2 EXPERIENCIA EN MATERIA DE APLICACIÓN DE LOS ACUERDOS DE LA OMC

La aplicación de los compromisos de la RU no ha impuesto al Brasil cargas significativas. La mayor parte de las reformas (política interna y acuerdos regionales) se habían realizado antes de que terminara la Ronda y facilitaron el logro de los objetivos establecidos en la conclusión de las negociaciones^[11].

2.1 Acceso a los mercados

Los compromisos brasileños fueron los siguientes:

• La mayoría de los aranceles se consolidaron al 35 por ciento (Cuadro 1).

• Para determinados productos, como el trigo, el maíz, el arroz, el algodón, la carne de vacuno, y los productos lácteos, el arancel consolidado fue del 55 por ciento (Cuadros 2 y 3).

• No se recurrió a la arancelización porque los precios internos de los productos importados como el trigo, el maíz, el arroz y el algodón eran más bajos que el precio c.i.f. de importación durante el período de base 1984-1986.

El arancel consolidado del 35 por ciento se decidió de común acuerdo con los otros asociados del MERCOSUR. En ese momento, se consideró que era el valor más alto del Arancel Externo Común (AEC). Al final resultó que las negociaciones agrícolas efectuadas dentro del MERCOSUR terminaron con un AEC máximo del 20 por ciento, teniendo la mayoría de los productos un AEC del 10 por ciento. En consecuencia, los aranceles aplicados son inferiores a los aranceles consolidados en la OMC^[12].

Cuadro 1. Aranceles consolidados y aplicados para los productos agrícolas (%)

Fuente: AMAD. Cálculos del autor.

Aranceles aplicados

En 1998, los países del MERCOSUR negociaron una revisión del AEC a petición de la Argentina, que estaba haciendo frente a dificultades en su balanza de pagos. De resultas de lo cual la mayoría de los aranceles subió 3 puntos porcentuales, como puede observarse en los Cuadros 2 y 3.

El Cuadro 2 contiene un resumen de los datos arancelarios correspondientes a la leche y a los productos lácteos, sector en el que ha habido fuertes reclamaciones por parte de los productores internos, particularmente en vista de las políticas de la UE y de los Estados Unidos. El arancel consolidado es del 55 por ciento, y los tipos aplicados varían significativamente entre los diferentes productos. El tipo más alto se aplica a la leche en polvo y el más bajo a la leche de larga conservación.

Cuadro 2. Aranceles consolidados y aplicados para determinados productos (%)

Fuente: AMAD.

Cuadro 3. Aranceles consolidados y aplicados para la leche y los productos lácteos (%)

Fuente: AMAD. Cálculos del autor.

Contingentes arancelarios

El Brasil tiene un contingente arancelario para el trigo (750 000 toneladas), que en la práctica nunca se ha aplicado (las importaciones anuales de trigo son del orden de los 6-7 millones de toneladas por año). Para las manzanas y las peras hay otro contingente arancelario (10 000 toneladas). El arancel consolidado del contingente correspondiente al trigo es cero, y el de las manzanas y peras es del 15 por ciento. Los tipos aplicados a las manzanas y peras han sido del 10 por ciento entre 1996 y 1997 y del 13 por ciento en 1998 y 1999^[13]. Estos contingentes arancelarios no se han abierto desde 1998 porque los tipos aplicados son inferiores al tipo correspondiente al contingente (OMC, 2000, p. 37).

Salvaguardias y antidumping

Dado que el Brasil no adoptó el proceso de arancelización, no puede recurrir a las disposiciones SGE del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA).

Ahora el Brasil ha establecido una legislación antidumping y está preparado para aplicar las medidas correspondientes. En enero de 1999, el CNA solicitó una investigación antidumping en las exportaciones de leche destinadas al Brasil. Al término de la investigación, en febrero de 2001, el Brasil impuso un derecho antidumping a las importaciones de leche en polvo y de leche entera procedentes de Nueva Zelandia, la UE y el Uruguay, con lo cual los aranceles efectivos de las importaciones aumentaron a niveles incluso más altos que los indicados en el Cuadro 2: a 41,8 por ciento para las importaciones de la Unión Europea y 30,9 por ciento para las de Nueva Zelandia (Bernardes y Netto 2002; Netto y Mustefaga, 2001). El mismo proceso llevó a la estipulación de acuerdos sobre precios con empresas de la Unión Europea y la Argentina. Argentina también decidió mantener las mismas líneas arancelarias para evitar que las importaciones de otros países pasaran por la Argentina para llegar finalmente al Brasil o a otros asociados del MERCOSUR sin cargas adicionales. Esto explica, en parte, la disminución de las importaciones de leche observada en 2000 y 2001.

