R. Badola
Ruchi Badola
trabaja en el Instituto para la Naturaleza de la India, Uttar Pradesh, India.
Desafío de la ordenación conjunta y el desarrollo ecológico.
La red de espacios protegidos de la India ha contribuido a conservar una parte significativa de la biodiversidad del país. En la actualidad, abarca una superficie de 8,1 millones de hectáreas y comprende alrededor del 14 por ciento de la superficie forestal y el 4,61 por ciento de la superficie total de tierras del país. De los seis parques nacionales y 59 reservas de flora y fauna silvestre existentes en 1970, se ha pasado en 1998 a 85 y 462, respectivamente (Instituto para la Naturaleza de la India, 1998). Según un estudio efectuado a mediados de los años ochenta, en más del 65 por ciento de los espacios protegidos existían asentamientos humanos y aprovechamiento de los recursos (Kothari et al., 1989).
En la mayor parte de los espacios protegidos de la India existe una zona central, catalogada como parque nacional, y una zona periférica de amortiguación, ya sea una reserva animal o forestal. Sólo en la zona de amortiguación se permite el aprovechamiento de los recursos, de forma regulada, y la zona central está totalmente cerrada. Una enmienda introducida en 1991 en la Ley de Protección de la Flora y Fauna Silvestres estipula que en las reservas de vida silvestre, el guardián jefe debe certificar que cualquier manipulación que pueda hacerse, que debe ser aprobada por el gobierno estatal, no perjudique a la vida silvestre.
Para la gestión de los espacios protegidos se ha adoptado un criterio aislacionista, basado en el supuesto cuestionable de que determinadas zonas son vírgenes o primarias y que la gestión debe proteger el parque contra la población de las zonas adyacentes e impedir la explotación de la flora y fauna silvestres y de otros recursos naturales. Ello se consigue haciendo cumplir estrictamente la legislación, organizando patrullas para impedir actividades ilegales y garantizando el mantenimiento de la infraestructura. En estas condiciones, los intentos de proteger los espacios protegidos frente a la intervención humana por medios coercitivos han suscitado con frecuencia una actitud hostil por parte de la población local hacia el personal encargado de la ordenación de la vida silvestre y de la actividad forestal, y en ocasiones han desencadenado un conflicto abierto.
La necesidad de excluir a la población de los espacios protegidos es un tema discutible. Muchos estudios ecológicos han puesto de manifiesto que no en todos los casos la utilización de los recursos es perjudicial a su conservación. En todo el mundo, la situación de la calidad y biodiversidad de los bosques refleja la influencia de los sistemas de uso de la tierra que se han utilizado anteriormente (Gómez-Pompa y Kaus, 1992). De hecho, en algunos casos la ausencia de actividades humanas en los ecosistemas puede ocasionar la reducción de la biodiversidad y el deterioro del hábitat (Hussain, 1996) y algunos hábitats han experimentado mejoras gracias al asentamiento de población humana y a su utilización (Western, 1989; Ramakrishnan, 1992).
LA ORDENACIÓN FORESTAL CONJUNTA Y EL DESARROLLO ECOLÓGICO
En los últimos años, se han introducido los métodos participativos en la ordenación forestal y en la conservación de la biodiversidad. En la Política forestal nacional (1988) se declaraba que las comunidades locales debían participar en la conservación de los recursos naturales. Posteriormente, en 1990, el Ministerio del Medio Ambiente y Asuntos Forestales de la India publicó una circular referente a la ordenación forestal conjunta y la distribución de los recursos. Este sistema tiene como objetivo establecer asociaciones entre los departamentos forestales del Estado (en calidad de propietarios) y organizaciones comunitarias locales como coadministradores, para alcanzar la ordenación forestal sostenible. A los grupos de usuarios se les da tan sólo el derecho de usufructo; la tierra no se distribuye ni se arrienda.
