2 BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES ACCORDS DE L’OMC

La présente section décrit les engagements de la Thaïlande au titre de l’Accord sur l’agriculture du Cycle d’Uruguay, pour ce qui est de l’accès aux marchés et des subventions internes ainsi que dans le cadre d’autres accords pertinents. Comme la Thaïlande n’a notifié aucune subvention aux exportations, ce point ne sera pas examiné ci-après.^[99]

2.1 Accès aux marchés

Engagements

Au titre de l’Accord sur l’agriculture, la Thaïlande a pris comme engagement de réduire les droits de douanes sur 740 lignes tarifaires en moyenne, de 24 pour cent au cours de la période 1995-2004, avec une réduction minimale de 10 pour cent sur toutes les lignes tarifaires. On a relevé que le taux de droits consolidés moyens ont reculé, passant de 49 pour cent en 1995 au taux final de 36 pour cent en 2004. Ses droits consolidés portent sur 994 produits agricoles qui représentent 100 pour cent des lignes tarifaires en agriculture, contre 5 pour cent avant les négociations du Cycle d’Uruguay. La Thaïlande a également tarifié les mesures non-tarifaires de 23 produits agricoles, en les transformant en contingents tarifaires affectés de taux de droits allant de 20 à 65 pour cent. Elle se réserve le droit de recourir aux dispositions des clauses de sauvegarde spéciales pour 111 produits, soit 11 pour cent des 994 lignes tarifaires.

Réductions tarifaires réelles

De même que ses engagements pour réduire les droits consolidés au titre de l’Accord sur l’agriculture, la Thaïlande a entrepris une réforme tarifaire unilatérale plus radicale, avant la conclusion du Cycle d’Uruguay et après la crise financière de 1997. De ce fait, les droits effectivement appliqués sont inférieurs aux taux consolidés de l’OMC, pour presque toutes les lignes tarifaires. Le taux moyen de droit effectivement appliqué pour les produits agricoles a progressivement diminué, passant de 43,1 pour cent en 1995 à 32,1 pour cent en 1999 et à 28 pour cent en l’an 2000. Toutefois, le taux est encore plus élevé que pour les produits industriels (recul de 20,7 pour cent en 1995 à 13 pour cent en l’an 2000). Il est aussi beaucoup plus élevé que les taux pour les importations agricoles de la plupart des autres pays d’Asie, comme indiqué au tableau 1. Le droit moyen, en agriculture, est élevé parce que 43 pour cent de toutes les lignes tarifaires sont supérieures à 30 pour cent. Les crêtes tarifaires sont signalées dans le secteur de la viande et des produits laitiers, du sucre, des alcools, des boissons, du tabac, des fruits et des légumes La plupart des crêtes tarifaires les plus élevées sont les taux de droit hors contingent. Qui plus est, bien que les taux de droits effectivement appliqués restent en général inférieurs aux taux consolidés, il existe encore 550 produits, dont les droits appliqués sont plus élevés que les taux consolidés. Environ 58 pour cent de ces lignes figurent dans le secteur de l’agriculture et des pêches.^[100] Des droits aussi élevés expliquent pourquoi la Thaïlande n’a pas connu de difficultés du fait de l’augmentation rapide des importations vivrières. La forte progression des importations agricoles enregistrées en Thaïlande est étudiée ci-après.

Tableau 1. Taux de droits et dispersion pour les produits primaires, dans divers pays d’Asie (non pondéré)

^a 1993.

Source: Warr (2000): 1 223 (les taux ne correspondent pas pour tous les pays à la même année); Panagariya (1999): 357.

Il y a encore deux autres caractéristiques importantes de la structure tarifaire thaïlandaise qui affectent les échanges agricoles et la production. En plus des taux moyens de droits élevés, les droits agricoles accusent un écart important, allant de 0 à 242 pour cent pour les droits hors contingents sur la soie brute. Cela indique que le niveau de protection nominale de l’agriculture thaïlandaise est relativement élevé. Les droits élevés peuvent toutefois amplifier le niveau réel de protection. Premièrement, de nombreux produits affectés de taux élevés de droits hors contingent sont exportés (par exemple le riz a un taux de droit de 58 pour cent, le sucre de 104 pour cent, le café de 100 pour cent). Les droits élevés de ces produits sont excédentaires. Deuxièmement, les droits effectivement appliqués pour un certain nombre de produits sont nettement inférieurs aux taux consolidés (maïs, soja par exemple). Troisièmement, selon les négociants en grains et les observations occasionnelles effectuées dans les provinces frontalières, un certain nombre de produits agricoles sont introduits en contrebande, en provenance des pays voisins. Il s’agit notamment des oignons rouges, de l’ail, des oranges, etc.

