En definitiva, lo que ocurre es que hay demasiadas embarcaciones o exceso de capacidad en un número creciente de pesquerías. La sobrecapacidad es en buena parte la causante de la degradación de los recursos pesqueros, del desaprovechamiento del potencial de producción y de importantes pérdidas económicas. Se manifiesta especialmente en forma de insumos redundantes y de sobrepesca de las poblaciones ícticas de mayor valor. El exceso de la capacidad de pesca afecta a muchas pesquerías de todo el mundo y, en forma todavía más generalizada, a muchas de las pesquerías de alta mar. La globalización de este fenómeno se pone de manifiesto en la discrepancia relativa existente entre la evolución del tamaño de la flota y las capturas marinas mundiales de las grandes especies desde los últimos años del decenio de 1980. Según datos de la FAO, el tamaño nominal de la flota parece haber alcanzado un máximo durante los años centrales del decenio de 1990. No obstante, es posible que la capacidad de pesca efectiva esté todavía aumentando, habida cuenta de la mayor eficiencia y la reconversión de los buques con más años de edad (Gréboval, 1988).
Por ordenación de la actividad pesquera se entiende aquí la formulación y aplicación de políticas y medidas orientadas a equilibrar los insumos y la producción en el sector de la pesca, con especial atención a los aspectos económicos. En las secciones 2 y 3 se hace referencia a la orientación normativa general contenida en el Código de Conducta para la Pesca Responsable (CCPR) y el Plan de acción internacional para la ordenación de la capacidad pesquera (PAI). En las secciones 4 a 7 se realiza un examen de los problemas de definición así como del origen y consecuencias del exceso de capacidad. La sección 8 contiene información sobre las diversas medidas que podrían utilizarse para la ordenación de la capacidad pesquera, que van desde incentivos y desincentivos económicos hasta el control de los insumos y la producción. En la sección 9 se facilita información sobre los requisitos administrativos y en materia de investigación. En las secciones 10 a 12 se presentan algunas consideraciones especiales relativas a la zona de alta mar, las pesquerías artesanales y la participación del sector.
El presente documento tiene carácter introductorio. Trata de ilustrar y ofrecer orientaciones iniciales sobre las muchas cuestiones relacionadas con la ordenación de la capacidad pesquera. Con el tiempo, se necesitará documentación adicional para abordar cuestiones específicas con mayor detalle. Así ocurre con los aspectos de medición y evaluación, sobre los cuales se ha preparado documentación de la FAO tras la celebración de una consulta técnica sobre este tema (FAO, 2000a). Es también el caso de algunos planes de ordenación de pesquerías concretas, que presentan especial interés para el control de la capacidad de pesca (por ejemplo, los contingentes individuales y los planes de limitación del acceso) y otras cuestiones conexas de gran importancia (por ejemplo, las subvenciones y los correspondientes incentivos económicos). En este documento, se hace hincapié en los aspectos económicos y relacionados con la sostenibilidad. Ello se debe al carácter y consecuencias fundamentales del exceso de capacidad, así como al contenido de los artículos del CCPR relativos a esta materia. Finalmente, conviene subrayar que la ordenación de la capacidad pesquera está estrechamente relacionada con otras cuestiones de ordenación de la pesca. Por ello, se alienta al lector a que consulte las orientaciones del CCPR sobre la ordenación de la pesca (FAO, 1997).
El Código de Conducta para la Pesca Responsable incluye entre las cuestiones más importantes el exceso de capacidad, que se menciona expresamente en varios lugares. No se define de forma específica pero en general hace referencia al tamaño excesivo de la flota o al esfuerzo de pesca excesivo. El Artículo 6 del Código, en el que se formulan los "Principios generales", contiene varios párrafos relativos al tema del exceso de capacidad.
Artículo 6.1: Los Estados y los usuarios de los recursos acuáticos vivos deberían conservar los ecosistemas acuáticos. El derecho a pescar lleva consigo la obligación de hacerlo de forma responsable a fin de asegurar la conservación y la gestión efectiva de los recursos acuáticos vivos.
La producción de pescado requiere el uso de una variedad de insumos, uno de los cuales es la misma población de peces. Otros insumos fundamentales se materializan en los buques de pesca (o unidades de pesca, en el caso de que la actividad se realice sin necesidad de una embarcación) y comprende la mano de obra, el capital, la tecnología y el tiempo de pesca. En este artículo se da a entender que la población de peces debería mantenerse en cierto nivel, a partir del cual luego es posible determinar hasta qué punto es excesivo el uso de otros insumos. Con ese fin, se han utilizado el concepto de rendimiento máximo sostenible (RMS) y otros puntos de referencia (Caddy y Mahon, 1995). Estos puntos de referencia se han establecido fundamentalmente con respecto a un nivel de capturas, esfuerzo o mortalidad por pesca en relación con un tamaño de población deseado. En el Artículo 6.3 se vincula expresamente la sobreexplotación de las poblaciones de peces con el problema del exceso de la capacidad de pesca.
Artículo 6.3: Los Estados deberían evitar la sobreexplotación y el exceso de capacidad de pesca y deberían aplicar medidas de ordenación con el fin de asegurar que el esfuerzo de pesca sea proporcionado a la capacidad de producción de los recursos pesqueros y al aprovechamiento sostenible de los mismos. Los Estados deberían tomar medidas para rehabilitar las poblaciones en la medida de lo posible y cuando proceda.
