El impacto cada vez mayor en el medio ambiente de las actividades humanas hace que la conservación de los recursos naturales, incluida la diversidad biológica, sea una tarea urgente y crucial. Dos publicaciones recientes se han sumado a las numerosas advertencias de que el futuro de la diversidad biológica mundial está gravemente amenazado. La Lista Roja de Especies Amenazadas 2000MR de la UICN indica un aumento de las especies en grave peligro de extinción desde la publicación de la última lista, hace ahora cuatro años22. La UICN advierte que el 24 por ciento de las especies de mamíferos y el 12 por ciento de las especies de aves afrontan un grave riesgo de extinción en el futuro inmediato. La degradación del hábitat es la mayor amenaza. La publicación World resources 2000-2001: people and ecosystems, the fraying web of life, que ofrece los resultados de una evaluación piloto de la salud de los ecosistemas del mundo (forestal, costero, de pastizales, de agua dulce y agrícola), considera que está disminuyendo la capacidad de todos ellos para mantener la diversidad biológica (Rosen, 2000).
En razón de su importancia como hábitat, los bosques, en particular los bosques tropicales, ocupan un lugar destacado en los esfuerzos encaminados a conservar la diversidad biológica. Se ha estimado que la mitad de la biodiversidad del mundo está contenida en los bosques y que probablemente más de las cuatro quintas partes de muchos grupos de plantas y animales se encuentran en los bosques tropicales (CIFOR, Gobierno de Indonesia y UNESCO, 1999).
En el transcurso de los últimos veinte años se han intensificado los esfuerzos de conservación de la diversidad biológica. En este período, la conservación de la biodiversidad ha pasado de ser el centro de interés de un pequeño grupo de ecologistas y científicos a convertirse en un factor importante de la política y la planificación nacionales en todo el mundo. Muchos países han preparado planes de acción nacionales sobre la biodiversidad, que, además, ahora ocupa un lugar importante en el programa de la comunidad internacional. El Convenio sobre la diversidad biológica, que se aprobó 1992, constituye un marco jurídico internacional para la diversidad biológica a nivel del ecosistema, que complementa la protección internacional que ofrece desde el punto de vista de las especies la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (véase la Parte III, pág. 106). La conservación de la biodiversidad es un componente importante de las actividades bilaterales y multilaterales de asistencia y concita la atención de organizaciones no gubernamentales de todo el mundo. Es considerada como uno de los criterios de la ordenación forestal sostenible definidos en los procesos regionales y nacionales (véase la Parte III, pág. 107). El Foro Interguber-namental sobre los Bosques (FIB) abordó cuestiones relacionadas con la diversidad biológica mediante estudios especiales y reuniones entre períodos de sesiones patrocinadas por los gobiernos23.
Los valores son la principal motivación de la conservación de la diversidad biológica, a la que se reconoce su importancia ecológica, económica, cultural y espiritual, estética y recreativa. La diversidad biológica tiene un valor intrínseco, con independencia de su utilidad para los seres humanos (Wilson, 1992; Noss y Cooperrider, 1994; Redford y Richter, 1999). Aunque se ha tendido a hacer hincapié en los valores regionales y locales, son cada vez más los valores mundiales los que impulsan las medidas de conservación de la diversidad biológica. Los esfuerzos encaminados a articular valores sociales y ambientales de alcance mundial, como la Carta de la Tierra24, recientemente publicada, podrían ser un modelo para el pensamiento social y ambiental, en el mismo sentido en que lo ha sido la Declaración Universal de los Derechos Humanos en la esfera de los derechos individuales.
Existen dos grandes tipos de estrategia para conservar la diversidad biológica: la conservación in situ y ex situ. La conservación ex situ (por ejemplo, bancos de genes, arboreta, zoos, etc.), una estrategia eficaz para la conservación a nivel genético y de las especies, sólo es económica y logísticamente viable para un número relativamente reducido de especies. Las estrategias de conservación in situ consisten en la conservación dentro y fuera de las áreas protegidas. Durante mucho tiempo se ha considerado que las áreas protegidas eran la piedra angular de la conservación. Sin embargo, por sí solas no son suficientes para conseguir los objetivos de conservación y deben ser complementadas con medidas eficaces fuera de ellas, debido a que:
La adopción de un enfoque integrado de la conservación, que comporte medidas de ordenación dentro y fuera de las áreas protegidas, es, por ende, crucial. Aunque se reconoce la importancia de las tres estrate-gias de conservación y la necesidad de considerarlas de forma conjunta, este capítulo se refiere únicamente a la conservación de las áreas protegidas forestales. Durante los dos últimos decenios se han registrado cambios de enorme importancia en este ámbito. Por ello, éste es un momento oportuno para hacer balance de la situación y resaltar algunas de las cuestiones de mayor importancia. En este capítulo se examinan aspectos tales como qué tierras y hasta qué punto debe ser protegidas, cuál es la situación de la protección, cómo se ha de evaluar la eficacia de la ordenación, qué enfoques predominan actualmente en la ordenación de las áreas protegidas y cómo debe sufragarse el costo de la conservación.
Según las estimaciones de la Evaluación de los recursos forestales mundiales 2000 de la FAO, el 10 por ciento de los bosques del mundo están situados en zonas protegidas25 (véase la Parte II).