Le deuxième caractéristique est que la structure des droits fait ressortir un modèle de progressivité des droits calculés sur la base de la valeur ajoutée. Dans certains secteurs agro-alimentaires importants, les taux effectivement appliqués sur les matières premières utilisées dans l’industrie sont de l’ordre de zéro pour cent (pour le soja et le maïs par exemple). Par contre les droits sur les produits agro-alimentaires comme la viande sont exorbitants. A titre d’exception il convient de citer la progressivité négative des droits dans le secteur des denrées alimentaires et des boissons. Les droits moyens appliqués aux matières premières et aux produits semi-ouvrés sont respectivement de 43,5 et de 48 pour cent, respectivement, contre 37 pour cent pour les produits finals totalement transformés (OMC, 2000, graphique III.5). Bien que l’industrie alimentaire soit affectée d’un taux négatif effectivement appliqué de protection, les exportations alimentaires sont moins touchées par les droits élevés sur les intrants car ils sont importés en franchise de droits. La progressivité positive des droits et les exemptions sur les matières premières, pour les exportations de denrées alimentaires, attirent l’attention sur l’effet favorable des politiques en faveur du secteur agroalimentaire.

Importations soumises aux contingents tarifaires

Pour administrer les contingents tarifaires, le Ministère du commerce extérieur applique diverses méthodes d’attribution des contingents. Le système de libre échange est appliqué au moins à deux produits, qui sont des matières premières importantes dans le secteur de l’alimentation animale, le soja et les tourteaux de soja. Bien qu’aucune restriction ne soit imposée à leurs importations, les importateurs doivent faire une demande de licence d’importation automatique. Il existe certains produits pour lesquels le contingent retenu total est appliqué, mais il n’existe pas de limite spécifique sur les quantités admises pour chaque importateur (poivre et longane séché par exemple). Dans de nombreux cas, le Ministère du commerce extérieur établit le contingent maximum autorisé pour chaque groupe d’importateur autorisé (notamment les associations de producteurs, l’Office des entrepôts publics et les entreprises privées). Les produits attribués selon cette méthode sont l’huile de palme, le maïs, la noix de coco les pommes de terres et les oignons. Un autre critère est une part fixe des contingents aux importateurs actuels, sur la base de leurs importations précédentes et une part plus petite du contingent aux nouveaux arrivants. Le dernier critère, utilisé pour les pommes de terre importées est celui du «premier arrivé, premier servi». Les méthodes d’affectation des contingents semblent être influencées par la force et les intérêts des associations du secteur agroalimentaire.

Sur vingt-trois produits, la Thaïlande a rempli ses engagements pour huit ou neuf produits, pour lesquels les importations réelles ont largement dépassé les engagements. Les importations de neuf produits sont en deçà des engagements et on ne relève aucune importation pour six produits.

L’Examen des politiques commerciales de 1999 du Secrétariat de l’OMC a conclu que le système thaïlandais des contingents tarifaires ne semble pas représenter un obstacle majeur aux échanges (OMC, 2000, p. 80). Premièrement, sur vingt-trois produits soumis aux contingents tarifaires, les importations réelles de huit produits ont dépassé les contingents tarifaires engagés à plusieurs reprises, (pour le lait concentré, et le soja par exemple). Deuxièmement, cinq des produits pour lesquels on n’enregistre pas actuellement des importations (longanes séchés) ou pour lesquels les importations sont inférieures aux contingents tarifaires, sont des exportations thaïlandaises (par exemple le riz, le sucre, le poivre, et le café en grains). Comme les cours mondiaux sont plus élevés que les prix internes, il semble dénué de sens d’importer ces produits, même si on relève de petites quantités d’importations de certains de ces produits, pour des qualités diverses de celles produites en Thaïlande. Troisièmement, la plupart des contingents tarifaires pour les produits sans importations sont trop limités, ne permettent pas aux importateurs de couvrir le coût des transactions, ou se présentent sous une forme liquide qui suppose des coûts élevés de transport (huile de coco, lait, noix de coco séchée). Enfin, deux produits pour lesquels il n’existe pas d’importations officielles, pénètrent en fait en Thaïlande. La soie brute est importée de Chine mais n’a pas été notifiée à l’OMC parce que la Chine n’était pas membre de l’OMC avant 2001. On signale aussi une forte contrebande pour les oignons et l’ail.

