Los productos agropecuarios representan alrededor del 30 por ciento del total de los ingresos de exportación del Brasil. El país es el mayor productor mundial de café y azúcar (de caña de azúcar) y uno de los mayores productores de productos de soja, zumos de naranja, cacao, carne de vacuno, tabaco y algodón. En consecuencia, y como miembro del Grupo de Cairns, ha participado activamente en las negociaciones de la RU sobre la agricultura.
Antes de la creación de la OMC, Brasil ya había realizado una serie de reformas económicas, que después, al crearse el mercado común del sur (MERCOSUR), se aplicaron a nivel regional. Anteriormente, el Gobierno intervenía mucho en los precios y la producción agrícola, cosa que según diversos estudios ha representado una neta tributación implícita de la agricultura. En los últimos años la situación ha cambiado notablemente, gracias a una estructura de incentivos que se considera en general neutral frente a los diversos sectores.
A pesar del rápido ritmo de la industrialización, la agricultura sigue siendo importante ya que representa alrededor del 11 por ciento del PIB y el 25 por ciento del empleo total. Si se incluyen las actividades transformadoras y las relacionadas con los procesos de producción, el aporte al PIB alcanza hasta un 35 por ciento. El crecimiento del sector ha sido impresionante: en los años noventa, la producción agrícola total (medida en precios constantes) aumentó casi un 40 por ciento. Ahora bien, el proceso de transformación no ha estado exento de dificultades, y todavía se están produciendo transformaciones importantes que en algunos casos suponen costos sociales elevados. El nivel alto de la deuda rural, la creciente disparidad entre los ingresos de los pequeños y grandes productores, y la persistencia de la pobreza y de la inseguridad alimentaria son algunos de los costos de transición que comportan las medidas de reforma y las transformaciones económicas. La reforma agraria constituye una cuestión clave. Existe un amplio consenso político sobre los beneficios sociales netos de la liberalización, a pesar de sus costos sociales, a los cuales el Gobierno debe hacer frente mediante programas de asistencia selectiva para ayudar a los grupos afectados durante el proceso de transición.
Acceso a los mercados
Antes de la RU, Brasil había consolidado sólo un 5 por ciento de todas las líneas arancelarias agrícolas (6 por ciento para todos los productos). En la RU, se consolidaron todos los aranceles agrícolas a 0-55 por ciento, con tipos máximos de 35 ó 55 por ciento para la mayoría de los productos. El promedio aritmético de los tipos consolidados excedió del 40 por ciento en 5 de los 24 grupos principales de productos agrícolas del sistema armonizado, a saber: productos lácteos (04 del SA), cereales (10 del SA), productos de la industria molinera (11 del SA), preparados de carne (16 del SA) y bebidas, licores y vinagre (22 del SA). El promedio aritmético para todos los productos agrícolas fue del 36 por ciento.2
Los tipos aplicados desde 1995 han sido considerablemente más bajos que los tipos consolidados. En 1996, el promedio aritmético para todos los productos agropecuarios era del 11 por ciento, frente al 36 por ciento de los tipos consolidados. Entre los grupos de productos que tuvieron derechos aplicados relativamente más altos figuran los productos lácteos (promedio de 16 por ciento), los preparados de carne (16 por ciento), azúcar (17 por ciento), cacao y preparados de cacao (16 por ciento) y los preparados de cereales (17 por ciento). Por lo general, los tipos aplicados son una tercera o quinta parte más bajos que los consolidados (véase el Cuadro 1).
Hay dos fenómenos importantes que explican la situación actual. Primero, el hecho de que la liberalización del comercio agrícola estuviera incluida en las reformas económicas globales aprobadas ya antes de que se creara la OMC.2 Por ejemplo, el programa de reformas arancelarias ejecutado en 1990 había reducido el arancel medio de 32 a 14 por ciento durante un período de tres años. Segundo, la entrada en vigor de MERCOSUR impuso otros límites a la estructura arancelaria del Brasil. Además, el mantener bajos los índices de inflación, especialmente para los productos alimenticios, fue un objetivo político preciso destinado a mantener bajos los salarios industriales durante el auge de la industrialización.
Cuadro 1: Tipos consolidados de la OMC y derechos aplicados a determinados productos agropecuarios, 1996 (porcentaje ad valórem)
Producto |
Tipo consolidado |
Tipo aplicado |
Trigo (duro) |
55 |
10 |
Otros tipos de trigo |
55 |
10 |
Harina de trigo |
55 |
10 |
Soja |
55 |
8 |
Aceite de soja |
35 |
10 |
Maíz |
55 |
8 |
Arroz |
55 |
10 |
Algodón |
55 |
0 |
Cebada |
55 |
8 |
Ovejas y cabras vivas |
20 |
10 |
Carne de vacuno |
55 |
10 |
Carne de oveja y de cabra |
35 |
10 |
Carne de cerda |
55 |
10 |
Carne de ave de corral |
35 |
10 |
Queso |
55 |
16 |
Mantequilla |
55 |
16 |
Azúcar |
35 |
16 |
Leche |
55 |
16 |
Fuente: Mauro de Rezende Lopes, Agricultural trade reform in Brazil: tensions in the process of adjustment, (Reforma del comercio agrícola en Brasil: tensiones en el proceso de ajuste). Fundación Getulio Vargas, Sao Paulo, Brasil, septiembre de 1996.
La adopción por parte del Brasil del arancel externo común (AEC) del MERCOSUR en enero de 1995 constituyó otro paso más en el proceso de la reforma y reducción de los aranceles. En virtud del AEC, todos los aranceles de 0 a 20 por ciento son ad valórem y se aplican al valor CIF del producto. Al igual que sus interlocutores en el MERCOSUR, Brasil aprovechó también el sistema de exenciones del AEC, sobre todo las concedidas para muchos productos agrícolas, especialmente los comestibles.