Desde 1991, el Gobierno de la India destina fondos, particularmente en el ámbito de la ordenación de los espacios protegidos, para el desarrollo ecológico (denominado también conservación y desarrollo integrados), un conjunto de medidas para lugares concretos destinadas a conservar la biodiversidad por medio del desarrollo económico local. El Gobierno ha puesto en marcha programas de desarrollo ecológico en 80 espacios protegidos a través de un plan patrocinado centralmente, y en otros siete con la asistencia del Banco Mundial. Dos espacios protegidos están recibiendo apoyo a través de proyectos de investigación, enseñanza y extensión forestales financiados por el Banco Mundial. Los Comités rurales de desarrollo ecológico y los Comités de protección forestal tienen a su cargo todas las actividades de desarrollo ecológico.
El desarrollo ecológico integra las actividades ambientales y forestales con las de otros organismos de desarrollo. Entre los servicios sociales que se suministran cabe mencionar el abastecimiento de agua potable, la instalación de sistemas de riego, la conservación del suelo y la humedad, el levantamiento de cercados, la construcción de caminos rurales, el establecimiento de centros de atención de la salud, y la generación de empleo en beneficio de las comunidades locales de las proximidades de los espacios protegidos. Estas actividades han mejorado las relaciones entre las comunidades locales y el personal encargado de la gestión de los espacios protegidos. Este último puede vincular los programas de desarrollo rural en curso con proyectos de conservación. Desde 1993, las mejoras de tierras, la aplicación de reformas agrarias, los planes de concentración parcelaria, las actividades de conservación del suelo, los pequeños sistema de riego, la gestión del agua y el desarrollo de las cuencas hidrográficas, la cría de ganado, la pesca y el aprovechamiento de productos forestales no madereros son también competencia del panchayat, la unidad administrativa al nivel de aldea.
El desarrollo ecológico supone un intento de reducir la dependencia con respecto a los bosques y de recompensar a las comunidades locales - en dinero y en especie, así como a través de oportunidades alternativas de generación de ingresos no agrícolas - por la pérdida de acceso a los recursos en los espacios protegidos. Este sistema parte del reconocimiento de que la población que reside en las proximidades de los espacios protegidos deberá soportar tal vez ingentes costos de oportunidad, obteniendo pocos beneficios tangibles de las actividades de conservación. Sin embargo, algunas de las premisas en las que se basa son falsas. La conservación de la biodiversidad no siempre es compatible con el desarrollo económico (en los lugares en los que aumentan la afluencia turística y los niveles de ingresos, también suele ser mayor la presión sobre los recursos forestales) y la dependencia de los bosques no es sólo económica (con frecuencia, la utilización del bosque forma parte también de la cultura y del modo de vida tradicional). De hecho, ninguna de las alternativas que se han ensayado hasta la fecha ha generado beneficios suficientes para disuadir a la población que depende de los bosques de que deje de explotarlos.
Tanto la ordenación forestal conjunta como el sistema de desarrollo ecológico hacen hincapié en la participación de la población en la ordenación de los recursos naturales mediante la potenciación de sus capacidades. Ahora bien, si en la ordenación forestal conjunta la población rural obtiene una parte de la producción forestal, la legislación referente a la flora y fauna silvestres prohibe la extracción de productos forestales para uso humano en los parques nacionales y en las reservas de animales. Por lo tanto, la posibilidad de vincular el desarrollo ecológico con la ordenación forestal conjunta es limitada y no es posible utilizar las zonas de amortiguación para satisfacer las necesidades de recursos de la población local cuando éstas son reservas animales (Rodgers, 1992). Tal como se interpreta y aplica en la India, el sistema de desarrollo ecológico tiene algunas deficiencias intrínsecas:
· De acuerdo con la legislación en vigor, el desarrollo ecológico limita la participación de la población local en la ordenación de los parques nacionales y las reservas animales; la población sólo puede llevar a cabo actividades de desarrollo que no conduzcan a la explotación de la fauna silvestre y de los recursos forestales.· Los funcionarios del Departamento Forestal (particularmente, el personal de campo) y la población local, que puede sentir la preocupación de perder sus derechos, no comprenden el concepto de desarrollo ecológico.