Aunque se trata de una superficie extensa, se considera que no es suficiente, porque la representación de diferentes tipos de ecosistema forestal en la red de áreas mundiales protegidas y la importancia de las diferentes áreas desde el punto de vista de la conservación de la diversidad biológica varían notablemente (Miller, 1999). La designación de muchas áreas protegidas se llevó a cabo en función de otros criterios distintos de su valor en cuanto a la diversidad biológica, por ejemplo, por la importancia escénica, recreativa, histórica o cultural, o simplemente porque la tierra era de poco valor para otros usos. Además, el tamaño, la forma y la situación de muchas áreas protegidas no son los más adecuados para la conservación. En muchos casos, las áreas protegidas son demasiado reducidas para servir como hábitat de algunas especies vegetales y animales. En otros, su forma y situación las hacen vulnerables a influencias negativas como la contaminación, el ruido, la caza ilegal y la invasión de la agricultura. Con objeto de incrementar el valor de la conservación en las áreas protegidas, se han desplegado esfuerzos para incrementar la superficie de tierra en dichas áreas y hacer una selección más estratégica de las zonas adicionales que deben protegerse. Además, se ha empezado a conceder más importancia al logro de una mayor eficacia de la conservación en las áreas protegidas existentes, a mejorar la conservación de la diversidad biológica fuera de las áreas protegidas y a gestionar ambos tipos de zonas de manera integrada.
En una conferencia internacional convocada por Conservación Internacional en Pasadena (California) en agosto de 2000, los dirigentes ecologistas y empresariales resaltaron la función crucial de las áreas protegidas y afirmaron que la protección de un mayor número de ecosistemas esenciales del planeta debía ser la máxima prioridad en las actividades de conservación.
Durante los dos últimos decenios, los grupos conservacionistas internacionales, preocupados por el hecho de que la red mundial de áreas protegidas es insuficiente, han propugnado que al menos el 10 por ciento de la superficie terrestre del mundo debe tener la condición de zona protegida. En Forests for life - the WWF/IUCN forest policy book (Bosques en pro de la vida. Libro de la política forestal del WWF y la UICN) (1996) se reiteraba ese mismo objetivo para los bosques, instando a que en las redes de áreas protegidas estuviera representado al menos el 10 por ciento de todos los tipos de bosque. Sólo recientemente se ha mostrado la comunidad conservacionista disconforme con esos objetivos.
Ha habido puntos de vista más divergentes sobre el tipo de tierra que sobre la extensión que debe protegerse. Myers et al. (2000) consideran que las actividades de conservación deben dar prioridad a los «puntos críticos»26 de biodiversidad con una gran riqueza de especies. Con frecuencia se protegen aquellos lugares con un gran número de especies o un elevado endemismo, o zonas donde existen especies que tienen importancia desde el punto de vista de la evolución (es decir, especies primitivas). Otro criterio ampliamente utilizado para determinar las áreas protegidas es el de la repre-sentatividad ecológica. Algunos consideran que las zonas amenazadas con la degradación o los hábitats de especies en peligro de extinción (incluida la «megafauna carismática») deben encabezar la lista de lugares que se han de proteger, en tanto que para otros son las zonas que no están en situación de riesgo grave las que pueden ser más eficazmente protegidas. Las deficiencias de la base de información (debidas a que muchos lugares apenas se conocen y un gran número de especies son desconocidas o no han sido descritas todavía por la ciencia) dificultan la labor de establecer el orden de prioridades en materia de conservación.
Se han determinado las zonas que deben ser objeto de protección y empieza a haber una coincidencia en las prioridades, al menos respecto de algunos grupos de especies. Se han identificado centros mundiales de diversidad vegetal y zonas importantes por lo que concierne a la conservación de aves (CMVC, 1992). El Instituto Mundial sobre Recursos, la Unión Mundial para la Naturaleza, el Centro Mundial de Vigilancia de la Conservación y Birdlife International, han procurado identificar los bosques tropicales de mayor significación por su diversidad biológica. La iniciativa más reciente encaminada a determinar zonas forestales que deben gozar de prioridad en materia de conservación se adoptó en el curso de un seminario celebrado en Berestagi (Indonesia) en febrero de 1999. El seminario se organizó para examinar la posibilidad de que la Convención sobre el patrimonio mundial pudiera ser un mecanismo adecuado para la conservación de la biodiversidad forestal tropical. La Convención, con su posición privilegiada en el marco de los acuerdos internacionales en materia de conservación, está llamada a desempeñar una función clave en la conservación de la biodiversidad mundial. El seminario llegó a la conclusión de que los bosques tropicales no están adecuadamente representados en la lista de la Convención sobre el patrimonio mundial. Entre las zonas que figuran en ella, existen en la actualidad 33 bosques tropicales que cubren una superficie de más de 26 millones de hectáreas. El grupo de expertos propuso una lista de bosques que deberían ser objeto de protección al amparo de la Convención (CIFOR, Gobierno de Indonesia y UNESCO, 1999). El grupo señaló que el establecimiento de núcleos, cadenas o corredores de áreas protegidas es, tal vez, el único medio viable de conseguir los objetivos de conservación de la biodiversidad forestal en aquellas zonas en las que la población humana y otros factores impiden el establecimiento de vastas zonas protegidas.
De esta reunión ha surgido una visión distinta sobre la extensión óptima de las áreas protegidas. Sayer et al. (en prensa) afirman que en torno a 100 lugares -los bosques tropicales que figuran en la Convención sobre el patrimonio mundial, más la lista propuesta en Berestagi-, que representan del 3 al 5 por ciento de los bosques tropicales del mundo, serían suficientes para conservar la mayor parte de la diversidad biológica tropical. Sostienen que los fondos de conservación de la biodiversidad y el apoyo político podrían ser más eficaces si centraran los esfuerzos de conservación en este conjunto escogido de sitios, que presentan la mayor riqueza biológica a escala mundial. Es demasiado pronto para decir si este concepto, que difiere de la opinión sustentada durante mucho tiempo de que «cuanto más mejor», así como del objetivo de «un 10 por ciento más», alcanzará una amplia aceptación, pero pone de manifiesto que todavía se debaten las cuestiones fundamentales de cuánto y qué debe conservarse.