Por lo que se refiere a otros compromisos en materia de acceso a los mercados, el Brasil abrió en la RU contingentes arancelarios (CA) para las manzanas, las peras y el trigo. Para las manzanas y las peras, el volumen del contingente era de 10 000 toneladas a una tasa arancelaria dentro del contingente del 15 por ciento. Brasil ha notificado al Comité de Agricultura de la OMC que no se habían anunciado contingentes arancelarios para las peras y las manzanas durante 1995-98 porque el arancel NFM aplicado del MERCOSUR ya era inferior a la tasa del 15 por ciento. Con respecto al trigo, el volumen del contingente era de 750 000 toneladas con una tasa de admisión exenta de impuestos, pero por razones administrativas (la liberalización del comercio del trigo estaba en curso), no se aplicó el contingente arancelario. En todo caso, el contingente de trigo se consideró pequeño en comparación con las importaciones de alrededor de 4 millones de toneladas anuales efectuadas por el país. En septiembre de 1997, Brasil notificó su intención de eliminar el contingente arancelario para el trigo y, de conformidad con el artículo XXVIII del GATT, ha estado negociando con dos miembros de la OMC.
Dado que en la RU Brasil no ha adoptado el proceso de arancelización, ahora no puede recurrir a las disposiciones sobre las SGE del AsA. Había recurrido a algunas medidas antidumping y medidas compensatorias en algunas ocasiones pero, de haber podido, le hubiera sido mucho más fácil recurrir a las salvaguardias agrícolas.
En conjunto, por lo tanto, el Brasil no ha tenido dificultades importantes para cumplir con las normas del AsA ni con sus propios compromisos arancelarios. Pero una dificultad que surgió fue que la tasa del AEC del MERCOSUR para algunos productos era más alta que el tipo de la OMC consolidado por el Brasil lo cual constituía una contravención al compromiso del AsA. Esta cuestión se planteó en el comité de Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC en 1996 cuando Brasil renegoció dichos aranceles con los miembros interesados de la OMC, indicando que no aplicaría un AEC más elevado cuando éste superara el tipo consolidado. Algunos de los problemas relacionados con el AEC tienen también algo que ver con el hecho de que los miembros del MERCOSUR todavía deben ponerse de acuerdo en alguna forma de política agrícola común, que es una condición previa normal para cualquier unión aduanera. Por último, algunas veces los aranceles tuvieron que subir para salir al paso de problemas específicos de algún sector particular, debidos a razones de orden interno o a variaciones en los precios del mercado mundial, índice de la intensidad de la competencia de las importaciones.
El Cuadro 2 muestra los desembolsos por concepto de ayuda interna notificadas a la OMC para el período de base (1986-88). Según puede verse, alrededor del 73 por ciento de los desembolsos totales se hizo con cargo a las medidas del compartimento verde, seguidas de la MGA referida a productos específicos (14 por ciento), el TED (9 por ciento) y la MGA no referida a productos específicos (4 por ciento).
Cuadro 2: Desembolsos por concepto de ayuda interna para el período de base (1986-88)
Fuente: Lista de compromisos de Brasil en la RU.
En la categoría del compartimento verde, un 75 por ciento del total se invirtió en servicios generales (por ejemplo, investigación), un 9 por ciento en administración y planificación, un 6 por ciento en organización agraria, un 4 por ciento en seguros agrícolas y un 4 por ciento en protección de los recursos y del medio ambiente. Desde entonces se han producido dos cambios importantes en los programas de ayuda agrícola. Primero, el desembolso total ha disminuido notablemente: en 1995/96 ascendía a un 53 por ciento del nivel de 1986-88, y en 1996/97 a sólo un 45 por ciento (Cuadro 3). Segundo, hubo un cambio evidente en la distribución de los desembolsos. Aunque algunas de las medidas 'varias' representaron el 21 por ciento del desembolso total en 1986-88, han sido completamente eliminadas. En consecuencia, en 1995/96 había sólo tres tipos generales de medidas de ayuda y cuatro en 1996/97. Dos de éstas son medidas nuevas: la constitución de existencias públicas para la seguridad alimentaria y la ayuda alimentaria interna. Es interesante señalar que aunque la ayuda alimentaria interna representó casi el 40 por ciento del total en 1995/96, la suma correspondiente al año siguiente fue mucho menor tanto en términos absolutos como proporcionales.
Cuadro 3: Desembolsos con cargo al compartimento verde (en millones de dólares EE.UU.)
La notificación inicial del Brasil sobre la MGA referida a productos específicos indicaba desembolsos por concepto de ayuda para 22 productos. En los dos últimos años de los que se tiene información, el nivel de la ayuda fue mucho más bajo que en el período de base; en 1995/96 alcanzó sólo un 20 por ciento de ese nivel y en 1996/97 sólo un 16 por ciento. Los niveles actuales de la MGA son inferiores en un 30 por ciento a los niveles máximos comprometidos (Cuadro 4). En otras palabras, Brasil aprovechó poco la considerable flexibilidad que le consentían las normas del AsA para ofrecer ayuda interna a los agricultores. Las drásticas reducciones de los desembolsos en concepto de ayuda son coherentes con los cambios radicales de las políticas económicas introducidas a fines de los años ochenta. Anteriormente, por ejemplo, el Gobierno compraba cantidades considerables de productos agrícolas en el marco de un programa de políticas de precios mínimos garantizados. Análogamente, el mecanismo de los precios de entrega de existencias (PLE), iniciado en 1988 para fijar tanto los precios máximos como los precios mínimos, fue abandonado en 1993 por falta de recursos, mientras que las Juntas de comercialización del azúcar, el café, el cacao y el trigo ya se habían abolido en 1990.4 Esto explica la fuerte disminución de la MGA referida al café, la soja, el arroz y el trigo.