Toutefois, il existe plusieurs problèmes avec l’administration des contingents qui peuvent constituer un certain degré de protection des importations et avoir des effets de distorsion sur la structure du marché. Le premier problème est la question de l’attribution des contingents aux organismes publics de commercialisation et aux associations de producteurs, notamment pour ce qui est du sucre et de l’ail. Comme ils représentent les producteurs, il sont incités à limiter les importations. Le deuxième problème tient au décalage entre l’affectation du contingent et l’utilisation du contingent de campagne. Mais la conséquence la plus grave est que toutes les méthodes d’attribution des contingents ont une incidence sur la répartition des revenus ainsi que sur la structure industrielle. Les grandes entreprises agroalimentaires bénéficient d’une rente de situation du fait des contingents, au détriment des petits agriculteurs qui cultivent le maïs et le soja car les contingents d’importation font baisser les prix à la ferme, dans le pays. En outre, l’attribution de contingent peut aussi affecter la structure industrielle puisqu’elle tend à établir une discrimination vis-à-vis des petites sociétés et des nouveaux fournisseurs. Alors que les grosses entreprises d’aliments pour animaux et les gros producteurs/exportateurs de poulets ont accès à des importations moins chères de matières premières, les petits producteurs d’aliments pour animaux, les petits exportateurs de poulets et les nouveaux producteurs, qui pourraient être plus efficients, ne pourront pas faire concurrence aux titulaires puisqu’ils dépendent des matières premières plus chères du marché local. Les principaux instruments de l’Accord sur l’agriculture visant à résoudre le problème des obstacles non tarifaires ont en fait créé de nouvelles difficultés qui pourraient être aussi mauvaises que les anciens obstacles non tarifaires, sinon pire.

Autres mesures non tarifaires

Parmi les pays de l’Asie du Sud et du Sud-Est, la Thaïlande à un niveau relativement faible de barrières non-tarifaires sur les produits primaires. (Panagariya, 1999, p. 356). À part la tarification de 23 produits, la Thaïlande n’a aucun autre contingent d’importation. Elle conserve aussi quelques autres mesures non tarifaires. Environ un pour cent de l’ensemble des lignes tarifaires (les principales étant les céréales, l’huile alimentaire, le sucre et les produits dérivés du pétrole), sont soumis à une taxe spéciale d’importation, ce qui rend difficile l’évaluation du taux de protection nominale. En plus de certaines surtaxes spécifiques par produit (sur le maïs destiné à l’alimentation animale et sur les tourteaux de soja importés à des conditions autres que celles des NPF) des licences d’importation non automatiques doivent être approuvées pour l’importation des farines de poisson (dont le contenu en protéines est inférieur à 60 pour cent) de sacs en gunny, de jute et de kenaf, et de fil de soie. En outre, les importations peuvent aussi être interdites pour des raisons comme la santé et la sécurité, la stabilité économique, l’intérêt public, la sécurité nationale, la paix et l’ordre et d’autres intérêts nationaux. Ces dernières années la Thaïlande n’a appliqué des interdictions d’importation qu’à de rares occasions (pour la viande, les diamants angolais et les réfrigérateurs utilisant des chlorofluorocarbones). La Thaïlande a aussi promulgué la Notification sur les mesures de sauvegarde, conformément à l’Accord pertinent de l’OMC. En agriculture, la Thaïlande se réserve le droit de recourir à des mesures de sauvegarde spéciale en agriculture pour 11 lignes tarifaires. Mais jusqu’en l’an 2000 elle n’en a jamais fait usage. Enfin, depuis 1997, la Thaïlande a engagé un programme de réforme, en vue de la modernisation des douanes et a adopté la loi sur l’évaluation en douane. Malgré une tentative récente de simplifier les procédures douanières en adoptant le système Ling Room et les échanges de données électroniques au sein du pays, de nombreux importateurs se plaignent des lourdeurs administratives et de la corruption (malgré une réduction très nette après les réductions tarifaires).

