7. Los servicios tecnológicos y de asesoría

OBJETIVO

El objetivo de este capítulo es examinar las características de los servicios de extensión que sería necesario tomar en consideración cuando se definen las modalidades más apropiadas para la descentralización de estos servicios.

ARGUMENTOS PRINCIPALES

• La extensión agrícola tiende a ser un bien reservado en el corto plazo y un bien público en el largo plazo. Sin embargo, la información especializada tiene muchas de las características de los bienes privados.

• Los agricultores están dispuestos a pagar por todo asesoramiento que asegure altas tasas de retorno a su producción. Por lo tanto, existen posibilidades de recuperar sus costos y de que los sectores privado y voluntario se encarguen de estos servicios.

• El gobierno central puede tener que asumir funciones de financiamiento y de regulación y, en algunas circunstancias, también funciones productivas.

• Existen varios métodos para descentralizar los servicios de asesoramiento tecnológico. Sus méritos respectivos deben ser evaluados caso por caso.

• La participación de las asociaciones de agricultores en el suministro de tecnología y asesoría puede dar buenos resultados.

• La experiencia acumulada en la utilización de servicios privados de asesoramiento técnico sugiere avanzar por etapas, especialmente en materia de recuperación de sus costos.

7.1 Las características específicas de los servicios tecnológicos y de asesoría

El progreso técnico es el factor primordial del crecimiento de la producción en el mediano y largo plazo. En determinadas circunstancias, la innovación técnica puede contribuir a mejorar las condiciones de los pobres rurales. No tiene sentido crear nuevas tecnologías agrícolas si los productores no tienen oportunidad de conocerlas. El propósito de los servicios tecnológicos y de asesoría es el de proporcionar vínculos eficaces entre los encargados de la investigación y los beneficiarios finales de las innovaciones. Una importante razón por la que muchos servicios de extensión no han creado esos vínculos ni contribuido a que la investigación proporcione respuestas eficaces a los problemas de los agricultores ha sido su falta de responsabilidad (accountability) frente a los clientes.

La extensión agrícola es uno de los servicios cuyo carácter económico varía según las circunstancias. En el corto plazo, la información agrícola general, diseñada para mejorar las prácticas culturales y productivas, puede ser considerado como un bien reservado o de club (Malí y Schwartz 1994). Es decir, es no-competitiva en la medida que el uso que hace una persona de la información no reduce su disponibilidad para otras; pero es excluible, especialmente si las comunicaciones no son eficientes. Esto hace posible cobrar a las personas o grupos que reciben ese tipo de asesoría técnica. En el largo plazo, sin embargo, es difícil evitar que la gente obtenga información, la que tiende a convertirse por lo tanto en un bien público. Así, el sector privado sólo estaría interesado en la divulgación de informaciones que formen parte de un paquete excluible. Por otra parte, es posible hacer excluible la información especializada referida a aspectos particulares de la actividad agrícola, lo cual le otorga las características de un bien privado cuyo suministro interesa al sector privado.

Externalidades positivas

El grado de desarrollo es otro factor que determina la índole económica de los servicios de extensión. En los países pobres, que necesitan expandir la producción de alimentos e incrementar la seguridad alimentaria, la extensión agrícola puede tener significativas externalidades positivas, lo cual justificaría su provisión pública o, al menos, su financiamiento. La mayoría de los autores sobre el tema sostiene que a los gobiernos les corresponde desempeñar un importante papel, papel que varía con el tiempo y las circunstancias específicas de los países y sus sectores agrícolas^[55].

7.2 Factores que afectan la demanda y la oferta de asesoría tecnológica

7.2.1 La demanda efectiva de asesoría tecnológica

La teoría económica sugiere que los agricultores están dispuestos a pagar por la asesoría técnica si ésta promete una alta tasa de retorno al desembolso requerido. Lamentablemente, debido a una combinación de ideología e intereses profesionales, con frecuencia los organismos públicos de extensión consideran que los pequeños agricultores no están dispuestos a pagar por la asesoría técnica. Esto se suele atribuir a sus limitaciones financieras y/o a un comportamiento poco mercantil. Si se profundiza el análisis, las razones parecerían más bien reflejar las bajas tasas de retorno que se esperan de la información tecnológica, debido a los escasos recursos de los agricultores y a que los requerimientos específicos de muchas innovaciones restringen su uso generalizado.

