OBJETIVO
En el capítulo anterior se examinaron algunos factores que deben considerarse al decidir si la descentralización del suministro de servicios agrícolas es viable o no. El principal objetivo de este (y del próximo) capítulo es proporcionar un marco de referencia para llevar a cabo el proceso de reforma. En estos dos capítulos se subrayan los aspectos a tomar en cuenta para decidir la secuencia de las reformas, incluyendo la eventual privatización de los servicios. En este capítulo se argumenta que la 'descentralización' es sólo uno de los posibles métodos para mejorar el desempeño de los servicios agrícolas. Bajo circunstancias favorables, también sería eficaz mejorar la eficiencia de las unidades del gobierno central o aumentar la competencia externa a que están sujetas, en especial cuando también se toman acciones para mejorar el marco macroeconómico de los mercados. En el próximo capítulo se consideran las acciones a tomar si se opta por la descentralización.
ARGUMENTOS PRINCIPALES
Es importante iniciar el proceso de reforma teniendo objetivos bien definidos para el largo plazo.
El primer paso es establecer si vale la pena iniciar el proceso de reforma.
Es importante determinar si existe un compromiso político con la reforma o es necesario consolidarlo previamente.
Las diversas formas de descentralización tienen repercusiones políticas diferentes; esto deberá ser tomado en cuenta al decidir cuál es la modalidad más apropiada en cada caso.
La eficiencia interna de los organismos del sector público puede ser mejorada mediante la introducción de presupuestos 'rígidos', cambios en el marco de incentivos y regulación, e inversiones en capital y capacitación.
Un factor importante en cualquier proceso de reforma es incrementar la competencia potencial y actual que enfrentan los organismos que prestan servicios al sector agrícola, mediante mejoras en el marco en que se desenvuelven los mercados.
4.1.1 Definición de objetivos
Visión a largo plazo
Conviene iniciar el proceso de reforma habiendo definido con precisión sus objetivos de largo plazo. Dado que en muchos casos la reforma o la descentralización ocurre sólo como reacción a una crisis fiscal generada por gastos sin sustento financiero, no sorprende que a menudo se planteen objetivos de corto plazo, como por ejemplo la reducción del déficit. No obstante, la reforma frecuentemente representa una oportunidad para cambios estructurales de más largo plazo, como crear las condiciones para el crecimiento económico sostenido y la generación de empleos, alcanzar cambios significativos en la distribución del ingreso, permitir mayor acceso a los servicios básicos, etc. Estas oportunidades pueden perderse si se adopta un enfoque de 'manejo inmediato de situaciones de crisis', diseñado sólo con la finalidad de lograr objetivos de corto plazo.
Razones que justifican la reforma
El primer paso en el proceso de reforma es identificar claramente la necesidad de iniciarla. Como se indicó en el Capítulo 1, existe un gran número de organismos públicos que proporcionan diversos servicios agrícolas en atención a diversos fines económicos, sociales o políticos. Con el cambio en las condiciones históricas, pueden surgir tres motivos básicos para la reforma:
Las razones originales para establecer el organismo en cuestión ya no son válidas. Por ejemplo, se decidió en un momento dado crear un organismo paraestatal centralizado debido a que ningún empresario privado estaba dispuesto a emprender una actividad, pero con el tiempo esto ha cambiado.
Actualmente existen nuevos instrumentos para prestar el servicio o para alcanzar un objetivo determinado, con una relación beneficios/costos más favorable que la del servicio público, tal como se concibió originalmente. Por ejemplo, cambios en la demanda o en las necesidades locales de un servicio pueden favorecer su prestación descentralizada. Al respecto es importante considerar separadamente los diversos componentes del suministro del servicio, vale decir, su financiamiento, producción, regulación y consumo.
Aún cuando los objetivos se mantengan inalterados y no cambien los instrumentos, la reforma y/o la descentralización del paraestatal puede conducir a una relación beneficios/costos más favorable.
Si ninguna de estas situaciones realmente existe, no habrían motivos válidos para iniciar la reforma. Entonces, el primer paso obvio del proceso es determinar:
Si todavía existe la necesidad de los servicios que el gobierno central proporciona.
Los costos incurridos en el suministro de los servicios.
Si existen, o pueden ser creados, métodos con relaciones beneficios/costos más favorables para prestarlos.
4.1.2 Un enfoque supra-ministerial
Una visión de conjunto
Si los ministerios involucrados responden a estos interrogantes, es posible que, debido a intereses creados, decidan por el status quo y la continuación de los procedimientos existentes. Por ello, la mayoría de los países que han llevado a cabo programas de descentralización y privatización exitosos han encontrado ventajoso establecer alguna forma de autoridad central para supervisar el proceso (Adam, et al., 1992). Esta puede tomar la forma de un organismo supra-ministerial de alto rango o una Comisión paraestatal para la reforma. Dicha Comisión debería tener capacidades analíticas suficientes para dar respuesta a estas preguntas, lo que podría requerir ayuda externa, ya sea en la conducción del análisis y/o en el entrenamiento del personal local en el análisis de políticas. La contratación de personal apropiado y de consejeros competentes es por consiguiente de vital importancia (Guislain, 1997). Sin embargo, quizás más importante es aún que la Comisión tenga la autoridad suficiente y el peso político para superar las inclinaciones de ciertos ministerios o departamentos gubernamentales y estar en condiciones de llevar el proceso hacia una conclusión exitosa. Al mismo tiempo, deben establecerse claras distinciones entre las responsabilidades de las autoridades políticas que definen el programa de reforma y las del organismo encargado de ejecutarlo.