Más importante aún que la superficie protegida es la calidad de la ordenación de las áreas protegidas. Las publicaciones contienen numerosas referencias a la existencia de graves amenazas para la ordenación de las áreas protegidas o una ordenación inadecuada. Aunque es difícil obtener una imagen coherente de la situación mundial, dos estudios recientes han intentado evaluar la situación de las áreas protegidas en algunos de los países con mayor superficie forestal del mundo.
Van Schaik, Terborgh y Dugelby (1997) examinaron la vulnerabilidad de las áreas protegidas a ocho amenazas (la invasión de la agricultura, la caza/pesca, la explotación/recolección de leña, el pastoreo, la minería, los incendios, la construcción de carreteras y la energía hidroeléctrica) en una serie de importantes países forestales de América Latina, África central y occidental, Madagascar, Asia meridional, Asia sudoriental, Australia y Papua Nueva Guinea. Descubrieron que las amenazas que se ciernen sobre las selvas tropicales protegidas son un fenómeno pantropical y concluyeron que las medidas de conservación eran inadecuadas en todos excepto uno de los países examinados.
En un estudio sobre las zonas forestales protegidas de 10 países importantes por su riqueza forestal27, Dudley y Stolton (1999) establecieron que solamente el 1 por ciento de esos lugares estaba a salvo de amenazas graves y que al menos el 22 por ciento sufría un problema de degradación. En el estudio se determinaron numerosas amenazas. También se examinaron las dificultades que obstaculizan la ordenación de las áreas protegidas: la falta de fondos, la escasez de personal capacitado, la debilidad de las instituciones, la falta de apoyo político, las insuficiencias del marco jurídico y de los instrumentos necesarios para imponer el cumplimiento, la insuficiente comunicación con los residentes locales y su escasa participación en la planificación de las tareas de ordenación, la falta de una coordinación adecuada entre las organizaciones encargadas de la ordenación, la inexistencia de planes globales sobre el uso de la tierra y la inadecuada delimitación de las áreas protegidas. Solamente en el 1 por ciento de las áreas protegidas en esos países la degradación era de tales proporciones que había dado lugar a la pérdida de los valores por los que se habían creado.
Las amenazas que se ciernen sobre las áreas protegidas son evidentes incluso en países desarrollados que destinan recursos cuantiosos a las actividades de conservación. El Grupo sobre la integridad ecológica de los parques nacionales del Canadá llegó a la conclusión de que la mayor parte de los parques nacionales del país sufren de estrés ecológico (Parks Canada, 2000). Los mayores problemas eran la fragmentación o pérdida de hábitats, la contaminación atmosférica, los plaguicidas, las especies exóticas y el exceso de utilización.
No se dispone todavía de métodos muy perfeccionados para controlar la eficacia de las áreas protegidas, aunque en los últimos años se ha mostrado un interés creciente por esta cuestión y se le ha dedicado un esfuerzo notable, por el reconocimiento de la importancia de la ordenación adaptativa. Los responsables de la ordenación pueden ajustar y refinar sus intervenciones cuando detectan amenazas o modificaciones en la situación de las plantas y animales. La determinación de insuficiencias institucionales, deficiencias de las políticas o impactos sociales negativos pueden ayudarles también a adoptar decisiones críticas. La eficacia de las áreas protegidas puede ser evaluada en relación con la protección de la diversidad biológica, la capacidad institucional, los efectos sociales y la condición jurídica. Hasta la fecha, las actividades de control se han centrado en su mayor parte en la evaluación del primero de los aspectos citados: la eficacia de las áreas protegidas desde el punto de vista de la conservación de la diversidad biológica. Ciertamente, ha resultado más difícil de lo esperado, como se desprende de las siguientes afirmaciones:
«Tal vez el defecto más grave de que han adolecido los programas de conservación de la biodiversidad radica en que nunca fue posible saber si estaban dando o no resultados satisfactorios.»
(Sayer e Iremonger, 1998)
«La conservación de la biodiversidad era... la variable más crítica que debíamos controlar en todos los sitios. Pero si algo hemos aprendido durante los últimos años es la extrema dificultad de definir, y más aún medir, el éxito en términos biológicos.»
(Salafsky et al., 1999)
Las dificultades de la labor de control derivan de la complejidad de los sistemas ecológicos, los diferentes niveles de diversidad biológica y la existencia de objetivos de ordenación difíciles de medir. Es posible hacerse una idea de las dificultades de controlar el progreso en la consecución del objetivo de conservación de la biodiversidad cuando se consideran las declaraciones de objetivos en los ejemplos que siguen. En un foro sobre la conservación de los recursos silvestres vivos en los Estados Unidos se afirmó que el objetivo de la conservación debería consistir en asegurar las opciones presentes y futuras mediante el mantenimiento de la diversidad biológica a nivel genético, de las especies, las poblaciones y los ecosistemas (Mangel et al., 1996). Un grupo de estudio que investigaba la situación de los parques nacionales del Canadá recomendó que se fijara como objetivo de su ordenación el mantenimiento de la integridad ecológica (Parks Canada, 2000).
