Table des matières

1. HISTORIQUE ET OBJET DU PACA: RAPPEL

2. PRINCIPES ET ACTIONS DE DÉVELOPPEMENT DU PACA (1994-1998)

3. CONTRIBUTION DE LA VINGTIÈME CONFÉRENCE RÉGIONALE ET FAITS ULTÉRIEURS

4. RAISONS D'ADOPTER UNE "DEUXIÈME VOIE" POUR LA MISE EN PLACE DU PACA

5. FONDATIONS DE LA "DEUXIÈME VOIE" PROPOSÉE POUR LE PACA

6. MESURES SUGGÉRÉES À LA VINGT ET UNIÈME CONFÉRENCE RÉGIONALE

1. HISTORIQUE ET OBJET DU PACA: RAPPEL

L'idée d'un Programme agricole commun de l'Afrique (PACA) a pris naissance en 1992 lorsque les communautés africaines et internationales s'occupant de développement ont commencé à réfléchir à la mise en œuvre de l'Article 46 du nouveau Traité instituant la Communauté économique africaine (CEA).

Le PACA a ainsi été conçu comme un instrument d'organisation permettant de poursuivre les objectifs de coopération et d'intégration agricoles de la CEA qui sont résumés comme suit à l'Article 46 du Traité:

Coopérer en vue de développer l'agriculture, la sylviculture, l'élevage et la pêche, dans le but d'assurer:

• la sécurité alimentaire;
  
  
• l'accroissement de la production et de la productivité de l'agriculture, de l'élevage, de la pêche et des ressources forestières, ainsi que l'amélioration des conditions de travail et la création d'emplois dans les zones rurales;
  
  
• la valorisation des productions agricoles par la transformation sur place des produits d'origine végétale et animale; et
  
  
• la protection des cours des produits d'exportation sur le marché international.

Pour constituer un tel instrument, le PACA doit promouvoir les objectifs et les domaines spécifiques de coopération et d'intégration agricoles qui sont également identifiés par le Traité instituant la CEA, c'est-à-dire promouvoir la coopération intra-africaine dans les domaines suivants:

1. la production d'intrants agricoles, d'engrais, de pesticides, de semences sélectionnées, de machines et d'équipements agricoles et de produits vétérinaires;
   
   
2. l'aménagement des bassins des fleuves et des lacs;
   
   
3. la mise en valeur et la protection des ressources halieutiques et marines;
   
   
4. la protection des végétaux et des animaux;
   
   
5. l'harmonisation des stratégies et politiques de développement agricole à l'échelon de la région et de la Communauté, dans la mesure où elles concernent la production, les échanges et la commercialisation des principaux produits et intrants agricoles;
   
   
6. l'harmonisation des politiques de sécurité alimentaire dans le but d'assurer:
   
   
1. la réduction des pertes de production vivrière;
2. le renforcement des institutions existantes chargées de gérer les opérations en matière de calamités naturelles et de lutte contre les maladies et les ravageurs des cultures;
3. la conclusion d'accords de sécurité alimentaire à l'échelon régional et continental;
4. la fourniture d'aide alimentaire aux États Membres en cas de graves pénuries alimentaires; et
5. la protection des marchés à l'échelon régional et continental principalement dans l'intérêt des produits agricoles africains.

Comme le rappelle le Secrétariat de l'OUA/CEA dans le document Stratégie et approche de l'application du Traité instituant la Communauté économique africaine, qui a été présenté à la réunion d'experts de la Première session ordinaire de la Commission économique et sociale de ladite Communauté qui s'est tenue à Addis-Abeba (Éthiopie) les 6 et 7 juin 1996 et ainsi qu'il est souligné dans le rapport sur le PACA présenté à la vingtième Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique, le Traité instituant la CEA et l'idée du PACA sont le fruit d'une longue série d'engagements de haut niveau de l'Afrique en faveur de la coopération et de l'intégration régionales considérées comme les fondements du développement du continent. Ces engagements ont en particulier été formulés officiellement dans les documents suivants:

1. La Déclaration africaine sur la coopération, le développement et l'industrie, adoptée par la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement de l'OUA à sa dixième session ordinaire;
   
   
2. La Déclaration de Kinshasa de 1978 dans laquelle le Conseil des Ministres de l'OUA s'engageait, notamment, à "donner une expression concrète à leur volonté et à leur engagement politiques dans le but d'encourager une coopération pratique interafricaine";
   
   
3. La Stratégie de Monrovia, approuvée par le Sommet de l'OUA à sa seizième session ordinaire au Libéria en juillet 1979, sous la forme d'une déclaration dans laquelle les Chefs d'État et de gouvernement s'engageaient "individuellement et collectivement, au nom de leurs gouvernements et de leurs peuples, à promouvoir l'intégration économique de la région Afrique";
   
   
4. Le Plan d'action de Lagos pour le développement économique de l'Afrique, 1980-2000 et l'Acte final de Lagos (1980) qui réaffirmait l'engagement des Chefs d'État et de gouvernement "de créer d'ici l'an 2000, sur la base d'un traité à conclure, une Communauté économique africaine...";

Les déclarations, décisions, plans et documents susmentionnés sont habituellement considérés comme le prolongement logique et politique de la charte constituante de l'OUA elle-même qui, en vertu de l'Article II, engageait ses membres à coordonner et intensifier leur coopération économique et technique, notamment dans les domaines de l'éducation et de la nutrition. Dans ce sens, la Charte de l'OUA a elle-même été considérée comme s'ajoutant à la longue liste de documents fondamentaux sur lesquels repose le Traité de la CEA.

2. PRINCIPES ET ACTIONS DE DÉVELOPPEMENT DU PACA (1994-1998)

Comme le laissaient prévoir les fondations du Traité instituant la CEA lui-même et donc du PACA (approuvé par la Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique et les organes politiques et délibérants de l'OUA et de la CEA en tant qu'instrument de la CEA), le processus du PACA a été orienté, comme il devait d'ailleurs l'être, par le Consensus africain sur le développement de la coopération économique et technique entre les pays africains en général et les directives concernant la coopération et l'intégration agricoles qui figurent à l'Article 46 du Traité instituant la CEA, en particulier.

Dans le cadre de ce consensus, il était notamment prévu, comme l'a confirmé la dix-huitième Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique qui a examiné le PACA pour la première fois, que le processus devait s'inspirer des expériences positives et négatives du mouvement de coopération et d'intégration africaines et s'intégrer pleinement dans la stratégie d'édification de la CEA qui consiste à donner pour base à la Communauté et à ses organes, institutions, politiques, programmes et projets, la mobilisation, la participation et l'appui des populations, de la société civile, des entreprises, des organisations de travailleurs et des organisations communautaires et non gouvernementales de l'Afrique, entre autres.

À partir de ce consensus du PACA, la dix-huitième Conférence régionale de la FAO est en outre convenue de ce qui suit:

1. La formulation du PACA devrait bénéficier d'un éventail de consultations aussi large que possible avec le maximum de parties prenantes aux niveaux national, sous-régional et régional;
   
   
2. À l'échelon régional, où l'action du PACA doit nécessairement commencer, les Ministres de l'agriculture de l'Afrique devraient être consultés, à tous les stades appropriés, par l'intermédiaire de la Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique, sur le processus préparatoire du PACA et sur la forme, l'orientation et la teneur du Programme, avant la soumission des éléments connexes du PACA requérant des approbations au niveau législatif ou politique, au Conseil de l'OUA/CEA et à la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement par l'intermédiaire de la CEA et de l'ECOSOC. Ce processus était jugé nécessaire et souhaitable pour tirer profit de la sagesse des principaux responsables du secteur agricole de la région pour la mise en place du PACA et pour la mobilisation, le soutien et, chaque fois que cela serait nécessaire, possible et justifié, l'élargissement de l'appui des organes politiques de la FAO au Programme;
   