Cuadro 4: Medida global de la ayuda (MGA) referida a productos específicos (en millones de dólares EE.UU.)
El Cuadro 5 muestra la situación relativa a la MGA no referida a productos específicos. En el período de base, sólo los impuestos de la renta no percibidos representaron un 77 por ciento del total, seguidos de los créditos de producción (20 por ciento). El cambio más notable consistió en la fuerte reducción del valor correspondiente a los primeros, como consecuencia de lo cual la MGA total no referida a productos específicos descendió un 70 por ciento entre 1986-88 y 1996/97, a un nivel muy inferior al 10 por ciento de minimis permitido a los países en desarrollo.
Cuadro 5: Medida global de la yuda no referida a productos específicos (en millones de dólares EE.UU.)
1 Incluido el crédito para la cría de ganado.
Fuente: Véase el Cuadro 3.
Por último, el Cuadro 6 muestra los desembolsos efectuados bajo la categoría TED. En el período de base, los créditos para las inversiones agrícolas, que en Brasil constituyen un programa importante, representaron el 76 por ciento del total. Lo mismo que sucedió con otras medidas, en 1995/96 el desembolso total por concepto de TED disminuyó considerablemente, a un 30 por ciento del nivel de 1986-88, y aumentó sólo un poco en 1996/97. Esto se debe principalmente a los cambios registrados en las políticas agrarias brasileñas en los últimos años; los gastos por concepto de TED están exentos de los compromisos de reducción.
A pesar de haber cumplido con todas las disposiciones del AsA, el Brasil tuvo que responder a algunas preguntas del CdA. Algunos miembros preguntaron por qué había notificado bajo la categoría del compartimento verde algunas medidas, tales como: los programas agropecuarios destinados a mejorar la producción, la productividad y la calidad; las medidas relativas a la producción y el mercadeo de semillas mejoradas; la asistencia social a los agricultores; los servicios de mecanización para agricultores de bajos ingresos; los sistemas de almacenamiento y ensilado para distribuir los productos agrícolas; y las medidas relativas al bienestar social de los trabajadores rurales.
Cuadro 6: Desembolsos en la categoría del trato especial y diferenciado (en millones de dólares EE.UU.)
Fuente: Véase el Cuadro 3.
Análogamente, se plantearon preguntas con respecto a los desembolsos relacionados con la constitución de existencias públicas para la seguridad alimentaria y con la ayuda alimentaria interna. Se preguntó, por ejemplo, si en la MGA notificada se había contabilizado el componente relativo al sostenimiento de los precios y si las dos medidas, que no estaban en vigor durante el período de base abarcado por el informe, se presentarían como políticas nuevas o como políticas modificadas.
Se preguntó también qué se entendía en el cálculo de la MGA por "producción elegible", a lo cual se respondió que no se refería a toda la producción sino a la producción sujeta a las políticas sobre sostenimiento de los precios. Algunos miembros preguntaron si se ofrecían incentivos a la industria para la producción de alcohol como combustible, y en caso afirmativo qué seguridad había de que tales incentivos no beneficiaban igualmente a los productores de azúcar. Se respondió que no existían tales incentivos ni, por lo tanto, la posibilidad de subvenciones cruzadas. Llamó mucho la atención también el programa del PEP (Premio de Escoamento da Producao) de Brasil, sobre todo el aspecto relativo a la trasparencia en cuanto al flujo de subvenciones a los productores.
En resumen, la experiencia del Brasil en esta esfera indica que hasta ahora no ha habido problemas particulares relacionados con el Acuerdo sobre la Agricultura. El desembolso total por concepto de las dos medidas reglamentadas (los niveles de las dos MGA) ha sido muy inferior a los niveles máximos comprometidos. Sin embargo, el carácter y la gama de las preguntas planteadas en el CdA indican aspectos en los que el país podría encontrar dificultades en los próximos años y que, por consiguiente, serían cuestiones importantes de interés en el marco de las nuevas negociaciones sobre la agricultura de la OMC.
En la Ronda Uruguay el Brasil notificó para el período de base (1986-90) subvenciones a la exportación para 16 productos o grupos de productos por un promedio anual de 96 millones de dólares EE.UU., que se reducirían un 24 por ciento, a 73 millones de dólares EE.UU., para el año 2004. Alrededor de un 60 por ciento del desembolso total correspondió al azúcar, seguido de las frutas y hortalizas elaboradas (21 por ciento), y el resto distribuido entre otros 14 productos (Cuadro 7). Las cantidades de la producción subvencionada reflejan en general esta distribución.
Pese a la posibilidad que tenía de continuar con las subvenciones (a un nivel reducido), el Brasil no otorgó subvenciones a las exportaciones agrícolas en el período de ejecución. También ha eliminado algunas de las medidas notificadas en la lista originaria, por ejemplo la exención de impuestos para determinados productos elaborados y las ventas de existencias gubernamentales. En 1989 se abolieron los controles a la exportación que a veces se ejercían en el pasado, por ejemplo sobre la soja y sus productos, el maíz y el algodón. Por consiguiente, el Brasil ha cumplido con creces sus compromisos en este sector.
A propósito de lo que se acaba de decir, el Brasil ha tenido que responder a algunas preguntas en el CdA. Algunos miembros preguntaron por qué no concedía subvenciones a la exportación a pesar de tener la posibilidad de hacerlo. Respondió que no se trataba de una decisión política, sino de que por ahora no hacían falta. De ser necesarias en el futuro, podrían ofrecerse. Algunos miembros pidieron también aclaraciones acerca de si algunos de los incentivos a la exportación notificados al Comité de subvenciones y medidas compensatorias de la OMC, por ejemplo la exención o reducción de los impuestos de exportación, incluían las subvenciones a la exportación de productos agropecuarios. Se les informó de que se estaba eliminando el programa de incentivos a la exportación y que en todo caso no incluía las exportaciones de productos agropecuarios.
