Temas desarrollados en el capítulo
En los Capítulos 1 y 2 se ofreció una introducción al presente estudio y una reseña de los arreglos contractuales como instrumentos fundamentales de la política forestal. En este capítulo, y en los Capítulos 4 y 5, se examinan las condiciones que un país debería satisfacer a fin de diseñar y ejecutar contratos forestales que aseguren la consecución de objetivos sociales, económicos y de sostenibilidad de los recursos que le permitan supervisar y administrar eficazmente los contratos forestales. Las circunstancias que facilitan el diseño y una eficaz administración de los contratos se consideran en el ámbito de tres esferas de competencia de los países: el marco normativo (que se estudia en este capítulo), el marco jurídico (Capítulo 4) y el marco institucional (Capítulo 5).
Un marco de políticas acertado establece objetivos y finalidades claras para orientar la ordenación forestal en el futuro, y atiende los intereses y demandas del público en general. Con ello, se logra que los contratos y el proceso de contratación incorporen el sistema de valores de un país respecto de la utilización de las tierras forestales públicas. Un marco normativo sólido consta por escrito y hace mención explícita de sus finalidades y de cómo han de distribuirse los beneficios (en forma igualitaria) entre los diversos agentes y el público en general. Una política escrita bien definida está en consonancia con los contratos escritos pues estos últimos proporcionan tanto el límite máximo de los acuerdos entre los agentes como un antecedente preciso para futuras referencias. Un marco normativo racional establece asimismo los derechos y responsabilidades de los agentes y mecanismos adecuados para hacer frente a los conflictos. Además, propicia el sentimiento de confianza y seguridad en los inversionistas, otros agentes económicos, grupos gubernamentales y no gubernamentales y comunidades locales. Finalmente, fomenta la equidad y estabilidad de las condiciones necesarias para las operaciones comerciales a mediano y largo plazo.
En la Figura 3.1 se indican los elementos de un marco general de política forestal y la jerarquía de las finalidades, principios y prioridades para la acción.
Figura 3.1: Principales elementos de un marco de política forestal (según Ellefson, 1992)
Este componente del marco de política forestal establece las finalidades nacionales amplias que un gobierno ha convenido en alcanzar a fin de velar por los intereses del público y la sostenibilidad de los recursos forestales. Esas finalidades deben estar determinadas por las demandas y exigencias de los ciudadanos y las inquietudes subyacentes por la sostenibilidad del medio ambiente (Panel de Ontario sobre políticas forestales. Ontario Forest Policy Panel, 1993). Es preciso que los gobiernos mantengan extensas consultas con el público y los usuarios de los bosques a fin de formular con claridad las pertinentes finalidades forestales de la sociedad. Con ello, se asegurará el cumplimiento de principios de buen gobierno por lo que se refiere a la protección de los intereses públicos, la transparencia y la equidad.
Las finalidades nacionales deberían incluir al menos estos tres conceptos esenciales para una ordenación forestal sostenible. En primer lugar, garantizar la satisfacción de las necesidades materiales y sociales presentes y futuras de la sociedad. En segundo lugar, estar vinculadas con los objetivos nacionales estratégicos en materia de desarrollo. Y por último, velar por la salud a largo plazo de los ecosistemas forestales nacionales.
Los principios de ordenación de los recursos forestales son la piedra angular del marco normativo que sirve de sustento y facilita la fijación de finalidades. Los principios generales examinados en el presente contexto incluyen los destinados a asegurar la salud a largo plazo de los ecosistemas forestales, promover la eficiencia económica y estimular un proceso bien fundamentado de adopción de decisiones, como se muestra en la Figura 3.2.
Figura 3.2: Principios de política forestal: componentes clave de la política forestal
El desarrollo sostenible se basa en conservar en su estado de bosque a los ecosistemas forestales y en mantener ese estado en condiciones viables. Es necesario que los planificadores de la política forestal y los encargados de la ordenación de los bosques, en consulta con sus usuarios y el público, definan el significado de «condiciones viables». Posteriormente, será preciso que determinen y adopten medidas para mantener o lograr actividades silvícolas sostenibles. En los casos de ecosistemas particularmente frágiles, tal vez se haga necesario restringir o prohibir actividades del hombre a fin de mantenerse dentro de las capacidades físicas y biológicas de dichos ecosistemas (Kaufmann et al., 1994). Asimismo, hará falta emprender acciones especiales para restablecer tierras forestales degradadas.
