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Point 4.3 b) de l'ordre du jour | GF 01/12 | |||||||||||||||
Forum Mondial FAO/OMS Nouvelles approches
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Les pays en développement sont sans doute beaucoup plus conscients maintenant de l'importance de la sécurité sanitaire des aliments. La phase de démarrage pourrait avoir commencé, s'il est vrai que les pays et les organisations internationales y consacrent davantage de crédits et qu'une programmation appropriée et systématique est faite. Il est cependant clair que le débat que nous tiendrons à ce Forum mondial sur le renforcement des capacités ne sera utile que s'il s'accompagne de la promesse d'organismes extérieurs d'engager des crédits suffisants. Nous proposons de mettre sur pied un Fonds mondial pour la sécurité sanitaire des aliments, qui aura un mandat beaucoup plus large et qui donnera à l'OMS et à la FAO les moyens de fournir une assistance qui soit réellement efficace.
Venons-en maintenant à certains domaines d'action prioritaires évoqués dans le projet de Stratégie mondiale de l'OMS pour la sécurité sanitaire des aliments et dans la stratégie régionale en dix points pour l'Asie du Sud-Est.
L'absence de données fiables sur la charge de morbidité imputable aux maladies d'origine alimentaire empêche d'en mesurer l'impact sur la santé publique et d'imaginer des solutions adaptées aux risques. Il faut donc mettre au point des structures et des systèmes aux niveaux sub-national et national (ainsi que régional et international) pour surveiller les maladies d'origine alimentaire et, au niveau national, pour évaluer les risques et appliquer des politiques de gestion des risques. Dans ce domaine nouveau, une assistance est nécessaire. L'OMS devrait aider à préparer un projet pour des pays choisis par région et visant à créer des sites sentinelles au niveau régional. L'Inde dispose déjà d'institutions chargées de la surveillance épidémiologique. Nous avons par ailleurs commencé une démarche auprès de la Banque mondiale pour un projet de surveillance épidémiologique. L'aide supplémentaire dont l'Inde aurait besoin serait donc minime. Les pays pourraient aussi recevoir une aide à titre bilatéral, et les projets réussis pourraient servir de modèle ailleurs.
Pour qu'un système de surveillance des maladies d'origine alimentaire soit efficace, il est indispensable de disposer d'une solide structure de laboratoires qui serve d'appui pour les systèmes réglementaires. Il s'agit malheureusement d'un point faible pour la plupart des pays en développement, dont les causes sont ainsi définies dans le document sur une stratégie régionale:
Avec les années, l'OMS, la FAO et d'autres organisations ont fourni une assistance importante dans ce domaine à l'Inde sous la forme de matériel de laboratoire et par la formation d'analystes et de chimistes du secteur public. Dans de nombreux laboratoires, ces prestations ont été bien exploitées, mais dans de nombreux autres, cela n'a pas été le cas.
Ici aussi le problème a de multiples dimensions et doit être traité en conséquence. Selon un point de vue, la cause en serait l'absence de coordination de l'aide extérieure accordée à certains laboratoires, principalement dans le secteur des exportations. Les instruments fournis sont trop sophistiqués, difficiles à manier et à entretenir dans les conditions locales et requièrent une aide extérieure coûteuse. On a donc laissé entendre qu'il serait nécessaire de procéder à une analyse des besoins en examinant quels types d'instruments, de modèles, de service après-vente, de schéma d'utilisation des matières consommables, etc. sont adaptés. L'une des possibilités consisterait à renforcer à peu de frais quelques laboratoires de niveau international qui pourraient servir de centres régionaux de ressources pour relever le niveau des laboratoires d'un pays ou des pays d'une région. Ils fourniraient aussi du matériel, contribueraient à son entretien, donneraient des normes de référence, des matières consommables, etc. à un réseau choisi de laboratoires. Ces centres pourraient, en plus du financement national, recevoir une assistance multilatérale. Ils pourraient aussi être mis à contribution pour des programmes d'analyse pour l'assurance de la qualité et des programmes de formation aux méthodes d'analyse, notamment aux BPL. L'initiative récente de l'AIEA à Vienne concernant divers polluants, financée conjointement par la FAO et l'OMS, est un bon exemple d'une utilisation optimale des ressources par la constitution de réseaux de laboratoires au niveau d'un pays, d'une région et au niveau international.