Cuadro 7: Subvenciones a la exportación por producto y cantidades en el período de base (1986-1990)
En cambio, como miembro del Grupo de Cairns el Brasil desempeñó un papel activo en el CdA durante los debates sobre las subvenciones a la exportación, en los que dejó en claro su deseo de que fueran eliminadas y manifestó gran preocupación por la práctica de la refinanciación para los años siguientes de las subvenciones no utilizadas. Ha instado con firmeza, además, a que se reglamentara el uso de los créditos a la exportación.
Durante 1985-94, las exportaciones agrícolas totales aumentaron a una tasa lineal de 235 millones de dólares EE.UU. por año, y aún más rápidamente a partir de 1995 (figura 1). Su valor medio en 1995-98 (14,7 mil millones de dólares EE.UU.) fue superior en un 53 por ciento al de 1990-94 y en un 34 por ciento a su valor de tendencia extrapolado (Cuadro 8). Durante 1985-94, las importaciones agrícolas aumentaron también de forma pronunciada, y desde entonces se mantuvieron en niveles altos. Su valor medio en 1995-98 fue superior en un 105 por ciento al de 1990-94, y en un 48 por ciento al valor de tendencia extrapolado. Brasil dispone de una gran cantidad de excedentes de exportaciones agrícolas, que en 1995-98 ascendieron por término medio a alrededor de 8,5 mil millones de dólares EE.UU. (las importaciones llegan sólo a un 35 por ciento del nivel de las exportaciones).
Cuadro 8: Comercio agrícola en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en mil millones de dólares EE.UU., y variación percentual)
Período |
Exportaciones |
Importaciones |
Exportaciones netas | |||
Real a) 1990-94 Real b) 1995-98 Extrapolados c) de1995-98 1(b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
9,6 14,7 11,0 5,1 (53%) 3,8 (34%) |
3,0 6,2 4,2 3,2 (105%) 2,0 (48%) |
6,6 8,5 6,7 1,9 (29%) 1,8 (26%) | |||
1 Valor extrapolado basado en la tendencia de 1985-94. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a a) y c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. La agricultura excluye los productos pesqueros y forestales. | ||||||
Las exportaciones agrícolas netas fluctuaron notablemente durante la mayor parte del período 1985-94 (figura 1). La tendencia general durante 1985-94 fue negativa, pero sólo moderadamente. En 1995-98, las exportaciones netas superaron en un 29 por ciento a las de 1990-94 y en un 26 por ciento al nivel de tendencia extrapolado.
Figura 1: Comercio agrícola, 1985-98 (en miles de millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas representan los valores reales, las líneas finas son las tendencias de 1985-94 extrapoladas a 1998).
Fuente: FAOSTAT
En lo que resta de la presente subsección se resume la experiencia con respecto a las exportaciones de los principales productos agrícolas.
El rápido crecimiento registrado en los años setenta en el sector de la soja continuó durante la mayor parte de los años ochenta y noventa, acompañado de fuertes alzas en los rendimientos que aumentaron la competitividad de las exportaciones brasileñas en los mercados mundiales. Las exportaciones se vieron también impulsadas por los cambios de política, principalmente la abolición de los controles de exportación al final de los años ochenta y la eliminación de los impuestos a la exportación en 1996. Durante 1985-94, la tendencia del crecimiento de las exportaciones de harina de soja y de soja se mantuvo firme mientras que la del aceite de soja fue muy inferior. En 1995-98, el valor medio de las exportaciones de los tres productos de la soja tomados en conjunto fue superior en un 59 por ciento al de 1990-94 y en un 25 por ciento al valor de tendencia extrapolado, a pesar de una firme tendencia positiva (Cuadro 9). Los ingresos de exportación aumentaron a causa tanto del volumen como de los precios de las exportaciones. La actividad exportadora más impresionante fue la de los aceites de soja a pesar de los aranceles vigentes en todos los principales mercados de importación (el tipo consolidado de la OMC para el año 2000 era del 13 por ciento en los Estados Unidos, 14 por ciento en Japón y 6 por ciento en la UE), mientras que la soja y la harina de soja están libres de impuestos en esos mercados.
Durante mucho tiempo el Brasil fue uno de los mayores productores mundiales de azúcar, habiendo aportado en los últimos años alrededor de un 9 por ciento de la producción mundial y habiéndose clasificado en primer lugar entre los productores de caña. Como en el caso de la soja, el aumento del rendimiento (en un promedio de 3 por ciento anual en los años noventa) fue un factor importante en el crecimiento de las exportaciones. Las exportaciones de azúcar ascendieron por término medio a alrededor de mil millones de dólares EE.UU. en los comienzos de los años ochenta, descendiendo a menos de la mitad de ese nivel a mediados del decenio, para aumentar rápidamente a partir de entonces. En 1995-98, las exportaciones superaron en 171 por ciento a las de 1990-94, y en un 92 por ciento a los valores de tendencia extrapolados, pese a la firme tendencia positiva (Cuadro 9). A partir de entonces hubo pocos cambios en los precios de exportación, y la mayor parte de los aumentos se debió al aumento de los volúmenes exportados.
Brasil es el mayor productor y exportador mundial de zumo de naranjas concentrado y congelado, con un récord impresionante de crecimiento de las exportaciones. Durante 1985-94, las exportaciones aumentaron a una tasa lineal de 64 000 toneladas por año en volumen y de 24 millones de dólares EE.UU. en valor. La productividad ha ido aumentando constantemente; los rendimientos han crecido hasta un 2 por ciento anual desde 1989. El valor medio anual de las exportaciones en 1995-98 (1,2 mil millones de dólares EE.UU.), superó en un 14 por ciento al de 1990-94, pero sólo en un 5 por ciento al valor de tendencia extrapolado (tendencia al alza). Como entre los dos períodos se registraron pocas variaciones en los precios de exportación, estos resultados deben atribuirse totalmente al aumento de los volúmenes exportados.