Al administrar el sector forestal, los gobiernos deben esforzarse siempre por lograr que los bienes y servicios de todo tipo sean producidos a un costo mínimo, los recursos se utilicen para la producción de los bienes necesarios para la sociedad, se compense a las personas que se vean afectadas por la ejecución de una política, y se tengan en debida cuenta las necesidades de los grupos menos beneficiados. En el Capítulo 9, se aborda más en detalle el concepto de eficiencia económica. Con frecuencia, las políticas forestales inhiben el uso eficiente de los bosques por medio de reglamentos complejos o contradictorios, o bien a través de la no observancia de otros reglamentos.
La sostenibilidad de los beneficios a favor de las comunidades o regiones forestales constituye otra importante responsabilidad en el contexto de la gestión pública del sector forestal, pues sin la comunidad, la sostenibilidad de los recursos, los ingresos y los beneficios se vería seriamente comprometida. Un elemento esencial de la sostenibilidad de la comunidad y los recursos es la existencia de oportunidades de empleo como parte integrante del pleno significado del desarrollo sostenible.
El principio relativo a un proceso equilibrado de adopción de decisiones plantea tres desafíos para los encargados. El primero consiste en determinar cómo pueden satisfacerse demandas en contraposición relacionadas con los bosques al tiempo que se mantiene la sostenibilidad de los ecosistemas. El segundo es identificar las compensaciones entre demandas y usos forestales contradictorios, es decir en qué forma un tipo de uso afecta a otro. El tercero estriba en cómo llegar a un arreglo respecto de demandas en oposición cuando los bosques no pueden sostener todas las demandas que formulan las poblaciones.
El marco de adopción de decisiones debe definir la forma en que los encargados de ese proceso y todos los que les brindan asesoramiento pueden trabajar juntos con el objeto de lograr un proceso equilibrado. Es necesario que quienes se ocupan de la ordenación forestal informen al público de los nexos entre los ecosistemas, los objetivos de política forestal y los instrumentos de ordenación forestal. En los criterios que se exponen a continuación pueden identificarse algunas de las condiciones previas fundamentales para una mejor adopción de decisiones en materia de bosques públicos:
El establecimiento de objetivos estratégicos exige conocimientos acerca de los asuntos de importancia y las demandas esenciales inherentes a los bosques públicos, así como su comprensión. Esos objetivos ayudan a los gobiernos a establecer la diferencia entre «hacer las cosas bien» y «hacer bien lo que es justo», y a asignar los escasos recursos con los que cuentan a las demandas de la sociedad realmente importantes para el bienestar de las personas y el desarrollo sostenible. El proceso de formulación de políticas forestales debería contemplar una forma objetiva de determinar las demandas sociales, y dar además cabida a una selección objetiva de las demandas que deben abordarse sobre la base de los recursos públicos y la evolución de la situación del país prevista para el futuro. Sin un proceso de planificación estratégica, muchos gobiernos terminan por ejecutar programas sin transcendencia para las exigencias y los valores de la sociedad.
Las prioridades de acción son esenciales para lograr que algo ocurra, y constituyen la diferencia entre las afirmaciones retóricas y la obtención de un suceso. Éstas se relacionan con las acciones prácticas necesarias para las políticas relacionadas con la distribución cronológica de las actividades, la financiación y la ejecución.