Este principio es de importancia tan fundamental que vuelve a repetirse en el Artículo 7 del Código, en el que se habla específicamente de la "ordenación pesquera". Se menciona en primer lugar como principio general de ordenación (Artículo 7.1.8) y luego en el contexto de los objetivos de la ordenación (Artículos 7.2.1 y 7.2.2). Es obvio que el CCPR trata de evitar tanto la sobrepesca en forma de esfuerzo de pesca desproporcionado que pueda dar lugar a capturas excesivas como la sobrecapacidad en forma de insumos de pesca excesivos, cuyo potencial podría aprovecharse o no al máximo de sus posibilidades. Ello se aclara todavía más en el Artículo 7.1.8 y significa básicamente que los Estados no deberían permitir que el tamaño de la flota y el esfuerzo de pesca superaran los niveles considerados compatibles con el aprovechamiento sostenible. Esta distinción es especialmente importante y se considera con mayor detalle en la sección 4. En los artículos siguientes se ofrecen orientaciones más concretas:
Artículo 7.1.8 Los Estados deberían tomar medidas para prevenir o eliminar el exceso de capacidad de pesca y deberían velar por que los niveles del esfuerzo de pesca sean compatibles con el uso sostenible de los recursos pesqueros a fin de velar por la eficacia de las medidas de conservación y gestión.
Artículo 7.2.1 Reconociendo que el uso sostenible a largo plazo de los recursos pesqueros es el objetivo primordial de la conservación y gestión, los Estados y las organizaciones y arreglos subregionales o regionales de ordenación pesquera deberían, entre otras cosas, adoptar medidas apropiadas, basadas en los datos científicos más fidedignos disponibles y formuladas a los efectos de mantener o restablecer las poblaciones a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible, con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los Estados en desarrollo.
Artículo 7.2.2 Dichas medidas deberían propender, entre otras cosas, a que:
a.) se evite el exceso de capacidad de pesca y se asegure que la explotación de las poblaciones continúe siendo económicamente viable;
b) las condiciones económicas en las que las industrias pesqueras operan promuevan la pesca responsable.
En el Artículo 7.1.8 se hace hincapié tanto en la eliminación del exceso de capacidad de pesca como en la prevención del crecimiento excesivo de la capacidad de pesca. Ello indica claramente que la ordenación de la capacidad pesquera es aplicable a todas las pesquerías, cualquiera que sea su estado de explotación. En general, es mejor prevenir que curar, pero ésta es la única opción en un sector en que los insumos fundamentales (embarcaciones) tienen una duración de aproximadamente 30 años y pocos usos alternativos. Por otro lado, el Artículo 7.2.1 contiene orientaciones sobre los niveles deseados de las poblaciones y puede servir como punto de partida para definir el esfuerzo y la capacidad adoptados como meta. En el Artículo 7.2.2 se establece una nueva vinculación entre sostenibilidad y necesidades económicas. En conjunto, en estos artículos se piden medidas orientadas a evitar los desperdicios económicos que representa la sobrecapacidad, con medidas preventivas o curativas que persigan la sostenibilidad y ofrezcan incentivos económicos y de otro tipo conducentes a prácticas pesqueras responsables.
En los artículos 7.6.3 y 7.6.5 se facilitan algunos detalles sobre el carácter de las medidas que podrían contemplarse.
Artículo 7.6.3 Cuando exista un exceso de capacidad, deberían establecerse mecanismos para reducir la capacidad a niveles compatibles con el uso sostenible de los recursos pesqueros a fin de velar por que los pescadores operen en condiciones económicas que fomenten la pesca responsable. Dichos mecanismos deberían contemplar el seguimiento de la capacidad de las flotas pesqueras.
Artículo 7.6.5 Los Estados y las organizaciones y arreglos subregionales o regionales de ordenación pesquera deberían regular la pesca de forma que se evite el riesgo de conflictos entre los pescadores que utilicen distintos tipos de embarcaciones, artes y métodos de pesca.
El tema de la sobrecapacidad es complicado y en el Código se prevé la necesidad de realizar investigaciones (Artículo 7.4.3).
Artículo 7.4.3 Deberían promoverse estudios que permitan conocer los costos, las ventajas y los efectos de programas alternativos de ordenación destinados a racionalizar la pesca, en particular, aquellos programas relativos al exceso de capacidad de pesca y a los niveles excesivos de esfuerzo de pesca.
En el Código se considera también el hecho de que no se trata simplemente del nivel de capacidad sino también de su estructura. Por ejemplo, los Estados deberían favorecer determinados tipos de capacidad de pesca con el fin de reducir los efectos ambientales de las actividades pesqueras (Artículo 6.6). De la misma manera, varios subsectores pesqueras (por ejemplo, industrial, semiindustrial, artesanal y deportivo) quizá necesiten especial atención y/o planteamientos alternativos, sobre todo si las fuerzas del mercado dan lugar a resultados no deseables desde el punto de vista social.
Es importante reconocer que el planteamiento precautorio exige que la ordenación de la capacidad de pesca sea preventiva y forme parte de la ordenación pesquera, en vez de esperar a que se produzcan los acontecimientos y limitarse a la reducción del exceso de capacidad. Al elaborar un planteamiento adecuado para la ordenación de la capacidad pesquera, deberían establecerse, de conformidad con el CCPR, puntos claros de referencia y tenerse en cuenta la dimensión económica del tema en lo que respecta a la reducción de las pérdidas económicas y la promoción de un sector pesquero económicamente viable. En el Código se plantea también la necesidad de adoptar un marco adecuado para evaluar y orientar las políticas nacionales sobre la estructura de la capacidad de pesca.
El PAI es un instrumento voluntario basado en algunos grandes principios del Código de Conducta así como en principios complementarios. Su aplicación está prevista en tres fases: i) evaluación y diagnóstico; ii) adopción de medidas preliminares de ordenación, y iii) un sistema de exámenes y ajustes periódicos, debiéndose dar prioridad a la ordenación de la capacidad pesquera allí donde haya pruebas inequívocas de sobrepesca. Se recomienda también un planteamiento holístico, de tal manera que se tengan en cuenta todos los factores que repercuten en la capacidad en las aguas nacionales e internacionales, así como la movilidad de la flota y la evolución de la tecnología.
