El concepto de desarrollo sostenible se ha derivado de la percepción de insuficiencias en modelos anteriores de crecimiento y desarrollo económicos que no ofrecían una base suficientemente amplia para poder hacer juicios equilibrados sobre los costos y beneficios de las distintas políticas y tendían a centrarse en las ganancias a corto plazo a expensas de aspiraciones a plazo más largo. El desarrollo sostenible es sencillamente «"el desarrollo que satisface las necesidades de la generación actual sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades» (WCED, 1987). En este sentido, el desarrollo se relaciona con la calidad de la vida y no debería confundirse con el crecimiento económico, si bien es evidente que ambos están estrechamente vinculados dentro de los sistemas de nuestro mundo moderno. En otras definiciones y normas para el desarrollo sostenible se elabora la precedente definición de varias formas, por ejemplo:
«La ordenación y conservación de la base de recursos naturales y la orientación del cambio tecnológico e institucional de forma que garantice la satisfacción continua de las necesidades humanas para las generaciones actual y futuras. Este desarrollo sostenible conserva (la tierra), el agua, las plantas y los recursos genéticos (animales), no degrada el medio ambiente, y es tecnológicamente apropiado, económicamente viable y socialmente aceptable» (Consejo de la FAO, 1988).
«Utilizar, conservar y mejorar los recursos de la comunidad a fin de mantener los procesos ecológicos de los que depende la vida y poder incrementar, ahora y en el futuro, la calidad total de la vida» (Consejo de Gobierno de Australia, ESD, 1992).
Todas las definiciones citadas reconocen que la sostenibilidad de las actividades que proporcionan el bienestar humano depende del mantenimiento de las funciones ambientales que, por sí mismas, contribuyen directa e indirectamente al bienestar humano. Esto se refiere a la capacidad de los procesos naturales y sus componentes de proporcionar bienes y servicios que satisfagan las necesidades humanas.
La consideración del desarrollo sostenible desde el punto de vista de los ecosistemas se centra en el mantenimiento de la estabilidad y respuesta del ecosistema. El desarrollo sostenible reconoce las interdependencias de las economías humanas con sus entornos, y subraya la necesidad de un conocimiento científico del funcionamiento y los cambios del ecosistema.
La pesca es una actividad importante en todo el mundo. Produce cada año más de 100 millones de toneladas de pescado y productos pesqueros y contribuye al bienestar humano proporcionando un medio de vida a unos 200 millones de personas. Más de mil millones de personas, sobre todo en los países pobres del mundo, dependen de los productos pesqueros para satisfacer sus necesidades de proteínas animales. La pesca contribuye también al bienestar humano satisfaciendo necesidades culturales y proporcionando otros beneficios sociales, como el esparcimiento.
Sin embargo, informes recientes de la FAO (y de otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales), suscitan preocupaciones respecto de la contribución de la pesca al desarrollo sostenible. Muchas pesquerías están sometidas a pesca excesiva y/o han agotado los recursos ícticos, lo que malogra los beneficios potenciales de la actividad pesquera.
Cambios en los ecosistemas inducidos por los seres humanos, como los cambios causados por la actividad pesquera, están poniendo en peligro el bienestar de las generaciones actual y futuras. La industria pesquera tiene una capacidad de captura muy superior a la tasa a la que los ecosistemas pueden producir pescado, por lo que los recursos naturales (peces y otros recursos naturales como el petróleo y las fuentes de energía no renovables), así como el capital de origen humano y los recursos humanos, no se están utilizando eficazmente (a nivel mundial, regional, nacional y local). La globalización de los mercados del pescado, que ha fomentado la desviación de una parte considerable de la producción pesquera de los mercados locales y nacionales a los de exportación, suscita preocupaciones sobre la eficacia con que se distribuyen los beneficios en relación con el bienestar de un gran número de personas.
La industria pesquera, considerada mundialmente, es un sector de muy fácil adaptación, dirigido por el mercado y dinámicamente internacionalizado dentro de la economía mundial. La presión que ejerce sobre los recursos sigue aumentando todavía, debido a la persistencia de la tendencia mundial al aumento de consumo de pescado, y a causa del continuo crecimiento de la población humana (especialmente en las zonas costeras). Muchas flotas pesqueras son muy móviles y la rápida innovación tecnológica ha incrementado su eficiencia y limitado la capacidad de cada gobierno de ejercer un control sobre la presión pesquera. Unidos a esta presión existen numerosos problemas, tales como los cambios sustanciales en la estructura del ecosistema, los desperdicios de los descartes, los efectos en las especies en peligro, la pérdida de hábitat fundamentales, los crecientes conflictos y enfrentamientos por el acceso a las pesquerías, y las subvenciones que causan el exceso de capturas y de capacidad.