   
3. Le document cadre devant servir de guide à la mise en œuvre des politiques, programmes, sous-programmes et projets associés au PACA aux niveaux national, sous-régional et régional devait être intitulé Cadre pour un Programme agricole commun de l'Afrique (CPACA) au lieu de Programme agricole commun pour l'Afrique; en effet, le premier n'est qu'un instrument du second;
   
   
4. Le CPACA devrait être préparé et examiné en vue de son intégration éventuelle dans le corps du Protocole pour l'alimentation et l'agriculture prévu à l'Article 47 du Traité instituant la CEA ou bien y être annexé pour qu'il jouisse du statut d'instrument applicable des dispositions du Traité sur l'alimentation et l'agriculture qui lui revient.

Ces déclarations ont amené la dix-huitième Conférence régionale de la FAO, qui avait d'abord approuvé l'idée du PACA, à:

• accepter notamment la recommandation figurant dans le projet de document CPACA visant à ce que l'examen et l'approbation fassent intervenir tous les organes pertinents aux niveaux macro, sectoriel et délibérant de l'OUA et de la CEA avant que le texte soit présenté à la Conférence des Chefs d'État et de gouvernement, pour approbation finale;
  
  
• appuyer les stratégies et principes fondamentaux du document CPACA publié par le Secrétariat de l'OUA comme base des consultations et décisions régionales et internationales des organes directeurs de la CEA et de l'OUA;
  
  
• demander que la formulation, la mise en application, le suivi et l'évaluation du PACA soient inscrits de façon permanente à son ordre du jour, afin d'assurer la participation continue de la Conférence régionale à son élaboration.

Ayant examiné le PACA, la dix-neuvième Conférence régionale de la FAO, tenue à Ouagadougou (Burkina Faso) en 1998 a entre autres:

• noté que les États Membres ont répondu avec lenteur aux demandes d'observations et de commentaires sur le document cadre révisé du PACA qui leur avait été adressées, mais que le Secrétariat de l'OUA/CEA devrait procéder immédiatement à la mise au point définitive du document. Dès qu'il aurait reçu les réponses de plus de 50 pour cent des États Membres à sa demande du 9 février 1995, le Secrétariat devrait présenter un document à une réunion sur la sécurité alimentaire prévue en 1997/98 (qui devait procéder à la deuxième lecture du CPACA);
  
  
• accueilli avec satisfaction les mesures prises par les communautés économiques sous-régionales en liaison avec la mise en œuvre de programmes et d'activités compatibles avec les objectifs du PACA.

La dix-neuvième Conférence régionale de la FAO s'est préoccupée de la lenteur avec laquelle les États Membres répondaient aux demandes de commentaires et d'observations sur le document révisé du PACA qui leur avait été communiqué en février 1995 pour examen parce qu'elle avait appris qu'en janvier 1996 (un an après avoir reçu les demandes), huit (8) États Membres seulement avaient envoyé une réponse.

Afin de faire progresser la mise en place du PACA, la Conférence régionale est convenue d'inviter les États Membres à coopérer plus étroitement avec le Secrétariat de l'OUA pour accélérer le processus d'adoption du cadre du PACA, l'objectif immédiat consistant à mener à bien la deuxième et la troisième lectures du document-cadre.

3. CONTRIBUTION DE LA VINGTIÈME CONFÉRENCE RÉGIONALE ET FAITS ULTÉRIEURS

Il convient de rappeler qu'à la vingtième Conférence régionale tenue à Addis-Abeba en 1998 l'attention des États Membres a été attirée sur les étapes de mise en place du PACA approuvées par la dix-huitième Conférence régionale à Gaborone en 1994 et confirmées par la dix-neuvième Conférence régionale à Ouagadougou. Il s'agit des étapes suivantes:

1. "Première lecture" du document cadre du PACA (achevée en 1994);
   