7.2.2 El suministro de asesoría tecnológica

En el Capítulo 6 se estableció la diferencia entre productos de investigación vendibles y no vendibles, y se sugirió que el sector privado está interesado en desarrollar los primeros porque los puede vender y así recuperar el costo de la investigación. Esto supone su interés por desarrollar ciertos servicios de transferencia tecnológica, como se ha visto luego de la liberalización de los mercados de insumos y productos. Para que estas actividades se expandan con éxito, se requieren nuevas tecnologías capaces de proporcionar productos con las características demandadas por los mercados. También se indicó antes que la adopción de estas tecnologías debe ser altamente eficaz para los agricultores (cost-effective), quienes así se sentirán incentivados a pagar por la tecnología y la asesoría recibida. Hay muchos ejemplos al respecto, relativos tanto al suministro de insumos como a nuevos cultivos (Recuadro 7.1).

Recuadro 7.1 Suministro de asesoría tecnológica por parte del sector privado

Fuente: Pantanali (Comunicación personal).

Oferta de asesoría en 'innovaciones no vendibles'

También se señaló que las empresas privadas no están interesadas en desarrollar innovaciones no vendibles, pues no puede recuperar los costos de la investigación. ¿Significa esto que sólo los gobiernos deberán asumir la extensión de innovaciones no vendibles o existe también espacio para el sector privado? Si los agricultores perciben que se beneficiarán con la asesoría técnica y que sólo pagando podrán recibirla, la recuperación de los costos resultará posible. La información se puede vender a los usuarios, aún cuando no sea completamente excluible y no competitiva. Por ejemplo, la índole altamente específica de la administración de fincas aumenta la posibilidad de vender informaciones que los técnicos encargados del servicio han adaptado a las peculiaridades locales. De modo que, existiendo posibilidades de recuperar los costos, las empresas de suministro de servicios, tanto del sector privado como del voluntario, pueden desempeñar un importante papel en la divulgación de las tecnologías no vendibles, generadas por fuentes gubernamentales o no gubernamentales incluyendo a los propios agricultores; sin embargo, la situación es diferente y mucho más compleja que la de los productos tecnológicos vendibles.

7.2.3 La creación de un mercado para la asesoría tecnológica

Si existe demanda efectiva de los servicios de extensión y fuentes no gubernamentales de suministro, están dadas las condiciones para el funcionamiento de mercados de asesoría en extensión, por lo menos en algunas circunstancias. Los agricultores comerciales retribuyen la asistencia técnica recibida de las siguientes maneras:

• Pagando honorarios por el servicio a los asesores profesionales.

• A través del precio que pagan por el uso de los insumos que adquieren.

• A través del precio que cobran por los productos vendidos a comerciantes especializados.

En un mercado competitivo, los usuarios no satisfechos darán la espalda a proveedores ineficientes de los servicios y el vacío resultante será llenado por otros más eficientes. Por esta razón, las políticas liberales abogan por dejar que las empresas comerciales proporcionen los servicios tecnológicos, cuando estén dispuestas a hacerlo a sus propias expensas, riesgo y beneficios. En esos casos, los gobiernos conservan la responsabilidad de establecer un mercado competitivo y justo para las redes privadas de extensión. Esto podría requerir el suministro de entrenamiento básico a los extensionistas privados, a fin de evitar el problema del disfrute libre (free-riding): las empresas privadas no darán entrenamiento gratuito si los empleados pueden irse a trabajar a organizaciones competidoras. El gobierno podría también asumir funciones de regulación, tales como certificar la capacidad de los asesores, otorgándoles licencias profesionales, e inspeccionar sus actividades de asesoría lo mismo que la calidad de los productos que venden.

7.3 Modalidades adecuadas de descentralización

7.3.1 Introducción

La descentralización de los servicios de extensión puede ser abordada con miras a mejorar su adecuación, capacidad de respuesta y eficacia (cost-effectiveness).

Adecuación

Existe un amplio acuerdo en que los sistemas de extensión centralizados tienden a ser poco adecuados. Muchos problemas y soluciones son geográficamente específicos, lo que implica una ventaja para el suministro local del asesoramiento. ¿Cuál es el ámbito 'local' apropiado? Las divisiones administrativas no suelen coincidir con las zonas agroecológicas (o socioeconómicas), por lo que es posible que en el territorio de un gobierno local subsistan condiciones heterogéneas. Por otro lado, la capacidad de adecuar la asesoría a las condiciones locales o a las necesidades de un grupo puede verse negativamente afectada por la descentralización; por ejemplo, los vínculos con la investigación agrícola pueden ser más difíciles de mantener en el ámbito local que en el nacional, especialmente si no existen institutos de investigación en la región.