Par le passé, la Thaïlande avait l’habitude d’imposer des prescriptions relatives à la teneur en éléments locaux sur la production nationale de quelques produits agricoles (huile de soja, lait et soie). Depuis l’an 2000, seulement les importations de produits laitiers sont soumises à cette politique. Au titre de ce système les importateurs de lait en poudre écrémé doivent acheter une quantité de lait cru national vingt fois supérieure au poids du lait en poudre importé. Dans le cas du lait préparé, le rapport est de 2 à 1. La Thaïlande a dû abolir les prescriptions relatives à la teneur en éléments locaux pour le lait, vers la fin de 1999. Du fait d’une forte pression exercée par les agriculteurs, les pouvoirs publics ont demandé un renvoi de la date de retrait, mais le Ministère de l’agriculture ne l’a pas fait en temps voulu. De ce fait, il a dû demander à l’OMC une approbation de l’extension des prescriptions relatives à la teneur en éléments locaux sous la forme d’une dispense. L’extension des prescriptions a été prolongée jusqu’à la fin de 2003. Bien qu’il y ait une politique minimum des prix pour attirer une offre régulière de lait, la forte concurrence exercée par les entreprises privées pour l’achat du lait cru, a maintenu le prix à un niveau légèrement supérieur au prix minimum.

En conclusion, la Thaïlande n’utilise pas de manière significative les mesures non tarifaires, comme source principale de protection.

Mesures sanitaires et phytosanitaires et obstacles techniques au commerce

De 1996 à 2001, on a enregistré 90 mesures sanitaires et phytosanitaires et 190 mesures relatives aux OTC, annoncées par divers organismes publics et notifiées à l’OMC (voir tableau 2). Actuellement, parmi les produits importés soumis à une inspection SPS on peut citer les denrées alimentaires, les produits halieutiques, les substances dangereuses, les animaux vivants, les plantes, les semences et les plants. La réglementation sur les OTC et les mesures SPS adoptées en Thaïlande depuis 1995 ont notifiées à l’OMC par les comités compétents. La plupart de ces réglementations et normes OTC sont conformes ou en harmonie avec les normes internationales fixées par les organisations internationales reconnues par l’OMC. Les conditions requises pour l’étiquetage sont conçues pour protéger la santé et la sécurité des consommateurs et les règles sont transparentes. Le processus d’enregistrement de la Thaïlande pour les articles n’est pas de nature exclusive, et de ce fait les différents importateurs peuvent enregistrer les mêmes denrées et recevoir les licences pertinentes d’importation.

Tableau 2. Notification des mesures SPS et OTC, en Thaïlande

Source: Institut thaïlandais pour les normes appliquées dans l’industrie.

On relève toutefois quelques problèmes dans la mise en oeuvre des mesures OTC et SPS. Les organismes de régulation n’ont pas le personnel et les ressources nécessaires pour inspecter et effectuer les tests sur les importations qui sont soumises aux mesures OTC et SPS. Les fonctionnaires des douanes, donc, doivent être indulgents lors des inspections. De même certaines normes ne peuvent pas être appliquées en Thaïlande car le matériel pour les tests n’est pas disponible dans le pays.

2.2 Engagements relatifs aux subventions internes

Le gouvernement thaïlandais a notifié et fourni toutes sortes de soutien interne prévu par l’Accord sur l’agriculture, exception faite des mesures de la catégorie bleue. C’est l’un des rares pays en développement à avoir notifié une grande quantité de soutien total intérieur.^[101] Son plafond MGS était de 21,8 milliards en 1995 et arrivera à 19 milliards de bahts en 2004 (voir tableau 3). Le soutien actuel a été inférieur au soutien autorisé mais sa part a augmenté rapidement passant de 71 pour cent en 1995 à 84 pour cent en 1999 et à près de 100 pour cent en l’an 2000. Bien qu’on ne dispose pas encore de l’ensemble des données pour 2001, on estime que le soutien actuel dépassera l’engagement à cause du fort accroissement du budget que les autorités ont affecté au programme de nantissement du riz (environ 19,22 milliards de bahts soit plus du double que le soutien réel en l’an 2000).