4.2.1 Introducción
Como los procesos de reforma normalmente tienen tanto perdedores como ganadores, un requisito previo de cualquier reforma exitosa es lograr el compromiso político al más alto ámbito gubernamental, a fin de que se tomen las acciones necesarias para iniciar, ejecutar y mantener el proceso. Desde un punto de vista político, en muchos países los organismos paraestatales centralizados son todavía considerados como un importante medio para mantener el control de actividades estratégicas de la economía. En otros países, se les considera como medios útiles para el clientelismo político. En estas situaciones, es posible que exista un relativamente pequeño pero, no obstante, poderoso electorado (constituency) que se beneficia del sistema existente, el cual se opondría fuertemente a cualquier propuesta de descentralización, a menos que se les garantice que sus beneficios actuales serán mantenidos (Bennell, 1997). Dadas estas circunstancias, el gobierno podría considerar que la descentralización es un 'mal necesario', que sólo debería emprenderse en los casos en que las pérdidas del los paraestatales sean insostenibles o que forme parte de las condiciones impuestas por algún donante.
En otras circunstancias, la descentralización puede ser vista como una manera de ganar apoyo político. Por ejemplo, puede anticiparse que las empresas descentralizadas o privatizadas proporcionarán servicios considerablemente mejores y/o más baratos que los del gobierno central. Un proceso que conduzca a la extensión de la propiedad accionaria también podría ser políticamente popular. Es posible que esto ocurra con posterioridad a un cambio de gobierno, si el nuevo partido de gobierno no debe favores a los beneficiarios del organismo en cuestión. La experiencia del Banco Mundial (1995) sugiere que, a menos que el compromiso político sea fuerte, el proceso de reforma será ineficaz. El BM plantea que el compromiso político, la factibilidad y la credibilidad son todas condiciones necesarias para una reforma exitosa de los paraestatales.
El compromiso político
El liderazgo político tiene que estar dispuesto a la reforma; es decir, los beneficios políticos deben pesar más que sus costos. Es posible que esto ocurra como resultado de un cambio de gobierno, cuando los anteriores beneficiarios del servicio prestado de manera centralizada ya no están en el poder, o cuando la crisis fiscal hace que las subvenciones a los paraestatales sean insostenibles y la reforma indispensable. En el último caso, es posible que la necesidad de la reforma ocurra debido a condiciones impuestas por donantes externos, lo que hace que el compromiso con la reforma sea relativo. Incluso en este caso, si la reforma fuera capaz de generar ahorros financieros al gobierno y de mejorar el desempeño económico del país, la disposición favorable hacia la reforma podría aumentar.
Las condiciones favorables para continuar la reforma pueden incrementarse mediante la constitución de electorados capaces de anticipar que el proceso incrementará sus beneficios. Por ejemplo, consumidores que puedan esperar en la reducción de sus costos de alimentación, agricultores que prevean recibir precios más altos por sus cosechas, o comerciantes que anticipen beneficiarse del incremento de la demanda o la reducción de sus costos. El análisis tendiente a determinar si están dadas las condiciones para la reforma deberá identificar a sus potenciales beneficiarios. La experiencia de países que han emprendido con éxito procesos de reforma puede ser de gran ayuda en este aspecto. Deberán tomarse acciones para hacer a los beneficiarios potenciales conscientes de sus eventuales ventajas. Es importante, sin embargo, recordar que si las ventajas no llegaran a los beneficiarios que confiaron en ellas, la credibilidad del proceso de reforma resultaría dañada.
Factibilidad política
La reforma deberá ser políticamente factible, en el sentido que sus promotores obtengan el apoyo de otros cuerpos gubernamentales cuya cooperación sea crítica para alcanzar el éxito. Cabría incluir aquí al poder legislativo, a los funcionarios públicos (especialmente los del ministerio en cuestión) y a los gobiernos locales que se encargarían de la implementación de las reformas. Los líderes del proceso también deberán estar en capacidad de superar la oposición de los potenciales perdedores de las reformas. Esto es particularmente válido con relación a los trabajadores y empleados del sector público, cuya nómina puede ser excesiva, quienes por lo tanto temen que la reforma conduzca a la pérdida de sus empleos. Puede ser necesario ayudarles a reubicarse en otros sectores, ofrecerles una compensación por el despido o cambiar la legislación laboral para tornar las protestas menos eficaces o ilegales. Es posible también que se produzca oposición por parte de los beneficiarios de otras formas de patrocinio y rentas generadas por las actividades del organismo paraestatal centralizado. En ocasiones esto podría contrarrestarse ofreciendo a los anteriores beneficiarios privilegios en la empresa reformada.
Credibilidad política
El gobierno necesita generar credibilidad política para el proceso de reforma. Esto es quizás menos significativo cuando sólo uno o dos organismos agrícolas paraestatales van a ser reformados, pero es de particular importancia cuando las reformas propuestas abarcan un conjunto de operaciones que se extienden durante un periodo de tiempo significativo. En estas circunstancias, el gobierno perderá credibilidad rápidamente si falla en cumplir las promesas hechas al comienzo del proceso. La credibilidad también se perderá si el gobierno anuncia una determinada línea política y luego, sin previo aviso, da un giro de 180° que signifique costos adicionales o la generación de pérdidas a quienes hicieron inversiones o compraron acciones con base en las políticas previamente anunciadas. Un estilo previo de gobierno que garantice la continuidad de las políticas ayudaría a generar mayor credibilidad.
Coordinación de los donantes
Las perspectivas de éxito serían fortalecidas considerablemente si los donantes alcanzan una posición común vis-a-vis el gobierno, en relación a la reforma. Más aún, los donantes deberían tomar en cuenta las preocupaciones económicas, sociales y políticas del gobierno y otros grupos involucrados en el proceso. Aunque la experiencia de los procesos de reforma en otros países puede ser valiosa, también es probable que las condiciones del país sean únicas; de modo que las propuestas de reforma deben adaptarse a las necesidades específicas de cada caso. Es importante también que los funcionarios de los donantes reconozcan que muchos de ellos disponen de una experiencia sumamente limitada acerca del país en que actúan y que la mayoría no permanecerá allí un periodo suficientemente largo como para experimentar las consecuencias de sus acciones.