Ahora bien, es improbable que estas tendencias se mantengan. Por varias razones, a saber: el zumo de naranjas concentrado brasileño está gravado con aranceles altos en la mayoría de los principales mercados importadores; en Florida, las heladas ya no constituyen un impedimento importante a la producción de los Estados Unidos, y de hecho algunas compañías que están ahora en Brasil se están desplazando a Florida donde ya representan el 30 por ciento de la producción de zumo concentrado de ese estado; un brote de enfermedades (cancro cítrico) está devastando las zonas productoras más importantes del Brasil; las preferencias de los consumidores están desplazándose desde los zumos concentrados hacia los zumos frescos; y el nivel alto de los impuestos internos y de los costos de transporte afecta a la competitividad de las exportaciones.
Entre 1985-87 y 1996-98 ha habido pocos cambios en el volumen de las exportaciones del café verde. Muchas veces las exportaciones fluctúan notablemente a causa del tiempo. Durante 1985-94, los ingresos de exportación del café acusaron una tendencia a la baja, a causa principalmente del descenso de los precios. Posteriormente, la actividad exportadora mejoró y los ingresos anuales medios en 1995-98 superaron en un 63 por ciento a los de 1990-94 y en un 114 por ciento al valor de tendencia extrapolado. A diferencia de la situación descrita antes, en este caso el aumento se debió principalmente a los precios más que a las cantidades exportadas.
La carne de vacuno y de ave de corral son los dos productos cárnicos principales exportados por el Brasil. La importancia relativa de la carne de vacuno ha ido disminuyendo con el tiempo, a favor de la carne de ave de corral, cuyas exportaciones se duplicaron con creces en volumen desde 1985-87 a 1996-98. El tonelaje medio de la carne de vacuno exportada en 1995-98 disminuyó en un 18 por ciento respecto a 1990-94 y en un 15 por ciento respecto al valor de tendencia extrapolado, pero a causa del aumento de los precios de exportación el valor de las exportaciones de la carne de vacuno cambió poco.
Cuadro 9: Exportaciones y valores unitarios de las exportaciones de los principales productos agrícolas, 1990-94 y 1995-98 (promedio anual)
Valor real |
Valor de tendencia1 |
Variación porcentual | ||||||||||||
1990-94 |
1995-98 |
1995-98 |
(b/a) |
(b/c) | ||||||||||
Producto |
Unidad |
(a) |
(b) |
(c) |
(d) |
(e) | ||||||||
Soja |
millones $EE.UU. |
1 675 |
2 290 |
2 043 |
36,7 |
12,1 | ||||||||
miles de toneladas |
8 968 |
10 831 |
10 161 |
20,8 |
6,6 | |||||||||
$EE.UU./tonelada |
187 |
213 |
203 |
13,9 |
4,6 | |||||||||
Harina de soja |
millones $EE.UU. |
886 |
1 604 |
1 213 |
81,1 |
32,2 | ||||||||
miles de toneladas |
3 881 |
6 188 |
5 100 |
59,5 |
21,3 | |||||||||
$EE.UU./tonelada |
226 |
257 |
241 |
13,6 |
6,6 | |||||||||
Aceite de soja |
millones $EE.UU. |
398 |
798 |
496 |
100.4 |
60,8 | ||||||||
miles de toneladas |
861 |
1 395 |
1 064 |
62,1 |
31,2 | |||||||||
$EE.UU./tonelada |
442 |
568 |
440 |
28,6 |
29,1 | |||||||||
Productos totales |
millones $EE.UU. |
2 959 |
4 693 |
3 752 |
58,6 |
25,1 | ||||||||
miles de toneladas |
13 710 |
18 414 |
16 325 |
34,3 |
12,8 | |||||||||
$EE.UU./tonelada |
214 |
255 |
231 |
19,3 |
10,6 | |||||||||
Equivalentes de |
millones $EE.UU. |
669 |
1 811 |
945 |
170,7 |
91,6 | ||||||||
azúcar |
miles de toneladas |
2 476 |
6 781 |
2 812 |
173,8 |
141,2 | ||||||||
$EE.UU./tonelada |
273 |
272 |
345 |
-0,5 |
-21,1 | |||||||||
Zumo concentrado |
millones $EE.UU. |
1 047 |
1 191 |
1 134 |
13,8 |
5,0 | ||||||||
de naranjas |
miles de toneladas |
1 030 |
1 138 |
1 305 |
10,4 |
-12,8 | ||||||||
$EE.UU./tonelada |
1 035 |
1 052 |
786 |
1,6 |
33,9 | |||||||||
Café verde |
millones $EE.UU. |
1 350 |
2 194 |
1 024 |
62,5 |
114,2 | ||||||||
y torrado |
miles de toneladas |
961 |
841 |
1 025 |
-12,4 |
-17,9 | ||||||||
$EE.UU./tonelada |
1 434 |
2 613 |
779 |
82,2 |
235,5 | |||||||||
Carne de ave |
millones $EE.UU. |
492 |
712 |
705 |
44.8 |
1,0 | ||||||||
de corral |
miles de toneladas |
408 |
514 |
545 |
26,1 |
-5,6 | ||||||||
$EE.UU./tonelada |
1 204 |
1 387 |
1375 |
15,2 |
0,9 | |||||||||
Bovino |
millones $EE.UU. |
499 |
490 |
566 |
-1,8 |
-13,4 | ||||||||
miles de toneladas |
241 |
196 |
230 |
-18,4 |
-14,5 | |||||||||
$EE.UU./tonelada |
2 041 |
2 506 |
2336 |
22,8 |
7,3 | |||||||||
1 Véase nota 1 del Cuadro 8.
Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT.