El desarrollo sostenible de la pesca exigirá una mejor forma de gobierno y la introducción de cambios en la perspectiva de los principales interesados para centrarse más en los resultados a largo plazo. Esto exigiría:
Existe ya un marco jurídico de principios para la ordenación pesquera en la UNCLOS (1982), el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las poblaciones transzonales y altamente migratorias y el Código de Conducta de la FAO para la Pesca Responsable (1995).
Para colocar la actividad pesquera en un contexto de desarrollo sostenible, las políticas deben afrontar específicamente las relaciones recíprocas entre el presente y el futuro en lo que respecta al agotamiento de las poblaciones ícticas, así como a los efectos perjudiciales de la actividad pesquera (u otras actividades económicas), los asentamientos costeros y el vertido de residuos sobre ecosistemas marinos más amplios. En el ámbito general del desarrollo sostenible de la pesca hay que considerar varios objetivos:
Se necesitan ahora indicadores para determinar si se están persiguiendo estos objetivos y si se están alcanzando los objetivos más amplios del desarrollo sostenible.
Muchos de los objetivos más amplios de desarrollo sostenible estarán en consonancia con las metas del sector pesquero, por ejemplo, el mantenimiento de las poblaciones ícticas y la conservación de su hábitat. Sin embargo, otros objetivos del desarrollo sostenible podrán imponer límites a la forma o la medida en que el sector pesquero puede perseguir sus propios objetivos. Por ejemplo, la necesidad de proteger aves marinas en peligro puede conducir a restricciones de determinados métodos de pesca y limitar el desarrollo sostenible de un grupo industrial. Una política que dé prioridad de desarrollo a determinados grupos de personas puede influir también en la forma en que se regule el acceso a los recursos pesqueros. De igual forma, podrá limitarse o prohibirse la pesca en determinadas zonas porque se concede prioridad a otra actividad como la minería, la acuicultura, el turismo o la conservación de la naturaleza.
La ordenación pesquera para el desarrollo sostenible es una actividad que tiene muchas dimensiones y muchos niveles y debe tener en cuenta consideraciones más amplias que la mera supervivencia de las poblaciones ícticas y la pesca. Exige información y, por tanto, indicadores sobre dimensiones que superan con mucho los límites de las poblaciones ícticas y la actividad pesquera. Los cambios en la actividad pesquera deberán evaluarse con referencia a las fuerzas impulsoras del cambio económico y ecológico que influyen tanto en la demanda como en la oferta de pescado. Estas fuerzas externas incluirán reclamaciones opuestas que compiten por el uso y la ordenación de los ecosistemas marinos.
En la Figura 1 se muestra la relación entre una ordenación pesquera más convencional, que se centra en la ordenación de poblaciones fijadas como objetivo dentro de una unidad de ordenación, como una pesquería, y el desarrollo sostenible del sector pesquero basado en un sistema de referencia del desarrollo sostenible (SRDS, que se describe en detalle más adelante) que emplea indicadores y puntos de referencia. Es evidente que algunos de los indicadores serán comunes a estas distintas escalas, pero la medida de ello dependerá mucho del ámbito y el enfoque de los objetivos dentro del sector y la unidad de ordenación. La ordenación pesquera convencional se ha ocupado de cuestiones de desarrollo sostenible desde hace mucho tiempo, pero la tendencia moderna se orienta a ampliar el concepto de ordenación a fin de incluir más dimensiones del sistema y otras pesquerías y componentes del sistema que se estudian menos intensamente.
La adopción de decisiones en materia de pesca debe reconciliar objetivos e intereses en competencia recíproca (desde dentro y fuera de las comunidades pesqueras) que se expresan en distintos lenguajes y a escalas diferentes. La calidad de los indicadores y la información deberá ser tal que contribuya a la comunicación y coordinación de las acciones de todos los interesados en el sector pesquero.