Esperando el momento oportuno
Dada la complejidad de los temas discutidos anteriormente, resulta obvio que toma algún tiempo lograr un consenso político lo suficientemente sólido como para que alcanzar las condiciones ideales para una reforma. Entretanto, se mantendrían los desequilibrios fiscales y los servicios ineficientes. En estas circunstancias, los donantes pueden perder la paciencia e insistir en reformas inmediatas, como condición para donaciones o préstamos adicionales. Como resultado, en muchos países la reforma se ha hecho debido a la bancarrota de los paraestatales, lo que ha creado un vacío en el suministro de los servicios que debería ser llenado por las empresas privadas. En el largo plazo esto último está ocurriendo en algunos países, pero a menudo han existido altos costos en el corto y el mediano plazo como consecuencia de crisis imprevistas, deterioro de servicios esenciales y ausencia de redes de seguridad para proteger a los afectados más negativamente por el proceso.
El Banco Mundial (1995) opina que no se justifica intentar la reforma del estado en los países donde las condiciones políticas no son adecuadas. En estos casos existen, sin embargo, medidas o pasos previos que los gobiernos podrían emprender a fin de facilitar una eventual reforma en el futuro. Por ejemplo:
Reformas fiscales y monetarias que reduzcan el déficit fiscal y hagan mas transparentes las subvenciones o pérdidas de los paraestatales.
Liberalización del comercio internacional con el objeto de generar competencia para los organismos paraestatales y de crear un electorado que promueva el crecimiento de las oportunidades para comerciar.
Eliminación de las barreras a las importaciones, lo cual también incrementa la competencia y crea grupos en favor de la igualdad de oportunidades.
Reformas del sector financiero que ayuden a desarrollar mercados y servicios financieros más eficaces. Como se indicó anteriormente, esto es de importancia vital para un crecimiento del sector privado.
4.2.2 Repercusiones políticas de las diferentes modalidades de descentralización
Desconcentración
La descentralización modifica el equilibrio de poder dentro del sistema de gobierno. Este es un rasgo esencial para evaluar las probabilidades de éxito de la política de descentralización. Las diversas modalidades de descentralización afectan dicho equilibrio de manera diferente. La desconcentración altera el poder dentro de una organización, en favor de los gerentes de primera línea y puede determinar una mayor eficacia de la organización. También fortalece la posición de los gerentes principales vis-à-vis su electorado (o grupo de apoyo) externo. En el ámbito local, la mayor eficacia de una administración desconcentrada pero centralmente controlada (en contraposición a otra centralmente operada), aumenta el control del gobierno central sobre el territorio y, como consecuencia, debilita la tendencia hacia una mayor autonomía local. En un intento por conservar su poder e influencia, los burócratas de la administración central pueden tratar de transformar las políticas de devolución en medidas de desconcentración.
Delegación
La delegación hacia organismos paraestatales transfiere poder fuera de la administración central. Con apropiados sistemas de rendición de cuentas (accountability), transparencia y presupuestación (ver Sección 4.3.2), el desempeño del paraestatal puede hacerse más visible. Son ahora responsables de todos los aspectos de la actividad delegada y no pueden culpar a otro departamento de sus propias debilidades. Presupuestos y cuentas separadas implican que los costos se identifiquen más fácilmente. Existen menos impedimentos al profesionalismo (con tal de que se permitan políticas de personal independientes), porque el organismo ejecuto es diferente del que supervisa. En principio, todo esto debería aumentar la responsabilidad ante el electorado. Los directores designados por el gobierno están ahora más expuestos a la influencia del electorado externo. En general, las oportunidades para el compadrazgo o el clientelismo son mayores. Esto hace que la delegación a empresas privadas ofrezca aún menos oportunidades para la interferencia política externa, aunque ésta también pueda ocurrir en organizaciones grandes. Las ONG con fines filantrópicos, debido a su propia base de recursos, tienden a ser menos afectadas por las interferencias políticas. Esta puede ser una de las razones por las cuales los gobiernos a veces se resisten a que las ONG sean financiadas con fondos públicos.
Devolución
En el caso de la desconcentración y la delegación, el gobierno central mantiene el control del uso de los recursos y la alianza externa de fuerzas que influyen en la política de la administración central todavía puede desempeñar un papel. La devolución altera el equilibrio del poder de forma mucho más significativa, puesto que afecta el carácter mismo de las alianzas externas e internas de los organismos gubernamentales a lo largo de todo el sistema de la administración pública. Al aumentar el poder de los gobiernos locales, la devolución genera una pluralidad de alianzas externas e internas, teniendo cada gobierno local la suya propia. La devolución moviliza los grupos de presión política local y la representación democrática da oportunidad a los diferentes grupos locales para adquirir representación y fortalecerse políticamente (empowerment). Una devolución eficaz requiere que los políticos responsables de los ámbitos más bajos del gobierno sean electos y que las autoridades centrales respeten sus prioridades en el uso de los recursos. Las políticas de devolución forman parte del sistema de controles y equilibrios que caracteriza a la gobernabilidad democrática. La devolución también se conoce como descentralización democrática (Recuadro 4.1).
Recuadro 4.1 Descentralización democrática
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Gobierno local democrático Sistema político en el cual considerable autoridad es devuelta a cuerpos locales accesibles y responsables antes sus ciudadanos, quiénes en cambio disfrutan de derechos humanos y legales plenos en el ejercicio de su libertad política. |
Fuente: Blair (1997).
La devolución efectiva no otorga automáticamente mayor poder a los más pobres o a las mujeres; por consiguiente, la devolución a los gobiernos locales per se no constituye una condición suficiente o una fórmula confiable para el alivio de la pobreza o para la igualdad de género. Los efectos de la devolución a gobiernos locales en el mejoramiento de las condiciones de los pobres dependen de circunstancias socioeconómicas, culturales y políticas locales. Cuando las sociedades locales son muy estratificadas y la distribución del ingreso y la riqueza son muy desiguales, y/o existen factores culturales muy arraigados que todavía llevan a la discriminación social, las políticas de devolución pueden empeorar las condiciones de los pobres y ser excluyentes. En India, por ejemplo, el desarrollo autónomo del panchayat raj[48] fue rechazado por los políticos federales y estatales, hasta la 73ª Enmienda de la Constitución (1993), sobre la base de dos argumentos:
Entorpecería las oportunidades de desarrollo humano y económico de los grupos y las castas más bajas.