Las exportaciones de carne de ave anduvieron mucho mejor. La tasa tendencial del aumento hasta 1994 fue de 31 000 toneladas por año y de 48 millones de dólares EE.UU. por año. También aumentaron los precios de exportación, por lo cual los ingresos de exportación medios anuales en 1995-98 (712 millones de dólares EE.UU.) superaron en un 45 por ciento a los de 1990-94. El aumento del tonelaje exportado (26 por ciento) fue incluso mayor que el de los precios de exportación (15 por ciento). Pero en comparación con la tendencia extrapolada prácticamente no se registró un aumento en el valor de las exportaciones, mientras que el volumen medio descendió un 6 por ciento. En otras palabras, hubo una desaceleración en el crecimiento de las exportaciones desde el punto de vista de la tendencia registrada durante 1985-94.
Habida cuenta del nivel en general alto de los aranceles de todos los principales mercados importadores, este resultado es una prueba del rápido crecimiento de la productividad y, por consiguiente, de una mejora sostenida de las ventajas competitivas. Es evidente que la actividad exportadora hubiera sido mejor si la RU hubiera inducido a una reducción de los aranceles de los productos avícolas.
El algodón es un producto no alimenticio cuya importación influye mucho en la evolución de las importaciones agrícolas totales de los últimos años. En los años setenta el Brasil fue un gran exportador de algodón, pero desde mediados de los años ochenta se ha convertido en un gran importador. Durante 1989-98, la producción de algodón disminuyó a una tasa anual de 7 por ciento, debido totalmente al descenso de la superficie cultivada (11 por ciento anual), que no se vio compensado por el crecimiento impresionante de los rendimientos (5 por ciento anual). En 1985-87, el valor medio anual de las importaciones de algodón fue de sólo 44 millones de dólares EE.UU., pero para 1995-98 se había disparado a 680 millones de dólares EE.UU., casi el doble del nivel de 1990-94 (350 millones de dólares EE.UU.).
Los productos alimenticios representan aproximadamente la mitad de todas las exportaciones agrícolas. Las exportaciones totales de alimentos aumentaron a una tasa lineal de 186 millones de dólares EE.UU. por año durante 1985-94, casi como las exportaciones totales de productos agrícolas (figura 2). En 1995-98, su valor medio fue superior en un 56 por ciento al de 1990-94 y en un 32 por ciento al valor extrapolado, derivado de la tendencia fuertemente en alza (Cuadro 10).
A diferencia de las exportaciones, los alimentos representan la mayor parte (alrededor del 80 por ciento) de todas las importaciones agrícolas. Los principales productos importados son el trigo y la harina de trigo (23 por ciento de todas las importaciones de alimentos), los productos lácteos (11 por ciento), el arroz (8 por ciento) y el maíz (3 por ciento). El resto está formado por una variedad de productos, primarios y elaborados, cuyas importaciones están aumentando rápidamente a causa tanto del aumento de los ingresos cuanto del régimen relativamente libre del comercio.
Cuadro 10: Comercio alimentario en 1990-94 y 1995-98 (valor medio anual, en miles de millones de dólares EE.UU., y variación porcentual)
Período |
Exportaciones |
Importaciones |
Exportaciones netas | |||
Real a) de 1990-94 Real b) de 1995-98 Extrapolado c) de 1995-98 1 (b) - (a) 2 (b) - (c) 2 |
5,0 7,8 5,9 2,8 (56%)1,9 (32%) |
2,3 4,8 3,1 2,5 (107%)1,7 (56%) |
2,7 3,0 2,8 0,3 (12%) 0,2 (6%) | |||
1 Véase la nota 1 del Cuadro 8. 2 Los números entre paréntesis representan las variaciones porcentuales con respecto a a) y c), respectivamente. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. Los alimentos excluyen los productos pesqueros. | ||||||
Durante 1985-94, las importaciones totales de alimentos aumentaron a una tasa lineal de 175 millones de dólares EE.UU. por año, lo mismo que las exportaciones totales de alimentos. A partir de 1994, han aumentado de forma pronunciada: en 1995-98 su valor medio anual era más del doble (107 por ciento) del nivel de 1990-94 y superior en un 56 por ciento al valor derivado de la extrapolación de la tendencia firmemente alcista (Cuadro 10). Así pues, durante 1985-88, la experiencia del Brasil en materia de importaciones de alimentos no fue positiva. En el resto de la presente subsección se resume la experiencia con respecto al comercio de los cuatro principales productos alimenticios importados.
Figura 2: Comercio alimentario, 1985-98 (en miles de millones de dólares EE.UU.; las líneas gruesas representan los valores reales, las líneas finas son tendencias de 1985-94 extrapoladas a 1998).
Fuente: FAOSTAT
Las importaciones de trigo disminuyeron de forma pronunciada durante los años ochenta pero han aumentado bruscamente desde 1989. Durante el decenio comprendido entre 1985 y 1994, las importaciones de trigo (incluida la harina de trigo) aumentaron a una tasa lineal de 392 000 toneladas (55 millones de dólares EE.UU.) por año. Su valor medio en 1995-98 superó en un 69 por ciento al de 1990-94 y en un 27 por ciento al valor derivado de la tendencia extrapolada, ya de por sí firme (Cuadro 11). Los rendimientos del trigo son tradicionalmente bajos, así como inestables, debido a que el clima no es el más conveniente. Antes, la producción se mantenía a través de una gran cantidad de subvenciones a la agricultura y medidas en la frontera, pero en los años noventa la situación cambió drásticamente debido, entre otras cosas, a la entrada en vigor del MERCOSUR.