   
2. Consultations avec la Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique (commencées à la dix-huitième Conférence régionale tenue à Gaborone en 1994 et poursuivies aux dix-neuvième et vingtième Conférences régionales tenues à Ouagadougo et Addis-Abeba en 1996 et 1998). La vingtième Conférence régionale devait décider de la poursuite ou de la fréquence de ces consultations à la lumière du présent exposé et/ou des progrès ultérieurs de la mise en place du PACA);
   
   
3. "Deuxième lecture" du CPACA (ce texte devait être préparé après réception par le Secrétariat de l'OUA/CEA de commentaires et suggestions émanant d'au moins 50 pour cent des États Membres de ces organisations);
   
   
4. Consultations aux niveaux national et sous-régional sur le PACA, avec participation de toutes les parties prenantes du secteur public ou non;
   
   
5. Organisation de la "troisième lecture" du CPACA, avec préparation d'un projet révisé reprenant les contributions des ateliers consultatifs nationaux et sous-régionaux ou avec synthèse des communications présentées en annexe au texte issu de la "deuxième lecture".
   
   
6. Soumission à la Conférence régionale pour l'Afrique de la FAO d'un projet approuvé à la "troisième lecture";
   
   
7. Présentation du texte issu de la "troisième lecture", avec les contributions de la Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique, aux organes directeurs de la CEA, pour examen et adoption définitive.

Il a en outre été signalé à la Conférence régionale que les conditions prévues pour entreprendre la "deuxième lecture" n'avaient pas été remplies.

En conséquence, la vingtième Conférence régionale de la FAO:

1. a réaffirmé qu'elle approuvait les demandes que le Secrétariat de l'OUA/CEA avait adressées aux États Membres afin qu'ils présentent leurs observations et leurs suggestions sur le projet actuel de document-cadre pour le PACA;
   
   
2. a instamment demandé au Secrétariat de l'OUA/CEA de mettre tous les documents d'information relatifs au PACA à la disposition des États Membres afin qu'ils puissent répondre aux demandes d'observations sur les documents-cadres du PACA, et ceci en vue de mobiliser les diverses parties prenantes dans son développement et, en fin de compte, dans sa mise en œuvre;
   
   
3. a félicité l'OUA/CEA et la FAO pour le travail qu'elles ont accompli en vue du développement du PACA et les a encouragées à poursuivre la promotion du Programme;
   
   
4. a demandé à l'OUA/CEA et aux États Membres de continuer à donner toute l'importance requise au PACA et à s'employer à rechercher tous les moyens de coopération possibles avec les groupements régionaux et sous-régionaux pour le développement du PACA;
   
   
5. a recommandé que les participants assurent la promotion du PACA et a instamment demandé aux États Membres de désigner des responsables du PACA dans leurs ministères respectifs;
   
   
6. a recommandé que le Directeur général continue de suivre les progrès du PACA et fasse rapport à la vingt et unième session de la Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique sur le progrès de la coopération avec les États Membres en la matière depuis la vingtième session et les résultats obtenus à cet égard;
   
   
7. a recommandé en outre que le Directeur général continue de soutenir le Secrétariat de l'OUA/CEA dans la mesure du possible pour faire avancer le processus du PACA.

À la suite de la vingtième Conférence régionale, le Représentant régional de la FAO pour l'Afrique a, à la demande du Secrétariat de l'OUA/CEA, et sous couvert d'une lettre des représentants de la FAO (et le cas échéant des représentants du PNUD) dans la région et par l'intermédiaire desdits représentants, communiqué tous les documents d'information sur le PACA aux États Membres pour leur permettre de répondre aux demandes d'observations relatives aux documents-cadres du Programme et la mobilisation des diverses parties prenantes pour sa mise en place et son application.

L'élan donné par la Conférence régionale d'Addis-Abeba et l'action consécutive conjointe du Secrétariat de la CEA et de la FAO ont permis de porter le nombre d'États Membres qui ont formulé des commentaires et des suggestions sur le CPACA presque au minimum de 50 pour cent recommandé par les Conférences régionales antérieures comme nécessaire pour entreprendre la "deuxième lecture".

Neuf pays ont également désigné des responsables du PACA comme l'avait demandé la vingtième Conférence régionale.