La vida política de los panchayats sería acaparada por las burocracias partidistas y se reducirían los efectos de la reforma respecto a las iniciativas y la autonomía locales.
En términos generales, hasta ahora la experiencia mundial sobre los efectos de la devolución en la pobreza no es muy alentadora.
Co-participación
Los acuerdos de coparticipación con las OSC fortalecen aún más el proceso democrático, diversifican la arena política y ayudan a movilizar mayores recursos humanos y financieros, lo mismo que a mejorar la participación y el poder de los grupos locales. La coparticipación con las OSC ofrece la ventaja de que, en el ámbito más bajo de las OSC, existe una relación muy cercana entre los beneficiarios de los servicios prestados. Se convierten, de hecho, en socios para el desarrollo, mediante su contribución al costo de los servicios y participación en el proceso de toma de decisiones, a la vez que administradores de los mecanismos de suministro de los servicios. En las organizaciones de segundo grado que consolidan los planes de los grupos de base y transfieren los fondos, los administradores tienen un electorado más cohesionado, en especial cuando grupos que representan el interés general participan en esas organizaciones y tienen poder de voto en sus juntas directivas. El papel de los líderes de las organizaciones de base en el proceso de toma de decisiones de las organizaciones de segundo grado es un importante indicador de su desempeño, que puede ser supervisado y evaluado.
La estrecha relación con los beneficiarios últimos se mantendrá en los casos en que la organización de segundo grado sea pequeña y que los líderes de las organizaciones de base sean miembros de su asamblea general, en lugar de ser representados por un delegado. Sin embargo, en el ámbito más alto, la alianza externa tiende a diversificarse, la alianza interna se vuelve más compleja y otras instancias pueden adquirir una influencia dominante.
Privatización
Con la privatización, los políticos centrales y locales tienden a perder el control del suministro del servicio. Sin embargo, pueden mantener cierta influencia a través del ejercicio de poderes de regulación o cuando financian la provisión del servicio. Además, con la privatización los políticos tienen mayor libertad para criticar el desempeño de los proveedores de los servicios. Esto puede aumentar el apoyo que reciben de ciertos sectores del electorado.
La sincronización de las políticas
Los políticos locales son responsables ante electorados locales y pueden establecer prioridades diferentes a las del gobierno central. Una importante consecuencia política de la devolución se relaciona con la sincronización de las políticas, esto es la posible divergencia entre el gobierno central y los gobiernos locales respecto a objetivos de especial interés para el primero. En las zonas rurales, esta divergencia puede afectar la investigación y la extensión agrícola, los programas de desarrollo de productos específicos, el suministro de agua, el riego, la infraestructura de transporte, la educación y la salud. En algunos casos, los gobiernos locales mantienen la provisión del servicio, pero su responsabilidad frente al electorado resultará dividida. Por ejemplo, los gobiernos locales responden a su electorado por la calidad y cantidad de los servicios locales prestados (por ejemplo, el suministro de agua, la recolección de desperdicios) y al gobierno central respecto a otras actividades prioritarias para el gobierno, v.g. la salud pública. En principio, el principio de desbordes jurisdiccionales debería guiar esta distinción.
4.3.1 Introducción
Una vez que se estableció la necesidad de iniciar la reforma y se confirmó el respectivo compromiso político, el próximo paso es decidir las formas más factibles de lograr un servicio rentable que cumpla con los nuevos objetivos. Es importante que se considere no sólo el servicio a ser reformado, sino también los sistemas a los que está vinculado, como los de productores, comerciantes formales e informales y consumidores (FAO, 1991b). Posiblemente la reforma afectará a estos grupos y es importante incorporarlos a todos al proceso si se quiere garantizar su eficacia. La estrategia de la reforma abordará probablemente las reformas macroeconómicas, comerciales, financieras y de mercado, si éstas no se han emprendido con anterioridad.
4.3.2 ¿Puede mejorarse la eficiencia interna de las organizaciones del sector público?
A fin de que el servicio alcance una mejor eficacia (o relación beneficios/costos), el primer paso es examinar si es posible mejorar la eficiencia interna del paraestatal centralizado que lo provee. Esto permitirá identificar si el organismo debe liquidarse o descentralizarse. Hay tres componentes básicos en el proceso de mejorar la eficacia interna, a saber: la introducción de presupuestos 'rígidos', el cambio en las estructuras de incentivos y el marco de regulación, y la inversión en capital y capacitación. Cada uno de éstos será considerado a continuación.
La introducción de presupuestos 'rígidos'
Un presupuesto 'rígido' implica que el organismo paraestatal[49]:
No reciba subsidios, transferencias o privilegios especiales, tales como exenciones de impuestos, privilegios de adquisición o tasas preferenciales de cambio. Además, deberá pagar sus facturas o deudas a tiempo.
Tenga acceso al crédito de bancos independientes, otorgados con base en criterios comerciales, sin garantía del gobierno y en las condiciones establecidas por el mercado.
Sus precios sean determinados por el mercado o, en el caso de monopolios, mediante regulaciones que los aproximen a los precios económicos, de manera que la organización no genere rentas monopólicas.
Esta definición debería ser modificada en los casos en que se exija a los organismos cumplir funciones sociales o no-mercantiles como parte de su misión. Uno de los propósitos de introducir presupuestos rígidos en los proveedores de servicios públicos es hacer más transparentes las subvenciones explícitas e implícitas proporcionadas a través de esos servicios. Esto tiene dos efectos:
Hace más fácil establecer un límite a las subvenciones.
Proporciona al gobierno la información que permite tomar decisiones más racionales acerca de la conveniencia de que algunas funciones no-comerciales sigan siendo proporcionadas por el organismo paraestatal.
Un paso inicial en este proceso es esclarecer los objetivos de la organización. Hecho esto es más fácil, en principio, distinguir las funciones 'comerciales' y las 'sociales', que en algunos casos se llevan a cabo mejor por organizaciones separadas. Esto permite una definición más clara de los objetivos y hace más fácil establecer y vigilar los indicadores de desempeño. Sin embargo, como se indica a continuación, hay situaciones en las cuales puede ser más eficaz combinar funciones comerciales y sociales.