Tanto la labor de inventariado como de seguimiento presentan dificultades ingentes cuando un espacio protegido puede contener millares o decenas de millares de especies. Es imposible controlarlas en su totalidad, pero aunque lo fuera esa tarea no supondría la utilización óptima de los recursos humanos y financieros. Para abordar este problema se han adoptado diversos enfoques, entre los que cabe mencionar los siguientes:
A pesar de los progresos realizados, es necesario todavía hacer una labor considerable para desarrollar métodos eficaces de control. Por ejemplo, la utilización de especies indicadoras podría facilitar enormemente la labor, pero aún no se han establecido adecuadamente las relaciones entre las posibles especies indicadoras, la diversidad biológica total y los procesos de los ecosistemas (Lindenmeyer, Margules y Botkin, 2000). Por otra parte, es poco probable que se lleve a cabo una labor de control, particularmente cuando los recursos humanos y financieros de que se dispone para las actividades de conservación son limitadas, hasta que se pueda disponer de métodos poco costosos y sencillos para realizarla. Otro de los problemas consiste en establecer niveles aceptables de cambio, de manera que se puedan adoptar medidas cuando se alcanzan determinados límites. Para poder establecer esos límites será necesario conocer mejor la dinámica ecológica de los ecosistemas.
Varias iniciativas recientes se orientan a elaborar instrumentos para evaluar la eficacia de las áreas protegidas desde una perspectiva más amplia, que incluya factores institucionales, sociales y biológicos. La Comisión Mundial sobre las Áreas Protegidas de la UICN estableció un grupo de estudio sobre la eficacia de la ordenación en 1998 y en 1999 organizó dos cursos prácticos internacionales sobre este tema. Será necesario recurrir a métodos diversos, habida cuenta de la gran variedad de condiciones ecológicas y socioeconómicas que existen en el mundo, pero la opinión de la Comisión es que los diferentes enfoques deben derivar de un único marco conceptual amplio que pueda utilizarse en circunstancias muy diversas. La Comisión ha propuesto cinco esferas de evaluación (Hocking y Phillips, 1999):
Se están experimentando otros enfoques para evaluar la eficacia de la ordenación. A continuación se describen dos de esos procesos. Uno de ellos aplica un sistema participativo y otro permite la labor de control en varios lugares.
Previsiblemente, en el futuro habrá novedades importantes en la esfera de la vigilancia de las áreas protegidas. Aunque se han hecho progresos considerables, es preciso perfeccionar los enfoques e instrumentos de que se dispone. Hasta que existan sistemas de vigilancia que funcionen correctamente, la ordenación de las áreas protegidas a escala mundial seguirá siendo una meta más que una realidad.
Los cambios que se han registrado durante el último decenio han sido considerados como un cambio de modelo en la planificación y ordenación de las áreas protegidas (Dudley et al., 1999). El modelo anterior se caracterizaba por el control total por parte del gobierno central, unas políticas proteccionistas, la exclusión de las comunidades locales y, en muchos casos, la prohibición de los usos tradicionales de los recursos silvestres. El nuevo modelo se caracteriza por un cambio en la función del gobierno, que ha pasado de la labor de ejecución a la de reglamentación, por la descentralización del proceso de adopción de decisiones, por el intento de involucrar a los principales interesados en la labor de planificación y ordenación del área protegida, y por el reconocimiento creciente de la importancia primordial de las políticas, la legislación y las instituciones para conseguir un entorno favorable que permita hacer los cambios necesarios.
En octubre de 1999, la FAO organizó una consulta técnica internacional en Harare (Zimbabwe) sobre la manera de conciliar la ordenación de las áreas protegidas con el desarrollo rural sostenible. En la reunión se constató la complejidad de ese objetivo, pero también se puso de manifiesto que se han hecho progresos en la ordenación cooperativa de las áreas protegidas y que se conocen mejor cuestiones tales como la reforma institucional y las condiciones necesarias para desarrollar satisfactoriamente la actividad del ecoturismo.
Los proyectos integrados de conservación y desarrollo y la conservación basada en la comunidad son dos enfoques en los que se ha plasmado el reconocimiento de la importancia de conseguir que la biodiversidad sea pertinente para la población rural que vive en las áreas protegidas o en sus proximidades. Durante el último decenio ha habido otro cambio importante en la planificación y ordenación de las áreas protegidas, a saber, su consideración como parte de paisajes más amplios. El enfoque biorregional en la planificación de las áreas protegidas es un concepto elaborado por la comunidad conservacionista para situar las áreas protegidas en un contexto más amplio desde el punto de vista geográfico y del uso de la tierra. Se basa en algunos de los principios de la ordenación de los ecosistemas, que ha adquirido mayor predicamento entre los administradores de los recursos naturales durante el último decenio. El enfoque biorregional y el enfoque por sistemas tienen en cuenta la complejidad y dinamismo de los sistemas ecológicos y sociales. Ambos preconizan la participación de las comunidades locales y de los colectivos interesados en el proceso de adopción de decisiones.
Muchas de las áreas protegidas o sus inmediaciones están habitadas. Los conservacionistas han tratado de responder a ese hecho estableciendo un nexo entre los objetivos de conservación y desarrollo con el fin de asegurar que la población local perciba una parte de los beneficios derivados de las áreas protegidas. No se trata de un concepto novedoso; simplemente, se ha incorporado a las iniciativas de conservación durante el último decenio. Es un principio básico para la designación y ordenación de reservas de la biosfera, una categoría internacional de áreas protegidas en el marco del Programa sobre el Hombre y la Biosfera de la UNESCO, que se estableció en 1972. La necesidad de que en la ordenación de las áreas protegidas se tengan en cuenta los derechos de la población local se expresó en el Congreso Mundial sobre Parques que tuvo lugar en 1982 en Bali (Indonesia). Se consideró como una alternativa a las políticas proteccionistas más excluyentes del período anterior, que frecuentemente determinaban que la población rural no participara en las iniciativas de conservación.