Capacidad de respuesta

La capacidad de respuesta a los problemas de los agricultores es otra razón por la cual la descentralización puede ser particularmente beneficiosa, aunque sólo sea porque los que administran la extensión están físicamente más cercanos a los clientes. Sin embargo, muchos otros factores afectan la capacidad de respuesta y la descentralización no garantiza igual trato a todos los agricultores.

Eficacia

La descentralización puede ayudar a superar las dificultades para financiar los servicios de extensión:

• Estimulando a los proveedores privados de estos servicios.

• Posibilitando que los proveedores de insumos y los compradores de productos agrícolas desempeñen un papel activo.

• Reduciendo la amplitud y modificando el tipo de asistencia proporcionada a los agricultores comerciales.

• Promoviendo asociaciones de pequeños productores y ayudándoles a alcanzar el estadio en que puedan pagar el asesoramiento privado.

7.3.2 El papel del gobierno central

Principales funciones de un sistema nacional de extensión

Las funciones de un servicio de extensión administrado por el gobierno nacional pueden variar, dependiendo de:

• El desarrollo del sector agrícola del país.

• La competitividad de los mercados de insumos, equipos y productos.

• El estadio de desarrollo de los sectores privado y voluntario.

• El grado de competencia por fondos públicos entre equipos de investigación locales, regionales e internacionales.

No obstante, algunas funciones básicas pueden tener la prioridad necesaria como para justificar su provisión por parte del gobierno.

Papel regulador

En su mayoría, las reglamentaciones concernientes a los productos tecnológicos son formuladas y hechas cumplir por los gobiernos centrales, los cuales disponen de la información pertinente y, por ende, tienen la responsabilidad de difundirla en el territorio nacional. Existe un problema potencial de información asimétrica en la provisión de asesoría técnica por cuanto, casi por definición, el que suministra está mejor informado que el que recibe. De allí el papel de regulación del gobierno, para asegurar que los agricultores no reciban informaciones equivocadas. Otra forma, alternativa o adicional, de manejar este problema es financiar el suministro de información correcta en actividades esenciales.

Función de financiación

Hay por lo menos tres situaciones en las que puede ser necesario algún financiamiento público. La primera se refiere a la asesoría en temas donde existen considerables 'externalidades' potenciales; por ejemplo, el gobierno puede estimar necesario asegurar que los agricultores estén conscientes de las repercusiones de ciertas prácticas culturales para la salud. Una segunda situación concierne a la asesoría a ciertas categorías de agricultores (por ejemplo, los agricultores pobres) quiénes, a juicio del gobierno, no obtendrían suficiente asistencia sin ayuda financiera. La tercera consiste en el entrenamiento a los agentes de extensión en situaciones en las cuales, ante un potencial problema del disfute libre (free-riding), ni el sector privado o voluntario ni los gobiernos locales estuviesen dispuestos a proporcionarlo si tienen la posibilidad de cambiar de trabajo. En algunas ocasiones, puede ser factible recuperar el costo del entrenamiento mediante un impuesto a todas las empresas, organizaciones o individuos autorizados para suministrar el servicio de extensión.

Papel como productor

Al igual que en la investigación, en teoría no existen razones para que el gobierno tenga que desempeñar un papel en la producción de actividades de extensión. En principio, esto se aplica hasta en situaciones en las que se justifica el financiamiento público. Por ejemplo, cuando se deben tomar medidas de seguridad urgentes a fin de evitar los efectos negativos de enfermedades epidémicas o plagas peligrosas, la administración pública puede reclutar especialistas de universidades e institutos de investigación a fin de evaluar la situación e identificar los remedios. A continuación, puede indicar las medidas curativas o preventivas obligatorias que deberán ser tomadas, movilizar a los agricultores por intermedio de sus asociaciones y los medios de comunicación, y realizar las inspecciones necesarias a fin de asegurar el cumplimiento de esas medidas.

En la práctica, la distribución entre la producción privada y la pública de los servicios tecnológicos tiende a ser un asunto empírico que dependerá, inter alia, de la cantidad y capacidad de los proveedores alternativos.

7.3.3 Modalidades de descentralización

La descentralización de los servicios de asesoramiento técnico puede combinar, en diferentes grados, políticas de desconcentración, delegación, devolución y privatización. Las reformas han intentado:

• Desconcentrar servicios/institutos nacionales de extensión.

• Devolver responsabilidades a los gobiernos locales.

• Estimular a las organizaciones profesionales de los agricultores para que asuman ciertas responsabilidades de asesoramiento a sus miembros.