Figura 1. Relación entre planes de ordenación convencional y un sistema de referencia del desarrollo sostenible (SRDS)
Como se ha indicado ya, la finalidad de los indicadores es mejorar la comunicación, transparencia, eficacia y rendición de cuentas en la ordenación de los recursos naturales. Los indicadores ayudan en el proceso de evaluar el funcionamiento de las políticas y ordenación pesqueras a nivel mundial, regional, nacional y subnacional. Proporcionan un instrumento de fácil comprensión para describir la situación de los recursos y la actividad pesquera y para evaluar las tendencias con relación a objetivos del desarrollo sostenible. En el proceso de medir los progresos hacia el desarrollo sostenible, un conjunto de indicadores debería estimular también la adopción de medidas para alcanzar el desarrollo sostenible.
Los indicadores no son un fin en sí mismos. Son un instrumento que ayuda a hacer evaluaciones claras y comparaciones entre pesquerías a lo largo del tiempo. Describen en términos sencillos la medida en que se están consiguiendo los objetivos fijados para el desarrollo sostenible.
Los indicadores pueden considerarse como los instrumentos del puente del barco pesquero que muestran al capitán la dirección y velocidad del barco, el combustible que queda y el estado de los sistemas operativos necesarios para garantizar que el barco pueda seguir faenando con seguridad. Los indicadores señalan los riesgos potenciales en la ruta del barco, pero la responsabilidad de juzgarlos y cambiar de dirección corresponde al capitán. Lo mismo que los instrumentos del puente, los indicadores resumen grandes cantidades de información en las pocas señales pertinentes que el capitán necesita para actuar.
Los indicadores ofrecen información de dos formas complementarias:
Las cuestiones relacionadas con el desarrollo sostenible se plantean de forma distinta y a niveles diferentes. Utilizando una serie apropiada de indicadores, el estado observado y las tendencias de los recursos pesqueros y las pesquerías pueden evaluarse o bien en sí mismos (por ejemplo, la sostenibilidad de una actividad pesquera o del recurso) o bien pueden estudiarse con referencia al desarrollo sostenible a un nivel de sociedad y ecosistema más amplio. La aplicación de indicadores en la pesca de captura marina debe abarcar estas dos perspectivas.
Los indicadores pueden ayudar a simplificar y armonizar la presentación de informes a distintos niveles. Por ejemplo, a nivel mundial, los países están obligados en virtud de distintos acuerdos internacionales a informar sobre los progresos en muchas facetas del desarrollo sostenible. Los indicadores pueden ayudar a simplificar las contribuciones de los países a los informes y evaluaciones a escala mundial, así como a mejorar el intercambio de experiencias y las comparaciones entre países.
A nivel regional, los indicadores pueden ayudar en el proceso de armonizar las estrategias de ordenación de recursos transfronterizos y medir la salud general de ecosistemas marinos en gran escala. A nivel nacional, los países pueden utilizar indicadores para obtener una imagen completa del sector pesquero y su entorno.
A nivel de pesquerías, los indicadores ofrecen un instrumento operativo de ordenación pesquera, como puente entre los objetivos y las medidas de ordenación. Por ejemplo, un indicador como la estimación de la biomasa actual obtenida de un modelo de evaluación de poblaciones puede servir para llegar a una decisión administrativa que especifique el límite de capturas del año siguiente. Pueden utilizarse también los indicadores para hacer surgir una respuesta de ordenación más general, como las realizaciones con respecto a un plan de ordenación costera más integrado.
Los indicadores utilizados anteriormente en la ordenación pesquera tendían a ser biológicos y centrarse en determinadas especies. Se necesitará una gama más amplia de indicadores para evaluar los progresos hacia el desarrollo sostenible, incluyendo indicadores que reflejen objetivos ecológicos, sociales, económicos e institucionales más amplios.
Los indicadores pueden apoyar la adopción de decisiones eficaces y el establecimiento de políticas en todas las etapas del ciclo de adopción de decisiones: durante la identificación de los problemas y la formulación, aplicación o evaluación de las políticas. En países desarrollados, se hacen evaluaciones previas y posteriores de las pesquerías utilizando modelos de complejidad cada vez mayor que exigen disponer de datos. Los resultados de los modelos son en muchos casos muy complejos y su presentación pueden variar mucho según los distintos modelos. Como es necesario presentar estos resultados de forma sencilla y comprensible, los indicadores son muy importantes en la comunicación de los resultados científicos para los responsables de las decisiones. En muchos países en desarrollo (y, frecuentemente, países desarrollados) como los costos de la compilación y análisis de los datos necesarios para estos modelos pueden ser bastante elevados, no es viable compilar toda la información necesaria y un conjunto de indicadores puede simplificar el proceso de evaluación y presentación de informes.