Con el manejo de cuentas separadas para cada función, puede ser posible desarrollar fórmulas o procedimientos de contabilidad de costos que identifiquen las subvenciones necesarias para financiar los objetivos sociales o no-comerciales del organismo. Las subvenciones del ministerio patrocinador pueden ser determinadas entonces mediante estas fórmulas. De manera semejante, pueden compararse más precisamente las recaudaciones y los costos de las funciones comerciales, lo que permite identificar posibilidades para cortar costos o ajustar los precios.
Los paraestatales obtienen a menudo subvenciones implícitas a través de créditos en condiciones preferenciales de fuentes gubernamentales y de bancos comerciales. Si los fondos se obtienen con base en criterios comerciales, esto tendrá el efecto de que los verdaderos costos de las organizaciones públicas sean más transparentes. De manera similar, si se exige al organismo operar con precios establecidos por el mercado, cualquier solicitud del gobierno para que se le suministre bienes o servicios a precios por debajo del mercado deberá estar respaldada por una subvención explícita, en lugar de una implícita y no precisada.
Sin embargo, poner en práctica un sistema de presupuesto rígido conlleva múltiples dificultades prácticas:
Puede resultar muy difícil separar las funciones 'comerciales' de las 'sociales', cuando ambas comparten un mismo espacio. Por ejemplo, a una paraestatal encargada de la comercialización de cereales puede exigírsele mantener una 'reserva estratégica' para atender emergencias. Si esto se integra con sus actividades normales de mercadeo y almacenamiento, puede no haber una manera lógica de distribuir los costos conjuntos entre los dos objetivos. No obstante, distribuciones de costos y de subvenciones 'razonables' o 'justas' pueden normalmente ser convenidas entre partes que disponen de buena información y poder de negociación equivalente.
El poder de negociación puede ser desigual. El clásico problema entre el principal y el agente puede surgir debido a que los directores de la paraestatal pueden presentar sus cuentas de manera tal que aumenten al máximo la subvención por parte del gobierno, a sabiendas de que éste no dispone de información suficiente para objetar con éxito la petición.
Un presupuesto rígido también requiere que el gobierno, a través del ministerio respectivo, pague las subvenciones totalmente y a tiempo, de modo que el organismo pueda cumplir sus compromisos y cancelar sus facturas. Frecuentemente, no existe suficiente flexibilidad presupuestaria para lograr esto, sobre todo cuando los gobiernos enfrentan condicionalidades destinadas a frenar la creación de crédito interno.
No obstante, el principio del presupuesto rígido, al poner en evidencia los verdaderos costos financieros del suministro de ciertos servicios, puede obligar al gobierno a revisar sus prioridades al mismo tiempo que le proporciona la información para hacerlo, aunque sea imperfecta. Es, por lo tanto, importante perseverar en la instauración de este principio. Ciertos gobiernos no están dispuestos a enfrentar estas realidades y permiten a los organismos continuar operando con presupuestos blandos, lo cual conduce inevitablemente a perpetuar la ineficiencia.
Contratos en función de objetivos
Una vez definidas las funciones del organismo paraestatal y desarrollada una adecuada contabilidad de costos debería ser posible presentar a la dirección general una mejor estructura de incentivos, que establezca un vínculo directo entre retribuciones y desempeño mediante contratos en función de objetivos (Recuadro 4.2). El Banco Mundial (1995), sin embargo, sugiere que en la práctica los contratos en función de objetivos raramente mejoran los incentivos y producen más daño que beneficios. Se indican diversos argumentos en apoyo de esta posición, el principal de los cuales es que estos contratos no reducen la ventaja de información de la que gozan los administradores. En otras palabras, aún con una mejor contabilidad, estos pueden convenir objetivos que les sean fáciles de alcanzar. Es más, estimulando la fijación de muchos objetivos y cambiándolos a menudo (o cambiando su importancia relativa), los administradores pueden asegurarse que cada objetivo tenga un impacto limitado. Frecuentemente los objetivos utilizados en los contratos por objetivos, por ejemplo metas de producción o medidas de productividad parcial como la productividad del trabajo, no conducen necesariamente a un mejor desempeño económico global. Además, los administradores pueden entorpecer el proceso de supervisión dilatando la entrega de datos esenciales.
Recuadro 4.2 Contratos en función de objetivos
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Los contratos en función de objetivos se definen como: "Acuerdos negociados entre el gobierno y el organismo paraestatal en los que se especifican explícitamente objetivos cuantificables para un período determinado y se evalúa el desempeño con relación a los objetivos al final cada período" (Banco Mundial, 1995). |
La adecuada supervisión se torna más difícil cuando la calidad o el rango de los funcionarios públicos que negocian los contratos, o que los supervisan, es inferior al de quienes representan al organismo paraestatal, particularmente cuando este último tiene poder político. Este problema se puede evitar mediante agentes externos, por ejemplo auditores profesionales, que fortalezcan la posición del gobierno vis-à-vis el organismo paraestatal.
Si los objetivos son relativamente fáciles, y se pagan bonificaciones por su logro, los administradores tendrán pocos incentivos para mejorar su desempeño. Al mismo tiempo, rara vez se aplican las sanciones estipuladas por desempeño insuficiente. Los propios gobiernos con frecuencia dañan la credibilidad de los contratos en función de objetivos, cambiando arbitrariamente los términos de los servicios esperados del organismo público, sin hacer las enmiendas correspondientes al contrato en función de objetivos. Por otra parte, el gobierno puede no cumplir lo estipulado en el contrato si ello exige tomar acciones de alto costo político, tal como el despido de obreros excedentes a fin de reducir costos. Finalmente, es posible que exista un compromiso político limitado para contratos en función de objetivos, si se les percibe como una condición promovida o impuesta por los donantes.