Sur un plan plus prosaïque, nous nous apprêtons à rénover l'infrastructure de nos laboratoires par le biais du projet de renforcement des capacités. Nous nous efforçons aussi de faire un audit de certains laboratoires et d'établir un plan de modernisation permettant aux laboratoires d'obtenir l'agrément de notre ministère national. Ce programme pourrait bénéficier de l'aide de donateurs et être transposé dans de nombreux pays. Par ailleurs, avec le raccourcissement de la durée de vie des instruments, il faut envisager une aide pour leur remplacement et l'application de principes de rémunération par des services.
Enfin, une aide spéciale est nécessaire pour mettre à niveau l'ensemble des systèmes d'analyse microbiologique de certains laboratoires dans chaque pays.
Selon un autre point de vue, les pays développés importateurs exigent une instrumentation et de méthodes d'analyse toujours plus perfectionnées. Il faut donc recenser quelles sont les méthodes d'analyse qui sont pratiques et acceptables et ne nécessitent pas l'utilisation d'instruments très sophistiqués. Cela étant fait, une aide appropriée pourrait être fournie en produits, indépendamment de l'assistance informatique concernant l'étalonnage, les systèmes d'assurance de qualité, les modes opératoires normalisés, etc.
Traditionnellement, la sécurité sanitaire des aliments est vérifiée par des essais sur le produit final, et les coupables sont punis. Cela ne va pas sans difficultés car le personnel n'est pas assez nombreux pour contrôler le marché et les sanctions, qui passent par des procès longs et compliqués, n'aboutissent généralement à rien. C'est pourquoi on met de plus en plus l'accent sur l'approche préventive et l'adoption des principes HACCP, des BPF, BPH, etc., mais pour la plupart des pays en développement, il s'agit de concepts nouveaux.
L'OMS et la FAO ont généreusement fourni une assistance technique pour la formation aux méthodes HACCP. Les deux organisations ont assuré la formation de formateurs, qui s'inscrit beaucoup plus dans la durée. Les conseillers ont aussi organisé des séminaires HACCP durant leurs visites, mais il semble qu'il s'agisse d'un exercice ad hoc sans bénéfice très durable. Certains pays comme les États-Unis et l'UE ont aussi contribué à des actions de formation HACCP s'adressant pour une grande part aux secteurs d'exportation. L'UE met actuellement en place un programme avec le Forum qualité d'une grande organisation professionnelle pour former des professionnels de la qualité, mais les travaux ne concerneront qu'une vingtaine de PME. Un lien institutionnel a été établi avec un organisme de formation aux méthodes HACCP bien connu au Royaume-Uni. Ces partenariats comportant une mise en commun de moyens au niveau bilatéral constituent une forme d'accord qui mérite d'être encouragée. Nombreuses sont les organisations indiennes du secteur public ou privé et des secteurs d'exportation qui ont suivi, en particulier dans les secteurs des produits laitiers, des produits de la mer, ou de la transformation des fruits et légumes. Le problème réside dans le fait que les petites et moyennes entreprises représentent un secteur énorme et très dispersé et les grandes entreprises, un secteur très petit et non organisé.
L'approche suivie consiste principalement à organiser des séminaires, et la formation est l'activité de base. Nous ne savons vraiment pas combien de secteurs ont déjà été couverts, ni combien a déjà été fait dans chaque secteur, et avec quels résultats. Il est clair par ailleurs que des activités ne sont pas intégrées. Nous sommes donc convaincus de la nécessité de formuler un Plan national de formation et d'application des méthodes HACCP. Il s'agirait de recenser les besoins de différents secteurs, de faire le point sur les formateurs et le personnel formé, de déterminer quels sont les secteurs d'activité qui ont déjà reçu une formation, d'évaluer la mise en uvre et d'analyser les réactions, de mettre au point une série de manuels sur les principes HACCP selon les branches d'activité, de revoir les matériels didactiques, etc. En même temps, il convient d'élaborer des normes de base en matière de pratiques de fabrication, d'agriculture et d'hygiène pour tous les secteurs (grand, moyen, petit et très petit), lesquelles devront être incorporées sous la forme de directives dans la législation nationale en matière de produits alimentaires. L'élaboration de ces normes génériques, qui deviendront ultérieurement des normes plus spécifiques, est une priorité de premier ordre.
