Desarrollo rural: algunos temas en el contexto de las negociaciones de la OMC sobre agricultura^[20]

El desarrollo rural es una de las preocupaciones medulares no relativas a comercio que los países miembros de la Organización Mundial de Comercio - OMC - están tomando en consideración en el marco de las actuales negociaciones sobre agricultura. El presente documento revisa algunas de las cuestiones claves a considerar. Asimismo, menciona que el principal objetivo del desarrollo rural es la reducción de la pobreza rural, destaca la función de la agricultura a este respecto y analiza las características fundamentales del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura que podrían incidir en la determinación de políticas para el desarrollo rural.

1. Desarrollo rural, pobreza y agricultura

En gran medida, la pobreza es un problema rural. Más del 75 por ciento de los pobres del mundo vive en áreas rurales y la mayoría de ellos lo seguirá haciendo bien entrado el siglo XXI. Si bien se dispone de pocas estadísticas comparables a escala internacional en materia de pobreza rural, queda claro que en prácticamente todos los países en desarrollo, los pobres de las áreas rurales superan en número a sus símiles de las zonas urbanas, con frecuencia en un factor dos a uno o incluso mayor (Tabla 1). Los pobres rurales sufren de niveles más agudos de pobreza que su contraparte urbana y tienen un acceso mucho más limitado a servicios sociales básicos como son higiene, agua potable, servicios de salud y educación primaria; son, en consecuencia, víctimas de niveles desproporcionados de hambre, salud deficiente y analfabetismo. Más aún, en muchos países se está ensanchando la brecha de ingresos entre las áreas urbanas y las rurales. Es evidente que los pobres rurales deben hacer frente a obstáculos abrumadores para romper el ciclo de la pobreza^[21].

La agricultura es la clave para reducir la pobreza rural. La agricultura da empleo a más de la mitad de toda la fuerza laboral de los países en desarrollo, cifra que en los países en desarrollo de menores ingresos llega a cerca de 75 por ciento. La mayor parte de los habitantes del mundo que viven en extrema pobreza depende de la agricultura para subsistir. La agricultura tiene eslabonamientos tanto hacia atrás como hacia adelante con el sector rural no agrícola al que compra insumos, como semillas y herramientas, provee de materias primas para las industrias que se sustentan en la actividad agrícola y donde genera una demanda por bienes y servicios locales como vivienda, muebles y vestuario^[22]. En consecuencia, el crecimiento agrícola puede incrementar los ingresos de los pobres de las áreas rurales en forma directa - a través de una mayor producción y una demanda adicional de mano de obra agrícola - y también en forma indirecta - mediante vínculos con las actividades productivas no agrícolas que se desarrollan en las áreas rurales. Una investigación exhaustiva sobre crecimiento económico y reducción de la pobreza en los países en desarrollo confirma que el crecimiento agrícola tiene mayores repercusiones en la reducción de la pobreza que el crecimiento en otros sectores y, además, que el crecimiento rural conlleva una caída en los niveles de pobreza, tanto rural como urbana^[23].

El crecimiento agrícola y el desarrollo rural sustentables son metas que se pueden alcanzar. Los elementos claves para llegar a estos objetivos son los siguientes: (i) acceso o derecho a activos (por ejemplo, tierra, agua, animales domésticos y tecnología); (ii) acceso a mercados justos y competitivos - tanto nacionales como internacionales - para los productos agrícolas; y (iii) la información necesaria y la infraestructura física para llegar a dichos mercados^[24]. Los gobiernos desempeñan una función de gran relevancia al facilitar el desarrollo de los activos agrícolas nacionales, el acceso a ellos y al corregir deficiencias del mercado y distorsiones de los mercados nacionales.

El entorno internacional del comercio agrícola. El contexto actual de comercio agrícola internacional influye en el desarrollo rural de los países en desarrollo en diversas formas, específicamente, a través de distorsiones del mercado que surgen, con mayor frecuencia, de una competencia sustentada en subsidios otorgados en los países desarrollados y de barreras de acceso a los mercados que se imponen a las exportaciones agrícolas de las naciones en desarrollo. Por otra parte, los intentos por reformar el comercio agrícola internacional al normar las políticas nacionales bien podrían limitar los esfuerzos de los gobiernos de los países en desarrollo de promover el crecimiento agrícola ya que restringen los tipos de políticas de apoyo que podrían llegar a implementarse. En consecuencia, las negociaciones de la OMC sobre agricultura son de vital importancia para que las naciones en desarrollo alcancen su meta de un desarrollo rural sustentable.

2. Prioridades para acelerar el desarrollo rural

Muchos países en desarrollo cuentan con un importante potencial agrícola que aún no ha sido explotado. Pequeños agricultores de muchas partes del mundo alcanzan niveles de productividad que sólo constituyen un tercio de su producción potencial. La mayoría de las naciones en desarrollo registra una tecnología agrícola incipiente y aún así presenta un potencial considerable para incrementar la productividad y diversificar su producción. Por otra parte, en gran cantidad de países en desarrollo, el funcionamiento del sector agrícola se ve obstaculizado por la presencia de imperfecciones del mercado, de instituciones prácticamente inoperantes y de monopolios naturales. Los precios deprimidos de la producción agrícola - en parte resultado de una sobreproducción generada por subsidios y las barreras comerciales impuestas por los países desarrollados - ejercen una limitación ostensible sobre la inversión en este sector^[25].

Las prioridades para acelerar el crecimiento agrícola y el desarrollo rural en la mayoría de los países en desarrollo dicen relación con: (i) desarrollar el potencial productivo del sector agrícola; (ii) diversificarse al interior de la agricultura y hacia actividades productivas no vinculadas al agro y (iii) resguardar el sustento rural contra la competencia desleal y de fluctuaciones excesivas de los mercados nacionales y mundiales^[26]. El aspecto principal de las políticas y estrategias del sector agrícola radica en incrementar la productividad a través de la modernización de sus prácticas.

Movilizar nuevas y significativas inversiones en infraestructura rural, investigación agrícola y servicios de extensión es fundamental para asistir a los agricultores y agroindustrias rurales a superar los obstáculos a los que deben hacer frente y a adquirir la tecnología y las destrezas necesarias para elevar la productividad y mejorar sus niveles de competitividad. Como resultado de las restricciones del gasto público y de los inadecuados flujos de capitales privados, las naciones en desarrollo han recurrido cada vez con mayor frecuencia a la ayuda extranjera para financiar las inversiones en el sector agrícola. Con todo, la proporción de asistencia oficial para el desarrollo que se canaliza hacia el sector agrícola ha ido mermando desde fines de la década de los ochenta, donde el promedio anual ha bajado desde un 24 por ciento en el periodo 1981-90 hasta un 16 por ciento en el periodo 1991-99. Si consideramos la importancia que reviste la agricultura para el desarrollo rural y la disminución de la pobreza, se debería poner énfasis en las iniciativas que otorguen asistencia técnica y financiera destinadas a elevar la productividad agrícola y la infraestructura rural, entre las que se cuentan las de la Decisión de Marrakech sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reformas en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios. A este respecto, las prácticas crediticias de instituciones financieras internacionales y donantes deberían alcanzar mayor grado de compatibilidad con las pautas de la OMC en lo que a respaldo a la agricultura concierne. Asimismo, cabe mencionar que las inversiones en agricultura, tanto públicas como privadas, corresponden a actividades complementarias y no competitivas^[27].

Proporcionar apoyo gubernamental a través de subsidios públicos adecuados representa un medio legítimo y necesario para corregir las deficiencias del mercado y combatir la competencia desleal. Muchas naciones desarrolladas han alcanzado un crecimiento agrícola sostenido a través de una sabia combinación de subsidios a los insumos (principalmente en la forma de precios de fertilizantes, programas de créditos, subsidios a los combustibles y gestión de los recursos hídricos), políticas de determinación de precios de los productos y medidas en la frontera. Algunos países han utilizado, con éxito, políticas relativas a precios para incentivar la adopción de nuevas tecnologías o la diversificación hacia nuevas cosechas. Si bien dichos subsidios son menos eficaces que los pagos directos a los agricultores, ostentan un lugar importante en una estrategia de desarrollo claramente definida donde el objetivo de la política se extiende más allá de la simple transferencia de ingresos. Dados los significativos efectos multiplicadores del crecimiento agrícola en el desarrollo rural, estos subsidios públicos no sólo instan a los agricultores de áreas rurales a producir e innovar, sino que también aumentan la rentabilidad de actividades no agrícolas del sector privado y estimulan un desarrollo rural sustentable^[28].

Resguardar el sustento rural de la competencia desleal y de la excesiva volatilidad de los mercados nacionales y extranjeros también representa un requerimiento para el desarrollo rural sustentable. A raíz de su gran dependencia de la agricultura en términos de obtención de ingresos y del rol protagónico de los alimentos en sus presupuestos domésticos, los habitantes rurales son vulnerables a la inestabilidad del mercado agrícola externo y a los aumentos de las importaciones que podrían eliminar las actividades de producción rural que de otra forma serían viables. El esfuerzo de proteger el sustento de pequeños agricultores rurales podría demandar el uso de medidas de control fronterizo, como medidas arancelarias y de protección destinadas a atenuar el impacto adverso de importaciones subsidiadas y fluctuaciones en los precios a nivel mundial.

3. Desarrollo rural y el Acuerdo de la OMC sobre Agricultura

Aun cuando el énfasis del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura no está puesto - en esencia - en el desarrollo rural, este Acuerdo tiene implicancias significativas para las comunidades rurales de las naciones en desarrollo. Al igual que en el caso de la seguridad alimentaria, se ha identificado al desarrollo rural como una preocupación mayor no relativa a comercio durante las negociaciones sobre agricultura. Se ha hablado mucho sobre cómo puede contribuir este Acuerdo sobre Agricultura a la seguridad alimentaria, en especial en los países en desarrollo, y se ha puesto en tabla una cantidad de propuestas de negociación relativas a esta materia^[29]. Sin necesidad de volver a mencionar tales argumentos, cabe hacer notar que muchas de ellas son enteramente válidas para el desarrollo rural.

El Acuerdo sobre Agricultura dice relación directa con el desarrollo de la agricultura y actividades rurales no agrícolas en países en desarrollo, al igual que con la capacidad de estas naciones de estabilizar y hacer sustentables los ingresos rurales. En vista de la función predominante de la agricultura en las economías en desarrollo sustentadas fundamentalmente en la actividad rural, es de vital importancia para estos países potenciar la capacidad agrícola de la nación, mejorar el acceso a mercados externos y resguardarse frente a la competencia desleal y a las fluctuaciones excesivas de los mercados para alcanzar el desarrollo rural y, además, un desarrollo socioeconómico integral.

Ayuda nacional para promover el desarrollo rural. Los compromisos del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura respecto del apoyo nacional apuntan a resolver un problema que no afecta a los países en desarrollo, es decir, la sobreproducción. Por el contrario, el aspecto medular de la política agrícola de la mayoría de las naciones en desarrollo es elevar la productividad con el fin de explotar todo el potencial del sector agrícola de modo que actúe como motor del desarrollo rural sustentable. Si bien los actuales compromisos del Acuerdo sobre Agricultura otorgan una considerable libertad normativa a los países en desarrollo, el énfasis de este mismo está dado en limitar el uso de asistencia que incremente la producción. En pocas palabras, se les otorgan exenciones de minimis del 10 por ciento por concepto de asistencia específica y no específica para productos, exenciones para fines de asistencia entregadas en virtud de criterios de la caja verde o del Anexo II y exenciones para fines de asistencia sobre la base de un tratamiento especial y diferenciado (SDT) para los países en desarrollo. Aun cuando, en su conjunto, estas estipulaciones constituyen un amplio abanico de medidas cuyo propósito es abordar la naturaleza específica de la agricultura en las naciones en desarrollo, muchos países todavía las consideran insuficientes e inadecuadas en lo que a la flexibilidad normativa necesaria se refiere. Si bien la mayoría de los países en desarrollo no se ve actualmente limitada por sus compromisos de asistencia nacional, algunos podrían considerar que sus opciones referentes a un marco normativo para el desarrollo rural serán restringidas en el futuro.

Asimismo, gran parte de los países en desarrollo carece de la capacidad financiera y administrativa para implementar medidas amparadas por la caja verde, como son los programas de red de protección de ingresos y, por lo tanto, podría tener que recurrir a apoyos sustentados en los precios. Como analizamos anteriormente, el apoyo público en áreas como los créditos agrícolas, fertilizantes, transportes, riego y combustibles corresponden a aspectos vitales de las estrategias de desarrollo de muchas naciones en crecimiento y puede hacerse necesaria una flexibilidad mayor en torno a su uso. De manera adicional, muchos países en desarrollo cometieron errores, tanto estratégicos o como resultado de su propia ignorancia, en la preparación de los programas de la Ronda de Uruguay sobre apoyo nacional. Es así como, por ejemplo, no notificaron los subsidios amparados por la Medida Global de Apoyo o la caja ámbar. Debería permitírseles a los países en desarrollo enmendar estos y otros errores del mismo tenor.

Acceso al mercado y salvaguardias. Las estipulaciones relativas al acceso al mercado del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura influyen en la capacidad de los países en desarrollo de proteger sus mercados nacionales de la excesiva volatilidad de las condiciones del mercado global o de los subsidios a la producción y a las exportaciones que otorgan otras naciones a sus productores y exportadores. (Son pocos los países en desarrollo que cuentan con la capacidad administrativa de implementar medidas tradicionales anti-vertimiento o derechos compensatorios.) Si bien la inestabilidad de los precios en los mercados mundiales es un fenómeno que toca a todas las naciones, las consecuencias pueden ser mucho mayores para la población rural de los países en desarrollo. Muchos de sus agricultores tienen dificultades para competir con productos importados que se comercializan en sus mercados nacionales a precios menores, en parte debido a los subsidios que se utilizan en el extranjero y además como resultado de la naturaleza subdesarrollada de la producción y el marketing locales. Para contrarrestar los efectos de los subsidios y de la excesiva fluctuación de los precios, los países en desarrollo necesitan acceder a una sencilla medida de contingencia o de protección compatible con las estipulaciones de la OMC^[30]. Un nivel prudente de protección en la frontera puede también ser de utilidad para los países que intentan desarrollar la capacidad del sector agrícola en su totalidad, incluida la agroindustria, en particular para aquellos países en que situaciones anómalas en la estructura arancelaria han dejado a algunos productos alimenticios básicos y a otros productos elaborados potencialmente competitivos al amparo de aranceles consolidados en extremo reducidos. Sería apropiado permitir que dichos países "re-equilibraran" en cierta medida sus aranceles consolidados.

Las estipulaciones del Acuerdo sobre Agricultura también influyen en la capacidad de los países en desarrollo de conseguir un acceso seguro a los mercados de otras naciones. El requisito de una reducción mínima del 15 por ciento y del 36 por ciento en promedio respecto de los aranceles agrícolas de los países desarrollados (cifras que en los países en desarrollo corresponden al 10 y 24 por ciento respectivamente) dejó varios espacios abiertos para niveles máximos y alzas en los aranceles. Otras alteraciones y problemas vinculados al acceso al mercado abarcan: la complejidad de la estructura arancelaria, los bajos niveles de las cifras máximas del índice de cuotas arancelarias y aranceles prohibitivos superiores a dicha cifra tope, la falta de transparencia en la administración de las cuotas arancelarias y condiciones de acceso preferencial inestables y destructivas. Si los países en desarrollo desean utilizar las exportaciones agrícolas como medio de sustento del crecimiento agrícola y el desarrollo rural, deben contar con un acceso transparente y confiable a los mercados de las naciones desarrolladas y de los países en desarrollo que registran mayores niveles de ingresos.

Los subsidios a las exportaciones representan una competencia desleal para con los productores de países en donde no se ofrecen dichos subsidios. Estos subsidios deprimen los precios en el país receptor y en los mercados mundiales, además de desplazar la producción de fuentes más eficaces. Otras formas de competencia a las exportaciones como los subsidios a los créditos para las exportaciones y el mal uso de la asistencia alimentaria pueden tener un impacto igualmente negativo en los productores de los países receptores de las exportaciones y otros proveedores potenciales. Es necesario normar toda forma de competencia a las exportaciones, lo que no conlleva hacer caso omiso de la función predominante que puede ostentar la asistencia alimentaria genuina en los países importadores, en especial, en los países en desarrollo que se constituyen en importadores netos de productos alimenticios y en aquellas naciones menos avanzadas que padecen de situaciones recurrentes de déficit en la producción alimentaria y de otras emergencias.

4. Conclusiones

Las preocupaciones relativas a desarrollo rural de las naciones en desarrollo, en especial aquellas que registran grandes poblaciones rurales en situación de pobreza deberían ser incluidas en la estructura, marco y objetivo a largo plazo del Acuerdo de la OMC sobre Agricultura. Es posible que se haga necesario dar a estos países un tratamiento especial que apunte a ayudarlos a alcanzar sus objetivos agrícolas, de desarrollo rural y de seguridad alimentaria, puntualmente en lo que concierne a apoyo nacional, protección en la frontera y acceso a mercados agrícolas mundiales. Por otra parte, se debería incorporar cláusulas especiales de asistencia técnica y financiera a este Acuerdo a objeto de apoyar a estas naciones en la consolidación de sus capacidades rurales y, como consecuencia de ello, el máximo aprovechamiento de las nuevas oportunidades comerciales de manera de garantizar que la ejecución de dicho Acuerdo no vaya en detrimento del sustento de sus poblaciones rurales.

Cuadro 1. Población rural en países en desarrollo: indicadores seleccionados

^a Diversos años, 1979-99. En estricto rigor, los datos relativos a pobreza rural no son comparables entre los distintos países como resultado de diferencias de índole metodológica y vinculadas a definiciones. Para mayores detalles, refiérase a FIDA (2001).

Fuente: FAOSTAT (2001), FAO, Roma; y FIDA (2001), Informe sobre Pobreza Rural 2001: el Desafío de Terminar con la Pobreza, Anexo Cuadro 2.1.