· Aunque están muy generalizadas, la evaluación rural participativa y la evaluación rural rápida no se comprenden o no se aplican correctamente. El Departamento Forestal, muy jerarquizado y con una ausencia casi total de participación en los procesos de adopción de decisiones, tiene dificultades para poner en práctica lo que sólo recientemente ha comenzado a preconizar. La participación es necesaria para la aprobación de los planes, pero en la práctica se limita generalmente a deliberaciones informales.
· En la aplicación de este sistema no se ha tenido en cuenta la necesidad de impulsar cambios en la legislación referente a la tenencia de la tierra, así como la reforma agraria, que podría ofrecer incentivos para invertir en la mejora y conservación de la tierra. Con los sistemas de tenencia en vigor resulta difícil involucrar a la población local en las actividades de conservación, porque el enfoque excluyente anterior no despertó entre las comunidades locales el interés por la conservación.
· En el mecanismo de financiación existen importantes estrangulamientos a todos los niveles. La mayor parte de las veces, en la gestión de los espacios protegidos no se dispone de autonomía financiera, organizativa y administrativa, y los mecanismos relativos a la aprobación de los planes, obtención de fondos, gastos y controles no están bien definidos. Además, el personal carece de la capacidad técnica necesaria para gestionar grandes presupuestos y desempeñar las nuevas funciones.
· Aunque la lista de actividades de desarrollo ecológico sea muy completa, no constituye una estrategia y, en consecuencia, la vinculación entre la conservación y el desarrollo suele ser deficiente. Además, el sistema de desarrollo ecológico no ha servido para controlar la utilización de la tierra en los lindes de los espacios protegidos, por ejemplo, la proliferación de núcleos turísticos en la periferia de la reserva de tigres de Periyar y la de fábricas de cemento en las proximidades de la reserva de leones de Gir. Aunque el programa de desarrollo ecológico prevé la cooperación entre departamentos, el marco jurídico, normativo y administrativo para conseguir ese objetivo sigue siendo excesivamente vago.
· El sistema de desarrollo ecológico ha ampliado las obligaciones del personal forestal sin modificar su capacidad. Por lo general, los programas de capacitación se llevan a cabo demasiado tarde, es decir, cuando ya se ha preparado el plan y se han mantenido consultas con la población local, y se echa de menos una actividad de capacitación sobre aspectos de carácter comunitario.
· La actividad de fortalecimiento de la capacidad de la población local sigue siendo escasa, especialmente en lo que respecta a las técnicas de contabilidad y gestión, creación de instituciones y grupos y aptitud en materia de dirección y cuestiones técnicas como la elaboración y la comercialización.
· Frecuentemente, la población pobre y marginada no está suficientemente representada en los Comités rurales de desarrollo ecológico y, si lo está, no tiene capacidad para influir en el proceso de adopción de decisiones. Las ordenanzas estatales referentes ala composición de los comités permiten por lo general la presencia de un miembro de la familia (en Uttar Pradesh y Gujarat), o de al menos un miembro de la familia (en Maharashtra), pero sólo en Bengala Occidental se estipuló la participación conjunta de los dos cónyuges. Sin embargo, uno de los dos debe representar a la familia en las reuniones y en la práctica es el esposo quien lo hace. Así pues, la mujer tiene pocas oportunidades incluso para asistir a esas reuniones.
· Dada la lejanía de las zonas y la dificultad de las condiciones, la actividad de ordenación de la vida silvestre no despierta el interés del personal más cualificado y puede darse el caso de que el personal de campo no mantenga siempre un alto nivel de dedicación. Estos factores pueden poner en peligro la frágil relación entre el personal de campo y la población local (Hobley, 1996).