El objetivo inmediato del PAI es que, en el marco de sus respectivas competencias y en consonancia con el derecho internacional, "los Estados y las organizaciones regionales de pesca alcancen en todo el mundo, preferiblemente para el 2003 pero no más tarde del 2005, una ordenación eficiente, equitativa y transparente de la capacidad pesquera". En el PAI se especifica además que, entre otras cosas, los Estados y organizaciones regionales de pesca que se enfrenten con un problema de exceso de capacidad que pueda impedir el logro de resultados de sostenibilidad a largo plazo, deberán esforzarse inicialmente por limitar al nivel actual y reducir progresivamente la capacidad de pesca aplicada en las pesquerías afectadas. En los casos en que se estén consiguiendo resultados de sostenibilidad a largo plazo, se insta a los Estados y organizaciones regionales de pesca a que actúen asimismo con cautela.
En el PAI se especifican varias medidas que deberían adoptarse con urgencia. Se describen más adelante en referencia a la sección principal del documento: a) evaluación y seguimiento de la capacidad pesquera; b) preparación y aplicación de planes nacionales, y c) consideraciones internacionales y medidas inmediatas para las principales pesquerías internacionales que requieren atención urgente.
En cuanto a la evaluación y seguimiento de la capacidad pesquera, en el PAI se recomienda, entre otras cosas, que los Estados:
realicen antes de transcurridos dos años una evaluación preliminar de la capacidad pesquera y una identificación sistemática de las pesquerías que requieren atención urgente en el plano nacional, regional y, en colaboración con la FAO, mundial, y
elaboren registros adecuados de las embarcaciones de pesca y respalden el establecimiento por la FAO de un registro internacional de buques que faenan en alta mar.
En cuanto a la preparación y aplicación de planes nacionales, el PAI recomienda, entre otras cosas, que los Estados:
elaboren y apliquen antes de transcurridos dos años planes de acción nacionales para la ordenación de la capacidad pesquera, teniendo en cuenta, entre otras cosas, el efecto de los distintos sistemas de ordenación de los recursos en la capacidad pesquera y, en caso necesario, la necesidad de reducir la capacidad en algunas pesquerías;
adapten dichos planes de acción sistemáticamente teniendo en cuenta las evaluaciones periódicas con el fin de lograr una mayor eficacia;
reduzcan y eliminen progresivamente todos los factores, incluidas las subvenciones e incentivos económicos, que contribuyen directa o indirectamente a la acumulación de capacidad excesiva;
cooperen a través de las organizaciones regionales de pesca a alcanzar la ordenación eficaz de la capacidad pesquera.
Teniendo en cuenta las consideraciones internacionales, el PAI recomienda, entre otras cosas, que los Estados:
examinen la conveniencia de participar en los acuerdos internacionales relativos a la ordenación de la capacidad pesquera y, en particular, el Acuerdo de cumplimiento[1] y el Acuerdo de 1995 de las Naciones sobre las poblaciones de peces[2];
adopten medidas para la ordenación de la capacidad pesquera de sus barcos que faenan en pesquerías de alta mar y cooperen, según convenga, con otros Estados para reducir la capacidad de pesca aplicada a las poblaciones de peces objeto de sobrepesca;
reconozcan la necesidad de abordar el problema de los Estados que no cumplen con sus responsabilidades en cuanto Estados del pabellón, en virtud del derecho internacional, respecto de sus barcos de pesca, y en particular los Estados que no ejercen efectivamente su jurisdicción y control sobre sus barcos que tal vez operan de forma que contravengan o menoscaben las normas pertinentes del derecho internacional así como las medidas de conservación y ordenación internacionales;
apoyen también la cooperación multilateral para asegurar que tales Estados del pabellón contribuyan a los esfuerzos regionales de ordenación de la capacidad de pesca, y
eviten la aprobación de la transferencia de barcos que enarbolan su pabellón a zonas de alta mar cuando tales transferencias no son coherentes con la pesca responsable conforme al Código de Conducta.
En el PAI se pide a los Estados que adopten medidas inmediatas para proceder a la ordenación de la capacidad pesquera de las pesquerías internacionales que requieren atención urgente, dando prioridad a la pesca de poblaciones de peces transfronterizas, transzonales, altamente migratorias y de alta mar que son objeto de considerable sobrepesca. Se insta a los Estados a que actúen, en forma individual o multilateral, para reducir sustancialmente la capacidad de las flotas pesqueras aplicada a estos recursos, como parte de las estrategias de ordenación para restablecer las poblaciones sobreexplotadas en niveles sostenibles.
Esta descripción general del PAI y las secciones correspondientes del CCPR demuestran la importancia otorgada por la comunidad internacional a la ordenación de la capacidad pesquera, su decisión de considerar este tema con urgencia y en forma sistemática, la gran variedad de cuestiones secundarias que plantea la ordenación de la capacidad pesquera y los fuertes vínculos existentes entre estas cuestiones y la ordenación de la pesca en general. Pero en ninguno de los dos documentos se presenta demasiada información sobre la manera de poner en práctica las numerosas disposiciones que contienen, en particular con respecto a la medición, evaluación y ordenación de la capacidad pesquera. Es interesante observar que la capacidad pesquera y la sobrecapacidad se han mantenido siempre como conceptos relativamente vagos durante todo el proceso de preparación y negociación de ambos instrumentos.
En el PAI se hace referencia a la necesidad de abordar el problema de los Estados que no cumplen con sus responsabilidades en cuanto Estados del pabellón, en virtud del derecho internacional, respecto de sus barcos de pesca, y de apoyar también la cooperación multilateral para asegurar que tales Estados del pabellón contribuyan a los esfuerzos regionales de ordenación de la capacidad de pesca. Este tema se abordó recientemente en el contexto de la Consulta técnica de la FAO sobre la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), organizada en Roma en octubre de 2000. Se prevé que se adoptará un PAI sobre este tema concreto y que se prepararán orientaciones del CCPR sobre el mismo. La adopción del PAI sobre la ordenación de la capacidad pesquera ha suscitado también mayor atención sobre las subvenciones y su repercusión en la sostenibilidad y el comercio. El Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC se ha ocupado de este tema recientemente, con especial referencia a la pesca, y la FAO organizó una consulta de expertos sobre subvenciones e incentivos económicos en noviembre de 2000.