Hasta este punto se ha examinado la política forestal desligada de otras políticas gubernamentales. Sin embargo, las políticas que atañen a otros sectores de la economía pueden afectar considerablemente a la esfera forestal y deformar las políticas de este sector (de Monta lembert, 1995). En muchos países, esas políticas han ocasionado una destrucción de bosques mayor que la originada por la mala aplicación u orientación de las políticas forestales, entre ellas figuran los programas de asentamientos agrícolas y desbroce de tierras para la producción de cultivos comerciales como el caucho, la palma de aceite, el té o cacao, y la ganadería (Repetto y Gillis, 1988) así como las políticas energéticas que no toman en consideración las zonas rurales y aumentan la dependencia de la leña. Otros casos son las políticas de tenencia y de colonización de la tierra que asignan derechos de propiedad sobre zonas boscosas con la condición de que esas tierras se desbrocen y sean objeto de «desarrollo» o «mejoras». Finalmente, algunas políticas económicas, aunque parezcan tener pocos efectos en la silvicultura, pueden representar causas importantes de deforestación. Este es el caso de los préstamos agrícolas subvencionados, los programas de construcción de caminos para permitir la apertura de zonas a los asentamientos, las estrategias de desarrollo que disminuyen la demanda de fuerza de trabajo no capacitada y las políticas agrícolas que favorecen a los agricultores en gran escala contra las explotaciones de menores dimensiones (Repetto y Gillis, 1988; Brown y Pearce, 1994).
En las secciones siguientes se examinan diferentes esferas de política ajenas a la silvicultura que tienen impacto en este sector y en las políticas forestales.
Una deficiencia general de las políticas es la falta de coordinación entre los programas forestales y las políticas forestales (Schmithüsen, 1995). Existen vínculos importantes entre las políticas forestales y las de conservación, los cuales se ilustran en la Figura 3.3.
El proceso de planificación de la utilización de la tierra reviste mucha importancia para la coordinación de las políticas y los programas forestales, o relacionados con la conservación, y otros programas y políticas en los sectores agrícola, minero y de los transportes. Un instrumento importante en el proceso en cuestión a los fines de la solución de conflictos es la zonificación, que asegura la división entre usos compatibles e incompatibles, al tiempo que se mantienen vínculos funcionales entre ellos. En el Cuadro 3.1 figura una síntesis de los instrumentos de política a los que pueden recurrir los gobiernos a fin de asegurar un nexo entre las políticas de conservación y las de desarrollo forestal. Se ofrecen además ejemplos de vínculos intersectoriales que se derivan de dichos instrumentos.
Figura 3.3: Vínculos funcionales entre los programas de conservación intersectoriales y los forestales
Cuadro 3.1: Efectos que pueden tener las políticas de conservación en el desarrollo forestal
Instrumento de política |
Vínculos intersectoriales determinados por los instrumentos de política |
Efectos en la sostenibilidad del desarrollo forestal |
Planes nacionales para el medio ambiente; estrategias de conservación de los suelos; planes de lucha contra la desertificación, y la contaminación del aire y el agua |
Estrategias armonizadas que incluyan todos los sectores abarcados por la utilización de la tierra; mejoras en la conservación del suelo y el agua |
Planes nacionales de acción para la conservación de los recursos naturales; efectos en la sostenibilidad de los bosques |
Adhesión a los acuerdos y convenciones internacionales |
Reducción o eliminación de la contaminación medioambiental |
Mejora del estado de salud de los bosques; restablecimiento de los bosques dañados |
Establecimiento con fuerza jurídica de zonas protegidas y formaciones boscosas que constituyen parte del patrimonio natural |
Mantenimiento de la diversidad biológica; protección de las especies en peligro de extinción |
Posibilidad de explotación maderera en las zonas protegidas; menor disponibilidad de madera; control ambiental más estricto de las operaciones silvícolas |
Fuente: adaptado de de Montalembert, 1995.
Cuadro 3.2: Efectos que pueden tener las políticas agrícolas en el desarrollo forestal
Instrumento de política |
Vínculos intersectoriales determinados por los instrumentos de política |
Efectos en la sostenibilidad del desarrollo forestal |
Incentivos. subvenciones y apoyo
para: |
1) Fijación de precios agrícolas
frente a la fijación de precios de la madera; mecanización subvencionada;
apoyo fiscal a la agricultura. |
Planes nacionales de acción para la conservación de los recursos naturales; efectos en la sostenibilidad de los bosques Regeneración natural; repoblación forestal con fines sociales, ecológicos y económicos en las tierras agrícolas abandonadas |
Medidas jurídicas y fiscales |
Fomento de prácticas económica y ecológicamente sostenibles |
Incremento de prácticas agrosilvícolas; mayor disponibilidad de tierra agrícola para usos alternativos; reforestación |
Fuente: adaptado de de Montalembert, 1995.