2.2 Ayuda interna

En realidad, la ayuda interna se ha reducido considerablemente después de la conclusión de la RU. Actualmente, Brasil se encuentra muy por debajo de sus compromisos en la OMC, como consecuencia principalmente de limitaciones fiscales. Los cuadros 4-7 muestran los niveles de la ayuda interna declarados por el Brasil.

En el compartimento verde están los gastos de los siguientes programas: servicios generales, incluidos los programas de investigación, educación, protección de la salud de los animales y de las variedades vegetales, extensión rural e infraestructura; seguro del crédito; medio ambiente; programas regionales de desarrollo; reforma agraria; programas sociales; y gestión y planificación. Nótese que los desembolsos del compartimento verde (Cuadro 4) decrecieron de aproximadamente 7 600 millones de dólares EE.UU. en el período de base a alrededor de una tercera parte de esa cantidad en 1997/98 (según notificación del año pasado).

En la categoría del trato especial y diferenciado se incluyeron sólo dos programas: las subvenciones de los intereses del actual crédito para los gastos de los pequeños agricultores, y el crédito a la inversión para todos los agricultores. Pese al hecho de que los gastos están exentos de los compromisos de reducción, están muy por debajo de los niveles del año de base (Cuadro 7), si bien han aumentado desde la campaña agrícola de 1995/96.

Cuadro 4. Desembolsos del compartimento verde (en millones de dólares EE.UU.)

Fuente: FAO (2000), G/AG/N/BRA/18.

Los programas incluidos en la MGA fueron los siguientes: el sostenimiento de los precios en el marco de la política de precios mínimos garantizados; el crédito para los gastos actuales y el mercadeo; y otra ayuda no referida a productos específicos. Aunque el Brasil ha ido presentando con el tiempo un programa de reducciones, sobre la base del promedio del período de 1986/1988, la MGA es inferior al nivel de minimis del 10 por ciento para la ayuda por productos específicos y 10 por ciento para la ayuda no referida a productos específicos. En la campaña agrícola de 1997/98 (Cuadro 5), la ayuda por productos específicos aumentó de 237 millones de dólares EE.UU. a 386 millones de dólares EE.UU., lo cual todavía representa sólo un 40 por ciento del compromiso brasileño en materia de MGA. Sin embargo, la MGA notificada por el Brasil en esa campaña agrícola fue de 82,9 millones de dólares EE.UU., correspondientes a la ayuda al algodón (55,4 millones) y al trigo (27,4 millones). En ambos casos, se trata de valores determinados casi totalmente por el crédito a la producción y al mercadeo. La ayuda no referida a productos específicos es inferior al nivel de minimis, aún cuando en 1997/98 los desembolsos han aumentado y alcanzado el mismo nivel (en términos nominales) que en el período de base. Este aumento estaba relacionado básicamente con el crédito a la producción.

Cuadro 5. Medida global de la ayuda por productos específicos (millones de dólares EE.UU.)

Fuente: FAO (2000), G/AG/N/BRA/18.

Cuadro 6. Medida global de la ayuda no referida a productos específicos (millones de dólares EE.UU.)

Fuente: FAO (2000), G/AG/N/BRA/18.

Cuadro 7. Desembolsos en la categoría del trato especial y diferenciado (millones de toneladas)

Fuente: FAO (2000), G/AG/N/BRA/18.

El hecho de que el crédito a la producción sea el tema más destacado en las notificaciones brasileñas (aunque a niveles todavía muy inferiores a los compromisos) se debe a que las altas tasas de interés aplicadas a las líneas de crédito comerciales no son compatibles con los ingresos normales derivados de la producción agrícola. En vista de ello, el Ministerio de Hacienda ha estado proporcionando una cantidad limitada de fondos a tasas de interés inferiores a los niveles del mercado, y los agricultores comerciales tienen acceso a una parte de esos recursos^[14].