Los principales productos lácteos son la leche en polvo, el queso y la mantequilla. En el decenio de 1985-94, las importaciones de productos lácteos disminuyeron a una tasa lineal de 30 000 toneladas, pero aumentaron en valor en 10 millones de dólares EE.UU., como consecuencia de un alza fuerte de los precios de importación. A partir de 1995 se produjo un cambio notable: en 1995-98, las importaciones anuales ascendieron por término medio a 540 millones de dólares EE.UU., el triple respecto al nivel de 1990-94 y superiores en un 131 por ciento al valor de tendencia extrapolado. Dado que los precios de importación se mantuvieron relativamente estables, el aumento de las importaciones se debió principalmente al volumen.
El sector lechero del Brasil ha sufrido cambios importantes, que aún continúan, en la estructura de producción. La competencia de las importaciones ha obligado a cambiar el modo de producción con vistas a ajustar los costos a los niveles internacionales. Aunque el efecto en la productividad y producción ha sido positivo, el proceso de ajuste comporta costos sociales elevados que repercuten en un gran número de pequeños agricultores.
El arroz es importante en la alimentación brasileña, y hasta ahora el Gobierno había aplicado políticas destinadas a evitar que el costo de vida aumentara a causa de este producto. Actualmente, los precios están determinados por el mercado en un marco de comercio liberalizado. Debido, en parte, a estas razones, las importaciones de arroz han ido en aumento. Durante 1985-94, crecieron a una tasa lineal de 37 000 toneladas por año. Su valor medio anual en 1995-98 superó en un 51 por ciento al de 1990-94 y en un 20 por ciento al valor de tendencia extrapolado (Cuadro 11). El aumento se debió principalmente al volumen, aunque también subieron un 5 por ciento los precios de importación. La superficie sembrada con arroz disminuyó de forma pronunciada, pero los rendimientos han crecido de manera impresionante. La producción total no ha aumentado, pero se está transformando, en el sentido de que se está desplazando a regiones más favorables para este cultivo.
También se están produciendo variaciones profundas en el sector del maíz, como consecuencia del desarrollo simultáneo de las industrias forrajera y avícola que ha determinado una expansión y modernización de la producción. Durante la mayor parte de los años ochenta y noventa, las importaciones de maíz han sido inestables. Por lo que se refiere a la experiencia posterior a la RU, en
Cuadro 11: Importaciones y valores unitarios de las importaciones de los principales productos alimenticios, 1990-94 y 1995-98 (promedio anual)
Valor real |
Valor de tendencia1 |
Variación porcentual | |||||||||||||||||
1990-94 |
1995-98 |
1995-98 |
(b/a) |
(b/c) |
|||||||||||||||
Producto |
Unidad |
(a) |
(b) |
(c) |
(d) |
(e) | |||||||||||||
Trigo y |
millones $EE.UU. |
648 |
1097 |
867 |
69,3 |
26,5 | |||||||||||||
harina de |
miles de toneladas |
4 613 |
6 610 |
6 179 |
43,3 |
7,0 | |||||||||||||
trigo |
$EE.UU./tonelada |
143 |
168 |
146 |
17,0 |
14,6 | |||||||||||||
Productos |
millones $EE.UU. |
180 |
541 |
234 |
201,0 |
131,4 | |||||||||||||
lácteos |
miles de toneladas |
674 |
1986 |
557 |
194,6 |
256,9 | |||||||||||||
$EE.UU./tonelada |
268 |
280 |
367 |
4,6 |
-23,6 | ||||||||||||||
Arroz |
millones $EE.UU. |
242 |
366 |
306 |
51,4 |
19,8 | |||||||||||||
miles de toneladas |
729 |
946 |
838 |
29,7 |
12,9 | ||||||||||||||
$EE.UU./tonelada |
327 |
383 |
365 |
17,2 |
5,0 | ||||||||||||||
Maíz |
millones $EE.UU. |
130 |
136 |
153 |
4,2 |
-11,4 | |||||||||||||
miles de toneladas |
955 |
974 |
1014 |
2,0 |
-3,9 | ||||||||||||||
$EE.UU./tonelada |
136 |
164 |
146 |
20,4 |
12,6 | ||||||||||||||
|
1 Véase nota 1 del Cuadro 8. Fuente: Cálculos basados en datos de FAOSTAT. | |||||||||||||||||||
1995-98 el valor de las importaciones fue muy semejante al de 1990-94, pero inferior en un 11 por ciento al valor de tendencia extrapolado, lo que indica una disminución de las importaciones. La modernización del sector y la importancia cada vez mayor de las granjas especializadas han dado curso a una fuerte competencia entre los productores. En el futuro, la tendencia de las importaciones dependerá en gran parte del ritmo de crecimiento de las industrias avícola y forrajera.
La figura 3 muestra cómo las importaciones de alimentos han ido variando anualmente en relación con las exportaciones agrícolas totales. La relación ha fluctuado de forma pronunciada con el correr de los años, marcando una tendencia positiva durante 1985-94. En 1995-98, la relación fue de 0,32, o sea un 36 por ciento más que en 1990-94 y un 15 por ciento más que el valor de tendencia extrapolado, lo que indica un descenso incluso con respecto a la tendencia.
Figura 3: Relación entre el valor de las importaciones totales de alimentos y el de las exportaciones totales de productos agropecuarios, 1985-98
Fuente: FAOSTAT
Brasil llega a la nueva ronda de negociaciones sobre la agricultura en una situación muy diferente a la de cuando comenzó la RU. En el análisis realizado en la IIa. Sección supra se indicó que el Brasil ha eliminado totalmente las restricciones cuantitativas al comercio y que los aranceles aplicados son bajos, incluso con respecto al tipo consolidado de la OMC. De ahí la conclusión de que se cuenta con un margen amplio de flexibilidad para variar los aranceles aplicados en el caso de crisis internas o externas imprevistas. También existen problemas con los contingentes arancelarios. Con respecto a las medidas de ayuda, es poco lo que se debe hacer para cumplir con las normas del AsA y, de ser necesario, hay muchas posibilidades de aumentar los desembolsos por ese concepto. Por último, Brasil se ha reservado una flexibilidad considerable para otorgar subvenciones a la exportación, aunque es improbable que recurra a tales medidas en cuanto que, como miembro del Grupo de Cairns, se opone totalmente a ellas.