A pesar de estos inconvenientes, si los paraestatales han de funcionar con eficacia en ausencia de una verdadera competencia, es esencial poner en marcha formas de promoción y de supervisión del desempeño. Esta sección ha destacado algunos problemas a evitar, si esto ha de hacerse con cierto éxito. Por supuesto, mientras más fuerte sea la competencia que enfrentan las paraestatales y más severas sus restricciones presupuestarias, más tendrán que esforzarse para lograr la eficiencia necesaria para sobrevivir; esto apoya la necesidad de introducir presupuestos rígidos y competencia eficaz.
Inversiones en capital físico
A veces, el origen del desempeño mediocre es la falta de inversión en capital físico. Esto es frecuentemente el resultado de políticas gubernamentales que han otorgado baja prioridad al sector agrícola y a las necesidades de los paraestatales, obligándoles a operar con equipos técnicamente obsoletos o no permitiéndoles financiar los repuestos o las reparaciones de sus plantas y maquinarias. Desde un punto de vista económico, la solución obvia es que el gobierno revise sus prioridades de inversión y permita que los paraestatales inviertan, o por lo menos mantengan sus equipos operando adecuadamente, siempre y cuando la tasa de retorno esperada refleje el costo de oportunidad, o valor de escasez, de los fondos de inversión. Por supuesto, las propias limitaciones del gobierno en cuanto a disponibilidad de fondos o capacidad para obtener préstamos, pueden influir en ese valor de escasez. Si el organismo tiene un status legal apropiado, una fuente alternativa de fondos de inversión pueden ser las empresas comerciales, con criterios presupuestales rígidos. Un obstáculo para ello sería que mientras la inversión puede tener una tasa social de retorno satisfactoria, su tasa financiera puede ser baja debido a la naturaleza del servicio proporcionado. Este inconveniente se resolvería si el gobierno compensa adecuadamente al organismo paraestatal por la provisión de estas funciones sociales.
Un problema difícil de resolver es si la inversión debe emprenderse cuando existe la posibilidad de que los activos de la organización sean privatizados, en una fase posterior del proceso de reforma. Los argumentos en favor de seguir adelante con la inversión se basan en que la eficiencia de la organización mejoraría y, en caso de privatización, dicha mejoría se reflejaría en el precio de venta. Un argumento usado en contra es que resulta improbable que se alcancen mejoras en la eficiencia, si no se resuelvan los problemas de gobernabilidad que afectan a la mayoría de los paraestatales. Este argumento sugiere que la inversión debe postergarse hasta que sean adoptados los procedimientos de presupuestos rígidos. Otro argumento es que es posible que cualquier mejora en la eficacia de la organización fortalezca la posición de aquéllos con intereses creados en contra de cambios ulteriores en el status de la organización. Si la inversión mejora la eficiencia del organismo, de hecho se reduce la urgencia para reformarlo. También, esta renovada eficiencia puede crear grupos interesados en adquirir los activos de la organización.
Si bien en el pasado los donantes estaban dispuestos a financiar inversiones en infraestructura de los paraestatales, más recientemente han estado más reticentes a hacerlo. Esto se debe a que, como surge de los argumentos antes mencionados, algunos donantes perciben que estas inversiones pueden ser contraproducentes, a menos que la gobernabilidad de las organizaciones públicas sea mejorada. Recientemente han surgido algunos donantes que incluso se oponen a la existencia de los paraestatales, basándose en argumentos ideológicos y sin tomar en cuenta su desempeño real o potencial. Al hacer esto, tienden a olvidar que hay actividades, como algunos tipos de investigación agrícola, donde los paraestatales pueden seguir siendo la forma más eficaz de organización.
Inversión en capital humano
Otra razón para el pobre desempeño de las organizaciones públicas se relaciona con la remuneración y el entrenamiento que se ofrece al personal superior. En algunos países las escalas de sueldos de los paraestatales se equiparan con las de los funcionarios públicos en general y, lo que es más importante, se aplican las mismas condiciones de empleo. Por una parte, esto dificulta ofrecer al personal superior retribuciones equiparables a las del sector privado en niveles similares de responsabilidad y capacidad. Por otra parte, frecuentemente es difícil despedir a los gerentes o empleados de bajo rendimiento. El resultado es que, a menudo, los paraestatales disponen de un personal compuesto por personas con poca motivación y calidad mediocre. Frecuentemente tienen también baja capacitación, ya sea debido a los bajos incentivos o porque la dirección del organismo no ofrece oportunidades de entrenamiento.
Es poco probable que exista una solución a todos estos problemas hasta tanto el organismo pueda ofrecer un sistema de remuneración similar al del sector privado, incluyendo deducciones por desempeño mediocre y premios por resultados superiores a la media. En ocasiones esto puede requerir un cambio en el status legal de la paraestatal. Una vez que esto se ha hecho, un importante factor para mejorar la eficacia del organismo es la inversión en entrenamiento y formación del capital humano. Si no existen posibilidades de que la calidad de la administración mejore, se fortalecerán los argumentos en favor de la privatización del control y/o de la propiedad de los activos del organismo paraestatal.
4.3.3 El desarrollo del mercado
Mejorar el marco de la competencia
Independientemente de las mejoras que se alcancen dentro de la organización, un factor clave que determina su eficacia es la competencia potencial y real que enfrenta. En muchos países, no obstante, también será necesario llevar a cabo mejoras considerables en el marco general de los mercados, antes de que la competencia sea verdaderamente eficaz. La calidad del marco de los mercados también es de importancia crítica para el desempeño de las nuevas empresas, si se toma la decisión de privatizar la propiedad o el control de las paraestatales. A continuación, siguiendo a Smith (1992), se examinan algunas de las acciones claves para crear un ambiente que estimule la actividad de los sectores privado y voluntario. Puesto que la aplicación completa de muchas de estas acciones toma bastante tiempo, es importante que sean consideradas en las etapas iniciales del proceso de reforma.