2.3 Políticas de exportación

Pese a la opción de continuar con las subvenciones a la exportación en el marco de los compromisos del AsA, el Brasil no ha concedido subvenciones a las exportaciones de productos agropecuarios. Los dos tipos de programas incluidos en los compromisos, la exención de impuestos para determinados productos agropecuarios elaborados y las ventas especiales de las existencias del gobierno para los exportadores, ya no existen más.

De conformidad con los principios de la OMC, en 1996 el Brasil efectuó un cambio de políticas orientado a aumentar la eficacia. Ese año se eliminó el impuesto a la exportación de productos agropecuarios y semielaborados, lo que ha servido de estímulo a las exportaciones de esos productos. Además, desde 1996 se han eliminado los contingentes de exportación para el café, el cacao y el azúcar.

2.4 Acceso a los mercados de exportación

Es probable que una disminución de las distorsiones del comercio de productos agropecuarios tenga grandes repercusiones en las exportaciones brasileñas y, en consecuencia, en los ingresos agrícolas, el empleo y la productividad. Pero en la reunión ministerial de la OMC celebrada en Seattle las expectativas del Brasil y de otros exportadores agrícolas al respecto se vieron frustradas.

Desde entonces el Brasil ve con inquietud la nueva ley agraria de los Estados Unidos que ha aumentado la ayuda interna, particularmente para productos que son de interés para el Brasil, como la soja, los cereales y el algodón (Womack, 2002). Además, la ley no aumenta el acceso a los mercados en sectores importantes para el Brasil, como el azúcar y los productos lácteos.

Pese al aumento observado en los gastos, las estimaciones actuales indican que los Estados Unidos no rebasarán su límite máximo de la ayuda interna en la OMC, aunque el aumento de los pagos llevará la MGA a aproximadamente un 80 por ciento del mismo. (Nelson, 2002). El algodón, los productos lácteos, la soja, el azúcar y el trigo, productos de interés para el Brasil, figuran entre los que reciben los niveles más altos de ayuda interna en los Estados Unidos (Hart y Babcock, 2001).

Un aspecto de particular interés de la reciente política de los Estados Unidos es el préstamo de comercialización, particularmente para la soja. A pesar del crecimiento de las exportaciones brasileñas de soja, la parte brasileña de las exportaciones mundiales podría ser mayor. Las estimaciones actuales indican que los precios mundiales de la soja aumentarían si se interrumpieran o disminuyeran los préstamos de comercialización.

En los años 1998, 1999 y 2000, los productores de soja de los Estados Unidos recibieron, en el marco de dicho programa, 1 300 millones de dólares EE.UU., 2 900 millones de dólares EE.UU. y 2 800 millones de dólares EE.UU., respectivamente, que representan el 9,7 por ciento, el 22,8 por ciento y el 21,5 por ciento del valor de la producción (Chad y Babcock, 2001). Westcott y Price (2001) han calculado las repercusiones de la subvención sobre los precios, la superficie y las exportaciones mundiales. Algunas de las conclusiones de su estudio se reproducen a continuación:

Con los préstamos de comercialización, la superficie sembrada con soja es mayor hasta 2004, salvo en 2000 ... Los préstamos de comercialización tienen la ventaja de que en la mayoría de los años de las simulaciones aumentan los ingresos netos de la soja en relación con los de otros cultivos, y ofrecen un incentivo económico para plantar más soja. En cambio, en 2000, las ventajas relativamente importantes del préstamo de comercialización para el maíz se traducen en una reducción del cultivo de soja. (p. 17)

Las exportaciones de soja aumentan hasta 2004, excepto en 2000 por las razones indicadas. También aumentan las exportaciones de harina de soja y aceite de soja cuando aumenta la superficie sembrada con soja, pues el aumento de la molienda interna induce a una mayor producción y a una baja de los precios en el mercado de los productos de soja (p. 17)

... cuando las ventajas del préstamo de comercialización desplazan la tierra hacia el cultivo de soja (2001 hasta 2004) los precios de este producto bajan. En 2001, cuando el aumento de la superficie sembrada con soja fue mayor también los precios acusaron el impacto, bajando 49 centavos (p. 19)

En la simulación, el efecto en los precios es menor entre 1998 y 2000; el impacto mayor se produjo en 2001 cuando el préstamo de comercialización rebajó los precios en 49 centavos por bushel, lo que corresponde aproximadamente a una reducción del 10 por ciento con respecto al nivel correspondiente a un escenario sin préstamo de comercialización^[15].