• Introducir servicios de extensión privados.

A continuación se examinan los méritos relativos de cada una de estas acciones.

Desconcentración

El principio de subsidiaridad y la eficiencia administrativa requieren que las decisiones operacionales se tomen en aquel ámbito en el cual los administradores disponen de adecuada información. La utilización óptima de los recursos requiere que las unidades operativas sean desconcentradas al ámbito en el cual unidades más grandes no alcancen economías de escala significativas y donde sus actividades no produzcan efectos de desborde hacia otros territorios. En particular, los servicios de extensión son organizaciones especializadas (ver Sección 2.4.3) en las que los supervisores del personal de campo no pueden ni observar ni seguir de cerca el desempeño de sus subordinados. Estas organizaciones deben ser administradas creando un ambiente de misión, permitiendo que los extensionistas encuentren la manera apropiada de realizar sus tareas y haciendo posible que las normas profesionales y las expectativas de sus pares desempeñen un papel. Además, los clientes deben participar en la evaluación de los resultados alcanzados, de modo que los beneficiarios sean efectivamente parte integrante de la estructura de poder de la organización. En última instancia, esto conducirá a una poderosa coalición externa de los trabajadores de campo.

Estas consideraciones requieren que los institutos desconcentren su estructura. Los principales problemas a resolver son:

• ¿Cuáles funciones o tareas específicas deben ser ejecutadas en el ámbito central y cuáles deben desconcentrarse?

• ¿Cuál debe ser el ámbito territorial de la desconcentración?

Recuadro 7.2 Principales tareas de una agencia de extensión

El Recuadro 7.2 contiene una lista simplificada de las principales tareas de un organismo de extensión. Las decisiones sobre cuáles de esas tareas deben ser desconcentradas dependerán de:

• La índole de la actividad.

• El papel que juegan los socios externos y la ubicación de sus actividades.

• La necesidad de conciliar el conocimiento, las limitaciones, las oportunidades y la experiencia de que disponen actual y potencialmente los clientes, con el conocimiento actual y potencial de las múltiples fuentes de soluciones tecnológicas a los problemas existentes, así como con otras innovaciones que dichas fuentes podrían proporcionar.

La dirección administrativa y financiera deberá encargarse de conciliar el control con la flexibilidad de actuación de las unidades desconcentradas.

Delegación a organizaciones del sector privado o voluntario

La delegación conlleva la transferencia de los recursos y de la responsabilidad de las funciones desde una institución gubernamental central a un organismo de los sectores privado, voluntario o público. Las tareas del organismo delegado y los recursos necesarios para cumplirlas se definen con anticipación. El organismo delegado:

• Tiene considerable autonomía de decisión acerca de cómo implementar las tareas.

• Dispone de sus propios procedimientos, pero éstos deben ser aprobados por la autoridad que delega.

• Su programa de trabajo y presupuesto debe ser aprobado ex ante para cada año fiscal.

• Rinde cuentas por el trabajo realizado a la institución que delega.

• Debe informar periódicamente acerca de la utilización de los recursos financieros recibidos.

• Está sujeto a auditoría regular de sus cuentas.

La ventaja de la delegación es que permite excluir a los proveedores de servicios inadecuados, mediante procedimientos de precalificación y cláusulas contractuales según las cuales la continuación del acuerdo depende del cumplimiento satisfactorio de ciertos indicadores de desempeño. Normalmente, la delegación permite cumplir las tareas con mayor eficacia que la administración directa por el gobierno central, aún cuando los costos de la contratación puedan parecer más altos. Los costos de ejecución ministerial incluyen con frecuencia sólo una parte del costo total del servicio. La experiencia chilena descrita en el Recuadro 7.3 proporciona un ejemplo de puesta en práctica de la delegación, que en ese caso condujo posteriormente a la privatización.

Contratación externa

Una forma de delegación cada vez más utilizada es la contratación por parte del servicio nacional de extensión de la ejecución de actividades específicas a ONGs, empresas consultoras, personas privadas y asociaciones de agricultores. Un importante y novedoso elemento, que ofrece provechosas oportunidades de contratación, es el uso masivo de los medios de comunicación para difundir informaciones técnicas a los agricultores. En muchos países en desarrollo, la capacidad técnica para enviar mensajes a través de las redes de radio y televisión está creciendo rápidamente. Además de la red nacional de radiodifusión, algunas empresas privadas están aprendiendo el oficio e incluso especializándose en la comunicación con la población rural.

Recuadro 7.3 La experiencia chilena en la delegación y privatización de los servicios tecnológicos y de asesoría

Adaptado de Carney, 1998.

Devolución

Algunos países han devuelto a los gobiernos locales una variedad de actividades de desarrollo rural. Inicialmente en México y Brasil, y con posterioridad en otros países latinoamericanos y africanos, algunos de estos experimentos de reforma institucional recibieron un apoyo significativo de instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial. En Brasil, la experiencia ha evolucionado hacia formas de coparticipación con las OSC. Una importante lección es que muy pocos de los recursos que los distritos o municipios podían asignar libremente se destinaron en servicios de extensión.

Posibles problemas de suministro por parte de gobiernos locales

La extensión agrícola no suele ser prioritaria para los gobiernos locales, a diferencia de la salud, las escuelas y la infraestructura pública. En Uganda, por ejemplo, una encuesta del PNUD realizada en 1997 mostró que sólo 3 de los 32 distritos estudiados habían asignado más de tres por ciento de su presupuesto a la agricultura y que la mayoría sólo le dedicaba el uno por ciento. Por esta razón, los gobiernos centrales tienden a vincular a destinos específicos sus transferencias a los gobiernos locales, bajo la forma de pagos condicionados. Pero esto es contrario al objetivo de la devolución.

En Colombia, los recursos que acompañaron la devolución a los gobiernos locales fueron asignados sobre la base de transferencias condicionadas, lo que triplicó la cobertura de la extensión. Los costos también crecieron, aunque no en la misma proporción, por lo que la eficacia también parece haber mejorado (Garfield et al, 1997). No está claro, sin embargo, hasta que punto la mayor cobertura y disponibilidad de recursos mejoraron la adecuación, la capacidad de respuesta y la rendición de cuentas a los agricultores. La ley que estableció las oficinas municipales de extensión (UMATAS) requiere la creación de comités municipales de desarrollo rural, con la función de coordinar y establecer las prioridades para el desarrollo rural, incluyendo la extensión. Aun cuando representantes de la comunidad forman parte de los comités, no existen mecanismos eficaces para que ellos contrapesen la influencia del gobierno municipal. Al final del año 1998, menos de la mitad de las municipalidades habían creado estos comités, los cuales además parecían tener escaso poder. El problema, desde luego, no es sólo de participación de los agricultores en las asambleas locales sino también de empoderamiento real de sus representantes y de cambios culturales de los funcionarios municipales de extensión. Es posible que algunos gobiernos locales no estén interesados o no dispongan de los recursos necesarios o carezcan de la capacidad o la voluntad para resolver estos problemas.

La descentralización de la extensión hacia los gobiernos locales ha determinado otras dificultades. Uganda, por ejemplo, ilustra los problemas financieros y de personal: la responsabilidad de asignar recursos presupuestarios a la extensión fue asignada a los consejos de los distritos; pero, después de cinco años, los mecanismos presupuestarios, el flujo de fondos hacia los distritos y los procedimientos de administración financiera todavía no habían sido esclarecidos (Gobierno de Uganda, 1998). Todos los recursos disponibles se dedican al pago de salarios, lo que prácticamente no deja nada para la capacitación del personal, el transporte y el trabajo de campo. Si bien el personal es ahora empleado por los consejos distritales, responde técnicamente al Ministerio de Agricultura, el cual recientemente ha delegado sus responsabilidades de extensión a la Organización Nacional de Investigación Agrícola (ONIA). La ONIA no estaba preparada para esta nueva tarea y existe el riesgo de que considere al personal de extensión sólo como un instrumento para transferir los resultados de la investigación. Esto iría contra la intención de introducir servicios que respondan a las demandas de los agricultores. Por otra parte, la experiencia positiva de la Asociación Nacional de Agricultores de Uganda (ver Recuadro 7.4) muestra cuanto más eficaz hubiese sido devolver la extensión a las organizaciones del sector voluntario.

En Filipinas, una reciente encuesta (Malvicini et al. 1996) muestra que el personal de extensión involucrado en el proceso de devolución ha perdido la posibilidad de progresar en sus carreras. Los aumentos de salario han sido bloqueados con miras a su gradual homologación a los de empleados de niveles educativos incluso inferiores; además, no existen fondos para el entrenamiento del personal. Otro tema, también mencionado en varios países, es la politización de los nuevos contratados. Como resultado, el riesgo de deterioro cualitativo del personal es alto.

Una fuerte regulación central de las políticas de personal podría resultar un factor crucial para el éxito de los servicios de extensión. Esto permitiría:

• Establecer normas adecuadas para la contratación y el manejo del personal.

• Asegurar la existencia de funcionarios competentes, supervisando su educación, entrenamiento técnico y actitud hacia los problemas de los agricultores.

• Facilitar los vínculos con la investigación, así como el flujo libre de conocimientos con otras regiones y el exterior.

• Desarrollar sistemas eficaces de control de calidad y de seguimiento.

• Fomentar culturas organizativas que diseminen:

  * las prácticas de los diagnósticos continuos de granjas; y

  * la atención y apreciación de las restricciones, estrategias de supervivencia, experiencias y puntos de vista de los agricultores.

Papel de las asociaciones de agricultores

Parte integrante de las políticas de descentralización es el estímulo a que las asociaciones de agricultores del sector voluntario asuman un importante papel en la transferencia de la tecnología agrícola. La necesidad de desarrollar sólidas instituciones rurales de base que puedan recibir los servicios agrícolas ha sido reconocida desde hace tiempo. Un rasgo importante de las políticas de descentralización hacia las OSC es que el apoyo y la promoción deberían ser preferiblemente devueltos y no delegados. Lo esencial en la devolución es la libertad de quienes reciben la tarea para decidir cuál es la mejor manera de disponer de la autoridad y de los recursos entregados por el organismo que 'devuelve'. La resistencia a la devolución, generalmente por parte de personas que disfrutan de cargos con rentas de posición, se sustenta en las siguientes consideraciones:

• Limitado conocimiento técnico de los líderes de las asociaciones de agricultores.

• Analfabetismo de la mayoría de sus miembros.

• Falta de entrenamiento de sus funcionarios en métodos de extensión.

• Ausencia de conocimientos y de visión acerca de las oportunidades que brinda el progreso técnico.

La oportunidad y pertinencia de estos argumentos no siempre se ven confirmadas por la evidencia empírica. Las componentes más importantes del éxito, como el liderazgo, el espíritu emprendedor y la profunda comprensión y conocimiento de las condiciones locales, son comunes aún entre los grupos de agricultores más pobres, mientras que el conocimiento técnico es un factor relativamente secundario que puede ser adquirido mediante el entrenamiento o en el mercado. En general, el gobierno puede apoyar eficazmente la movilización de las energías y potencialidades de las organizaciones agrícolas en aspectos tales como:

• Establecer vínculos con organizaciones de ámbito más elevado.

• Financiar el entrenamiento de líderes.

• Adquirir un status legal, si esto fuese requerido por los miembros o por la ley.

• Aportar algunos recursos iniciales como, por ejemplo, equipos sencillos de oficina y de comunicaciones.

• Ayudarles a superar problemas financieros iniciales, encomendándoles la realización de pequeñas tareas de extensión por contrato.

Mayores tareas darían lugar, inevitablemente, a una excesiva responsabilidad (accountability) de las asociaciones frente al organismo que efectúa la devolución, en comparación con la debida a sus propios miembros, lo que abriría las puertas a la interferencia política y administrativa. La existencia previa de asociaciones agrícolas, formales o informales, cuyos miembros se reúnen para el logro de un objetivo común identificado por ellos mismos, es un requisito para el éxito. Deben evitarse los grupos creados artificialmente con el propósito de obtener algún beneficio temporal para sus comunidades; la 'formación de grupos' ha sido frecuentemente un esfuerzo autodestructivo.

Un apoyo limitado principalmente al entrenamiento y la asesoría administrativa dirigidos a fortalecer el desarrollo espontáneo de las asociaciones de agricultores puede producir resultados interesantes. Por ejemplo, la experiencia de la Asociación Nacional de Agricultores de Uganda (Recuadro 7.4) muestra que las OSC pueden proporcionar a gran número de agricultores, sobre una base sustentable, servicios eficaces de extensión en competencia con instituciones del sector público.

Recuadro 7.4 Entrenamiento y asesoría administrativa a las asociaciones de agricultores en Uganda

Fuente: Carney, 1998.

Otro interesante ejemplo de descentralización y de introducción gradual de rasgos del mercado privado en los servicios de asesoría técnica viene de China (Yonggong 1998). A partir de la introducción de las políticas de liberalización (1978), se establecieron espontáneamente muchas asociaciones de agricultores, la mayoría de las cuales pasaron a ser poderosas empresas orientadas al mercado. La política del gobierno incentiva a estas asociaciones a ponerse en contacto con el servicio nacional de extensión (Centros de Extensión Agrotécnica que funcionan en todo el país), lo mismo que con los institutos de investigación, las universidades, etc. Las asociaciones de agricultores negocian con los proveedores de servicios el tipo de asistencia técnica que desean recibir y están en condiciones de pagar; e invitan a los poseedores de conocimientos técnicos a participar en sus comités directivos y compartir la responsabilidad de sus decisiones, en lo que se refiere a la adopción de innovaciones. Si las asociaciones no están satisfechas con el servicio recibido, están en libertad de rescindir el contrato y buscar otros proveedores.

Servicios privados de asesoría tecnológica

Dado que la pertinencia, calidad y puntualidad de la asistencia técnica son cruciales para los agricultores, su disposición a pagar por ella no debería subestimarse. De hecho, la disposición a pagar es clave para políticas de privatización exitosas y constituye una prueba fehaciente de que el proceso de rendición de cuentas funciona eficazmente. Sin embargo, introducir los servicios privados de extensión no es asunto simple ni fácil: los gobiernos han descartado los servicios privados durante mucho tiempo y apresurar reformas drásticas en tal sentido podría ser contraproducente. En Chile, el primer intento de privatizar los servicios de extensión fracasó a comienzos de los años 80 (Recuadro 7.3). Al intento inicial siguió un retiro definitivo aunque gradual de los servicios de extensión por parte del gobierno. Al principio, los agricultores adinerados se dirigieron a especialistas privados. Posteriormente, los pequeños agricultores comerciales se sintieron incentivados a hacer lo mismo. Los servicios públicos sólo se mantuvieron para los agricultores sin recursos, a la vez que se introducían medidas para la recuperación de sus costos. Estas incluyeron subsidios temporales a las empresas privadas de extensión, que se justificaron económicamente con el argumento clásico de la industria naciente.

Hasta la fecha, la experiencia chilena es, probablemente, la forma más avanzada de descentralización y privatización de servicios de extensión en países en desarrollo. El gobierno central conserva una función pública, pero ha:

• movilizado a grupos de agricultores para que elaboren programas de extensión orientados por la demanda;

• financiado a proveedores privados de servicios de extensión, en vez de aportar directamente esos servicios;

• descentralizado la función de seguimiento y evaluación, mediante la contratación de profesionales privados y la exigencia de participación de los clientes en los acuerdos contractuales.

En América Latina, la mayoría de las políticas destinadas a privatizar los servicios de información sobre tecnologías agrícolas han seguido patrones similares:

• Retiro gradual del gobierno, teniendo en cuenta consideraciones de bienestar social.

• Concentración de los recursos públicos destinados a extensión hacia actividades en favor de los agricultores de pocos recursos.

• Incentivos para que los proveedores privados de servicios atiendan a los agricultores medianos y grandes, sobre bases financieras crecientemente autosostenibles.

Privatización de empresas integradas de producción y procesamiento de bienes

Tradicionalmente, las empresas públicas de producción y procesamiento han suministrado a los agricultores insumos, crédito y asesoría técnica mediante acuerdos contractuales. Debido a la magnitud de sus operaciones, la venta de sus activos a inversionistas privados podría llevar a la desintegración de estos complejos integrados. La privatización podría determinar que el tamaño de cada unidad no permita economías de escala suficientes como para amortizar el costo de los servicios a los agricultores. En estos casos, se produciría una brecha en los servicios lo que, en ausencia de asociaciones sólidas de agricultores, llevaría a quienes se oponen a las reformas a plantear que corresponde al gobierno llenar la brecha y compensar el impacto negativo de las fallas del mercado.

La privatización de las empresas procesadoras y comercializadoras de algodón en Africa Occidental, que en la mayoría de los países son grandes empresas comerciales, ha experimentado dificultades y retrasos debidos, entre otras cosas, a soluciones inadecuadas a este tipo de problemas. Para evitar estas situaciones, las asociaciones de productores de algodón han recibido mucho apoyo en algunos países francófonos de Africa, con la intención de ayudarles a asumir funciones -incluida la de extensión- antes llevadas a cabo por empresas integradas públicas en proceso de privatización.

7.4 Conclusiones

En la mayoría de los países en desarrollo, la reforma de los servicios de extensión responde a la necesidad de adecuar sus actividades a las condiciones locales específicas, responder a problemas de producción de los agricultores y reducir su peso en el presupuesto público. Las políticas de descentralización (desconcentración, delegación y devolución de servicios, coparticipación con asociaciones de agricultores, y privatización) pueden ayudar a alcanzar estos objetivos. La responsabilidad (accountability) hacia los clientes/beneficiarios últimos del asesoramiento tecnológico es un factor clave para mejorar los vínculos entre la investigación y la difusión de innovaciones utilizables, y para que los funcionarios de investigación y extensión conozcan los resultados de la experimentación realizada por los propios agricultores.

La empresa privada está interesada en desarrollar productos de investigación 'vendibles' y en difundir información técnica sobre estos a fin de expandir los mercados de sus productos. El desarrollo de tecnologías no vendibles es responsabilidad gubernamental. Sin embargo, la información acerca de las mismas puede proporcionarse mediante un esquema de 'recuperación de costos'; por ello, las organizaciones de los sectores privado y voluntario tienen un papel que cumplir con relación a estos productos y a los agricultores orientados al mercado. En una agricultura muy desarrollada, con mercados que funcionen, los sectores privado y voluntario prestan servicios de asesoría técnica. El gobierno, por su parte, conserva una función importante, aunque limitada, como proveedor de último instancia que atiende a los agricultores de escasos recursos. Esta función, sin embargo, se suele traspasar o contratar externamente a empresas privadas o a ONGs.

En países en desarrollo, incluidos los países más pobres, existe amplia evidencia de que los agricultores están dispuestos a pagar por una asesoría tecnológica eficaz, si ésta les permite obtener ganancias significativas. Existen también evidencias de que empresas privadas nacionales de mediano tamaño desarrollan sus propias redes de extensión a fin de promover la producción de los bienes que desean vender (por ejemplo, productos hortícolas exportables o semillas), recuperando el costo de la extensión a través del precio de compra del producto. En los países grandes, las empresas integradas ofrecen asesoramiento técnico completo y supervisión a granjeros productores de cerdos y aves bajo contrato.

Los gobiernos deben desempeñar un importante papel a fin de compensar los efectos de las fallas del mercado, especialmente la de información asimétrica. En este campo, muchas tareas pueden ser contratadas externamente, financiando a proveedores privados de asesoría técnica. Las funcionen claves permanecen en el sector público y pueden incluir el suministro de asesoría en aspectos que generan externalidades negativas significativas y la atención a agricultores de escasos recursos. Otras posibles funciones claves incluyen la promoción y el apoyo a programas de investigación adaptativa y a grupos y asociaciones de agricultores capaces de recurrir a asesores privados. Esto ayuda a compensar el impacto de la información asimétrica sobre las innovaciones tecnológicas en la esfera productiva y el mercadeo de los productos. La magnitud de la contratación externa en estas actividades depende de situaciones específicas a cada país. Finalmente, el gobierno conserva la función de evaluar el resultado de los programas de extensión y el desempeño de los contratistas privados que utilizan fondos públicos.

La experiencia con la devolución de responsabilidades y recursos a los gobiernos locales sugiere que la extensión agrícola no suele ser altamente prioritaria para los gobiernos locales. La transferencia de recursos del gobierno central atados a condiciones específicas ha permitido aumentar las actividades de extensión, aunque se desconoce hasta qué punto esto resultó en una mayor adecuación y 'capacidad de respuesta'. En otros casos, se transfirieron recursos insuficientes y como consecuencia la reforma institucional tuvo escasa influencia en el desempeño. Para poder llegar a conclusiones sobre los efectos de transferir servicios públicos de extensión a gobiernos locales se necesita más información: un mayor número de estudios de casos podría presentar un panorama bastante diversificado, lo que sugeriría evitar enfoques doctrinarios del tipo 'la devolución es mejor que la desconcentración', 'lo local siempre es bueno', 'el sector privado es por definición más eficiente', etc.

En América Latina existen varios ejemplos de esquemas de privatización de extensión que condujeron a la desaparición gradual de los servicios públicos. Simultáneamente se promovió el crecimiento de los servicios privados y se introdujeron con relativo éxito criterios de recuperación de costos para los agricultores medianos y grandes, a la vez que se mantenían servicios subsidiados para las zonas marginales y los agricultores pobres. En varios países africanos se experimentó exitosamente el apoyo a asociaciones de agricultores para desarrollar redes de extensión. En China, sólidas asociaciones de agricultores orientadas al mercado contratan servicios técnicos de asesoría con institutos de extensión e investigación, pagan por los servicios prestados y están facultadas para cambiar de contratistas libremente si no están satisfechos con la asesoría recibida. En otros países asiáticos, las experiencias de privatización son todavía limitadas, debido principalmente a razones ideológicas, a intereses creados en los servicios públicos y a la creencia de que nuevos métodos de extensión permitirán su adecuación y capacidad de respuesta, manteniendo la actividad pública.