La preocupación, pues, del Brasil en las nuevas negociaciones no consiste en lo que se debe hacer en el país sino en la situación del mercado mundial. Su política comercial interna está en abierto contraste con lo que ocurre en los mercados mundiales. En otras palabras, lo que más interesa al Brasil son las prácticas comerciales de los países asociados o que pueden llegar a serlo. Sus preocupaciones y su posición en las negociaciones, en cuanto miembro del Grupo de Cairns, son bien conocidas al respecto, y pueden resumirse de la siguiente manera:
Acceso a los mercados
Las principales exportaciones agrícolas del Brasil son de productos alimenticios, principalmente productos de soja, carne de aves de corral, carne de vacuno, azúcar y frutas, que también exportan los principales países industrializados. Los aranceles NFM aplicados a estos productos en virtud de las negociaciones de la RU son muy altos, salvo los de los productos de soja. Además, las condiciones de acceso no son simples, ya que los aranceles de algunos productos son complejos (por ejemplo, combinaciones de aranceles ad valórem y específicos) y los de otros productos son incluso variables.
Las importaciones de la mayoría de estos productos por parte de los países industrializados se regulan mediante contingentes arancelarios. Aunque podría ayudar un aumento de los contingentes, ésta no sería la opción preferida por Brasil dado su enorme potencial de exportación y su ventaja competitiva, incluso a los precios actuales del mercado mundial, que se consideran algo deprimidos. Sus exportaciones son competitivas ya que los rendimientos de los cultivos son elevados y sostenidos. En consecuencia, obtiene más ventajas a través de la reducción de aranceles NFM que a través del aumento de los contingentes.
También constituyen un motivo de preocupación para el Brasil el alto nivel de la ayuda interna a la agricultura en los principales países industrializados y las subvenciones a la exportación en algunos de ellos.
Ayuda interna
Como consecuencia de las reformas económicas internas radicales, Brasil se encuentra en una buena posición para negociar disposiciones disciplinarias importantes sobre las medidas de ayuda interna. La reducción de dicha ayuda en los países desarrollados con respecto a sus altos niveles actuales, como está bien documentado en algunos estudios sobre la OCDE, es de particular interés para el Brasil, ya que la mayor parte de la ayuda se destina a productos que puede o podría exportar. Por consiguiente, es del interés del Brasil que se reduzca la cuantía de la ayuda no sólo en forma global, como ahora, sino también para productos determinados. Como se indica en el estudio de casos sobre Tailandia, también el Brasil necesita tratar de que se reglamenten los pagos directos, que muchas veces tienden a eximirse de los compromisos de reducción con el pretexto de que son comercialmente neutrales, lo que no siempre es así.6
Subvenciones a la exportación
En los últimos años, algunas organizaciones agrarias así como también el Gobierno han manifestado serias preocupaciones por el efecto negativo que las exportaciones agrícolas subvencionadas tenían en los productores internos, alegando muchas veces prácticas comerciales desleales en los sectores de la carne de vacuno, leche en polvo, trigo, algodón y arroz. La eliminación de las subvenciones a la exportación es también esencial para reducir al mínimo los costos sociales de la transformación del sector agropecuario.
Medidas antidumping
Las exportaciones agrícolas brasileñas han sido vulnerables a las medidas antidumping aplicadas en los mercados de algunos países desarrollados. Tales medidas se consideran injustificadas, porque el factor principal del auge de las exportaciones brasileñas consiste en el crecimiento de la productividad que sigue siendo alta y sostenida. Brasil apoya la aplicación de normas más exigentes en lo referente a las medidas antidumping.
Acuerdos de las SPS y de los OTC
En conjunto, el Brasil no se ha visto perjudicado por estos acuerdos. Sin embargo, tiene interés en asegurar que las normas actuales sean más rigurosas en todas las zonas "grises", y también más trasparentes, para evitar una interpretación equivocada de las normas por parte de los principales países importadores. Un sector en el que el Brasil ha tenido algunas experiencias no felices fue el de las frutas tropicales, en el que cuenta con un enorme potencial de exportación.
En conclusión, Brasil ve con agrado la nueva ronda de negociaciones sobre el comercio agrícola como una oportunidad de realizar su potencial de exportación y promover su desarrollo agrícola. Habida cuenta de las muchas lagunas y exenciones contenidas en los acuerdos de la RU, el Gobierno tiene que acceder a las negociaciones con cuidado y colaborar con el sector privado, los investigadores y los países de mentalidad abierta, para evaluar las consecuencias de las nuevas propuestas de negociación.
1 Basado en un estudio preparado para la Dirección de Productos Básicos y Comercio, de la FAO, por Antonio S. P. Brandao, Rio de Janeiro.
2 Brandão, Antônio Salazar P., Mauro de Rezende Lopes and Lia Valls Pereira, 1997, "Trade Liberalisation in Brazilian Agriculture: Qualitative and Quantitative Analysis", FAO/World Bank Workshop, Implementing the Uruguay Round Agreement in Latin America: The Case of Agriculture (Liberalización del comercio en la agricultura brasileña: análisis cualitativo y cuantitativo), Taller FAO/Banco Mundial sobre la aplicación del Acuerdo de la Ronda Uruguay en América Latina: el caso de la agricultura, Santiago, Chile, Noviembre 28-30, 1995.