De fortes dépenses affectées à des programmes de soutien des prix peuvent attirer les politiciens qui doivent s’occuper du bien-être des agriculteurs pauvres. Il est toutefois évident que les programmes coûteux ont tendance à bénéficier seulement à une poignée d’agriculteurs qui peuvent participer aux programmes et aux négociants concernés. Malgré l’important budget consacré pour soutenir les prix des principaux produits thaïlandais, surtout le riz, le manioc et le caoutchouc, on connaît encore de nombreux problèmes. L’incidence sur les prix du marché est très limitée et l’on relève encore de grosses pertes dues au pillage des stocks et à leur vente, à la corruption, etc.

Certaines conséquences peuvent être bien plus graves pour l’avenir de l’agriculture thaïlandaise. Ainsi l’accroissement, dans le budget de toutes sortes de mesures de soutien ayant des effets de distorsion sur le commerce (MGS réelle, de minimis et même une partie du soutien du traitement spécial et différencié) aura certainement un effet d’exclusion. Ce sont malheureusement les programmes de recherche et développement^[102] qui en font les frais. Par le passé, la Par le passé, la Thaïlande a été l’un des rares pays en développement à avoir largement investi dans la recherche. En outre, les programmes publics d’intervention sur les prix de plus en plus agressifs, pourraient affecter gravement la compétitivité des principales cultures exportables thaïlandaises, notamment le riz et le caoutchouc. Les programmes d’intervention sur les cours du riz ont eu comme effet négatif d’inciter les agriculteurs à cultiver du riz de qualité médiocre, qui peut être vendu dans le cadre des programmes publics à un prix incroyablement élevé. Compte tenu des coûts de plus en plus élevés de la production, le riz thaïlandais ne pourra pas concurrencer les riz vietnamiens et indiens plus avantageux

Tableau 3. Valeur monétaire des mesures ayant ou non des effets de distorsion (1995-2004) et MGS réelle (1995-1999) en millions de bahts

Source: Département des affaires économiques, Ministère du commerce.

^a Ce chiffre est tiré des données préliminaires.
^b Estimations de l’auteur à partir du Fonds d’aide aux agriculteurs (5 189,1 milliards de dollars), BAAC (B9 872.96 milliards) et BOT (B5 784.01). Ce chiffre est encore surestimé.

D’après les données disponibles il semblerait que le soutien actuel puisse être bien plus important que le soutien engagé. Le budget proposé était de 5,2 milliards de bahts (BOT), 6,18 milliards de bahts (FAF) et de 19,96 milliards (BAAC).

Les autorités ont également fourni un soutien par produit inférieur au seuil de minimis d’environ 1 milliard de bahts par an. Elles ont aussi fourni un soutien interne au titre du traitement spécial et différencié, qui a varié de 3 à 12,2 milliards de bahts de 1995 à 1998. Toutefois, le soutien principal relève du soutien ne donnant pas lieu à une action, dans le cadre de la catégorie verte, de l’ordre de 33,6 à 47,6 milliards au cours de la même période. La Thaïlande se place dans le peloton de tête des pays en développement pour ce qui est du montant des subventions octroyées à l’agriculture (tableau 4).

Tableau 4. Rang occupé par la Thaïlande, parmi les pays en développement, pour ce qui est des subventions

Note: Plusieurs pays n’ont pas notifié les subventions au titre du traitement spécial et différencié, des mesures de minimis et de la MGS.

Source: Elaboré à partir de l’ABARE, «Domestic Support of Agriculture», Affaires courantes, mai 2002.

D’autres sortes de soutien occulte ne font pas partie de la MGS. Premièrement les autorités ont fourni un soutien pour l’interventions sur le cours des produits dérivés du caoutchouc qui ne sont pas classés parmi les produits agricoles, dans la définition de l’OMC. Les subventions croisées pour le sucre, pour lesquelles les consommateurs paient le sucre à un prix plus élevé pour soutenir les exportations de sucre (qui doivent se vendre au cours mondiaux fortement «faussés») n’est pas non plus prise en considération. Deuxièmement, il n’est pas tenu compte du manque à gagner découlant des programmes publics d’intervention sur les prix (pour le riz, le manioc et le caoutchouc). Ce manque à gagner porte notamment sur la baisse de la qualité des produits d’intervention dans les stocks stratégiques de réserve, un manque à gagner lors de la vente des produits du stocks de réserve, un manque à gagner pour les échanges «Government -to-Governement»^[103] ainsi que le coût d’opportunité des fonctionnaires qui participent aux programmes d’intervention.