El análisis de Westcott y Price (2001) tiene en cuenta los siguientes cultivos: trigo, maíz, sorgo, cebada, avena, soja, arroz y algodón. Los efectos del préstamo de comercialización en la superficie plantada es mayor en el período comprendido entre 1999 y 2001, en el que pasó de 810 hectáreas a 1,6 millones de hectáreas^[16] con respecto a un escenario sin el préstamo. Las figuras 20-24 (p. 16) de su documento indican que los efectos en el algodón de altura y en la soja son mayores que en el trigo, el maíz y el arroz. Las figuras 25-30 sugieren una conclusión semejante con respecto a las exportaciones, con la diferencia de que los efectos son también cuantiosos en las exportaciones de arroz. Y con respecto a los precios, fuera del caso de la soja, la conclusión de los autores es la siguiente:

En el período comprendido entre 1999 y 2001, los precios del trigo bajan entre 4 y 7 centavos por bushel en la simulación del préstamo de comercialización, mientras que los del maíz bajan entre 3 y 9 centavos por bushel en 1999 y 2000 .... Los precios del arroz son bajos durante todo el período de simulación, con bajas de 10 a 20 centavos por quintal en el período comprendido entre 2000 y 2005. Las reducciones simuladas de los precios del algodón de altura oscilan entre 1 y 5 centavos por libra hasta 2002, que son los años de mayor aumento de la superficie sembrada con algodón debido a las ventajas del préstamo de comercialización. (p. 19)

La Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 2000, p. 59) ha realizado un ejercicio semejante, partiendo del supuesto de que:

• no había pagos de programa de préstamos para otros cultivos y las políticas de otros países se mantenían invariables; y

• los préstamos de comercialización eran de 49 dólares EE.UU. por tonelada en 2000^[17]; de 43 dólares EE.UU. por tonelada en 2001; de 31 dólares EE.UU. por tonelada en 2002; de 21 dólares EE.UU. por tonelada en 2003; de 2 dólares EE.UU. por tonelada en 2004 y 0 en 2005.

Sobre la base de estas hipótesis, llegaron a la conclusión de que:

La eliminación de dichos pagos comporta una disminución de la producción de soja (-5 por ciento al principio) y un aumento de la producción de maíz (+2 por ciento al principio) y de trigo (+1 por ciento al principio). Estos cambios registrados en la producción tienen efectos temporales en los niveles de las exportaciones y en los precios mundiales. Al principio los precios mundiales de la soja suben un 6-7 por ciento, mientras que el precio mundial del maíz baja un 3 por ciento. Efectos que desaparecen en 2004 con el ajuste de los mercados. (OCDE, 2000, p. 59)

2.5 Acuerdos regionales

El acuerdo regional más importante en el que está involucrado el Brasil es el MERCOSUR, cuyos otros miembros son Argentina, Paraguay y Uruguay. También Chile y Bolivia son miembros de la zona de libre comercio, pero no comparten el arancel externo común. La estipulación de este acuerdo fue un paso importante para la liberación del comercio en Brasil. El Tratado de Asunción, que creó el MERCOSUR, había sido precedido por varios otros acuerdos entre Brasil y Argentina, de ahí que su aplicación fue relativamente fácil, habiéndose obtenido progresos rápidos y significativos particularmente en la liberalización del comercio dentro del área. También han sido notables los progresos realizados en la ejecución de la unión aduanera. Pero hubo sus dificultades durante las negociaciones y en la aplicación, como se indica a continuación.

• Brasil estaba más dispuesto que Argentina a aceptar valores más bajos para el AEC en determinados productos agropecuarios (trigo, maíz, leche en polvo, arroz y carne). Finalmente, predominó la posición brasileña. La aceptación por parte de la Argentina fue una decisión estratégica tomada con el fin de impedir que los brasileños hicieran presión para aumentar los aranceles de los bienes industriales, particularmente los bienes de capital y los productos informáticos.