En la primera sección del PAI se pide a los Estados que realicen, para el final de 2001, una evaluación de la capacidad pesquera desplegada a nivel nacional en relación con las principales pesquerías y las flotas que faenan en ellas, y actualicen periódicamente dicha evaluación. La FAO está preparando documentación específica para considerar los temas relacionados con la medición y evaluación de la capacidad pesquera. En la presente sección sólo se abordan las consideraciones básicas.
La capacidad pesquera se ha definido de varias formas en las obras publicadas, en referencia bien a las características de un buque de pesca o a su capacidad de captura (Kirkley y Squires, 1999). El hecho de que no se defina expresamente en el CCPR ni el PAI demuestra la dificultad de definir la capacidad y la sobrecapacidad de forma sencilla y sin ambigüedades. Pocos países han elaborado de hecho una definición formal para el seguimiento y ordenación de la capacidad pesquera. Los ejemplos de países que lo han hecho revelan que pueden adaptarse planteamientos alternativos. En Australia, por capacidad de pesca se entiende la magnitud del esfuerzo de pesca que un buque pesquero, o una flota de buques pesqueros, podría realizar si se aprovechara plenamente, es decir, si las embarcaciones no estuvieran limitadas por medidas de ordenación restrictivas. En la Unión Europea, se define teniendo en cuenta las características de las embarcaciones: tonelaje bruto y fuerza motriz, dándose por supuesta la plena utilización de las embarcaciones. En el Canadá y en los Estados Unidos[3] se define fundamentalmente como cantidad de pescado que una embarcación o flota pueden capturar si no se ven limitadas por reglamentos o consideraciones relacionadas con el nivel de capturas sostenible.
Como sea analiza en FAO (2000a), ello indica que la capacidad puede definirse haciendo referencia o a los insumos pesqueros (embarcaciones, esfuerzo potencial) o a la producción pesquera (capturas potenciales). En ambos casos, es fundamental aclarar mejor la palabra potencial, que aparece en algunos de los ejemplos de definiciones presentados anteriormente. A continuación se ofrece una definición general.
Capacidad pesquera es, en el contexto de unos recursos determinados, la cantidad de pescado (o esfuerzo de pesca) que puede producir durante un período de tiempo (por ejemplo, un año) un buque o una flota si se utiliza plenamente, es decir si el esfuerzo y las capturas no se ven limitadas por medidas de ordenación restrictivas.
Conviene señalar que la utilización total en este sentido significa la utilización normal, pero sin limitaciones, no la utilización máxima. Por ejemplo, las embarcaciones de una determinada categoría:
a) pueden faenar potencialmente durante un máximo de 300 días de pesca al año (capacidad máxima);
b) pueden faenar en condiciones técnicas económicas normales durante un promedio de 260 días de pesca al año en ausencia de restricciones (capacidad plena), y
c) faenan de hecho sólo 180 días de pesca (capacidad observada), por ejemplo, debido a la imposición de contingentes de esfuerzo o de capturas.
El aprovechamiento de la capacidad corriente (capacidad observada/máxima) será inferior a 1 y podrá expresarse en términos porcentuales, como se hace habitualmente en otros sectores. En este ejemplo concreto, cabe observar que las embarcaciones faenan al 60 por ciento de su capacidad, aunque lo hacen por término medio a un 80 por ciento de la capacidad en condiciones de uso normal, sin restricciones.
En lo que respecta a otros sectores, es de prever que las embarcaciones funcionen al máximo de su capacidad únicamente en circunstancias especiales. Es probable que esto ocurra a largo de un año en los períodos punta de abundancia estacional de peces o de demanda del mercado. Aun cuando se calcule anualmente, la utilización de la capacidad deberá interpretarse con cautela. Los niveles de utilización de la capacidad que son significativamente diferentes de la capacidad plena pueden reflejar de hecho circunstancias de producción excepcionales (por ejemplo, un año de producción máxima resultante de un reclutamiento excepcionalmente elevado) o sumamente variables (por ejemplo, en el caso de las pesquerías pelágicas en que la abundancia presenta grandes fluctuaciones interanuales).
La medición de la capacidad pesquera es una tarea relativamente sencilla en las pesquerías de especies únicas, aun cuando sean explotadas por diferentes segmentos de la flota. Una función de producción[4] ofrecería en general un medio de estimar la capacidad tanto en términos de captura potencial como de esfuerzo de pesca potencial. En cambio, en el caso de las pesquerías de múltiples especies/flotas, puede resultar más bien inviable, ya que el uso potencial debe evaluarse también desde el punto de vista de la distribución potencial del esfuerzo entre las distintas especies.
Recomendación: Los Estados deberían adoptar una definición nacional de la capacidad pesquera y ponerse de acuerdo en una definición común cuando la ordenación de la capacidad pesquera requiera la cooperación internacional. En la Consulta técnica de la FAO sobre la medición de la capacidad pesquera se reconocía que la capacidad puede estimarse desde el punto de vista de los insumos o de la producción.
Independientemente de que la capacidad se mida en función de los insumos o de la producción, es importante señalar que ambos planteamientos hacen referencia al mismo marco conceptual fundamental, es decir, la identificación y medición de posibles desviaciones entre la capacidad actual de una flota (medición de los insumos o de la producción) y un nivel deseado de exploración que sólo puede definirse haciendo referencia a los insumos y a la producción.
En una pesquería, la sobrecapacidad describe una situación en que la capacidad de la flota corriente es mayor de lo necesario para conseguir un nivel deseado de explotación sostenible. La subcapacidad y la capacidad plena pueden definirse sobre la misma base.
Si se establece un nivel deseado de explotación sostenible para una pesquería concreta en forma de rendimiento máximo sostenible, con su correspondiente nivel de esfuerzo (ERMS) y situación de la población (SRMS), la sobrecapacidad puede medirse como sigue:
Si la capacidad se mide en función de los insumos [por ejemplo, como esfuerzo potencial (Et) con la flota existente], habrá sobrecapacidad cuando Et > ERMS.