Estos puntos de vista impulsaron un número creciente de iniciativas encaminadas a vincular la ordenación de las áreas protegidas con el desarrollo social y económico local, a menudo tratando de ofrecer incentivos a la población residente en los parques y en las zonas adyacentes para apoyar la conservación y la utilización sostenible. Este tipo de iniciativas se conocen como proyectos integrados de conservación y desarrollo. Estos proyectos han recibido un apoyo importante de los gobiernos, ONG conservacionistas y donantes. En los últimos años del decenio de 1990, la mayor parte de los planes o propuestas de ordenación de las áreas protegidas prestaban una gran atención a las relaciones con la población local. Cuando han transcurrido más de diez años desde que se implantaron los proyectos integrados, son muy pocos todavía los casos en los que se han podido conciliar satisfactoriamente las necesidades y aspiraciones de la población local con la ordenación de las áreas protegidas. Cada vez existe una mayor conciencia del riesgo de que los proyectos carezcan de utilidad tanto para las actividades de conservación como para las de desarrollo.
La Red para la conservación de la biodiversidad, un experimento en gran escala iniciado para examinar la vinculación entre las oportunidades de desarrollo y la conservación de la diversidad biológica, ha documentado algunas experiencias positivas y ofrece enseñanzas que podrían contribuir al éxito de esas actividades en el futuro (Salafsky et al., 1999). Concluye que una actividad viable vinculada a la biodiversidad en una zona de ejecución de un proyecto podría suponer la conservación de ese recurso. Sin embargo, es preciso que se den las condiciones adecuadas. Es necesario resolver las dificultades de comercialización y los problemas relacionados con los reglamentos oficiales y la burocracia y es primordial que la población local participe plenamente en la actividad. Las comunidades deben percibir que la actividad depende del mantenimiento de la diversidad biológica. A la luz de esas conclusiones, cabe concluir que en algunos casos el fracaso de los proyectos integrados no es atribuible tanto a la incompatibilidad entre la conservación y el desarrollo como a los fallos en el diseño y ejecución o a la ausencia de las condiciones necesarias para el éxito.
No obstante, la decepción general en relación con las iniciativas integradas de conservación y desarrollo ha alimentado el debate sobre si la conservación de la biodiversidad es sinónimo de utilización sostenible. Ntiamoa-Baidu et al. (2000) afirman que la interconexión del uso de los recursos con la conservación de la biodiversidad tiene una importancia esencial porque la población rural tiene una gran dependencia de los recursos naturales para su supervivencia. Por su parte, Terborgh y van Schaik (1997) señalan que las áreas sujetas a una protección estricta deberán ser en el futuro inmediato los últimos bastiones de la naturaleza. La protección rigurosa de los parques debe ser prioritaria en las iniciativas de conservación de la naturaleza.
Entre ambas opiniones hay que situar la opinión de que la exclusión de la población de las áreas protegidas no es el procedimiento más adecuado para conseguir los objetivos en materia de conservación; antes bien, hay que asegurarse de que las actividades humanas no pongan en peligro los valores que motivaron la creación de las áreas protegidas. Algunos autores sostienen que en la mayoría de los casos la biodiversidad siempre ha coexistido con una actividad humana intensa, mientras las actividades extractivas no alcancen un nivel de intensidad que ponga en peligro la diversidad biológica. Esta posición está vinculada a la idea de que es necesario que la población local participe en las decisiones relacionadas con la ordenación de las áreas protegidas. Esta posición es coherente con una tendencia más general hacia la descentralización y el traspaso de competencias en muchos países. Su fundamento es que al asumir una responsabilidad más directa, la población local puede encontrar las fórmulas apropiadas para conciliar la conservación y desarrollo con mayor éxito que aquellas iniciativas que no involucran suficientemente a la población.
La conservación basada en la comunidad consiste en iniciativas que integran plenamente a la población rural en la política de conservación. La premisa es que la participación de las comunidades locales en la planificación y ordenación de los recursos puede redoblar la eficacia de las medidas de conservación y contribuir a que dichas comunidades se beneficien de ellas. La transferencia del control de los recursos naturales de las instancias centrales al nivel local y el establecimiento de sistemas de gestión comunitarios que pueden basarse en principios científicos, en la información y en conocimientos tradicionales, se están experimentando en varios países del mundo.
Es demasiado pronto todavía para poder establecer conclusiones sobre el éxito de este enfoque cuando se aplica a la ordenación de las áreas protegidas. Su sostenibilidad a largo plazo está todavía por demostrar en muchos lugares y existe incertidumbre sobre el grado en que conserva los valores de la biodiversidad. Puede ser un modelo viable en países desarrollados donde están cubiertas las necesidades económicas básicas. Otros ejemplos, como el CAMPFIRE en Zimbabwe y el Santuario Comunitario del Baboon en Belice, demuestran que la conservación puede dar buenos resultados en los países en desarrollo. Sin embargo, es posible que este modelo sea menos viable en algunos de esos países. A la población rural, enfrentada con la pobreza, la falta de oportunidades económicas y los conflictos sobre recursos escasos, le preocupa más las perspectivas económicas que la conservación de la biodiversidad. Existe un abismo entre los beneficios económicos que puede reportar la conservación y las necesidades y aspiraciones de la población rural. Por ello, la población pobre de las zonas rurales puede rechazar las medidas de conservación si se les ofrece la opción de obtener una mayor rentabilidad de esos recursos (Hackel, 1999). Las desigualdades económicas, sociales y culturales y las diferentes situaciones de poder existentes en las comunidades constituyen obstáculos adicionales que es preciso reconocer al elaborar un programa de conservación, pues, de otro modo es muy posible que no pueda cumplir sus objetivos. Cabe tomar conciencia de que los grupos de pueblos indígenas y otros grupos dependientes de los bosques mantienen actitudes distintas frente a la naturaleza; es un error considerar que están fuertemente imbuidos de la ética de la conservación, que les impulsará a no sobreexplotar los recursos, por ejemplo, la flora y fauna silvestres.