Un ambiente relativamente estable, con oportunidades potencialmente beneficiosas
La mayoría de los individuos y las organizaciones evitan el riesgo y prefieren invertir en actividades económicas donde el resultado sea bastante predecible. El estado puede colaborar en esto de estas tres maneras principales:
Proporcionando un ambiente económico y político que sea percibido como relativamente estable por los inversores potenciales. Un aspecto importante al respecto son las políticas macroeconómicas, que pueden asegurar una tasa relativamente constante y baja de inflación, al igual que tasas de cambio y de interés estables. Esto puede tener un marcado efecto en la rentabilidad de las inversiones privadas en la agricultura, si las condiciones internacionales determinan los precios internos.
Estableciendo una reputación de consistencia de las políticas. El gobierno debe anunciar, clara e inequívocamente, sus intenciones en cuanto a las políticas y evitar cambios frecuentes en su dirección. Esto tiene particular importancia en escenarios de liberalización, en los que el sector privado está emprendiendo actividades previamente desempeñadas por el estado.
Protegiendo el marco interno de los peores excesos de fuentes exógenas de inestabilidad e incertidumbre, tales como las variaciones de la producción inducidas por el clima y las fluctuaciones de precios en los mercados mundiales. Pueden existir fuertes razones para acciones gubernamentales orientadas a reducir las repercusiones de esas fuerzas en el sistema económico y ello puede llevarse a cabo de manera que no requiera una presencia directa o masiva del gobierno en la actividad económica.
Un código legal eficaz y económico, y un sistema legal accesible
Un pre-requisito importante para reducir los costos de transacción y estimular la inversión privada es que el estado proporcione un sistema legal eficaz, de bajo costo y accesible, en el que los derechos de propiedad y los acuerdos contractuales puedan establecerse claramente y se pueda fácilmente obtener compensación en caso de violación del contrato. Un código legal bien definido, tanto para los inversores privados nacionales como para los extranjeros, también es importante. El examen de las leyes que regulan la actividad comercial es un requisito esencial para el éxito de cualquier esquema de privatización (Guislain, 1997). Al mismo tiempo, es necesario asegurar que el sector privado esté operando en el interés nacional general y, como se verá más adelante, esto puede exigir que la legislación proscriba las prácticas anti-competitivas.
Actitud positiva hacia el sector privado por parte de la burocracia
El estado está compuesto por individuos, grupos y alianzas a menudo más interesados en la consecución de sus propios intereses que en el bienestar común. Algunos sectores de la burocracia pueden ser hostiles a la descentralización o al desarrollo del sector privado, quizás porque los perciben como una amenaza para sus fuentes de trabajo. De igual forma, otros sectores de la burocracia pueden apoyar una fuerte imposición al sector privado, con el objeto de generar ingresos. Más que estas actitudes negativas, sería deseable una burocracia que considere que su propio interés, a largo plazo, es el de promover el fortalecimiento del sector privado como un medio para aumentar la riqueza y la recaudación impositiva. Esto generalmente requiere de una firme guía y dirección por parte de los grupos políticos superiores. También puede requerir el desmantelamiento, o la reubicación de sectores de la burocracia que ya no cumplen una actividad económica útil. Esto último es obviamente un proceso doloroso, pero las actividades improductivas pueden dañar el desarrollo agrícola, consumiendo ingresos públicos y resistiendo el crecimiento del sector privado.
Mínimo de regulaciones consistente con el suministro de los servicios solicitados
El marco de regulaciones constituye a menudo una forma eficaz de tratar a las diversas fuentes de externalidades que abundan en sectores de la agricultura y la alimentación, lo mismo que de controlar prácticas anti-competitivas y/o restrictivas. Sin embargo, las regulaciones también mantienen a los burócratas en sus empleos, son una fuente potencial de rentas económicas y pueden aumentar los costos de transacción de las empresas privadas. Existen muchos casos, sin embargo, en los que grupos económicos internalizan dichas externalidades mediante la autorregulación. Por ejemplo, los exportadores de un producto específico pueden considerar de su interés desarrollar normas de calidad y marcas que protejan la reputación de la producción del país. Así, los gobiernos necesitan evaluar continuamente la utilidad del marco regulador vigente, a fin de encontrar el equilibrio óptimo entre la regulación gubernamental y las actividades de autorregulación.
Reglas de juego parejas
El desarrollo del sector privado o voluntario puede ser severamente entorpecido si las empresas u organizaciones privadas tienen que competir con paraestatales que reciben un tratamiento favorable del estado. La introducción en los paraestatales de todos los elementos del presupuesto rígido, ya mencionados, debería eliminar muchos de estos sesgos. Sin embargo, muchas otras fuentes de sesgos, como las restricciones impuestas por las burocracias centrales y locales, deben ser eliminadas para permitir al sector privado competir en condiciones parejas con los organismos paraestatales y, de este modo, reforzar la competencia. Debe notarse que éste es un proceso bidireccional, en que el funcionamiento eficaz de muchas paraestatales es obstaculizado por restricciones que les impiden operar de manera competitiva.
Estímulo a las actividades de grupos voluntarios
La actividad de grupos voluntarios, realizadas por asociaciones comerciales y de productores, puede contribuir a superar problemas de fallas del mercado proporcionando a sus miembros bienes colectivos o 'reservados'. Estas asociaciones también pueden realizar otras funciones valiosas, por ejemplo desempeñándose como agentes de intercambio de información, mediando en la solución de conflictos y proporcionando servicios de auto-seguro a sus miembros. Por ello, en general, su desarrollo debería ser bienvenido y propiciado. Sin embargo, a veces enfrentan la resistencia de políticos y burócratas, los que pueden preocuparse por su potencial actividad como grupos de presión 'cabildeando' en favor de cambios favorables a sus miembros, o como movimientos de masa que articulan demandas que el gobierno percibe como una amenaza a su legitimidad.
Legislación en materia de competencia
Otra preocupación es que las asociaciones puedan realizar actividades anti-competitivas, tales como formar carteles, levantar barreras al ingreso y realizar otras prácticas restrictivas. Para neutralizar estas tendencias, los gobiernos necesitan desarrollar medidas restrictivas eficaces y una legislación anti-monopolio capaz de diferenciar entre acciones que mejoran la contribución del sector privado al desarrollo y el bienestar social, de aquéllas que lo obstaculizan.