Si la capacidad se mide en función de la producción [como captura potencial (Ct)], habrá sobrecapacidad cuando el potencial de capturas de la flota actual en la situación de la población prevista como objetivo sea superior a la captura propuesta como objetivo, es decir, cuando Ct > RNS, siendo Ct = f (Et, SRMS).
El nivel de explotación deseado, o propuesto como objetivo, puede definirse a partir de los distintos puntos de referencia utilizados en la ordenación de las pesquerías. Estos pueden estar relacionados con la sostenibilidad a largo plazo, la eficiencia económica o los principios precautorios. Un punto de referencia puede aplicarse al objetivo a largo plazo de explotación sostenible o a un objetivo a corto plazo (por ejemplo, las capturas totales permisibles) fijado para reconstruir o mantener la población en un objetivo deseado a largo plazo. Los puntos de referencia habitualmente utilizados en la ordenación de la pesca han sido descritos por Caddy y Mahon (1995). Entre ellos figuran los siguientes: rendimiento máximo sostenible, rendimiento medio a largo plazo, rendimiento constante máximo, rendimiento económico máximo, beneficio máximo, así como otros niveles de explotación relacionados con el enfoque precautorio y expresados en general en términos de mortalidad por pesca. Los indicadores de sostenibilidad presentados en el documento FAO (1999b) quizá puedan resultar útiles para estimar los objetivos deseados de insumos y producción.
Cuando se ha identificado un nivel significativo de sobrecapacidad, su interpretación dependerá, evidentemente, del punto de referencia utilizado para definir el nivel deseado de explotación.
La sobrecapacidad, si se ha evaluado con respecto a la explotación máxima sostenible (RMS, ERMS), la sobrecapacidad indicará que el tamaño de la flota es superior al necesario para el RMS. Esta situación dará lugar, probablemente, a sobrepesca biológica si la flota funciona en niveles próximos a los de plena capacidad. No será así, en cambio, si la utilización de la capacidad es baja, debido a medidas de ordenación que se hayan introducido con éxito para evitar la sobrepesca. En otras palabras, la sobrepesca implica sobrecapacidad, pero la sobrecapacidad no significa necesariamente sobrepesca.
Este ejemplo demuestra también que la eficiencia económica está considerada implícitamente en la definición de la sobrecapacidad, cualquiera que sea el punto de referencia utilizado. Ello se debe a que la capacidad se calcula con referencia a la plena utilización, que es a su vez un elemento de la reducción de costos. Dado el perfil actual de la flota, la sobrecapacidad indica que el tamaño de la flota es excesivo y que su reducción puede dar lugar a una mayor sostenibilidad y a mejores resultados económicos[5]. Las preocupaciones económicas pueden tenerse más explícitamente en consideración utilizando un punto de referencia económico, como el rendimiento económico máximo (nivel de explotación sostenible que permite conseguir los máximos beneficios económicos netos), o empleando una definición económica de la capacidad[6].
Un aspecto secundario de la medición y evaluación de la capacidad pesquera es la evaluación de las posibles desviaciones entre el perfil de la flota observado y deseable. Este tema reviste especial interés desde el punto de vista de la eficiencia económica, independientemente del nivel de capacidad. Pero en presencia de una capacidad significativa y antes de adoptar medidas correctivas, puede resultar especialmente útil conocer los resultados de las diferentes embarcaciones o segmentos de la flota, por ejemplo, para determinar los buques cuya retirada debe ser prioritaria. Este tema puede plantearse independientemente de la medición de la capacidad, como se indica en el presente documento.
Para interpretar la sobrecapacidad, deberían tenerse en cuenta otros aspectos. Por ejemplo, la sobrecapacidad presupone que los buques excedentes quizá no puedan eliminarse fácilmente -por ejemplo, transfiriéndolos a otras pesquerías- sin costos significativos y sin contribuir a la sobrecapacidad de éstas. La sobrecapacidad presupone también que se mantienen las prácticas de pesca actuales. Algunas pueden afectar a la productividad de las poblaciones de forma significativa pero no tenerse en cuenta en el proceso de medición; por ejemplo, la capacidad puede ser excesiva con la luz de malla actual pero no serlo necesariamente si se utilizara en forma sostenible una luz de malla más adecuada.
La evaluación global de la capacidad de pesca en las pesquerías nacionales permitirá hacerse una idea general de la utilización de la capacidad (que es, en cuanto tal, un indicio del posible efecto de las medidas de ordenación en vigor), identificar las pesquerías que pueden tener problemas de sobrecapacidad y obtener algunas indicaciones sobre la magnitud del problema. Una evaluación global de la capacidad pesquera servirá de complemento a la evaluación realizada sobre la situación de los recursos pesqueros, ya que ambas están de hecho estrechamente relacionadas. Como se indica en el PAI, estas evaluaciones de la capacidad deben aplicarse también a las grandes pesquerías internacionales. Como medida inicial, los países pueden elegir una definición técnica de la capacidad y utilizar un reducido número de puntos de referencia sencillos que no requieran demasiados datos. Con el tiempo, podría revisarse la sobrecapacidad considerando los aspectos económicos de manera más explícita o utilizando puntos de referencia más adecuados para pesquerías específicas.
Para calibrar el nivel de sobrecapacidad, las autoridades pesqueras deben determinar puntos de referencia adecuados y deberían considerar la necesidad de adoptar un punto de referencia, para las pesquerías internacionales en que participen. Para poder realizar comparaciones internacionales de amplio alcance, la Consulta técnica sobre la medición de la capacidad pesquera recomendó también que todos los Estados utilizaran el rendimiento máximo sostenible como punto de referencia mundial, independientemente de los puntos de referencia de alcance nacional o internacional que pudieran elegirse.
La medición y evaluación inicial de la capacidad pesquera puede resultar en un primer momento una tarea difícil. No obstante, ello no debería impedir la formulación de políticas. En muchas pesquerías, es obvio que la capacidad es excesiva. En muchos países, es también claro que numerosos segmentos de la flota están excesivamente desarrollados. La precisión de las mediciones en tales casos continúa siendo secundaria con respecto a la necesidad de ordenar la capacidad pesquera de forma eficaz y sostenible.