Ces considérations nous amènent au problème de la diffusion de l'information. Parmi les moyens que nous envisageons, citons la création d'un réseau d'instituts chargés d'adopter des projets concernant la vente ambulante ou encore, élément novateur, la diffusion de l'information au niveau local par des réunions de représentants des petits commerçants et des consommateurs, etc. En outre, tout cela devrait être intégré au cursus des établissements universitaires et professionnels qui dispensent un enseignement et une formation au personnel des services de restauration. Cette filière permettrait de rendre ces connaissances immédiatement accessibles et favoriserait leur diffusion en aval. Une étude récente a permis de conclure que les universités ayant des programmes réguliers pouvaient jouer un rôle actif pour répandre les méthodes HACCP dans le pays. Pour le seul domaine de la pêche, le pays compte 8 universités agricoles et facultés de pêche.
Qu'il s'agisse de méthodes HACCP ou de la formation des fonctionnaires des services de réglementation ou des enseignants et étudiants de la filière mentionnée ci-dessus, les besoins de communication sont considérables puisque les destinataires, extrêmement divers, se comptent par milliers. Pour la normalisation, la qualité et la rapidité d'accès à l'information, il est temps de recourir aux techniques modernes de communication. Combien de séminaires auront lieu? Donc, nous devons organiser des programmes d'enseignement à distance, à la fois selon les méthodes traditionnelles et par Internet. Il s'agit d'un nouveau domaine prometteur pour l'avenir des travaux de la FAO et de l'OMS. Je suis sûr que l'Inde peut jouer un rôle important dans la préparation de cours de ce type.
Il serait nécessaire de mener en parallèle des études régulières pour surveiller les taux et la nature des contaminants dans les produits alimentaires. Jusqu'ici, il s'agissait principalement d'études de laboratoire utilisées pour définir des normes. Il faut maintenant que ces études soient davantage basées sur le marché et leurs résultats utilisés pour toutes les activités mentionnées plus haut. En outre, la tâche pourrait n'être pas réservée seulement aux inspecteurs des services d'hygiène, et les étudiants des établissements dont nous avons parlé pourraient y être associés. Nous préparons un plan d'action dans ce sens. Le soutien devrait être facile.
Il existe dans de nombreux pays beaucoup d'institutions d'un excellent niveau qui disposent, chacune et ensemble, d'un fonds considérable de ressources humaines, techniques et financières. Il faut faire entrer ces institutions dans le système. Il n'est pas facile de constituer une agence de l'alimentation qui soit universelle. C'est pourquoi nous devons renforcer les institutions existantes de manière à ce que chacune puisse jouer un rôle important dans un secteur ou un type d'activité déterminé. Une fois le Plan national mis sur pied, il ne restera plus qu'à définir où le renforcement est indispensable. L'assistance nécessaire peut n'être pas très importante. Ce processus pourra déboucher sur la création de réseaux institutionnels au niveau d'un pays ou de plusieurs. Il existe en fait un potentiel important de coopération entre pays du Sud dans ce domaine, susceptible de multiplier la valeur produite par un montant donné d'assistance. Le personnel des services de l'État change. Ces institutions resteront, en tant que centres de ressources. Leur renforcement est indispensable pour une action durable, et elles pourront alors aussi jouer un rôle important dans les questions relevant du Codex.
