Un aspecto difícil de la ordenación de la capacidad es cómo impedir que las políticas adoptadas con éxito en una pesquería tengan repercusiones negativas en otros lugares. En particular, la capacidad retirada de una pesquería puede trasladarse fácilmente a otra. Este problema resulta especialmente complejo en la pesca en alta mar, donde la flota parece estar aumentando de forma constante, en parte sin duda en respuesta a la reducción de las oportunidades dentro de los límites de las 200 millas.
No se sabe el número exacto de buques de pesca en alta mar (con excepción de los que se dedican a la captura del atún). Los datos disponibles suelen infravalorar las capturas en alta mar, ya que las capturas de los buques de Estados ribereños que pescan más allá de sus 200 millas generalmente se registran como capturas del Estado ribereño.
Ha habido algunos cambios importantes en la pesca, durante el decenio de 1990. Uno de ellos ha sido el abandono de la pesca en aguas distantes por las flotas de la antigua URSS. A su vez, ello ha originado un cambio en la composición de las capturas. El atún ha llegado a representar en 1995 aproximadamente el 41 por ciento de esas capturas y el 82 por ciento de su valor. Parece que ha habido también un aumento en la utilización de los registros abiertos ("pabellones de conveniencia"), pues se supone que algunas de las capturas de estos buques no se registran.
Varios instrumentos jurídicos internacionales se ocupan del control de la capacidad de pesca en alta mar. En 1995, se ratificó la Convención de las Naciones Unidas de 1982 sobre el Derecho del Mar. En virtud de los artículos 116-120 de la Sección 2, los Estados deben cooperar entre sí, mediante organizaciones de pesca regionales o subregionales, para garantizar la conservación y ordenación de los recursos vivos en alta mar.
En la práctica, este objetivo de conservación se ha visto muchas veces frustrado por la necesidad de garantizar trato equitativo a los diferentes países. En virtud del Artículo 116, "todos los Estados tienen derecho a que sus nacionales se dediquen a la pesca en la alta mar..." y, en virtud del Artículo 119, "los Estados interesados garantizarán que las medidas de conservación y su aplicación no entrañen discriminación de hecho o de derecho contra los pescadores de ningún Estado". En consecuencia, hay pocos incentivos para que los Estados reconstruyeran sus poblaciones: en virtud de esos dos artículos, no pueden acaparar los beneficios resultantes, pues no pueden impedir que los nuevos Estados participantes reciban una parte de las capturas.
La Conferencia de las Naciones Unidas de 1993 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, convencida de las deficiencias que presentaba la ordenación de la pesca en alta mar, recomendó que los Estados convocaran una conferencia intergubernamental bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Ello dio lugar, en 1995, a la adopción del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces. Los Estados Miembros de la FAO negociaron también un Acuerdo de cumplimiento, adoptado en 1993 por la Conferencia de la FAO. En noviembre de 2000 ninguno de estos instrumentos había entrado todavía en vigor. En el PAI se pide a los Estados que consideren la posibilidad de participar en ambos acuerdos.
En el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre poblaciones de peces (Artículo 5, párrafo h), se pide a los Estados que tomen "medidas para prevenir o eliminar la pesca excesiva y el exceso de capacidad de pesca y para asegurar que el nivel del esfuerzo de pesca sea compatible con el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros". La medida en que será posible conseguir en la práctica la reducción de la capacidad dependerá de la competencia y voluntad de los Estados para cooperar dentro de los foros pesqueros regionales.
Al tratar de evaluar el alcance de las capturas y la capacidad en alta mar, se encuentran dos grandes problemas:
- la ausencia de obligaciones de presentar informes de las capturas más allá de las jurisdicciones nacionales;
- el hecho de que la mayor parte de los Estados no exigen que los buques estén registrados bajo el pabellón nacional para obtener autorización a pescar en las zonas situadas más allá de su jurisdicción nacional.
Estos dos factores se han tenido en cuenta en el artículo 8 de la parte V del Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre poblaciones de peces. Una vez ratificado el acuerdo, todos los buques exigirán autorización para pescar en alta mar y, a cambio, deberán notificar el volumen y lugar de sus capturas.
En virtud del Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre poblaciones de peces, los Estados tendrían que autorizar a los buques que enarbolan su pabellón a pescar en alta mar, pero no tienen hay ninguna obligación de comunicar información detallada sobre los buques autorizados a ninguna autoridad centralizada. El Acuerdo sobre cumplimiento considera este tema y exige que esta información se comunique a la FAO y a través de ella (Artículo 6). Este acuerdo contiene también disposiciones sobre la responsabilidad del Estado del pabellón (artículo III) con respecto a la autorización de pescar en alta mar.
Por ello, la situación puede mejorar con la ratificación de ambos instrumentos, aunque sea preciso todavía aprobar una norma internacional para la medición de los buques pesqueros.