La medición y evaluación de la capacidad pesquera debería plantearse como un proceso dinámico de diagnósticos periódicos y mejoras metodológicas. De acuerdo con el principio precautorio, las autoridades pesqueras no deberían permitir que la incertidumbre acerca de la magnitud exacta del exceso de capacidad retrase la aplicación de políticas para controlar ésta y reducir su nivel, cuando las circunstancias lo recomienden.
El origen fundamental del exceso de capacidad en las pesquerías es la gran difusión del sistema de acceso libre y gratuito a los recursos. Este mismo hecho apunta la posibilidad de soluciones dentro de dos categorías amplias: la imposición de planes relacionados con los precios o los regímenes de acceso limitado.
En condiciones de acceso libre y gratuito se presentan varios problemas que requieren la intervención de las autoridades de ordenación. En muchos casos, se considera que la cuestión que necesita más atención es la conservación de la población de peces. Una visión retrospectiva pone también de manifiesto la importancia de otra cuestión: la sobrecapacidad. Si no se establecen sistemas de ordenación que permitan abordar el problema de la sobrecapacidad, la ordenación pesquera está condenada a ser un costoso fracaso. Así ocurre a largo plazo, aun cuando el objetivo importante, pero limitado, de considerar la población pueda conseguirse en la fase inicial del desarrollo de una pesquería.
La atención prestada a las poblaciones de peces ha dado lugar a que muchas autoridades de ordenación sustituyan una situación de acceso libre y gratuito a las pesquerías por otra que puede caracterizarse como de acceso libre regulado. En este régimen, se introducen limitaciones en uno o varios elementos del sistema pesquero (por ejemplo, el total de capturas en los sistemas de "captura total permisible" (CTP) o la restricción del uso de las embarcaciones y artes), pero dentro de esas limitaciones el acceso continúa siendo libre y gratuito. Normalmente, ello agrava todavía más el problema de la sobrecapacidad, ya que los pescadores buscan la manera de responder a esa limitación (por ejemplo, utilizando embarcaciones mayores en un régimen de CTP). Para hacer frente al problema de sobrecapacidad, las autoridades deben concentrar sus esfuerzos mucho más directamente en la propia flota pesquera, y menos en la población de peces. Por supuesto, ello no significa que deban intervenir necesariamente en forma directa en la flota, sino que deben velar por que se ofrezcan los incentivos correctos para desalentar un nuevo aumento de la capacidad.
Es importante comprender que el desarrollo de la sobrecapacidad es consecuencia de las inversiones que los pescadores hacen en forma racional, teniendo en cuenta que las condiciones de acceso libre, gratuito y regulado ofrecen incentivos económicos y de otro tipo para crear una capacidad superior a los niveles óptimos para el conjunto de la sociedad. Este resultado, sin duda deplorable, no debe constituir una gran sorpresa. La inversión en la capacidad de pesca depende de la rentabilidad prevista y no estrictamente de los desembarques esperados. Este resultado confirma sencillamente el antiguo dicho de que "los pescadores buscan dólares, no peces". Mientras que el valor neto de una unidad de pescado continúe aumentando, es de prever que la capacidad haga otro tanto, a no ser que se formulen políticas para evitarlo.
Las autoridades deben reconocer que la sobrecapacidad es consecuencia directa del acceso libre y gratuito y plantearse el problema de la ordenación de la capacidad pesquera en este contexto. Un análisis en profundidad de las condiciones de acceso vigentes y de la soluciones alternativas es parte fundamental de la formulación de una política para la ordenación de la capacidad pesquera.
El fenómeno de la sobrecapacidad en las pesquerías mundiales se originó como consecuencia de varios factores que influyen en la rentabilidad. Algunos de ellos son resultado de la evolución normal de cualquier actividad económica, por ejemplo:
el carácter cambiante del sector pesquero, que es cada vez más competitivo y tiene mayor concentración de capital, y cuyos mercados están basados ahora en gran parte en productos que son objeto de comercio internacional;
el rápido crecimiento de la tecnología de las capturas, que hace posible que buques del mismo tamaño puedan capturar ahora varias veces más de lo que era normal hace 25 años;
la rápida expansión de los mercados pesqueros, que ofrece precios de mercado relativamente favorables;
la constante rentabilidad de este sector como consecuencia tanto del progreso técnico como de la alta demanda, que ha ofrecido oportunidades de explotación de las pesquerías, pero ha evitado también ajustes a la baja en la flota en pesquerías que eran objeto de sobrepesca.
Otros factores están vinculados a las políticas nacionales encaminadas al desarrollo de la capacidad. Estas políticas estuvieron vigentes hasta finales del decenio de 1980 y todavía se observan en muchos países. Un importante instrumento normativo utilizado en este contexto ha sido la concesión de subvenciones y otros incentivos económicos utilizados inicialmente para promover el desarrollo de las flotas nacionales con el fin de capturar recursos que resultaron disponibles tras la ampliación de las áreas marítimas sometidas a la jurisdicción nacional. La subvenciones se utilizaron también para garantizar la participación nacional en algunas pesquerías compartidas y de alta mar, muchas veces con el objetivo de conseguir en forma duradera una parte de esas pesquerías.
Con los nuevos signos de expansión excesiva en muchas pesquerías, la falta relativa de coherencia entre las políticas de desarrollo de todo el sector y el esfuerzo por regular el acceso libre y evitar la sobreexplotación algunas poblaciones dieron también lugar a una nueva expansión de la capacidad de pesca. En este contexto, muchos países se han ocupado de la capacidad de pesca promoviendo la reasignación de las flotas o reduciendo las dificultades causadas por la expansión excesiva, generalmente con algún tipo de asistencia financiera que acabó generando un mayor deseo de ingresar en el sector de la pesca.