Cuadro 3.3: Efectos que pueden tener las políticas macroeconómicas en el desarrollo forestal
Políticas macroeconómicas |
Vínculos intersectoriales determinados por los instrumentos de política |
Efectos en la sostenibilidad del desarrollo forestal |
Integración económica |
Concertación de políticas y de programas de inversiones |
Mayor flujo de inversiones nacionales e internacionales en el desarrollo forestal; mayor competencia y comercio de productos forestales |
Mayor hincapié en la calidad de la vida |
Desarrollo de indicadores de la calidad de la vida (salud, medio ambiente, educación, cultura) |
Incremento de la demanda en materia de conservación de los bosques, actividades recreativas y silvicultura comunitaria |
Políticas monetarias y de crédito |
Asignación de créditos y subvenciones, tipos de interés |
Competitividad de las inversiones en el desarrollo forestal determinada por las tasas de actualización, las subvenciones y la capacidad de inversión, frente a las actividades competidoras |
Políticas comerciales |
Tipos de cambio, control de las importaciones, promoción de ulteriores actividades de elaboración y exportación |
Potencial para la modernización de las actividades forestales y la eficiencia de las actividades de elaboración, impacto en los requerimientos de materia prima |
Políticas fiscales |
Niveles fiscales, regalías |
Consecución de rentas económicas; influencia en el régimen fiscal del sector forestal y en el proceder en la ordenación y explotación forestales |
Privatización y nuevas funciones del sector público |
Marco jurídico, reducción de las funciones y gastos públicos |
Expansión del papel del sector privado; reforma de las instituciones públicas incluidos los organismos forestales; impacto en las funciones sociales y medioambientales de los bosques |
Fuente: adaptado de de Montalembert, 1995.
Cuadro 3.4: Efectos que pueden tener las políticas demográficas en el desarrollo forestal
Instrumento de política |
Vínculos intersectoriales determinados por los instrumentos de política |
Efectos en la sostenibilidad del desarrollo forestal |
Incentivos para crear un mayor número de puestos de trabajo |
Inversiones en industrias pequeñas y en el desarrollo de nuevas actividades y de la capacitación |
Uso más eficaz de los recursos y las capacidades |
Reasignación de fondos públicos a la asistencia social |
Aumento de fondos para el desarrollo rural en las zonas remotas y pobres, en las que las actividades forestales pueden representar una importante oportunidad de desarrollo |
Mayores inversiones en la ordenación forestal, la reforestación, la producción maderera; fomento de nuevos puestos de trabajo mediante actividades de elaboración y comercialización |
Expansión demográfica y nuevos asentamientos |
Desarrollo de infraestructura, modificación de la utilización de la tierra y apertura de nuevas esferas de actividades económicas |
Grado en que el gobierno logra planificar y hacer cumplir eficazmente la incorporación de los bosques y actividades conexas |
Fuente: adaptado de de Montalembert, 1995.
Cuadro 3.5: Efectos que pueden tener las políticas energéticas en el desarrollo forestal
Instrumento de política |
Vínculos intersectoriales determinados por los instrumentos de política |
Efectos en la sostenibilidad del desarrollo forestal |
Fijación de precios y distribución |
Disponibilidad y precios de los combustibles para las industrias nacionales y en pequeña escala; y de gasolina para las operaciones de mecanización y transporte |
Extracción de leña en los bosques y mayor comercialización de este combustible; demanda urbana y rural de combustibles leñosos; expansión de la agricultura mediante el desbroce de montes y el cultivo de tierras marginales |
Autosuficiencia energética; promoción de la búsqueda de combustibles alternativos |
Incremento de la reforestación; explotación; utilización de desechos urbanos o residuos industriales; integración de los sistemas de electricidad |
Mejor ordenación de los bosques; mayor desarrollo de industrias forestales |
Fuente: adaptado de de Montalembert, 1995.