Même si ces progrès sont encourageants, il serait sans doute nécessaire pour accélérer le processus de poursuivre l'adoption officielle d'un document-cadre du PACA dans le cadre du plan prévu pour la mise en place du programme tout en examinant une deuxième solution qui permette de concrétiser ses contributions à la coopération et l'intégration agricoles en Afrique selon les grandes lignes indiquées à l'Article 46 du Traité instituant la CEA.

Les réponses des États Membres au document-cadre, sans être arithmétiquement assez nombreuses pour entreprendre la "deuxième lecture", offrent heureusement l'avantage d'apporter un dynamisme potentiel au "deuxième stade" du processus de mise en place du PACA.

4. RAISONS D'ADOPTER UNE "DEUXIÈME VOIE" POUR LA MISE EN PLACE DU PACA

La poursuite d'une "deuxième voie" pour la mise en place du PACA repose principalement sur l'idée que, si l'adoption d'un document-cadre est susceptible d'offrir un complément utile aux directives concernant la coopération et l'intégration agricoles en Afrique qui figurent dans le Traité instituant la CEA, le PACA traite et doit traiter des objectifs et des processus sans prendre nécessairement la forme d'un document.

Cette idée est confortée, entre autres, par les arguments suivants:

1. il est reconnu dans le document-cadre du PACA et par les Conférences régionales successives que le Secrétariat de la CEA, les communautés économiques régionales, d'autres organisations intergouvernementales africaines (notamment plusieurs organisations de développement et d'aménagement de bassins, de lacs et de fleuves), la FAO et d'autres institutions internationales ont déjà lancé des initiatives et des activités qui ont fait progresser les objectifs et les processus du PACA sans s'insérer expressément dans le cadre du programme;
   
   
2. les conférences régionales qui se sont succédé ont donné des orientations, renforcées par les commentaires et les suggestions de divers États Membres au sujet du CPACA, sur la nécessité d'édifier le programme sur les fondations que constituent les instruments juridiques, programmes, politiques, activités et réalisations des communautés économiques régionales;
   
   
3. il est reconnu que la décentralisation au niveau des communautés économiques régionales et la délégation à d'autres organisations intergouvernementales africaines intéressées d'arrangements et activités de coopération et d'intégration appropriés encourageraient les États Membres à s'intéresser aux éléments pertinents du PACA en renforçant leur rôle réel d'animation et de direction dans les processus d'intégration qui les touchent plus particulièrement;
   
   
4. alors que le CPACA a mis en lumière divers problèmes et choix politiques et techniques (par exemple une stratégie commerciale basée sur le PACA dans l'environnement commercial international postérieur au cycle d'Uruguay; la sécurité alimentaire etc.), il est maintenant nécessaire de régler ou négocier ces problèmes et ces choix dans le cadre moins lourd des communautés économiques régionales et d'autres organisations intergouvernementales appropriées, au moins en attendant de nouveaux progrès dans le développement de la CEA;
   
   
5. le PACA est, comme la CEA elle-même, conçu pour constituer un instrument de développement régional ou continental mais aussi sous-régional;
   
   
6. le PACA, devant servir d'instrument à la CEA, doit être mis en place suivant des méthodes alignées étroitement sur celles qui ont été adoptées pour la création de la Communauté économique africaine elle-même.

Ainsi, sans contester l'importance d'un document-cadre du PACA adopté d'un commun accord mais compte tenu de la nécessité d'accélérer l'élaboration du Programme - quelle que soit la situation du document-cadre - il est proposé d'emprunter une deuxième voie pour le développement et la mise en œuvre du Programme, deuxième voie selon laquelle l'identification, la formulation ou le renforcement des mécanismes, plans, projets et activités de coopération et d'intégration agricoles pertinents - en coopération avec les communautés économiques régionales et les autres organisations intergouvernementales concernées - seraient privilégiés par rapport à l'adoption de documents-cadres à n'importe quel niveau.