El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces exige también que los Estados ribereños y los Estados que pescan en aguas distantes y explotan una población transfronteriza o altamente migratoria establezcan una organización regional de ordenación pesquera con el fin de ordenar el recurso en forma cooperativa. Dicha cooperación es fundamental para la ordenación racional de las pesquerías transfronterizas. Se ha podido comprobar en la teoría (y en la práctica) que si los países se niegan a cooperar, el resultado es el mismo, por no decir peor, que el que se consigue cuando las pesquerías se explotan en condiciones de acceso libre y gratuito. La sobrepesca y la sobrecapacidad son inevitables. La situación puede deteriorase, ya que según la teoría los países tendrán un incentivo para subvencionar sus flotas con el fin de conseguir una ventaja comparativa. En consecuencia, podría establecerse fácilmente un círculo vicioso de subvenciones competitivas, con la sobrecapacidad que ello implica. Por ello, es fundamental la participación activa en las organizaciones regionales de ordenación de la pesca por todos los Estados interesados, como se insiste en el PAI. En él se alienta también la cooperación multilateral para garantizar la participación de los Estados que no cumplen sus responsabilidades como Estados del pabellón en este contexto (Artículo 33).
Una vez ratificado el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las poblaciones de peces, las organizaciones regionales de ordenación pesquera pueden adoptar medidas para acomodar sus artículos de gobierno al contenido de sus convenciones para poner en práctica la disposición de dicho acuerdo. En el párrafo 4 del artículo 8 se afirma, en relación con las organizaciones o arreglos regionales de ordenación pesquera, que "únicamente los Estados que sean miembros de dicha organización o participantes en dicho arreglo, o que se comprometan a aplicar las medidas de conservación y ordenación establecidas por la organización o el arreglo, tendrán acceso a los recursos de pesca a los que sean aplicables dichas medidas". Este artículo debería permitir a las organizaciones regionales de ordenación pesquera insistir en la plena participación de todos los Estados interesados. Aunque ello no otorga a dichas organizaciones autoridad para limitar el acceso, la referencia al mencionado Artículo 5 (párrafo h), puede autorizarles a adoptar esa medida siempre que se haga sin discriminar a ningún Estado o grupo de Estados que tenga interés en la pesquería correspondiente. En el acuerdo se esbozan también mecanismos de solución de diferencias que pueden ser de utilidad para facilitar la aplicación.
En el Artículo 29 del PAI se insta a los Estados a que participen en el Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre poblaciones de peces y en el Acuerdo de cumplimiento.
Sigue siendo cierto que las organizaciones regionales de ordenación pesquera están en general mal equipadas para la ordenación de la capacidad pesquera en alta mar. Muchas se ocupan ante todo de pesquerías con poblaciones compartidas. La mayoría de ellas carecen de fondos y no tienen ni los recursos ni el mandato para ocuparse de este tema. Las organizaciones que se ocupan de las poblaciones de túnidos son una excepción. Otro aspecto que se debe tener en cuenta es que no todas las zonas de alta mar han establecido organizaciones regionales de ordenación pesquera. Así ocurre, en particular, en grandes áreas del Pacífico. Finalmente, una gran proporción de las flotas de alta mar faenan dentro de la jurisdicción de más de una de esas organizaciones. El fortalecimiento de las actualmente existentes y la creación de otras nuevas en zonas donde podrían ser eficaces sería un importante paso hacia adelante para el seguimiento y control progresivo de la capacidad pesquera en alta mar.
Dada la gran variedad de las flotas de alta mar, es imprescindible que los organismos regionales de pesca mejoren su coordinación. La información más detallada actualmente existente corresponde a la pesquería del atún, debido a que las diferentes comisiones regionales sobre esta especie (Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA), Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), Comisión del Atún para el Océano Indico (IOTC) y Comisión del Pacífico Sur (CPS)) recopilan y cotejan datos sobre capturas y buques dedicados a la pesca del atún. Se ha propuesto la idea de un mecanismo mundial de coordinación, ya que las medidas de ordenación sólo serán eficaces si se aplican en todos los lugares donde se explota la especie.
En el caso de las pesquerías de alta mar de especies diferentes del atún, la gran movilidad de las embarcaciones, tanto entre distintos océanos como dentro de cada uno de ellos y fuera de la zona de las 200 millas, hace muy difícil evaluar la capacidad y pone también de manifiesto la necesidad de mejorar la coordinación entre los distintos organismos regionales de pesca.
Los acuerdos y medidas examinados más arriba representan un primer paso importante para controlar la pesca en alta mar. Para conseguir un control eficaz de la capacidad, es importante que los Estados establezcan conjuntamente medidas orientadas directamente a controlar la capacidad pesquera.
En principio, las dificultades técnicas de controlar la capacidad en alta mar son diferentes de las examinadas a lo largo del presente documento. La dificultades particulares están más bien en el establecimiento de un marco jurídico eficaz y en la observancia de los reglamentos, dada la enorme extensión de las zonas implicadas y el problema del registro libre. Como es probable que se den problemas de trasvase, es decir, que los buques desplazados de una pesquería reaparezcan en otro lugar, si es necesario cambiando el Estado del pabellón, es preciso que los Estados que adopten medidas para controlar su capacidad tengan en cuenta los efectos en otras pesquerías.
Se insta a las autoridades pesqueras a que evalúen los efectos de toda posible transferencia de capacidad pesquera a alta mar, como consecuencia de medidas adoptadas para ordenar la capacidad en el plano nacional. Se requiere particular atención cuando se emprenden planes importantes de recompra.
La clave para el éxito de la ordenación de la pesca de alta mar es una mayor cooperación entre las naciones que explotan los recursos y el fortalecimiento de las organizaciones regionales de ordenación pesquera.