2.3 Droits de propriété intellectuelle: législation relative à la protection des obtentions végétales en Thaïlande

Deux types de droits de propriété intellectuelle concernent le secteur agricole: le droit des brevets et la législation sur la protection des obtentions végétales. Le droit des brevets prévoit que l’innovation doit présenter la caractéristique «d’une activité inventive (ou non évidente)». Des investissements importants pour la recherche et le développement sont donc nécessaires dans le secteur agricole (comportant normalement du matériel génétique) Lorsque l’on fait une demande de brevet, l’une des conditions requises est de communiquer tous les éléments de la recherche au public. En effet, pour l’octroi du droit d’obtenteur, la variété doit être homogène, stable et distincte. Cette dernière condition n’est pas aussi rigoureuse que celle de «l’activité inventive» en droit des brevets. De ce fait des concurrents peuvent présenter des produits très similaires et obtenir toutefois une protection. La ramification peut être significative et peut décourager les chercheurs du secteur privé et les investissements. Toutefois, les pays en développement ont intérêt à recourir à la protection des obtentions végétales, plutôt qu’aux brevets parce que cela permet une recherche moins onéreuse de nouvelles variétés et un élément «d’activité inventive» ne doit pas être prouvé. De ce fait, les coûts de la recherche et du développement seront nettement inférieurs à ceux des brevets.

Ainsi, il n’est pas surprenant que les organismes publics responsables de la question aient préféré opter pour la protection des obtentions végétales plutôt que de recourir au droit des brevets. Certains organisations non gouvernementales et universitaires thaïlandaises ont toutefois fait pression sur les pouvoirs publics, en vue de l’adoption d’une démarche sui generis, au motif que la protection des obtentions végétales de l’UPOV présentait plusieurs grosses lacunes.^[104] Par exemple, l’exemption dont bénéficient les agriculteurs (c’est-à-dire le droit de conserver une partie de la récolte pour la production future) est très limitée. Les agriculteurs et les communautés locales, en outre, ne pourront pas bénéficier du travail des obtenteurs qui élaborent de nouvelles variétés à partir des plantes autochtones. En 1999, la loi sur la Protection des obtentions végétales a été adoptée par le Parlement. Cette loi suit dans ses grandes lignes la législation en vigueur dans d’autres pays pour la protection des obtentions végétales et l’Accord de l’UPOV. En gros, la nouvelle obtention végétale pour laquelle on requiert une protection doit répondre aux critères «d’homogénéité, de stabilité et de distinction». Contrairement aux dispositions de l’UPOV, cette loi comporte une clause de partage des avantages afin de stimuler la recherche, tout en fournissant une protection suffisante aux détenteurs des droits. La loi autorise aussi les chercheurs à effectuer d’autres activités de développement et de recherche sur la plante, tant que cela n’est pas à des fins commerciales. Trois types de variétés végétales autochtones sont aussi protégées, et les droits sont affectés aussi bien aux communautés qu’aux pouvoirs publics. Une telle protection empêchera les chercheurs étrangers de profiter des richesses végétales de la Thaïlande.^[105] Pour protéger les intérêts de la société, si les détenteurs des droits ne multiplient pas une nouvelle variété ou que les ventes sont insuffisantes pour couvrir les besoins des populations, au cours d’une période de trois ans, les autorités auront le droit de retirer le certificat et d’octroyer le droit à des demandeurs mieux adaptés.

La législation sur la protection des obtentions végétales en est encore aux premiers stades de son application. Bien qu’adoptée en 1999, la loi n’est pas encore totalement appliquée, car certaines sections ont besoin d’être élucidées par le Ministère de l’agriculture, et ce processus peut prendre un certain temps Actuellement la réglementation ministérielle n’autorise que l’enregistrement de quatre types de produits (à savoir le riz, la canne à sucre, la mangue et un type d’orchidée). C’est pourquoi il est difficile d’évaluer les effets réels et le bilan de cette législation en Thaïlande.