Cuadro 3.6: Efectos que pueden tener las políticas de turismo en el desarrollo forestal
Instrumento de política |
Vínculos intersectoriales determinados por los instrumentos de política |
Efectos en la sostenibilidad del desarrollo forestal |
Inversiones en el sector del empleo, la infraestructura y otras actividades rurales |
Inversiones en el turismo ecológico; reducción del ritmo de migración interna |
Reforestación; protección y conservación de los recursos naturales; mayores ingresos rurales y demanda de madera para la construcción de infraestructura |
Leyes e incentivos para proteger los valores estéticos y culturales en las zonas rurales |
Protección del medio ambiente, el panorama y los atractivos generales del medio rural |
Mayor control de las actividades silvícolas; incremento del número de zonas bajo protección; ingresos rurales; educación en cuestiones medioambientales |
Fuente: adaptado de de Montalembert, 1995.
Tal vez sea la agricultura la que ocasione el mayor impacto en la silvicultura: en efecto, las políticas agrícolas han sido una de las causas principales de deforestación en muchos países, como también el fenómeno del campesinado sin tierra y la agricultura migratoria. En el África Subsahariana, se ha estimado que la intrusión de los cultivos extensivos en las zonas forestales equivale cada año a unas 0,6 hectáreas (Sharma et al., 1994).
Incumbe al gobierno asegurar la armonía entre las políticas agrícolas y forestales, para este fin debería crear un entorno favorable a la agricultura sostenible, esto es mediante un incremento de la producción de las tierras agrícolas existentes, la mejora de los servicios técnicos, el desarrollo de infraestructura rural y de tecnologías adecuadas, la eliminación de las distorsiones en las políticas, como los bajos precios al productor fijados para las cosechas, y el examen de las cuestiones inherentes a la tenencia de la tierra. La agrosilvicultura, por ejemplo el intercalado de cultivos arbóreos y agrícolas, puede reducir la demanda de tierras agrícolas adicionales y aumentar la oferta de madera, en especial de leña, así como permitir la producción de forraje y una mayor riqueza del terreno. En el Cuadro 3.2 se presenta un resumen de los instrumentos de política que pueden emplear los gobiernos a los fines de la coordinación entre las políticas agrícolas y las de desarrollo forestal, y se ofrecen ejemplos de los vínculos que pueden resultar de ello.
Las políticas en materia de comercio, régimen fiscal, tipos de cambio, privatización, gasto público, y fijación de precios pueden afectar a las políticas forestales si no se planifican y coordinan eficientemente. Un examen del sector forestal de la Argentina, llevado a cabo por el Banco Mundial (1993), reveló la ineficacia de las políticas macroeconómicas en lo que concierne a las tasas negativas de crecimiento económico. Al reducir las alternativas de oportunidades de trabajo para la población rural, este descenso de la economía hizo que creciera el interés en la agricultura de subsistencia y contribuyó a la pérdida de bosques autóctonos. En Tailandia, la prohibición de corta y saca y la suspensión de todas las concesiones forestales dio lugar en 1989 a una grave escasez de abastecimiento de madera para las industrias encargadas de su elaboración; ello ocasionó la explotación maderera ilícita en el país y la deforestación en países vecinos como Laos, Camboya y Myanmar.
Los ministerios de finanzas y planificación, así como los encargados de las políticas macroeconómicas y de su coordinación pueden lograr la coherencia y complementariedad entre las políticas y su impacto en la silvicultura. Los gobiernos pueden recurrir a diversos instrumentos de política a fin de establecer vínculos intersectoriales entre las políticas macroeconómicas y el sector forestal. En el Cuadro 3.3 se ofrece una síntesis de tales instrumentos y se indican a la vez sus efectos en la sostenibilidad de la esfera forestal.
El aumento de la población trae consigo mayores demandas de tierras, agrícolas o para otras formas de subsistencia. Es necesario adoptar medidas para reducir la presión demográfica que contribuye a la pobreza y la degradación del medio ambiente en muchos países tropicales. En el Cuadro 3.4 se sintetizan los instrumentos de política que pueden aprovechar los gobiernos para promover vínculos intersectoriales entre las políticas de población y de desarrollo forestal.
La mayor parte de la energía utilizada en casi todos los países tropicales proviene de los bosques o de biomasa leñosa agrícola. En muchos países, la corta de madera para la obtención de leña es quizá la segunda causa de deforestación en orden de importancia. En el Cuadro 3.5 se presenta un resumen de los instrumentos de política a los que pueden recurrir los gobiernos para establecer vínculos intersectoriales entre las políticas energéticas y las de desarrollo forestal, así como ejemplos de los nexos que ello produciría.