Au cours de la dernière décennie, le commerce mondial des produits alimentaires s'est accru rapidement et les exportations des pays en développement ont augmenté. Les mesures SPS ont permis à nombre d'entre eux d'accéder à des marchés exigeants ou les ont aidés à conserver leur accès au marché lorsque les exigences à l'entrée ont changé. Il existe peut-être toutefois des motifs d'inquiétude. L'abaissement des droits de douane et la réduction des autres barrières dans les pays en développement s'accompagnent de normes élevées et d'exigences rigoureuses auxquelles doivent satisfaire les produits alimentaires destinés aux pays développés. Ainsi, tandis que les pays en développement voient leurs exportations menacées, celles des pays développés sont facilitées.
Étant donné que les normes du Codex font maintenant référence dans le commerce international des denrées alimentaires, le processus de normalisation prend une importance critique, surtout pour les pays en développement. La plupart des normes sont établies sur la base de conditions et d'informations fournies par les pays développés. L'évolution des techniques permet de déceler un contaminant en quantités de plus en plus faibles, et des pressions s'exercent pour que les seuils prévus par les normes soient abaissés en conséquence. Les taux de contaminants n'ont parfois aucun rapport avec l'incidence ou le risque épidémiologique. On ne tienne pas toujours pleinement compte des mesures de l'exposition à ces agents. Surtout, les données que fournissent les pays en développement à ce sujet ne sont que rarement examinées, et pourtant les normes deviennent mondiales. On est aussi saisi par le doute lorsque les pays développés disent chercher à atteindre "les niveaux de protection maximum", en rejetant la notion traditionnelle de "niveaux appropriés de protection". On a ainsi le sentiment que ces niveaux deviennent des obstacles non tarifaires et qu'ils représentent un surcroît important de dépenses pour les exportations des pays en développement. Le Secrétaire général de l'ONU a mentionné publiquement les coûts qu'entraîne pour les exportations africaines d'arachides vers l'Europe la limitation par l'UE des teneurs en aflatoxines à des taux jugés totalement irréalistes.
On ne peut donc manquer de se demander si les pays en développement ont voix au chapitre, comme il le faudrait, dans l'établissement des normes et comment faire pour que ce soit le cas. L'autre question qui se pose est celle de savoir ce qu'il faut faire pour que ces pays soient en mesures de respecter les normes lorsqu'elles ont été arrêtées. C'est là le deuxième aspect du contexte dans lequel il faut considérer les questions du renforcement des capacités et de l'assistance technique.
On parle depuis quelques années d'accroître la participation des pays en développement aux procédures du Codex, mais cela se limite presque exclusivement à leur participation physique aux réunions du Codex. L'Inde a fait valoir que, tout en admettant que c'était important, quoique largement symbolique, elle considérait qu'il l'était beaucoup plus encore de s'intéresser aux possibilités qui sont ménagées à ces pays de participer pleinement au processus de normalisation, et qui sont limitées avant tout par le manque d'infrastructures nationales leur permettant d'évaluer les projets de normes. Il ne fait aucun doute que leur participation s'est fortement accrue quant à son degré, ses modalités et sa qualité, mais il reste encore beaucoup à faire. La contradiction récurrente dans l'attitude des pays développés tient à ce que même s'ils reconnaissent qu'il y a des problèmes de participation effective, qui ne sont traités ou réglés qu'en partie seulement, des sujets de plus en plus sophistiqués viennent chaque jour grossir le programme de travail et l'on essaie en même temps d'avancer coûte que coûte en accélérant les procédures. C'est un aspect important du renforcement des capacités pour lequel une assistance s'impose.