Por otro lado, los principales instrumentos utilizados para regular el acceso libre no tuvieron en cuenta la ordenación de la capacidad pesquera en cuanto tal, al menos en forma duradera. Entre ellos se encuentran la CTP, las restricciones relativas a la luz de malla y el tamaño de los peces, la limitación del esfuerzo, la restricción de los artes, las vedas estacionales y otros instrumentos orientados básicamente a mantener la productividad de la población (por ejemplo, la protección de las clases de determinados años y de algunas zonas reproductivas) o a limitar el total global de capturas. La aplicación de estos instrumentos en un contexto, por lo demás, de acceso libre y gratuito no tiene ningún efecto duradero en el volumen de inversión en el sector de la pesca. En general, estas medidas inducen a redistribuir el esfuerzo de pesca entre las diferentes pesquerías o a modificar la capacidad de las embarcaciones.
La sobrecapacidad es un tema importante por varias razones. En primer lugar, es signo y consecuencia de la incapacidad de reconocer la producción, naturalmente limitada, que se puede conseguir en una pesquería. Este parece ser un error general en la ordenación de las pesquerías, cuyo resultado ha sido que muchas de las pesquerías mundiales se consideran ahora sobreexplotadas. Para corregir esta situación se requiere una revisión radical en la orientación de la política pesquera, que preste menos atención a los niveles de producción y considere más bien el valor económico neto de lo que se produce. En segundo lugar, la sobrecapacidad es un indicador de disipación de la renta de los recursos, cuestión clave en la ordenación de la pesca. En tercer lugar, en una pesquería con sobrecapacidad la ordenación resulta sumamente difícil, debido a las presiones que existen para utilizar la capacidad disponible. En cuarto lugar, la sobrecapacidad puede extenderse de pesquería en pesquería, debido a la movilidad relativa de las embarcaciones.
En las secciones siguientes se examinan estos problemas con mayor detalle.
En una determinada pesquería, la producción biológica está limitada por la naturaleza, de forma que aun cuando se destine a la pesca un volumen infinito de insumos, la producción tendría como límite el tamaño de la población. Cuando los gobiernos están interesados en explotar sus recursos pesqueros en forma sostenible, es evidente la necesidad de considerar la sostenibilidad en los diferentes niveles de producción. En la mayor parte de las pesquerías, hay un rendimiento máximo sostenible (RMS) que la producción no puede superar a largo plazo, aun cuando sea posible superar ese volumen a corto plazo. La mayoría de las pesquerías del mundo están explotadas ahora en un nivel equiparable o superior al RMS.
Durante los decenios de 1950, 1960 y 1970, las pesquerías mundiales atravesaron una fase de expansión de la producción. Una consecuencia fue que el aumento de la producción anual quedó firmemente arraigado como criterio del éxito de política pesquera. Esta expansión inicial fue uno de los factores que dio lugar a la adopción de los límites de pesca de 200 millas. De forma algo imprevista, la ampliación de esos límites dio lugar a un fuerte aumento de la producción y de la capacidad, ya que los países que habían obtenido derechos soberanos trataron de explotarlos desarrollando sus propios sectores nacionales. El aumento de la producción continuaba siendo el objetivo prioritario de la política pesquera.
No obstante, desde los primeros años ochenta, sobre todo tras el agotamiento de grandes poblaciones de peces de fondo, como las del Atlántico septentrional, cada vez se ha hecho más claro que el aumento continuado de la producción no es una estrategia viable a largo plazo para la pesca. Es igualmente obvio que el aumento de los beneficios procedentes de los recursos pesqueros de un Estado debe proceder de un aumento del valor y del valor añadido de una determinada producción o de la reducción de los costos de producción, o de una combinación de ambos factores.
Una estrategia de eficiencia económica debe ir acompañada de una política encaminada a contener la capacidad pesquera. Tanto el aumento del valor de la producción como la reducción de los costos de explotación tendrán como consecuencia una mayor rentabilidad. El aumento de los beneficios representará un incentivo para el ingreso de nuevos miembros en el sector pesquero, como ocurre en todos los sectores. En el caso de la pesca, como la producción es limitada, la capacidad adicional no contribuirá demasiado a la producción sostenible y dará lugar a un despilfarro de recursos, desde el punto de vista social (pero no desde el de cada una de las compañías pesqueras). Por esta razón, si no hay disposiciones para controlar el nivel de capacidad, los mejores resultados económicos de la pesquería degenerarán en un exceso de capacidad.
La sobrecapacidad es la principal manifestación física de la disipación de la renta de los recursos frecuentemente mencionada por los economistas. En otras palabras, los posibles beneficios económicos de la explotación pesquera se disipan en capacidad excesiva, en forma de buques o insumos redundantes. Ello se debe a que la utilización del recurso no tiene un precio. En consecuencia, cada vez que se obtienen en la pesquería beneficios superiores a lo normal, se suman nuevos participantes. Si los usuarios tuvieran que pagar para utilizar el recurso, la mayor demanda de utilización elevaría su precio. En ausencia de un mecanismo de mercado estándar para el acceso al recurso, el sector hará necesariamente caso omiso de la limitación de los recursos y tenderá a aumentar excesivamente su capacidad, lo que daría lugar a la disipación de la renta y, con el tiempo, a la sobreexplotación.
Muchos países deben dar un giro importante en la orientación de su política pesquera, que debería dar menos importancia a la producción física y centrarse más bien en la contribución económica realizada por los recursos pesqueros. De esa manera, pueden reflejar mejor en sus políticas el carácter limitado del potencial de producción y el hecho de que hay un gran margen para aumentar los beneficios económicos que pueden deducirse de la explotación racional de los recursos disponibles.
La necesidad de ordenación pesquera se justifica muchas veces como medio de evitar la sobreexplotación de los recursos pesqueros. En cuanto tal, la sobreexplotación se transforma en pérdidas económicas en forma de producción pesquera no aprovechada. Pero es fundamental reconocer que la ordenación es también necesaria para corregir el uso excesivo de recursos no pesqueros en el proceso de explotación de la pesquería, y la dinámica subyacente. Es esta utilización excesiva de insumos la que se designa con el nombre genérico de "sobrecapacidad". Esta es la principal causa de pérdidas económicas en la explotación pesquera, y una gran parte de los beneficios de la ordenación se conseguirán gracias a la resolución de este problema.