Muchas actividades turísticas se llevan a cabo en los bosques; entre ellas figuran diversas actividades de turismo ecológico, observación de la naturaleza, cámping y excursionismo. Esto acarrea posibilidades de conflictos si se carece de una planificación intersectorial. El turismo puede tener efectos singulares en la silvicultura; así, por ejemplo, los 220 000 turistas que visitaron el Nepal en 1986 contribuyeron a un incremento del consumo de leña -lo que agravó la escasez de leña- y a una mayor degradación de los bosques (FAO, 1993). En el Cuadro 3.6 se ofrece una síntesis de los instrumentos normativos que pueden utilizar los gobiernos para la gestión de los vínculos entre las políticas de turismo y de desarrollo forestal y se presentan ejemplos a partir de esos vínculos.
Además de las políticas examinadas en estas páginas, existen otras políticas e instituciones que tienen efectos en las políticas forestales. Entre ellas están incluidas el sistema jurídico, que se analiza en el Capítulo 4; el marco institucional, que se estudia en el Capítulo 5; y la estructura de los derechos de propiedad y de tenencia, que se trata en el Capítulo 6. En la sección que figura a continuación se examina el proceso de políticas y los pasos a seguir en la formulación de nuevas políticas o la revisión de las existentes.
Para una sólida adopción de decisiones y una eficaz ejecución de las políticas hace falta un proceso claramente definido, que sirva además de orientación para la formulación de nuevas políticas forestales y la revisión de las ya existentes. Si se cuenta con un proceso de políticas claro y bien delineado se mejorará la transparencia y eficiencia en la formulación de políticas gubernamentales y se facilitará la participación de la población en el proceso.
Existen muchos modelos de procesos de políticas. Con frecuencia, se les describe como un proceso de solución de problemas. En muchos textos se definen procesos de solución de problemas que presentan analogías con los procesos de políticas (véase por ejemplo Koberg y Bagnall, 1983; Hanks et al., 1977).
El modelo y proceso de políticas descrito en el presente capítulo abarca seis etapas:
1. Identificación y definición de problemas; 2. Plan de análisis de políticas; 3. Formulación de políticas; 4. Adopción de políticas; 5. Ejecución de políticas; y 6. Evaluación de políticas.
El primer paso en la elaboración de políticas consiste en identificar el problema, es decir, ¿cuáles son los problemas que requieren la atención de las políticas públicas? ¿cuáles grupos de personas persiguen cambios en las actuales políticas (statu quo) y por qué? Los participantes en la identificación y definición de problemas pueden incluir a los altos funcionarios encargados de la elaboración de políticas en los ministerios u oficinas de planificación, políticos, funcionarios burocráticos y profesionales gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, empresas estatales, compañías industriales forestales, comunidades forestales, poblaciones autóctonas, los medios de comunicación e instituciones académicas.
Con objeto de modificar las políticas existentes, la identificación de los problemas se inicia con el examen de la experiencia y los obstáculos registrados hasta ese momento, esto es, lo que ha dado buenos resultados, lo que no ha conseguido los objetivos previstos y las enseñanzas extraídas de la ejecución de las políticas existentes.
No todos los problemas que se determinan en la primera etapa merecen un ulterior análisis normativo, pues en muchos casos se trata de problemas menores o que reflejan únicamente intereses más limitados que los intereses públicos, de mayor amplitud. En esta segunda etapa debe reconocerse la necesidad de hacer frente al problema. Los gobiernos serán los principales protagonistas del desarrollo de un plan de análisis de las políticas, de modo que se asignen recursos a fin de abordar el problema y desarrollar el plan correspondiente. En esta fase, es esencial examinar las políticas conexas y determinar cómo se relacionan con la nueva o antigua política. Con ello se logrará que los vínculos intersectoriales se complementen (y no estén en contraposición) entre sí evitando distorsiones de las políticas. En cuanto a los arreglos contractuales, es especialmente importante que un contrato no perjudique la realización de otros objetivos estratégicos.