Si l'on veut que les pays en développement participent à la normalisation, il faut y recueillir des données ainsi que dans différentes régions et les intégrer au processus. L'Inde a insisté à plusieurs reprises sur ce point, accepté en principe par le Codex. L'Assemblée mondiale de la Santé a décidé à sa 53ème session de mai 2000 que l'OMS ferait le plus large usage possible des informations émanant des pays en développement dans l'évaluation des risques pour la fixation de normes internationales. Nous ne pouvons donc que nous féliciter de la déclaration incluse dans le projet de stratégie mondiale de l'OMS pour la sécurité sanitaire des aliments, qui dit ceci:
" L'OMS améliorera les méthodes d'évaluation des risques associés aux substances chimiques et aux micro-organismes présents dans les aliments en vue de fournir au Codex des données exactes et représentatives au niveau mondial pour établir des normes. S'agissant des bases de données GEMS/Food, elle s'efforcera d'obtenir de meilleures données sur la consommation alimentaire et sur le degré de contamination des aliments dans les pays en développement afin de présenter au Codex des caractérisations des risques valables au niveau mondial."
Ces mesures ne souffrent aucun retard. Il ne suffira pas que la FAO et l'OMS invitent à soumettre des données ou à présenter des experts. Il faut recueillir les données, si elles existent quelque part dans le système, ou les produire autrement. Une assistance sera aussi nécessaire pour définir le type de données, le mécanisme de collecte, la constitution de bases de données concernant l'établissement des normes nationales et internationales. Avec le processus d'évaluation des risques, ce travail, en plus de produire les données, constituera en soi un renforcement des capacités.
Nous demandons instamment à l'OMS et à la FAO de créer un groupe de travail composé d'experts et de représentants de certains pays en développement pour étudier ce qu'il est nécessaire de faire en matière de renforcement des capacités et d'assistance financière pour produire ces données. L'idéal serait de désigner des institutions dans différentes régions qui serviraient d'institutions de liaison et de points focaux. Il s'agirait des mêmes institutions que celles que nous proposions de renforcer pour les systèmes nationaux de sécurité sanitaire des aliments, et ce seraient leurs experts qui seraient représentés au groupe d'experts constitué sur le modèle du JECFA ou des JMPR. La transparence des experts tient à leur indépendance par rapport à tout intérêt commercial ou industriel et non au fait qu'ils participent ou non à la production de statistiques nationales.
Pour mener à bien cette tâche, recueillir les données, il est nécessaire de disposer d'une bonne équipe pour la formation à l'évaluation qualitative et quantitative des risques, à la fois pour les risques chimiques et les risques microbiologiques. L'analyse des risques reste un domaine où il est urgent d'obtenir une assistance pour renforcer les capacités. La solution n'est pas dans de nouveaux séminaires. M. Rios a mentionné la création d'unités d'analyse des risques. Nous préconisons de les intégrer dans les institutions désignées. De plus, les universités pourraient être mises à contribution. Il faudrait aussi changer les méthodes de formation: applications pratiques avec l'appui d'un expert.
C'est un domaine d'action qui va maintenant de soi. L'Inde est en train de réaliser un projet sous l'égide de la FAO qui contient les éléments suivants:
Ce projet, bien conçu, devrait donner des résultats tangibles. Il devrait notamment permettre de renforcer les capacités et l'aptitude à traiter des questions du Codex, de désigner des instituts de collaboration, de recenser et de traiter les besoins et les lacunes dans ce domaine et d'établir un plan d'enseignement à long terme des méthodes HACCP. Ce projet devrait produire des avantages durables. On espère que l'évaluation de ses résultats pourra déboucher sur la mise en place de projets semblables dans d'autres pays. Pour ce qui est de l'Asie méridionale, les experts locaux et les compétences acquises dans ce projet pourraient être mis à contribution pour aider d'autres pays.