El exceso de capacidad aumenta la presión para superar el objetivo de mortalidad por pesca, en particular en las pesquerías que se administran fundamentalmente mediante regímenes de CTP. Hace también más difícil la aplicación de los reglamentos que limitan el esfuerzo. Cuanto mayor sea el nivel de sobrecapacidad, mayor será la presión social y económica para utilizar la capacidad existente de captura y elaboración, y para mantener el empleo. En ausencia de limitación del acceso, es probable que el exceso de capacidad pesquera afecte a varias pesquerías en forma secuencial: un colapso relativo de la población en una pesquería daría lugar a una reasignación súbita de embarcaciones a otra, y así sucesivamente. Así pues, la presencia de un exceso de capacidad significativo complica la ordenación pesquera, en el sentido de que las medidas restrictivas introducidas para resolver el problema de una pesquería generalmente afectan a otras.
Para ayudar a formular las políticas adecuadas, quizá sea útil realizar una evaluación sistemática de las consecuencias de la sobrecapacidad desde la perspectiva de la producción y la economía y de su repercusión en las principales partes interesadas.
La capacidad y, en particular, su grado de utilización varían en respuesta a los parámetros económicos, en especial los precios de los insumos y de la producción, y las tasas de captura. A largo plazo, es también importante el cambio tecnológico.
Muchos pescadores explotan más de una pesquería, lo que dificulta la definición de la capacidad con respecto a una sola pesquería. Por ello, lo que debe intentarse es definir los "sectores" (es decir, las combinaciones de las pesquerías y las flotas que las explotan) y luego considerar la capacidad en este nivel. La determinación de los niveles óptimos de capacidad puede ser problemática, ya que en algunas pesquerías no se conoce la capacidad y puede ser difícil prever de qué forma se distribuirá la flota entre las distintas pesquerías.
Cuando el acceso no está controlado, los movimientos entre pesquerías pueden ser muy rápidos. Los cambios repentinos de la capacidad han provocado el hundimiento de varias pesquerías, por ejemplo, la del eglefino de George's Bank en el decenio de 1960. Si bien la movilidad entre pesquerías puede ser elevada, el uso alternativo de los buques pesqueros (maleabilidad) es bastante limitado. Ello da lugar a que los buques excedentes se transfieran con frecuencia a otros países o a alta mar. Esta falta de maleabilidad se refleja también en el perfil de la flota pesquera mundial. Debido a la reducción de las inversiones en el pasado decenio, los datos sobre las embarcaciones de más de 100 toneladas indican que la mayoría de la flota pesquera mundial tenía más de 20 años de edad en 1997 (Smith, 1999).
Habría que comprender también mejor la dinámica de las inversiones. Por ejemplo, los pescadores pueden invertir en buques y equipo adaptables por varias razones:
para explotar una serie de pesquerías naturalmente estacionales;
en respuesta a las medidas de ordenación (las campañas de pesca muy breves inducen a los pescadores a invertir en capacidad que pueda utilizarse en otros lugares durante la veda);
como elemento de una estrategia de reducción de riesgos, o
para poder adoptar medidas oportunistas (en la medida que lo permita el sistema de ordenación).
Es importante observar también el papel del tiempo en la función de producción: los niveles de capacidad se relacionan con unidades de producción a lo largo de un período de tiempo. Esa es la razón por la que las restricciones del tiempo de pesca dan lugar con frecuencia a sobrecapacidad: los pescadores se limitan a reemplazar el insumo restringido (tiempo) por otros insumos que no son objeto de restricción.
Es fundamental reconocer que la capacidad pesquera es dinámica y, en la medida de lo posible, las autoridades pesqueras deberían incluir esa dinámica en la formulación de políticas. Para prever la evolución de la capacidad, hay que entender el comportamiento de los pescadores.
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[1] Acuerdo para el
cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y
ordenación por los buques pesqueros que pescan en alta mar. [2] Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y gestión de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias. [3] En los Estados Unidos, se han propuesto tres definiciones de la capacidad (NMFS, 1999): Definición técnica. La capacidad técnica es "el volumen de producción de pescado durante un período de tiempo (año, campaña) que una determinada flota pesquera podría esperar capturar si los insumos variables se utilizan en condiciones normales de explotación, con una determinada situación de recursos, nivel tecnológico y otras consideraciones". De acuerdo con esta definición, existe exceso de capacidad cuando la capacidad técnica supera un nivel de capturas que se ha fijado como objetivo para reconstruir o mantener la población en el nivel deseado a largo plazo. Definición económica. La capacidad económica, basada en la reducción máxima de los costos, es " el nivel de producción de pescado durante un período de tiempo (año, campaña) en que los costos totales medios a corto y largo plazo son iguales, con un determinado tamaño y composición de la flota, situación de los recursos y del mercado, nivel tecnológico y otras consideraciones pertinentes". Primero se estima la función de costo y luego se intenta obtener el nivel óptimo de producción, con un determinado nivel de tecnología de la producción, calculando y equiparando los costos medios a corto y largo plazo de una compañía pesquera. No obstante, la reducción de costos no es el único objetivo que puede regular el comportamiento de un pescador, y en una definición modificada se proponen objetivos alternativos. Definición económica modificada. Los
niveles de capacidad económica, basados en funciones objetivas
alternativas, son "los niveles de producción de pescado durante un
período de tiempo (año, campaña) en que se contribuye en la
mayor medida posible al logro de objetivos como los rendimientos
económicos o los beneficios sociales netos, con un determinado
tamaño y composición de la flota, situación de los recursos
y del mercado, nivel tecnológico y otras consideraciones pertinentes". De
acuerdo con esta definición, el nivel potencial de producción
diferiría del basado en la reducción de costos, y
dependería de la repercusión que pueda tener en el comportamiento
de un pescador la adopción de un objetivo alternativo. |