Una vez emprendido el plan de análisis de políticas, se da comienzo a su formulación. En esta fase, se identifican y desarrollan alternativas de líneas de acción aceptables a fin de hacer frente a los aspectos problemáticos. Puede haber una gran variedad de posibilidades técnicamente viables, si bien muchas pueden no tomarse en consideración por no ajustarse a los principios normativos indicados anteriormente en este capítulo. En esta etapa, es fundamental abarcar todas las alternativas de políticas posibles y factibles, teniendo en cuenta los principios normativos de sostenibilidad ecológica, eficiencia económica, sostenibilidad comunitaria y adopción equilibrada de decisiones.
Aquí, la gama de enfoques técnicamente viables se ve restringida a un reducido número de alternativas económica y administrativamente factibles. La selección final está influenciada por el deseo de evitar riesgos políticos, medioambientales y económicos, reducir al mínimo los costos administrativos y mejorar sus procedimientos. La adopción de políticas supone que un gobierno se propone seguir la nueva línea de acción. Significa asimismo que debe disponerse de fondos, personal y una estructura orgánica con objeto de ejecutar una política nueva o revisada.
Queda entonces por escoger entre diversas formas de plasmar las decisiones relativas a las políticas. Para ello, existen diferentes instrumentos de política así como distintas maneras en que pueden organizarse las actividades de ejecución. Por ejemplo, éstas pueden ser realizadas directamente por el gobierno o por particulares en régimen de contrata; pueden ejecutarse con arreglo a reglamentos forestales o requisitos de desempeño, o a través de incentivos de desempeño. En los capítulos que figuran a continuación, se dedica gran parte de las consideraciones expuestas a las medidas aplicadas para llevar a cabo arreglos contractuales mediante reglamentos, o requisitos o incentivos de desempeño.
Los organismos administrativos son agentes importantes en la ejecución de políticas nuevas o revisadas, si bien en este proceso pueden intervenir también el poder legislativo o los tribunales. Los órganos legislativos pueden circunscribir el arbitrio de los organismos administrativos por medio de las leyes, o financiando en modo selectivo partidas específicas de los presupuestos de un organismo. Aunque los tribunales no se encargan de la promulgación de las leyes, con frecuencia se les solicita que las interpreten, junto con reglamentos o procedimientos administrativos.
El marco normativo sigue una política desde la identificación del problema hasta la fase de evaluación. Agregando la etapa de evaluación a este proceso se introduce una fase de retroinformación y se transforma la formulación o revisión de políticas en un proceso iterativo. La evaluación de las políticas permite adaptar o modificar con mayor facilidad las políticas forestales a las variaciones o a las nuevas realidades. Por ejemplo, tal vez sea necesario aportar modificaciones a los contratos de aprovechamiento forestal concebidos hace diez o veinte años, debido a las diversas situaciones de los bosques, alteraciones de las circunstancias económicas, o cambios en las preferencias de la sociedad respecto de los usos forestales o la conservación de los bosques. Por ello, debería establecerse un proceso formal de evaluación; un examen crítico conduce a una nueva evaluación de los objetivos y medios y, de ser necesario, a un cambio en las políticas. Al revisar las políticas existentes es importante identificar, y resolver, los conflictos entre éstas (o los cambios propuestos) y las políticas conexas.
Los gobiernos reciben constantemente evaluaciones y críticas no oficiales en relación con sus políticas por parte de grupos de presión, organizaciones no gubernamentales, comisiones investigadoras, debates políticos y de una variedad de canales diferentes. La retroinformación extraoficial o la evaluación formal de las políticas puede producir cambios de menor o mayor envergadura en las políticas mismas, las leyes, los reglamentos o los procedimientos administrativos.
En la realidad, la elaboración de políticas con frecuencia es un proceso menos sistemático que la secuencia expuesta en este estudio, pues a menudo involucra una mezcla confusa y variable de protagonistas y grupos interesados, maniobras burocráticas y grupos de presión e influencia política. Las iniciativas de política por lo general se emprenden para hacer frente a una crisis y por ello, las políticas se diseñan en forma improvisada, a fin de poder responder a la emergencia del momento, sin que se tengan particularmente presentes los conflictos con otras políticas existentes.
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