5. FONDATIONS DE LA "DEUXIÈME VOIE" PROPOSÉE POUR LE PACA

Pour amorcer l'élaboration et la mise en œuvre de la "deuxième voie", les activités suivantes devraient être entreprises, pas nécessairement dans l'ordre indiqué:

1. les États Membres devraient inviter les responsables du PACA désignés par eux - et ceux qui doivent l'être - à travailler à l'inscription du développement du PACA (au moyen de programmes conçus à cette fin ou par l'adjonction de "dimensions PACA" aux plans de coopération et d'intégration agricoles existants ou prévus au niveau sous-régional) à l'ordre du jour des organes politiques des communautés économiques régionales et des autres organisations intergouvernementales concernées; les organes politiques compétents devraient réaffirmer leur engagement en faveur du PACA;
   
   
2. il faudrait établir un inventaire des principales activités de coopération et d'intégration agricoles en Afrique - activités régionales, sous-régionales, inter-sous-régionales et activités basées sur des ressources naturelles - afin d'identifier:
• celles qui répondent déjà aux objectifs actuels du Traité instituant la CEA/du PACA;
• celles qui pourraient être élargies ou renforcées pour répondre aux objectifs du Traité instituant la CEA/du PACA, en sus de leurs objectifs initiaux;
• les domaines où de nouvelles activités doivent être encouragées pour répondre aux objectifs du Traité instituant la CEA/du PACA.
3. des mesures devraient être prises pour mobiliser les ressources institutionnelles, humaines, financières et autres nécessaires - aux niveaux national, sous-régional, régional et international - pour élaborer, mettre en œuvre ou renforcer des PACA sous-régionaux et des activités et plans de coopération et d'intégration basés sur des ressources ou des programmes de caractère interrégional.

La responsabilité de l'élaboration, de la mise en œuvre, du suivi et de l'évaluation des politiques, programmes, projets et activités reposant sur ces fondations devra nécessairement se situer aux niveaux d'action compétents.

Aux fins de coordination et de mise en place de la Communauté économique panafricaine, les responsables compétents devraient établir des liaisons en ce qui concerne les activités de la "deuxième voie" avec les organes appropriés de la CEA conformément au Traité instituant la Communauté, au Protocole relatif aux rapports entre la CEA et les communautés économiques régionales ou à tout autre instrument approprié.

6. MESURES SUGGÉRÉES À LA VINGT ET UNIÈME CONFÉRENCE RÉGIONALE

La Conférence régionale pourrait, si elle le juge bon:

1. entériner la proposition de "deuxième voie" figurant ci-dessus;
   
   
2. recommander cette "deuxième voie" aux États Membres et inviter les organismes politiques et délibérants ainsi que les secrétariats de la CEA, des communautés économiques régionales et des organisations intergouvernementales concernées à faire de même et à apporter leur concours aux organismes de soutien et d'intervention appropriés, dans les domaines de leur ressort, pour poser les fondations de la mise en place du PACA suivant cette deuxième voie;
   
   
3. inviter de nouveau les États Membres à désigner des responsables du PACA au sein de leurs ministères nationaux;
   
   
4. demander en outre instamment aux États Membres de désigner des responsables du PACA dans leurs ambassades accréditées auprès de l'OUA/CEA et dans les services OUA/Afrique de leurs ministères des affaires étrangères/extérieures pour favoriser leur participation diplomatique à l'élaboration du PACA, et notamment assurer la promotion requise du Programme aux réunions des organes délibérants et politiques des communautés économiques régionales et des organisations intergouvernementales concernées, en coopération avec les responsables du PACA des ministères responsables du développement agricole/rural;

5. inviter le Directeur général à continuer à soutenir, dans la mesure du possible, l'élaboration et la mise en place du PACA, en suivant la "deuxième voie", le cas échéant;
   
   
6. inviter en outre le Directeur général à continuer à suivre les progrès de l'élaboration du PACA, notamment la réaction des parties prenantes à la "deuxième voie" et faire rapport à ce sujet à la vingt-deuxième Conférence régionale de la FAO pour l'Afrique.