No está claro todavía cuál es el procedimiento adecuado para conciliar las necesidades de la población rural pobre con la conservación de la biodiversidad. Una de las posibles opciones consiste en mejorar el diseño y ejecución de los programas para conseguir la participación de la población local y ofrecerle beneficios tangibles vinculados directamente con la conservación. Brown (2000) apuntó a la posibilidad de forjar alianzas multisectoriales con la participación de grupos muy distintos en las que converjan las comunidades con grupos de interés y el gobierno. El conocimiento del contexto económico, social, ecológico y político local es esencial para el éxito de estas iniciativas. No existen fórmulas que puedan servir para cualquier tipo de situación; antes bien, deben ser adaptadas cuidadosamente en cada caso.
El enfoque biorregional se basa en el principio de que los programas de conservación y ordenación de los recursos deben abarcar ecosistemas completos o «biorregiones»28. Se persigue el mantenimiento de comunidades, hábitats y ecosistemas biológicos, así como de procesos ecoló-gicos, en lugares donde el paisaje se ha visto fragmentado por carreteras, asentamientos y embalses, y por el desarrollo agrícola (Miller y Hamilton, 1999).
La conservación de la biodiversidad se considera en cuatro tipos de zonas. El primero está constituido por el núcleo natural básico que sostiene la flora y fauna silvestres en sus hábitats autóctonos. El segundo tipo lo forman las zonas de amortiguación, que rodean a los núcleos centrales básicos, y en las que a través de instrumentos jurídicos y normativos e incentivos económicos se estimula a los propietarios privados y comunales y a los usuarios a explotar sus recursos de madera de manera que causen el menor impacto negativo a los núcleos básicos. En tercer lugar, los núcleos y sus zonas de amortiguación están vinculados con otros núcleos y zonas de amortiguación mediante corredores que son hábitats adecuados para la migración y dispersión de plantas y animales. En cuarto lugar, los núcleos, las zonas de amortiguación y los corredores están vinculados con zonas dominadas por actividades y asentamientos humanos. El objetivo de la ordenación biorregional es establecer programas operativos en toda la región que favorezcan el mantenimiento y la restauración de la biodiversidad, apoyando al mismo tiempo los medios de subsistencia y el modo de vida locales.
La aplicación satisfactoria del enfoque biorregional depende de las siguientes factores (Miller y Hamilton, 1999):
El enfoque biorregional se ha aplicado en diferentes zonas del mundo, con condiciones ecológicas y socioeconómicas distintas. Muchas de esas experiencias están bien documentadas y aportan una experiencia positiva (Miller, 1996; UICN, 1999).
Aunque existen interpretaciones distintas de los con-ceptos «enfoque por ecosistemas» y «ordenación del ecosistema», éstos contienen elementos comunes, tales como el concepto de sistemas, el reconocimiento de la complejidad y dinamismo de los sistemas ecológicos y sociales, el establecimiento de límites de tipo ecológico, la consideración de diferentes escalas de tiempo, la ordenación adaptativa para hacer frente a los cambios y la incertidumbre y el proceso de adopción de decisiones en cooperación. Para algunos, el mantenimiento o restablecimiento de la integridad o la salud del ecosistema es la finalidad general de la intervención, mientras que para otros las necesidades humanas tienen la misma importancia (Yaffee, 1999).
En el Convenio sobre la diversidad biológica se define de la siguiente forma el enfoque por ecosistemas:
«Es una estrategia para la ordenación integrada de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos por la que se promueve la conservación y utilización sostenible de modo equitativo. Por lo tanto, la aplicación del enfoque por ecosistemas ayudará a lograr un equilibrio entre los tres objetivos del Convenio: conservación; utilización sostenible; y distribución justa y equitativa de los beneficios dimanantes de la utilización de los recursos genéticos. Se basa en la aplicación de las metodologías científicas adecuadas que se concentran en niveles de la organización biológica que abarcan los procesos esenciales, las funciones y las interacciones entre organismos y su medio ambiente. Se reconoce que los seres humanos con su diversidad cultural constituyen un complemento integral de los ecosistemas.29»
En muchos países se utiliza un enfoque basado en los ecosistemas para planificar y administrar la utilización y el desarrollo de los recursos naturales. Las Partes en el Convenio sobre la diversidad biológica convinieron en la quinta Conferencia de las Partes, celebrada en mayo de 2000, en aplicar los principios del enfoque por ecosistemas para la ordenación de los recursos naturales. Dos conferencias celebradas bajo los auspicios del CDB han formulado 12 principios, conocidos habitualmente como Principios de Malawi, y cinco directrices operacionales para la utilización de este enfoque (Recuadro 19).
La aplicación del enfoque basado en los ecosistemas es una tarea compleja; es más complicada que los sistemas tradicionales de ordenación de las áreas y la vida silvestre protegidas. El Director del Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos afirma que al propugnar un enfoque por ecosistemas, el administrador de la vida silvestre debe abandonar el enfoque basado en una única especie (Clark, 1999), y que los administradores deberán recibir ayuda de los científicos para determinar las metas y objetivos biológicos que deben perseguirse.