Les accords SPS et OTC ont radicalement transformé l'environnement du commerce international des produits alimentaires. Il faut tout d'abord que les pays en développement comprennent bien les dispositions de ces accords et ce qu'elles impliquent. Au fil des ans, l'OMS a organisé de nombreux séminaires et programmes de formation, contribuant à faire sensiblement mieux connaître ces accords. Rares cependant sont ceux qui savent précisément comment fonctionnent les accords dans des domaines différents ou comment ils peuvent être une source d'avantages pour les pays en développement. Il reste donc nécessaire de diffuser des informations plus précises sur les accords et leur fonctionnement. Il faut également reconnaître qu'il y a, dans différents pays, une rotation constante du personnel traitant de ces questions. La formation doit donc être institutionnalisée aux niveaux national et régional. Ensuite, il faut changer les méthodes didactiques et prévoir des activités basées sur des exemples concrets et la préparation d'études de cas. Si les pays en développement n'ont pas recours à cette assistance, c'est peut-être parce qu'il y a un manque fondamental de communication. Il faudrait que des experts puissent présenter des possibilités explicites concernant certaines questions spécifiques de différente nature. Un cours convivial sur ces accords diffusé par Internet, comme le cours de l'OMPI sur les brevets, pourrait être d'une grande utilité. Un nombre important de personnes travaillant dans l'administration, dans des institutions ou des entreprises, entre autres, pourrait avoir accès directement à ce site et se familiariser avec le sujet. Nous recommandons que quelque chose soit fait dans ce sens immédiatement.
Une autre possibilité d'améliorer la capacité des pays en développement de réagir efficacement consisterait à recueillir et à diffuser des informations sur la nature de l'assistance technique qui a été ou n'a pas été fournie par les pays développés conformément à l'article 9 de l'Accord SPS. Il y a trop peu d'information, ou trop peu d'assistance, peut-être. À cet égard, le sentiment général est que cet article reste un vu pieux et n'est pas complètement mis en uvre. L'Inde a dépensé près de 25 millions de dollars pour s'adapter aux exigences d'un pays concernant les produits de la mer sans recevoir une quelconque aide. La tentative du Conseil indien de contrôle des exportations d'incorporer les dispositions des Accords dans des accords d'équivalence, n'a trouvé que peu d'échos. Nous entendons dire, par ailleurs, que les cas de rejet sont nombreux, même lorsque les unités de transformation suivent les BPH et les méthodes HACCP, et que les produits sont contrôlés et certifiés. C'est un domaine qu'il convient d'étudier séparément, en faisant ressortir les besoins d'assistance.
Il est indispensable de faire connaître les conditions spécifiques d'importation de différents produits ou secteurs de produits, ou appliquées par différents pays importateurs, de même que les normes internationales qui posent des problèmes aux pays en développement. Les données sur les normes, les méthodes d'échantillonnage, de contrôle et d'essai, les procédures de recours, etc., pourraient être facilement accessibles dans des bases de données informatisées. Des études pourraient en outre indiquer:
Il existe de nombreux experts ou institutions dans de nombreux pays en développement qui pourraient s'en charger, séparément ou en collaboration.
Un autre domaine où l'assistance est nécessaire est celui des accords d'équivalence. Il présente de sérieuses difficultés et on n'avance guère vers la signature d'accords d'équivalence. La reconnaissance de l'équivalence a un rôle très important pour faciliter les échanges. Il convient donc d'étudier de près quelle forme d'assistance peut être fournie dans ce domaine et par qui. C'est d'autant plus souhaitable que cela permettra de créer des liens directs entre les institutions concernées des deux pays.
Il est difficile de commenter ce point en raison du manque d'informations. Les États-Unis et l'UE ont donné une liste des activités qui ont reçu un soutien dans différents pays. Elles concernent principalement des séminaires animés par des experts et des actions de formation. L'UE a également mentionné certaines activités qui semblent aller au-delà des ateliers et portent effectivement sur la mise en place de mesures SPS dans différents secteurs. Dans les deux cas, il semble que l'accent soit mis surtout sur les produits de la mer et la pêche, et aussi sur les fruits et légumes. Il se peut donc que ces actions concernent directement les importations de produits importants pour ces pays.
Les travaux du Comité SPS ont montré que l'assistance:
La première étape consiste donc à faire un diagnostic de la situation nationale pour inventorier les capacités existantes, recenser les problèmes et trouver ainsi quelles formes et quels supports d'assistance technique sont les mieux adaptés et pourraient être fournis de manière coordonnée par différents organismes. Cela nous ramène à la nécessité d'un Plan d'action national dans lequel s'inscrirait nécessairement tout projet d'aide.
Les points examinés dans le présent document nous permettent de tirer les conclusions suivantes: