Ampliación del trato especial y diferenciado (TED) en la agricultura para los países en desarrollo^[78]

1. Introducción

En la Declaración Ministerial de Doha se reiteró que "las disposiciones relativas al trato especial y diferenciado son parte integrante de los Acuerdos de la OMC" y se convino en que "todas las disposiciones sobre trato especial y diferenciado serán revisadas con el propósito de reforzarlas y de que sean más precisas, eficaces y funcionales" (párrafo 44). Se decidió, asimismo, que las modalidades de los nuevos compromisos en materia de agricultura, incluidas las disposiciones de trato especial y diferenciado, se deberían establecer a más tardar dentro del 31 de marzo de 2003 (párrafo 14).

¿Qué significa esto en el contexto de las negociaciones sobre la agricultura posteriores a Doha? La tesis que se presenta en este documento es que los instrumentos para aplicar el trato especial y diferenciado (TED) aún no han cobrado forma (a causa de los cambios habidos en las políticas comerciales nacionales y multilaterales), pero que los principios siguen siendo válidos y justifican la creación de nuevos instrumentos. Es posible que una de las características de un nuevo régimen de TED sea la mayor diferenciación entre los miembros de la OMC, lo que a su vez entraña el establecimiento de criterios objetivos para determinar la magnitud de esta diferenciación. De acuerdo con los antecedentes de la OMC, es probable que estos criterios sean establecidos por otros organismos internacionales a los que se haría referencia en el Acuerdo sobre la Agricultura - como, por ejemplo, la lista de países menos adelantados (PMA) de Naciones Unidas.

"Antiguo" TED

La historia del TED ha sido ampliamente documentada (véase, por ejemplo, Michalopoulos, 2000, Whalley, 1999 y Fukasaku, 2000). Esencialmente se trata de lo siguiente:

• El trato especial y diferenciado se originó en un concepto de comercio y de desarrollo en que se ponía en tela de juicio la conveniencia de que los países en desarrollo liberalizaran las medidas en frontera siguiendo el mismo ritmo que los países industrializados;

• Durante la Ronda Uruguay la aceptación de este criterio por parte de muchos países en desarrollo había disminuido (tal vez temporalmente);

• Por consiguiente, muchas disposiciones del TED sobre medidas en frontera y subvenciones preveían que los países en desarrollo (que no fueran PMA) siguieran una trayectoria similar a la de los países industrializados, pero con un ritmo más lento;

• Otras disposiciones del TED (sobre todo las que comprendían un apoyo efectivo para los países en desarrollo mediante asistencia técnica y económica, o trasferencia de tecnología) no se establecieron de forma que fuera aplicable en el marco del sistema de la OMC.

En otras palabras, las disposiciones de TED "aplicables" del Acuerdo de la Ronda Uruguay son menos estrictas que en los anteriores acuerdos porque durante las negociaciones el enfoque del comercio y el desarrollo recibió un apoyo relativamente menos firme. Las disposiciones "no aplicables" son innumerables, pero muchos países en desarrollo y observadores están descontentos con su ejecución. En el Cuadro 1 se resume la evaluación de la aplicación del TED del Acuerdo sobre la Agricultura hecha por la Secretaría de la OMC.

¿Puede haber un "nuevo" TED?

La pregunta obvia al respecto es si el hecho que existan nuevas circunstancias y nuevas estrategias de comercio y desarrollo justificaría el establecimiento de medidas de TED, nuevas, y aplicables. Por principio la respuesta sería afirmativa. A no ser que hoy se considere que todos los países son iguales, y que "todos encajan en el mismo molde", hay un fundamento posible para el TED. Dado que son pocos los países industrializados que en sus políticas económicas internas no hagan una distinción entre regiones geográficas y/o grupos sociales, no tendría sentido que pretendan que mundialmente - cuando las diferencias objetivas entre las regiones son mucho mayores que internamente - deba valer la regla de una uniformidad de políticas.

Cuadro 1. Aplicación del TED en virtud del Acuerdo sobre la Agricultura: Evaluación de la Secretaría de la OMC

Fuente: Obtenido de OMC (2000), 23-27.

El trato especial y diferenciado se justifica cuando son aplicables los tres criterios siguientes:

• Una política única y uniforme es inadecuada para todos los miembros de la OMC;

• Amplias agrupaciones de Estados tienen características similares;

• Se pueden determinar variaciones en el alcance o la aplicación de las reglas de la OMC que son apropiadas a las circunstancias de cada una de las amplias agrupaciones de Estados.

Si cada país es diferente, las listas nacionales son el único lugar en que pueden introducirse ajustes en los compromisos de la OMC. Y el hecho de que haya grupos de países con características comunes no tiene importancia desde el punto de vista práctico si no se pueden definir instrumentos que respondan a las diferencias que tengan en común con otros miembros de la OMC. Se trata, por consiguiente, de determinar los grupos y los instrumentos apropiados.

Una de las esferas en que parece haber consenso es que los países en desarrollo pueden necesitar un trato especial que actualmente no reciben en lo que respecta a las reglas de la OMC que son administrativa o técnicamente difíciles, o costosas, de aplicar (véase Michalopoulos, 2000; Whalley, 1999; Finger y Schuler, 2000; Henson y Loader, 2001). Esto se refiere en particular a algunos de los "nuevos campos" de la política comercial y en forma mucho más directa al Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (Acuerdo SFS). Pero no parece haber problemas especiales con relación al Acuerdo sobre la Agricultura en sí mismo porque la eliminación del "viejo proteccionismo" (por ejemplo, medidas en frontera y subvenciones directas) esté menos adelantada en lo relativo a los productos agrícolas de las zonas templadas que con respecto a los productos industriales y a los productos agrícolas tropicales. Las "viejas cuestiones" siguen predominando dado que en el Acuerdo sobre la Agricultura se está haciendo hoy por los productos agrícolas de las zonas templadas lo que hace varios decenios se hizo en el GATT en favor de otros productos.

Sin embargo, esto no significa que no haya cabida para un nuevo trato especial y diferenciado. Un campo particularmente indicado es el de la seguridad alimentaria. La función "especial" de la agricultura es una de las características de las propuestas de varios miembros de la OMC al Comité de Agricultura (y lo mismo puede decirse de la propuesta de la UE, con sus preocupaciones acerca de la "multifuncionalidad").

Es evidente que mientras que algunos países exportadores de productos agrícolas abrigan fuertes sospechas debido a la posibilidad de que la multifuncionalidad sirva de forma encubierta (y no encubierta) a perpetuar el proteccionismo en los países industrializados, en muchos países en desarrollo la agricultura cumple efectivamente una función muy importante en la economía y en los medios de vida de las personas vulnerables, lo que la diferencia claramente de otros sectores.

Ésta sería precisamente la esfera en que el trato especial y diferenciado entraría en juego: para distinguir entre las demandas legítimas y justificables de trato especial (sobre todo si fuera poco probable que quienes lo reciban puedan causar distorsiones importantes del comercio mundial) y las que no lo son. En la parte restante de este documento se examinan las características de los grupos de países en relación con la seguridad alimentaria, la forma en que podrían calcularse, y el tipo de trato especial y diferenciado que podría justificarse. No se trata del único estudio en esta dirección (véase, por ejemplo, Díaz-Bonilla et al. 2000), pero por naturaleza estos estudios son complementarios.

¿Qué se entiende por el término "justificable"? La OMC tiene un doble mandato, y las respuestas pueden ser diferentes en el contexto de cada uno. Uno de los objetivos consiste en propiciar la liberalización del comercio mundial considerando que se trata de un bien común. Una piedra angular del "antiguo TED" era que este supuesto se ponía en entredicho con respecto a los países periféricos. Sin embargo, en tiempos más recientes ha habido una tendencia a pensar que generalmente la liberalización es positiva para el desarrollo (y, por consiguiente, de que quienes quieren demorarla son los que tienen que demostrar lo contrario).

Pero la OMC tiene también otro mandato que puede ser una base menos controvertida para el TED; es decir, el establecimiento de nuevas reglas para el comercio internacional. Dado que en la OMC las decisiones se adoptan por consenso, las reglas pueden adoptarse solamente si cuentan con el apoyo de todos. Y si algunos países en desarrollo son reacios a aceptar reglas nuevas, ello blocaría el proceso. La justificación del TED consiste en que serviría de base objetiva para regular las nuevas reglas y, de ese modo, ayudaría a crear un consenso.

2. ¿Cuáles son los Estados que sufren de inseguridad alimentaria?

La respuesta a esta pregunta no es obvia dado que en general se considera que son las poblaciones y no los países las que están expuestas o no a la inseguridad alimentaria. ¿Cómo pueden aplicarse a los Estados los conceptos y las medidas que se han creado con respecto a las personas? ¿La mejor forma de indicar la prevalencia de la inseguridad alimentaria son los indicadores de la pobreza (como el PNB per cápita), o hay países que están particularmente expuestos a la inseguridad alimentaria sin ser necesariamente los más pobres? ¿Y una vez determinados los Estados, cuáles son las adaptaciones prácticas que esta condición justificaría en los compromisos actuales de la OMC, y posiblemente en los futuros?

¿Qué es la inseguridad alimentaria "nacional"?

Para que los países expuestos a la inseguridad alimentaria reciban una ayuda especial en la nueva ronda de negociaciones sobre agricultura (como, por ejemplo, restricciones menos gravosas de las subvenciones y ayuda alimentaria y financiera prioritaria al margen de la OMC), es importante que puedan identificarse correctamente. Por analogía con el análisis que se aplica a las personas según Sen (Drèze y Sen, 1990), se puede decir que la seguridad alimentaria depende de:

• sus medios de producción, que reflejan los alimentos que pueden producirse internamente;

• sus medios de comercio, que reflejan su capacidad de obtener suficientes divisas de las exportaciones para adquirir alimentos importados; y

• sus medios de transferencia, que abarcan los alimentos que pueden conseguirse ya sea en forma directa, por conducto de la ayuda alimentaria, o indirecta, mediante importaciones (semi-) comerciales a cargo de la ayuda financiera.

Esto indica que los países más expuestos a la inseguridad alimentaria son los que tienen a la vez una inadecuada producción nacional y una estructura insatisfactoria de la exportación (no sólo respecto de la agricultura, necesariamente) en vista de que presentan una o más de las siguientes características:

• bajo valor de las exportaciones per cápita y pocas perspectivas de crecimiento;

• fuerte dependencia de la exportación de un reducido número de productos, con fluctuaciones de la oferta o la demanda;

• fuerte dependencia de la exportación a un solo mercado, con fluctuación de la demanda.

Así pues, ni un PNB bajo ni la dependencia de las importaciones de alimentos son necesariamente, por sí mismos, indicadores de la inseguridad alimentaria nacional. Algunos importadores más modestos estarían más expuestos a la inseguridad que exportadores más grandes - ¡porque no están en condiciones de hacer importaciones de mayor volumen! Lo que cuenta es la combinación de las características.

¿La terminología existente en la OMC abarca adecuadamente esta combinación? La respuesta es "No". En el contexto de la OMC el término "seguridad alimentaria" se utiliza en un sentido mucho más estrecho y se refiere principalmente al suministro adecuado de alimentos importados. Se reconoce a unos 20 países como países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (PEDINA) y también se presta especial atención a los 49 países menos adelantados. Este uso refleja la preocupación de que la liberalización del comercio agrícola mundial pueda dar lugar a un aumento de los precios mundiales de las importaciones comerciales y a una disminución del volumen de la ayuda alimentaria. Sin embargo, entre los PEDINA sólo un país (Kenya) está comprendido entre los 30 países con menor disponibilidad per cápita (un substitutivo bastante aproximado de inseguridad alimentaria), y tres de estos 30 no son ni países menos adelantados ni países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (véase el anexo del presente documento).

¿Pero si las definiciones existentes son inadecuadas, cómo pueden hacerse más precisas? El análisis de los medios muestra que, en un sentido, casi todos los aspectos del régimen de la OMC pueden tener efectos en la seguridad alimentaria. Por ejemplo, el Acuerdo Multifibras, que al limitar la industria de la confección de muchos países en desarrollo ha tenido indudablemente un efecto perjudicial en los medios comerciales. Pero es difícil imaginar que en la OMC pueda llegarse a un consenso sobre un trato especial y diferenciado importante y aplicable para todos los países que satisfaga estos criterios tan amplios, a menos que se limite a aquellos países que son realmente los más pequeños y los más pobres.

Los países menos adelantados responden prácticamente a estos amplios criterios. Todos tienen un bajo nivel de diversificación económica, pero limitar el trato diferenciado exclusivamente a esos países constituiría una considerable regresión respecto de la situación presente del TED. Una hipótesis razonable de trabajo es que también hay algunos otros países que sufren de inseguridad alimentaria - pero ¿cómo han de definirse en una forma que merezca respeto? Habrá que prestar una atención especial a este aspecto porque, para que pueda haber una adaptación de las reglas de la OMC que entrañan mayores efectos con relación a la seguridad alimentaria, debe encontrarse una definición que sea eficaz desde un punto de vista práctico.

Un primer paso para establecer los criterios para formar parte de este grupo consiste en determinar las esferas del proceso de reglamentación de la OMC que pueden presentar problemas, y el porqué de estos problemas. Esto se hace en la próxima sección. A continuación se efectúa un análisis ilustrativo inicial de los criterios pertinentes a dichos problemas y de los países que se ajustan a los diversos umbrales.

3. Ámbito del trato especial y diferenciado (TED)

Disposiciones actuales

En la medida en que se han determinado las repercusiones de las reformas multilaterales en la seguridad alimentaria, los textos aprobados en la OMC no aportan ninguna medida operativa directa para hacer frente a las consecuencias, excepto en el caso de los compromisos, menores y más espaciados, de acceso a los mercados y de subvenciones internas, y siempre que sean adecuados al problema. De las distintas declaraciones de los textos finales se desprende la hipótesis de que no se considera adecuado este tipo de ajuste de las medidas internas por parte de los países que sufren de inseguridad alimentaria.

El Acuerdo de Marrakech, por ejemplo, comprende una Decisión (ministerial) sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios, en que la OMC se compromete, entre otras cosas, a "establecer mecanismos apropiados para asegurar que la aplicación de los resultados de la Ronda Uruguay sobre el comercio agropecuario no afecte adversamente la disponibilidad de ayuda alimentaria". Los ministros convinieron además en "asegurar que en cualquier acuerdo relacionado con los créditos a la exportación de productos agropecuarios se establezcan disposiciones de trato diferenciado en favor de los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios". Sin embargo, como puede apreciarse claramente en el Cuadro 1, son pocas las medidas concretas adoptadas al respecto.

Con miras al futuro hay dos posibilidades, no mutuamente excluyentes:

• Determinar con mayor claridad los tipos de medidas internas que pueden justificarse para los países expuestos a la inseguridad alimentaria, ya sea con el fin de centrar la atención en la necesidad de darles apoyo como de asegurar que su libertad de movimiento no se vea limitada por las reglas que hayan de adoptarse en el futuro;

• Hacer que las actuales declaraciones exhortativas asuman un carácter ejecutorio, ya sea dotando a la OMC de un instrumento financiero o supeditando el acuerdo final del próximo Acuerdo sobre la Agricultura a la adopción de decisiones adecuadas por parte de los órganos multilaterales y bilaterales encargados de las carteras y los recursos financieros pertinentes.

Una determinación exacta de nuevas medidas adecuadas de TED no es posible si no se tiene un mayor conocimiento de las nuevas reglas que pueden establecerse en las negociaciones del Acuerdo sobre la Agricultura. Pero se espera que la nueva Ronda abarque los tres principales elementos que conforman la "estructura" del Acuerdo: acceso al mercado, subvenciones a la exportación y subvenciones internas. Todo intento de hacer más restrictivas las reglas en estas tres esferas sería motivo de preocupación para distintos grupos de países, según puede verse en el análisis que se presenta en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Esferas que pueden ser motivo de preocupación en las nuevas reglas comerciales para los productos agropecuarios

Acceso al mercado

En lo que respecta al acceso al mercado, los intereses de los países en desarrollo que sufren de inseguridad alimentaria se centrarán en gran parte en toda obligación que acepten en relación con sus propias barreras a las importaciones. Muchos de estos países son exportadores de productos básicos que encuentran obstáculos limitados en los mercados de la OCDE o que gozan de un acceso preferencial a mercados protegidos. Para los países que exportan productos no sensibles es poco probable que la liberalización de la OCDE se traduzca en cambios significativos (y, cabe sostener que, probablemente, la liberalización en los países en desarrollo es menos importante para estimular la demanda mundial de los productos que exportan que el crecimiento de los propios países en desarrollo). Para los países cuyos productos sensibles tienen un acceso preferencial, la reducción de las preferencias afectaría a sus contingentes comerciales, pero el ritmo de dicha reducción depende principalmente de los países importadores y no de la OMC. Aunque la liberalización multilateral dará lugar a una reducción de las preferencias (eliminándolas a la larga), en la actual Ronda de la OMC probablemente no se dará más que un paso modesto en esta dirección.

Hay quienes abrigan grandes dudas acerca de la conveniencia de que los países en desarrollo liberalicen sus regímenes de importación. Pero esto nos lleva nuevamente a la cuestión central, que se ha planteado antes, de si la OMC deba dar precedencia a su función de reglamentación o a la de liberalización cuando no sea fácil que ambas se lleven adelante simultáneamente. Incluso entre quienes propugnan una amplia política comercial liberal para los países en desarrollo se reconoce que el sector agrícola de algunos países en desarrollo ha sufrido una depresión artificial, causada por las políticas aplicadas anteriormente (incluida, principalmente, la desatención), y que el incremento de la producción agrícola es una prioridad fundamental. Por consiguiente, habría razón para abogar por que, en lo que atañe a la liberalización, se dé un cierto respiro a los países pobres que tienen un gran sector agrícola a fin de que pueda haber mayores incentivos que favorezcan la producción nacional.

También los países en que la importación de alimentos representa una parte importante del suministro total, pero cuyos contingentes comerciales son inciertos, tendrán un interés indirecto en la liberalización del acceso al mercado. En la medida en que contribuya a disminuir la producción en los mercados más protegidos (especialmente los de la OCDE), esta liberalización tenderá a aumentar los precios mundiales.

Subvenciones a la exportación

El aumento de los precios mundiales debido a los recortes de la producción en los países de la OCDE tendería a traducirse en una situación desfavorable en la relación de intercambio de los países en desarrollo importadores de alimentos, que podría tener repercusiones en la seguridad alimentaria de los países que tienen posibilidades limitadas para impulsar las importaciones o aumentar la producción nacional. Estos países se verían afectados en forma más directa por las restricciones de las subvenciones a la exportación que actualmente conceden unos pocos países de la OCDE. Estas restricciones suelen tener un efecto inmediato en los precios mundiales, por lo menos hasta que las exportaciones de los países que no conceden subvenciones no se recuperen de sus bajos niveles, artificiales, para aprovechar las nuevas oportunidades.

Puede haber además efectos a más largo plazo. En la medida en que las exportaciones de los países que conceden subvenciones son reemplazadas por exportaciones de países que no las conceden, puede registrarse una reducción de la disponibilidad de importaciones para los países muy pobres aun cuando no haya un aumento de los precios mundiales. Esto podría suceder en el caso de países pobres que estén recibiendo, de un país que concede subvenciones, ayuda alimentaria o importaciones de productos del mercado "gris" (que no reúnen los requisitos de la ayuda alimentaria pero se venden por debajo del precio de mercado). No hay razón para suponer que el aumento de las exportaciones de los países que no conceden subvenciones se pondría a disposición de los mismos países pobres y en las mismas condiciones que las exportaciones de favor que reemplazan.

Subvenciones internas

Los países que tienen realmente necesidad de impulsar su producción agrícola también abrigarán preocupaciones con respecto a cualquier nueva regla de la OMC que limite el alcance de las subvenciones internas. Como se ha subrayado, son pocos los países en desarrollo que pueden (o quieren) conceder subvenciones a la agricultura que se aproximen a los niveles establecidos en la actualidad. Pero en algunos casos una restricción ulterior de dichos límites podría causar dificultades.

4. Determinación y aplicación de indicadores

Hay, por lo tanto, dos categorías (que pueden superponerse) de países que pueden verse afectados de distintas maneras si se introducen cambios en los tres elementos principales de la actual estructura del Acuerdo sobre la Agricultura, a saber:

• países que tratan de impulsar su producción agrícola nacional y que pueden querer aumentar los incentivos para los agricultores mediante el mantenimiento de precios elevados para las importaciones y el aumento de las subvenciones internas;

• países importadores de productos alimenticios, que tienen contingentes comerciales inciertos, y que pueden abrigar preocupaciones respecto de su capacidad para importar suficientes alimentos en el futuro.

Indicadores pertinentes

¿Qué indicadores hay para determinar los países que pueden ser más vulnerables a estos cambios? En la actualidad existe el grupo de los países menos adelantados (PMA), que podría equipararse a la primera categoría, y el grupo de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (PEDINA), cuya atención se concentra en las preocupaciones de la segunda categoría. ¿Pero estos dos grupos son suficientes?

En el Cuadro 3 se hace un análisis de los tipos de indicadores que convendría usar. Se presentan las dos categorías de países determinadas en el Cuadro 2 y se enumeran algunos indicadores pertinentes para cada una. Un grupo comprende los países en que la agricultura es una importante fuente de subsistencia pero la producción es escasa (en los que en las políticas se da una legítima importancia al impulso de la producción agrícola - tarea que puede presentar aún más dificultades en caso de restricción del control de las importaciones o de las subvenciones internas). El otro grupo está formado por los países en que una parte importante del consumo interno depende de las importaciones pero que tienen contingentes comerciales inciertos (y que, por consiguiente, serían vulnerables a los aumentos repentinos de los precios mundiales).

Cuadro 3. Indicadores pertinentes para el TED

En ambos casos la combinación de características indica una particular vulnerabilidad. En relación con el primer grupo, una condición necesaria es que la proporción de la agricultura en el producto interno bruto (PIB) sea relativamente alta. Pero de ese modo se incluiría también a los países ricos o a aquéllos que tienen una producción no agrícola suficiente que les permite asegurar fácilmente la seguridad alimentaria de sus habitantes. Por lo tanto, un criterio adicional es que el promedio del aporte de calorías per cápita sea bajo.

Del mismo modo, una alta proporción de las importaciones de alimentos en el PIB es un criterio necesario, pero no suficiente, para determinar la dependencia de las importaciones. El bajo aporte calórico per cápita sirve de indicador para establecer cuáles de esos países tienen una población con una elevada vulnerabilidad. Se necesita además algún indicador para un país con contingentes comerciales inciertos. El indicador que se sugiere en el Cuadro 3 es el índice compuesto de vulnerabilidad compilado con el auspicio de la Secretaría del Commonwealth (Secretaría del Commonwealth/Banco Mundial 1999).

Aporte de calorías: indicador básico

¿En qué medida estos criterios se superponen, ya sea entre sí o con respecto a los grupos existentes de PMA y PEDINA? En los Cuadros 4 y 5 se muestra lo que sucede cuando se trata de determinar un grupo consecuente en que se dé la mejor combinación de características. En el Cuadro 4 se empieza por el aporte de calorías per cápita. El nivel mínimo recomendado FAO/OMS es de 2 300 calorías diarias. Dado que dentro de un país se darán importantes variaciones entre los niveles de consumo sería artificioso calificar como países con baja disponibilidad de calorías sólo a los que presenten una media de aporte per cápita inferior al nivel mínimo. Por otro lado, en lo que respecta a las reglas de la OMC sería inadecuado prestar una atención especial a los países sólo porque tengan modalidades de consumo sumamente desiguales. Como indicador inicial se ha establecido un nivel mínimo medio de aporte calórico per cápita de 2 500 calorías diarias para especificar los países que se incluirían dentro de ese nivel mínimo, y se ha dejado margen para un limitado grado de desigualdad en la disponibilidad de calorías dentro de un país.

En el Cuadro 4 se presentan, en orden ascendente de número de calorías, 72 países respecto de los cuales se dispone de datos y cuyo promedio de aporte calórico diario per cápita es inferior a 2 000 calorías, y se indica, asimismo, si están comprendidos entre los grupos de PMA o de PEDINA.

Es obvio que las dos categorías de PMA y de PEDINA abarcan algunos países pero no todos. Veinticinco de ellos no están comprendidos en ninguna de las dos categorías. Además, otros cuatro se clasifican como PMA pero tienen un aporte calórico per cápita superior a 2 500 calorías (desde Mauritania con 2 622 hasta Cabo Verde con 3 015). Diez PEDINA tienen un aporte diario superior a 2 500 calorías, (llegando incluso a 3 287 en el caso de Egipto). De ahí que las dos categorías de PMA y de PEDINA combinadas no puedan usarse como indicador adecuado de la inseguridad alimentaria.

Cuadro 4. Media de aporte calórico diario per cápita en los PMA, los PEDINA y en otros países vulnerables

^a Cantidad disponible para consumo humano. El aporte per cápita representa la media del aporte disponible para toda la población en conjunto y no indica necesariamente el consumo real individual. Fuente: PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2000, Cuadro 23.

^b Respecto de los PEDINA la definición es la de la OMC.

Indicadores de dependencia de la agricultura

Para determinar los países en que la inseguridad alimentaria puede estar relacionada con la agricultura, en el Cuadro 5 se presenta información sobre el valor añadido agrícola como parte proporcional del PIB. Se muestra la proporción de la agricultura en el PIB para todos los países con un aporte calórico per cápita diario inferior a 2 500 calorías (con exclusión de seis países sobre los que no se dispone de datos), lo mismo que para cualquier otro país en desarrollo en que la parte correspondiente a la agricultura en el PIB es superior al 20 por ciento. Los países en que la media del aporte calórico es superior a 2 500 calorías figuran en cursiva, y en el cuadro se indica también la pertenencia de cada país a los grupos de PMA o de PEDINA.

Con estos otros criterios de vulnerabilidad las categorías de PMA y de PEDINA parecen sobreponerse solo parcialmente. Por lo menos 31 de los 76 países del cuadro no corresponden ni a una ni a otra categoría, y la parte correspondiente al sector agrícola en el PIB de 19 de ellos es superior al 20 por ciento. En caso de aplicarse solamente el criterio del aporte calórico o de los PMA, entre los países que se verían excluidos figuran Albania, Côte d'Ivoire, Guyana, Nigeria, Moldova, Georgia, el Paraguay y la República Dominicana (usando el 20 por ciento como punto de inclusión agrícola).

Cuadro 5. Dependencia de la agricultura y bajo consumo de calorías en los PMA, los PEDINA y en otros países vulnerables

Notas:

^a Cantidad disponible para consumo humano. El aporte per cápita representa la media del aporte disponible para toda la población en conjunto y no indica necesariamente el consumo real individual. Fuente: PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2000: Cuadro 23.

^b Fuente: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (base de datos del sitio web).

^c Respecto de los PEDINA la definición es la de la OMC.

La disponibilidad de calorías y las dimensiones del sector agrícola se han tomado como indicadores de los países que pueden abrigar preocupaciones reales respecto de la reducción de sus barreras a la importación de productos agropecuarios y de la aceptación de límites más bajos para las subvenciones internas. ¿Qué preocupaciones legítimas pueden tener otros miembros de la OMC frente a la petición de estos países de disponer de un trato especial y diferenciado con respecto al acceso al mercado y las subvenciones internas? Un grupo podría poner en entredicho la oportunidad, desde el punto de vista del desarrollo, del control de las importaciones y/o de las subvenciones internas por parte de estos países. Pero, como ya se ha indicado, en este documento se considera como objetivo superior el mandato de la OMC relativo al establecimiento de reglas y no el de la liberalización. Con la autoimposición de este límite, la preocupación legítima principal de otros miembros de la OMC es si al aceptar el trato especial y diferenciado para este grupo de países se daría lugar a una desestabilización de los mercados mundiales.

¿Cuán "peligroso" sería para el sistema del comercio internacional que estos países estuvieran exentos de obligaciones respecto del control de las importaciones y las subvenciones internas a la agricultura? ¿Qué probabilidades hay de que esta exención provoque perturbaciones al comercio mundial? En el Cuadro 6 se presentan dos indicadores tomando los países del Cuadro 5^[79] e indicando para cada uno la parte correspondiente a las exportaciones agrícolas en el PIB y la parte correspondiente a cada país en el comercio agrícola mundial. Estos indicadores se usan dando por supuesto que el principal "peligro" para otros miembros de la OMC es que, amparándose en barreras a las importaciones elevadas y beneficiando de subvenciones importantes, algunos de estos países puedan impulsar de manera considerable sus exportaciones agrícolas, compitiendo con las de otros miembros de la OMC. (Cabe sostener, además, que otra preocupación es que el TED se traduzca en una disminución de las importaciones de estos países y, por lo tanto, en una disminución de las exportaciones de otros miembros de la OMC. Pero dado que todos los países comprendidos en el Cuadro 5 son países con baja disponibilidad de calorías, puede deducirse razonablemente que cualquier efecto en la demanda mundial será mínimo.)

La presentación de los países del Cuadro 6 sigue un orden descendente teniendo en cuenta la parte que corresponde a las exportaciones agrícolas en las exportaciones mundiales. Sólo en dos países - Tailandia y la India - la parte en las exportaciones agrícolas mundiales es superior al 1 por ciento, y sólo en siete países superior a 0,25 por ciento. De éstos, sólo en uno (Côte d'Ivoire) se registra un aporte calórico per cápita superior al límite de 2 500 calorías (aunque en otros tres - la India, Viet Nam y el Pakistán - las cifras se aproximan).

Cuadro 6. Cuota de mercado de los países vulnerables

Fuentes: Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (base de datos del sitio web (PIB)); FAO (Bases de datos estadísticos del sitio web (valores de las exportaciones agrícolas)).

Trasciende el alcance de este estudio inicial decidir si los miembros de la OMC pudieran considerar que países que tienen cuotas tan bajas en el mercado mundial de exportación puedan ser una "amenaza" y, si así fuera, si se pudieran determinar otros parámetros para el TED (por ejemplo, limitándolo en esos casos a los alimentos básicos de primera necesidad) a fin de resolver el problema. Baste con señalar que con una combinación de los criterios que se presentan a continuación se abarcaría un mayor número de países con aportes bajos de calorías (66) que usando solamente el criterio de los países menos adelantados (PMA) (37):

• aporte calórico per cápita diario inferior a 2 500 calorías; y/o

• parte correspondiente a la agricultura en el PIB superior al 20 por ciento, y

• en las exportaciones agrícolas mundiales igual a 0,25 por ciento, o menos.

Dependencia de las importaciones

En el Cuadro 2 se ha señalado que los países pobres, que dependen de las importaciones agrícolas y tienen contingentes comerciales inciertos, pueden abrigar una legítima preocupación frente a medidas de los países industrializados que tiendan a aumentar el precio, o que reduzcan de otra manera la disponibilidad de importaciones de alimentos. En estos casos, un trato especial y diferenciado apropiado no consistiría en la exención de las reglas más rígidas que gobiernen sus propias políticas comerciales y de producción, sino la adopción de medidas compensatorias (ya sea en el marco de la OMC o mediante acuerdo previo a través de otras instituciones) para ayudarlos a ajustarse a los cambios.

Una cuestión esencial para la Ronda de Doha es la forma en que esas medidas compensatorias deban aplicarse; pero ello trasciende el ámbito del presente estudio. Otro asunto importante es si se puede lograr una forma mejor de clasificar a esos países. La finalidad de la combinación de las categorías de PMA y de PEDINA es determinar los países que corresponderían a ellas, pero cabría preguntarse en qué medida se logra hacerlo satisfactoriamente.

En el Cuadro 7 se ilustra la ineficacia de las categorías existentes. Se presenta la disponibilidad de calorías, el índice de vulnerabilidad, la parte que corresponde a las importaciones agrícolas en el PIB, y las categorías de PMA y de PEDINA atribuibles con respecto a:

• todos los países cuyo aporte calórico per cápita diario es inferior a 2 500 calorías (con excepción de 14 países de los que no se dispone de datos sobre vulnerabilidad) y

• cualquier país que presente una vulnerabilidad mayor (índice más elevado) de la media de los países para los que se registra un valor inferior a 2 500 calorías (en cursiva en el cuadro).

Los países se presentan en orden descendente de acuerdo a la proporción de las importaciones agrícolas en el PIB.

Cuadro 7. Vulnerabilidad comercial y aporte bajo de calorías

Notas:

^a Cantidad disponible para consumo humano. El aporte per cápita representa la media del aporte disponible para toda la población en conjunto y no indica necesariamente el consumo real individual. Fuente: PNUD, Informe sobre el Desarrollo Humano 2000, Cuadro 23.

^b Secretaría del Commonwealth/Banco Mundial, 1999.

^c Banco Mundial, Indicadores del Desarrollo Mundial (base de datos del sitio web (PIB)); FAO (Bases de datos estadísticos del sitio web (valores de las exportaciones agrícolas)).

En el cuadro se puede ver que en las categorías de PMA y de PEDINA faltan algunos países que deberían estar incluidos. Por ejemplo, si respecto de las importaciones agrícolas se toma un límite de más del 5 por ciento del PIB, hay tres países que i) no tienen cabida en ninguno de los dos grupos y cuyas importaciones agrícolas son superiores a ese límite y ii) el aporte calórico diario per cápita es de menos de 2 500 calorías y iii) la vulnerabilidad comercial es alta. El número de países pasaría a cinco si los países que figuran al fondo del cuadro (para los que no se dispone de datos sobre importaciones y/o PIB) se evaluaran sobre la base de los otros dos criterios.

Además, seis de los 20 PEDINA^[80] y cinco PMA^[81] no figuran en absoluto, con lo que se indica que tienen más de 2 500 calorías por cápita, más ya sea una baja vulnerabilidad comercial y/o dependencia de las importaciones agrícolas. Dado que probablemente la fuente de asistencia de mayor compensación serían los principales organismos de ayuda (prescindiendo de la vía institucional por conducto de la cual se proporcione), y dado que éstos reconocen al grupo de PMA como grupo al que debe prestarse especial atención en materia de ayuda, la ausencia en el Cuadro 7 de algunos PMA no es grave verosímilmente. Si se determina que los países que requieren especial atención son todos los PMA, más los países que no son PMA pero que tienen baja disponibilidad de calorías, alta vulnerabilidad comercial, y una considerable importación proporcional de productos alimenticios, entonces la cobertura sería bastante buena.

4. Pasos futuros

El principal foco de atención de las intervenciones para los países expuestos a la inseguridad alimentaria es la eliminación de la causas de la inseguridad, es decir, enfrentar el problema del bajo nivel de producción nacional y de la precariedad de las exportaciones. Pero aunque muchas de las medidas más importantes están fuera del ámbito de la OMC hay margen para una amplia acción dentro de la Organización.

El requisito mínimo es que nada de lo que se decida en el Acuerdo sobre la Agricultura debe empeorar la situación. Esto incluye el que se evite cambiar reglas que puedan traducirse en dificultades aun mayores que en la actualidad para que los países expuestos a la seguridad alimentaria puedan poner en práctica políticas que han demostrado ser eficaces para apoyar la seguridad alimentaria. Estas políticas se describen en el Cuadro 8. En este cuadro se determinan las esferas en que las reglas de la OMC pueden ser un freno para la acción de los gobiernos; las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura de que pueden valerse, y que suelen usar más, los países en desarrollo; los tipos de cambios que podrían proponerse en las actuales negociaciones; y algunos posibles instrumentos alternativos.

Pero las intervenciones pueden ser aún mayores. Por ejemplo, muchas de las modificaciones podrían tener repercusiones - no siempre positivas - en la diversificación de las exportaciones de los países vulnerables a la inseguridad alimentaria. Estos posibles efectos deben determinarse, y debe reconocerse el derecho de los países que sufren de inseguridad alimentaria de oponerse a ellos, a menos que no se llegue a un acuerdo sobre medidas de apoyo adecuadas y practicables.

La promoción de este tipo de tratamiento positivo suele causar fricciones si se hace en nombre de países que tienen efectos considerables en el comercio mundial y que no sufren particularmente de inseguridad alimentaria (aunque importen grandes cantidades de alimentos). Por consiguiente, una importante tarea de carácter técnico consiste en elaborar indicadores objetivos de la inseguridad alimentaria interna conexa que puedan servir de base para constituir agrupaciones.

Cuadro 8. Disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) relacionadas con la seguridad alimentaria

Fuente: Adaptación de Stevens et al. (2000).