ALTERNATIVAS DE FUTURO
Los problemas que se han apuntado - reales y percibidos - y las enseñanzas adquiridas en la práctica del sistema de desarrollo ecológico también indican algunos posibles caminos. Es necesario potenciar la capacidad de los principales asociados en la actividad de conservación (las comunidades locales y el personal de campo) a través de programas de capacitación y creación de capacidad. En la fase de planificación se hace necesaria una flexibilidad en la distribución del tiempo y de la financiación. En las aldeas rurales debe existir una intensa actividad de comunicación utilizando medios diversos, con el fin de fomentar la toma de conciencia sobre la conservación, transferir tecnologías, inspirar confianza en los participantes y crear un espíritu de colaboración entre el personal que trabaja en los espacios protegidos y la población rural (CEE, 1997).
Tal vez, no es razonable esperar que las comunidades que viven en los bosques y en las zonas adyacentes vivan con austeridad mientras otros miembros de la sociedad despilfarran los recursos. En los núcleos clave de biodiversidad es más fácil que prospere la conservación si se adopta una perspectiva nacional frente a los recursos naturales (Baviskar, 1998).
Según Cernea (1987), la degradación de los recursos en los países en desarrollo, que se atribuye erróneamente a los sistemas de propiedad comunitaria, tiene su origen en la desaparición de los arreglos institucionales de ámbito local que se establecieron para promover el aprovechamiento sostenible de los recursos. Para conseguir la participación activa y eficaz de las comunidades, es necesario restablecer las instituciones locales correspondientes. Además, se han de forjar vínculos institucionales con los principales programas de desarrollo.
No se puede afirmar que la pobreza siempre se traduce en la sobreexplotación de la base de recursos naturales, pues, de hecho, en muchas zonas del norte, este y nordeste de la India, las comunidades pobres han manejado su entorno de forma sostenible. A la inversa, la mitigación de la pobreza mediante actividades de desarrollo no reducirá automáticamente la degradación del medio ambiente. Las diferentes dimensiones de la pobreza, como la inferioridad social, la vulnerabilidad, la privación estacional y la indefensión tienen una relación específica con el cambio ambiental y exigen diferentes medidas políticas.
Para obtener resultados satisfactorios, los proyectos de conservación orientados a la población deben abordar las diferentes necesidades y prioridades de recursos de los diferentes sectores de la comunidad. Deben establecer asociaciones equitativas, de manera que todos los interesados tengan las mismas oportunidades de controlar y explotar los recursos y de beneficiarse de ellos.
Bibliografía
Baviskar, A. 1998. Social concerns in ecodevelopment. Documento presentado en el taller nacional sobre ecodocumentación, Dehradun, India, 24-26 de noviembre de 1998.
Center for Environmental Education (CEE). 1997. An evaluation study for the centrally sponsored scheme of ecodevelopment around protected areas. Informe presentado al Ministerio del Medio Ambiente y Asuntos Forestales, Gobierno de la India. Ahmedabad, India.
Cernea, M. 1987. Farmer organisation and institution building for sustainable development. Regional Development Dialogue, 8(2): 1-24.
Gómez-Pompa, A. y Kaus, A. 1992. Taming the wilderness myth. BioScience, 42(2): 271-279.
Hobley, M. 1996. Participatory forestry: the process of change in India and Nepal. Rural Development Forestry Study Guide No. 3. Londres, Instituto de Desarrollo de Ultramar.
Hussain, S.A. 1996. A case study on effective wetland management. Dehradun, India, Instituto de la Naturaleza de la India (texto mimeografiado inédito).
Kothari, A., Pandey, P., Singh, S. y Variava, D. 1989. Management of national parks and sanctuaries in India. Status report. Nueva Delhi, India, Instituto Indio de Administración Pública.
Ramakrishnan, P.S. 1992. Shifting agriculture and sustainable development. Man and the Biosphere Series No. 10. París, UNESCO/Parthenon Publishing Group.
Rodgers, W.A. 1992. Guidelines for ecodevelopment around protected areas in India. Dehradun, India, Instituto de la Naturaleza de la India (proyecto).
Western, D. 1989. Conservation without parks: wildlife in the rural landscape. En D. Western y M.C. Pearl, eds. Conservation for the twenty-first century. Nueva York, Oxford University Press.
Instituto de la Naturaleza de la India. 1998. National wildlife database. Dehradun, India.