RECUADRO 19 Principios y directrices operacionales del enfoque por ecosistemas: los Principios de Malawi | |
PRINCIPIOS |
|
Principio 1. |
Los objetivos de la ordenación de tierras, extensiones de aguas y recursos vivos son asuntos de opción de la sociedad. |
Principio 2. |
La ordenación debe estar descentralizada hasta el nivel más ínfimo apropiado. |
Principio 3. |
Los administradores de ecosistemas deben tener en cuenta los efectos (reales o posibles) de sus actividades en los ecosistemas adyacentes y en otros. |
Principio 4. |
Al reconocer las ganancias posibles de su gestión, es necesario comprender el ecosistema en un contexto económico. En cualquier programa de ordenación de ecosistemas se debería: |
a) disminuir las perturbaciones del mercado que repercuten negativamente en la diversidad biológica; b) orientar los incentivos para promover la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica; c)procurar con la mayor amplitud posible que los costos y beneficios de determinados ecosistemas sean internos. | |
Principio 5. |
Una característica clave del enfoque por ecosistemas es la conservación de la estructura y funcionamiento del ecosistema. |
Principio 6. |
Los ecosistemas deben ser administrados dentro de los límites de su funcionamiento. |
Principio 7. |
El enfoque por ecosistemas debe aplicarse a las escalas adecuadas. |
Principio 8. |
Al reconocer las diversas escalas temporales y los efectos retardados que caracterizan los procesos de los ecosistemas, deben establecerse objetivos de ordenación a largo plazo. |
Principio 9. |
En la ordenación debe reconocerse que el cambio es inevitable. |
Principio 10. |
En el enfoque por ecosistemas debe buscarse el equilibrio adecuado entre conservación y utilización de la diversidad biológica. |
Principio 11. |
En el enfoque de ecosistemas deberían tenerse en cuenta todas las formas de información pertinente, incluidos los conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades científicas e indígenas y locales. |
Principio 12. |
En el enfoque por ecosistemas deben intervenir todos los sectores pertinentes de la sociedad y disciplinas científicas. |
DIRECTRICES OPERACIONALES | |
1. |
Concentrarse en las funciones de la diversidad biológica en los ecosistemas. |
2. |
Promover la distribución justa y equitativa de los beneficios procedentes de las funciones de la diversidad biológica en los ecosistemas. |
3. |
Utilizar prácticas de ordenación adaptables. |
4. |
Aplicar las medidas de ordenación a la escala apropiada para el asunto que trata de resolverse descentralizando hasta el nivel más bajo, según corresponda. |
Aunque no se trata de un concepto nuevo, las areas transfronterizas de conservación han despertado gran atención (Biodiversity Support Program, 1999). Son importantes tanto por razones ecológicas como políticas. Zbicz (1999) ha identificado 136 grupos de áreas protegidas adyacentes, o complejos de áreas protegidas transfronterizas, que abarcan al menos del 10 por ciento de la superficie total protegida del mundo. Los complejos existentes y propuestos ofrecen 205 oportunidades para la conservación transfronteriza de la biodiversidad. Estas zonas tienen valor ecológico porque muchas zonas de importancia por la biodiversidad abarcan dos o más fronteras nacionales. La ordenación de los ecosistemas transfronterizos depende de una utilización compatible por los países vecinos y ofrece posibilidades de creación de zonas protegidas transfronterizas. En el plano de la política se ha propuesto la posibilidad de crear áreas transfronterizas de conservación como «parques para la paz», que permitan solucionar conflictos internacionales en las fronteras. Esta idea ha sido acogida favorable-mente, aunque también ha suscitado críticas, pues se sostiene que el establecimiento y operación de parques transfronterizos es una empresa sumamente compleja y que sería mejor destinar los recursos a perfeccionar la ordenación de los sistemas nacionales de áreas protegidas. Con independencia del valor político que puedan tener las áreas transfronterizas protegidas, no cabe duda de que las razones ecológicas para ocuparse de las cuestiones transfronterizas son válidas y deben ser objeto de una mayor atención.
El déficit crónico de recursos para sufragar el costo de la conservación es una de las mayores dificultades a las que se enfrentan los países en desarrollo para conservar la biodiversidad. La necesidad de mejorar la financiación nacional de los sistemas de áreas protegidas y conseguir fuentes internacionales de financiación son materia de debate y de innovación. Además, los organismos oficiales no consiguen conservar los ingresos obtenidos en las áreas protegidas. Los organismos de conservación carecen de incentivos para poner en práctica programas de obtención de ingresos, pues se ven obligados a entregar esos fondos al erario nacional. Su falta de autonomía financiera frena las iniciativas para establecer vínculos con el sector privado (James, 1999). Una menor dependencia de la financiación pública, el fomento de fuentes innovadoras de financiación y la posibilidad de que el organismo de conservación retuviera los fondos conseguidos para poder reinvertirlos en la ordenación de las áreas protegidas mejorarían la situación.
La introducción de cambios en las estructuras institucionales puede ser otra opción para modificar de forma significativa la financiación de la ordenación de las áreas protegidas. Un estudio comparativo de los departamentos oficiales de conservación y los organismos paraestatales de conservación con autonomía operacional en la región de África reveló que los organismos paraestatales invierten 15 veces más en la ordenación de las áreas protegidas que los departamentos estatales (James, 1999). Ello refleja una cultura institucional diferente. Los administradores paraestatales de las áreas protegidas adoptaron medidas para incrementar y diversificar sus fuentes de financiación. Todos los organismos que gozaban de autonomía financiera manifestaron que habían puesto en marcha nuevos programas de generación de ingresos, tales como el cobro de una entrada a los visitantes, el establecimiento de fondos fiduciarios y la solicitud de donaciones a organizaciones públicas y privadas muy diversas, la invitación al sector privado para organizar actividades conjuntas relacionadas con el turismo ecológico, etc.