• Con respecto a los productos informáticos y a los bienes de capital, hay un período de transición antes de que se aplique plenamente el AEC.

• Desde que Brasil adoptó en 1999 un tipo de cambio variable, se produjeron varias diferencias comerciales con la Argentina. La grande devaluación que siguió al nuevo régimen cambiario redujo las importaciones procedentes de la Argentina (y también de otros países) y ejerció una presión adicional sobre la balanza de pagos de ese país. Lo cual indujo a restricciones de las importaciones brasileñas basadas en medidas no arancelarias, como las motivadas por preocupaciones higiénicas y sanitarias. Se planteó una diferencia importante con respecto a las exportaciones brasileñas de carne de ave.

• La limitación mayor para un ulterior desarrollo del MERCOSUR es de orden macroeconómico. Para profundizar el MERCOSUR y dirimir las cuestiones pendientes es necesario resolver primeramente los problemas actuales que afligen a la Argentina. Pero el incremento espectacular registrado en el comercio después de la creación del MERCOSUR constituye una garantía de que los cuatro países siguen comprometidos con este acuerdo regional.

2.6 Normas sanitarias y fitosanitarias

El acuerdo MSF no ha perjudicado al Brasil. El Ministerio de Agricultura, por conducto de la Secretaría de la Defensa Agrícola, garantiza buenos niveles de calidad sanitaria y fitosanitaria. Sin embargo, el gobierno brasileño, los exportadores de productos agropecuarios y los productores agrícolas, están preocupados por la aplicación del acuerdo, sobre todo con respecto a cuestiones que pueden ser interpretadas de diversas maneras.

Un ejemplo de estas preocupaciones fue la declaración hecha por la autoridad canadiense sobre la existencia de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) en el Brasil, lo que resultó falso pero causó pérdidas a corto plazo^[18]. El aumento de las exportaciones brasileñas de carne constituye un motivo de preocupación, sobre todo ahora que el país está haciendo grandes progresos en la eliminación de la fiebre aftosa.

Otra esfera de preocupación son las frutas y las hortalizas. Brasil cuenta con un gran potencial de exportación de frutas tropicales, pero se encuentra con restricciones principalmente en los Estados Unidos y el Japón debido a la existencia de la mosca de la fruta. Se están realizando procedimientos costosos para garantizar el cumplimiento de las normas de esos países en el caso de frutas, como el mango y la papaya. Hay casos en que los costos aumentan indebidamente a causa de requisitos exagerados, como la exigencia de que un empleado del USDA supervise la producción en el lugar a expensas de los productores o comerciantes internos.

2.7 Derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio

Desde 1997, Brasil cuenta con una ley de protección fitosanitaria. Esta legislación, preparada en el marco de la Unión Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales, extiende la protección a las variedades derivadas. Es la única forma de protección fitosanitaria que existe en el país, ya que la ley de propiedad industrial de 1996 no incluye la protección de organismos vivos.

El Servicio Nacional de Protección de las Variedades, del Ministerio de Agricultura, tiene el cometido de registrar las nuevas variedades y desplegar los esfuerzos necesarios para la aplicación y observancia de la legislación.

Embrapa tomó las riendas del proceso de preparación y está desempeñando un papel activo en su aplicación. Su participación en este proceso se explica en gran medida por la falta de formas jurídicas de protección de las nuevas variedades que desarrollan sus investigadores. Se trata con toda probabilidad de una legislación que aumentará los incentivos para que el sector privado invierta en la investigación agrícola y que facilitará seguramente la creación de asociaciones entre los sectores privados y públicos para el desarrollo de nuevas semillas.

Esta legislación ha recibido críticas principalmente de algunas ONG, pero el público o incluso los grupos de interés, como las asociaciones de agricultores, no se opusieron a ella. La percepción general parece ser que de lo contrario el sector público no tendría recursos suficientes a largo plazo para mantener sus compromisos de investigación agrícola y tampoco el sector privado haría inversiones. Hay una clara conciencia de que el país no podría mantener su posición competitiva sin un sistema de investigaciones agrícolas vigoroso.