Inversiones públicas para reforzar la actuación del sector privado
Existen numerosas formas en que la inversión gubernamental en infraestructura, investigación y desarrollo, y educación y capacitación pueden ser instrumentos para aumentar la productividad del sector agrícola. Una infraestructura pública bien desarrollada, con inversiones en vialidad rural, vías férreas, telecomunicaciones, etc., puede reducir los costos de transporte, arbitraje y transacción, y mejorar la integración de los mercados. La recolección, agregación y diseminación de conocimientos e informaciones sobre los mercados por parte del gobierno pueden jugar un papel útil para neutralizar la información asimétrica, aún cuando su capacidad de ayudar las operaciones de arbitraje frecuentemente sea sobrestimada. La extensión y el mejoramiento de sistemas y técnicas de riego pueden elevar la productividad de la tierra y aumentar la eficiencia del uso del agua. La investigación agrícola en nuevas variedades de cultivos, control de plagas y enfermedades, técnicas de mejoradas de cría de animales; así como técnicas de extensión más eficaces pueden aumentar la productividad y la producción agrícola. Aumentos de los gastos en educación y capacitación rural, incluyendo la información de mercados y la administración de fincas, pueden aumentar la productividad humana.
Todos estos servicios tienen las características de bienes colectivos, lo que puede hacer difícil su provisión o financiamiento por particulares o por el sector privado. Además, todos ayudan a mejorar la infraestructura institucional y física, que a su vez estimula la inversión privada y el crecimiento. Una estimación más cuidadosa de la tasa social de retorno de las inversiones públicas en actividades relacionadas con la actividad agrícola podría justificar el aumento del gasto gubernamental en estos servicios y/o la asignación más eficaz de los fondos ya disponibles, como incentivos para potenciar aún más el desarrollo del sector privado y voluntario.
El abordaje de los mercados incompletos
Uno de los factores que más obstaculiza la comercialización y el desarrollo del sector privado es la presencia de mercados fragmentados o incompletos. La necesidad de mejorar la infraestructura física ya fue mencionada, pero es necesario a menudo mejorar el funcionamiento del crédito y los mercados financieros con el objeto de aumentar el acceso al financiamiento de capital fijo y de trabajo. Existen buenas posibilidades de apoyo de los donantes a estas actividades, como una forma de estimular la participación del sector privado y voluntario en la economía. Una de las limitaciones que con mayor frecuencia enfrentan los pequeños empresarios es su incapacidad para obtener el financiamiento necesario para expandir las operaciones. La existencia de mercados financieros bien establecidos y organizados también incrementa las modalidades disponibles para efectuar la privatización de los paraestatales. Por consiguiente, hay que dar una alta prioridad al desarrollo del sector financiero en aquellos países que intentan estimular el desarrollo del sector privado.
El funcionamiento del mercado cambiario necesita ser liberalizado y desarrollado para estimular tanto las exportaciones como las importaciones de una amplia gama de insumos necesarios para la producción, el transporte, el procesamiento y la distribución; así como para facilitar la obtención de fondos extranjeros para inversiones de gran envergadura.
Los mercados domésticos de insumos y productos también pueden estar subdesarrollados, a veces debido a limitaciones en la infraestructura física, o en los mercados financieros y cambiarios; a veces también esto es debido a la intervención gubernamental. Muchos países carecen de mercados eficaces de productos, que incluyan los contratos a futuro y los seguros.
Entrenamiento y capacitación
Un aspecto vinculado al desarrollo del mercado, pero que es útil abordar por separado, es el referido al entrenamiento en administración de empresas. Esto es particularmente importante en las actividades en las que el sector privado ha sido excluido debido a la presencia pública, que se relacionan tanto con aspectos técnicos (manejo y almacenamiento de fertilizantes), como aspectos comerciales, por ejemplo, contratos de importación y exportación, etc. En algunos casos este entrenamiento podría ser suministrado de manera eficaz por organizaciones del sector público actualmente involucradas en estas actividades. En otras instancias, las técnicas pueden ser adquiridas en otros sectores de la actividad comercial o en instituciones de capacitación vinculadas a actividades similares. En ocasiones puede ser necesario solicitar a una agencia internacional que proporcione el entrenamiento necesario en temas específicos.
Un enfoque gradual y sistemático para abordar el proceso de reforma y la descentralización dará sus frutos en el largo plazo. Es importante empezar estableciendo objetivos de largo plazo bien definidos y ubicar la reforma de organismos públicos individuales en un contexto más amplio.
El primer paso en la reforma es establecer si vale la pena emprenderla, examinando cuidadosamente si aún existe una necesidad real de que el sector público preste el servicio, cuáles son los costos de su prestación y si ya existen o pueden crearse procedimientos más eficaces para suministrarlo.
También es importante establecer si existe un compromiso con la reforma y fortalecer el consenso político en torno a ella. Esto puede tomar tiempo; un adecuado calendario de la reforma es crucial para su éxito. Como las diversas modalidades de descentralización tienen repercusiones políticas diferentes, también habrá que considerarlas al decidir el método apropiado de reforma.
Es posible que algunos, o todos, los objetivos de la reforma puedan ser logrados mejorando sólo la eficiencia interna del organismo público, mediante la introducción de presupuestos rígidos, modificando el sistema de regulación e incentivos, e invirtiendo en capital físico y capacitación de personal. Hay diversas posiciones sobre si vale la pena mejorar la eficiencia interna de organismos del sector público, cuando todo el sistema de gobernabilidad no es radicalmente reformado.
Un factor importante en cualquier proceso de reforma es aumentar la competencia potencial y real que enfrentan las organizaciones que prestan servicios de apoyo a la agricultura. Hay una variedad de acciones que pueden tomarse que contribuyen a mejorar el entorno y el marco de los mercados y a estimular las actividades tanto del sector privado como del voluntario.
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[47] Este Capítulo se
apoya ampliamente en materiales ya publicados en Smith (1999). [48] Literalmente: ‘ley de la comunidad’. [49] Banco Mundial (1995). |