Los llamamientos para conseguir un aumento de fondos internacionales para actividades de conservación se basan en la premisa de que si la diversidad biológica tiene importancia a escala mundial y reporta beneficios al mundo en general, el costo de su conservación debe ser sufragado por la comunidad internacional. Con un espíritu más pragmático, algunos afirman que si los países más ricos no ayudan a cubrir los costos, el déficit crónico de recursos de los países más pobres impedirá realizar de forma adecuada la tarea de conservación.
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial es el mecanismo internacional de financiación más importante en lo que concierne a la conservación en los países en desarrollo. Es, además, el mecanismo financiero del Convenio sobre la diversidad biológica. El apoyo bilateral y multilateral es otra de las formas en que la comunidad internacional contribuye a sufragar el costo de las actividades de conservación en los países en desarrollo. Las ONG conservacionistas también desempeñan desde hace tiempo una función activa en la movilización de fondos para las actividades de conservación. Actualmente, el apoyo procedente de todas esas fuentes se facilita de forma impredecible y poco sistemática. Es necesario establecer un apoyo para conseguir una conservación sostenible. A medio o largo plazo, el objetivo sería establecer un mecanismo internacional permanente de financiación para la conservación de la biodiversidad. Entretanto, han aparecido nuevas formas de apoyar los esfuerzos de conservación y nuevas fuentes de financiación.
Conservación Internacional ha ideado recientemente un nuevo mecanismo para la conservación de la biodiversidad denominado «concesión con fines de conservación». En septiembre de 2000 arrendó al Gobierno de Guyana una extensa zona de bosque a precio de mercado para una concesión maderera. La organización no utilizará el bosque para la extracción de madera sino con fines de conservación de la biodiversidad. Este mecanismo de mercado favorece la protección de los bosques y al mismo tiempo garantiza al país ingresos en divisas. Conservación Internacional tiene el propósito de utilizar con otros gobiernos este procedimiento de conservación de la biodiversidad forestal.
Las ONG conservacionistas están forjando alianzas con asociados no tradicionales con el fin de llevar adelante su labor. Cabe citar, como ejemplo, la alianza con fines forestales entre el Banco Mundial y el WWF, establecida en 1998. Dos de los objetivos de esa alianza son cooperar con los gobiernos y la sociedad civil para aumentar las zonas forestales protegidas en una superficie de 50 millones de hectáreas y conseguir la ordenación de una extensión similar de zonas forestales ya protegidas que están amenazadas, para el año 2005. Otro ejemplo es el Fondo cooperativo para ecosistemas críticos, establecido a mediados de 2000 por el Banco Mundial, Conservación Internacional y el FMAM para proteger puntos críticos de diversidad biológica en todo el mundo. Cada asociado aportará 25 millones de dólares EE.UU. y se esforzará por conseguir otros 75 millones de dólares para totalizar la suma de 150 millones de dólares, destinada a actividades de conservación.
La Fundación de las Naciones Unidas es una de las nuevas fuentes de financiación. La parte de sus fondos que se destinan actualmente a la conservación de la biodiversidad se asignará a proyectos que se ejecuten en lugares que figuren en la Lista del Patrimonio Mundial. La Fundación concedió una donación de 3 millones de dólares para cuatro lugares de la Lista en la República Democrática del Congo, tres de los cuales son áreas forestales protegidas.
El sector de las comunicaciones electrónicas y de Internet se está involucrando cada vez más activamente en la financiación de iniciativas de conservación, con medidas que van desde la creación de fondos fiduciarios para la ordenación de determinadas áreas protegidas hasta el apoyo a las actividades de investigación y conservación de ONG. Por ejemplo, Conservación de la Naturaleza recibió 5 millones de dólares de la comunidad de Internet como ayuda para la adquisición de un ecosistema de praderas en el noroeste de los Estados Unidos. Otro ejemplo es la donación de 35 millones de dólares que facilitó un cofinanciador de Intel Corporation a Conservación Internacional para que estableciera un centro de ciencia aplicada para la biodiversidad.
Durante el último decenio, la conservación de la diversidad biológica forestal ha suscitado una atención mucho mayor. En un momento en que los científicos con una larga experiencia en el campo de investigación consideran que las reservas forestales tropicales se encuentran en situación de crisis (van Schaik, Terborgh y Dugelby, 1997) y un ilustre biólogo conservacionista se ha referido al «sacrificio» mundial de la biodiversidad (Ehrenfeld, 2000), se ha decidido abordar este tema con una mayor urgencia.
Esta preocupación ha dado lugar a iniciativas nacionales e internacionales en relación con la conservación de la biodiversidad y la ordenación de las áreas protegidas. Las ideas sobre la manera eficaz de gestionar las áreas protegidas a largo plazo han experimentado un cambio notable, que se ha manifestado en el intento de conciliar las necesidades de conservación con las de desarrollo, de involucrar a las comunidades locales y otros interesados en las actividades de conservación y de gestionar las áreas protegidas como parte de un conjunto geográfico, ecológico y social de mayor amplitud.
A pesar de los cambios que se han registrado, continúan existiendo importantes necesidades, entre las que cabe citar las siguientes:
Para conseguir progresos en estos ámbitos se necesitará una labor de investigación, experimentación, reflexión, debate y compromiso, tanto a nivel de las políticas como sobre el terreno. Con todo, la forma en que se están abordando los problemas, tanto en las áreas protegidas como fuera de ellas, y la adopción de enfoques innovadores durante los últimos años permite observar la situación con un cierto grado de optimismo.
