont transférés, les nouveaux pouvoirs peuvent renforcer les autorités, que celles-ci aient ou non l'obligation de rendre des comptes. Les ressources naturelles étant des ressources publiques, il est plus juste de déléguer leur gestion à une institution publique ou tout du moins à des institutions responsables devant le public.
Les attaques lancées au gouvernement au cours des 20 dernières années ont créé un mouvement de donateurs visant à démanteler lé gouvernement central en faveur d'organisations civiles et privées (voir Evans, 1997), comme si ces organes représentaient la société. Toutefois, le gouvernement a un rôle légitime à jouer, de représentation et de gestion, de protection et d'allocation des ressources publiques. Le gouvernement local est une institution adaptée à la gestion décentralisée des ressources naturelles, mais il faut lui donner les moyens d'agir et le légitimer; pour cela, il faut le doter de ressources et de pouvoirs réels. S'il y a souvent de bonnes raisons de ne pas faire confiance aux institutions de l'État (bien documentées par Krueger, 1974; Bates, 1981; Bhagwati, 1982), il y a aussi des motifs de leur faire confiance, en particulier lorsque des mesures sont prises pour améliorer le mécanisme de responsabilité de sorte que la confiance ne soit ni aveugle, ni naïve. Une des raisons pour lesquelles on peut leur confier des pouvoirs publics est qu'elles peuvent être la base d'une représentation durable et reproductible à l'échelle spatiale - comme dans la représentation institutionnalisée.
Dans le monde en développement, conférer des pouvoirs au gouvernement local signifie souvent le consolider ou le légitimer. La gestion des ressources naturelles peut jouer un rôle important dans la transition vers un gouvernement local localement responsable. Une grande partie de l'autonomie locale sur les questions d'environnement pourrait être transférée entre les mains de représentants responsables sans que cela constitue un danger pour l'écologie locale, en particulier dans le Sahel, par exemple (Ribot, 1999b). Un meilleur contrôle exercé sur les ressources naturelles peut responsabiliser et légitimer le gouvernement local en fournissant des revenus et en donnant aux représentants locaux un pouvoir de décision sur les ressources auxquelles est liée la vie quotidienne de leur électeurs. En outre, ces organes représentatifs peuvent aussi servir de mécanismes de coordination des actions de la société civile. Des groupes d'intérêt peuvent se former et se rallier autour d'organes dotés de pouvoirs réels sur les ressources publiques et qui sont, du fait de leur obligation de rendre des comptes au public, accessibles à leur influence (A. Joshi, communication personnelle). Sans pouvoirs, les organes représentatifs doivent se contenter d'offrir un moyen de communication à des décideurs de plus haut niveau ayant les moyens d'agir. Le pouvoir de décision sur des ressources précieuses est un des facteurs justifiant la validité des organes représentatifs.
De nombreux groupes non étatiques desquels dépendent les approches participatives et décentralisées ne sont pas nécessairement responsables vers la base. Dans la forêt de Nazi non au Burkina Faso, par exemple, les pouvoirs sur la gestion du combustible ligneux ont été délégués à des comités dont les membres sont, pour l'essentiel, des parties du secteur privé. Un seul membre (sur quatre) du comité est un représentant local, qui ne joue pas un rôle déterminant dans les décisions. En outre, les décisions du comité doivent être approuvées par les forestiers. Le comité n'est pas un organe devant rendre compte au public, même s'il contrôle une ressource publique (Ribot, 1999a). Dans certains cas, dans le cadre du programme CAMPFIRE du Zimbabwe, les chefs de village interviennent dans la prise de décisions (Dzingirai, 1998). Il se peut que ces autorités ne soient pas responsables devant les populations auxquelles appartiennent les ressources qui font l'objet de leurs décisions. Il est intéressant de noter que le programme CAMPFIRE met l'accent sur la représentation. On constate, toutefois, souvent une différence entre les intentions de départ et la pratique.
La délégation de pouvoir renforce les organes auxquels ils sont conférés. Aussi, peut-il être contre productif d'appuyer la délégation de pouvoir public aux chefs coutumiers ayant des charges héréditaires, aux comités non représentatifs mis en place par les projets ou l'administration, aux groupes temporairement mobilisés par des processus de participation orchestrée, aux coopératives, aux groupements d'intérêts, aux organisations bénévoles privées ou aux ONG. Ces groupes peuvent être bien intentionnés (ou non), mais ils ne sont pas nécessairement représentatifs ou responsables devant le public. Si ces groupes peuvent (et devraient) être soumis aux principes de responsabilité évoqués plus haut, ils sont moins adaptés que le système représentatif d'un gouvernement local permanent ayant l'obligation de rendre des comptes. Ces organes ont un rôle plus adapté comme consultants, conseillers ou agents des organes représentatifs, mais ils ne devraient pas être considérés comme représentatifs d'une population entière, ni être dotés de pouvoirs autonomes sur les ressources ou les décisions communautaires.
Dans la décentralisation liée à la gestion de l'environnement (entre autres), les types de relations de responsabilité dans lesquelles les acteurs sont encastrés influent sur les possibilités de tirer des avantages escomptés de la décentralisation. Comme Fox et Aranda (1996) font remarquer. la décentralisation renforcera les dirigeants locaux autocratiques ou démocratiques, en fonction de quelles autorités locales la décentralisation fait intervenir.
CONCLUSION
Pour être viables, la représentation locale et le contrôle représentatif local des ressources publiques doivent être institutionnalisés. Le gouvernement local élu est l'institution la plus adaptée pour représenter les populations locales dans les questions d'utilisation des ressources publiques. Le gouvernement local peut être rendu responsable vers la base, et, en tant qu'institution permanente, il s'inscrit dans la durée.
Donner les moyens d'agir à d'autres institutions comme les ONG et les chefs de villages peut déstabiliser le gouvernement local en le privant de ressources et de la légitimité nécessaire pour satisfaire d'autres exigences de la société.
Là où il n'existe aucun gouvernement local responsable vis-à-vis de la communauté, il est extrêmement difficile de créer une participation durable. Les analystes de politiques de décentralisation ou d'environnement doivent informer les pays dans lesquels ils travaillent que la représentation responsable vers la base fait partie d'une série de simples conditions permettant de gérer les ressources naturelles de façon durable, équitable et participative.
La représentation responsable sans pouvoirs n'a pas de sens, et la délégation de pouvoir sans représentation responsable peut être dangereuse. Créer une représentation locale responsable avec pouvoirs est un engagement moral de la part de l'État qui montre ainsi qu'il attache une valeur à la participation et à la démocratie. L'incapacité de créer une représentation responsable bloque le développement de la démocratie locale et des avantages qui en dérivent.
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