2.6 Medición de las subvenciones pesqueras

Hasta la fecha, los estudios más notables sobre la magnitud, en todo el mundo, de las subvenciones pesqueras son el del APEC y el de Milazzo^[129]. Milazzo trabaja principalmente en el ámbito del Acuerdo de la OMC sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, y se centra en las repercusiones fiscales directas para los gobiernos de sus programas de subvenciones. Se evalúan las subvenciones presupuestadas, divididas en asistencia nacional y acceso extranjero, determinando el gasto del gobierno en el programa, con exclusión de los gastos administrativos de la ejecución del mismo. En su mayor parte, las cifras pertinentes pueden determinarse, al menos en teoría, a partir de las cuentas públicas del país que concede la subvención. La dificultad decisiva surge debido a que las cuentas públicas se basan normalmente en agregados demasiado amplios y es necesario desglosarlos en sus componentes. La información necesaria no es en muchos casos de dominio público y puede resultar difícil obtenerla.

Si es difícil establecer el valor del gasto en las subvenciones presupuestadas, el problema es aún mucho mayor al estudiar las subvenciones no presupuestadas. Milazzo incluye entre ellas los préstamos subvencionados por el gobierno y las ventajas fiscales. Es difícil estimar aquí el costo de las subvenciones y las cifras de Milazzo son muy aproximativas. En cuanto a los préstamos, determina las cifras a partir de una estimación del gasto anual total en capital, suministros, artes, mantenimiento y reparaciones. Supone después que “una buena parte de este total está probablemente financiada^[130]”. Después supone arbitrariamente que una parte del valor es financiada por préstamos y que el 10 por ciento de estos préstamos está constituido por subvenciones gubernamentales.

Los tres tipos de ventajas fiscales que Milazzo considera los más importantes son las exenciones del impuesto sobre el combustible, la depreciación acelerada de los barcos y el aplazamiento de los impuestos sobre la renta^[131]. A falta de pruebas sólidas, Milazzo vuelve a estimar estas cifras de forma muy aproximativa para dar una idea de la pérdida de ingresos para el gobierno.

Milazzo estudia también otras tres categorías de subvenciones: (1) subvenciones intrasectoriales tales como: (a) las concedidas a la industria de la construcción naval que puede influir en la pesca; y (b) el gasto en infraestructura u obras públicas que puede estar o no destinado expresamente a la infraestructura del sector pesquero, pero que paga el gobierno y afecta a la pesca; (2) subvenciones de renta de los recursos, tales como los costos no recuperados de la ordenación pesquera, el costo del daño indirecto al medio ambiente y el valor del pescado sacado de la mar; y (3) subvenciones de conservación, tales como las recompras de barcos y permisos de pesca, las actividades de fomento de poblaciones, la recalificación profesional de los pescadores y la investigación y desarrollo de artes más favorables para el medio ambiente^[132]. En los casos en que las subvenciones aquí enumeradas figuran conceptualmente en las cuentas públicas como gastos relacionados con la pesca para partidas como la infraestructura pesquera, el costo de la ordenación pesquera y los tipos de subvenciones de conservación arriba enumerados, se puede disponer de las cifras, al menos en teoría, en las mismas condiciones que con respecto a los gastos en subvenciones presupuestadas. Es difícil, si no imposible, evaluar las demás subvenciones con el enfoque adoptado por Milazzo.

Otras subvenciones que pueden plantear las mismas cuestiones y que se mencionan de pasada en Milazzo, son los acuerdos internacionales de comercio a cambio de acceso y las barreras comerciales arancelarias y no arancelarias^[133].

Milazzo trabajó por su cuenta y obtuvo su información de fuentes publicadas y de sus contactos en los Estados Unidos y otros países. El hecho de que pudiera llegar a lo que parecen cifras razonables (un total entre 14 000 millones y 20 500 millones de dólares EE.UU., en todo el mundo)^[134] refleja la conclusión con éxito de una tarea hercúlea. Quizás, para hacer viable su labor, aunque se ocupa principalmente de la influencia de las subvenciones pesqueras en la sostenibilidad de la pesca, vincula su trabajo en su mayor parte al acuerdo de la OMC y, de esa forma, se centra principalmente en las subvenciones con repercusiones comerciales.

Nuestro objetivo es más amplio, ya que, además de las consideraciones comerciales, se trata de determinar un marco para evaluar las subvenciones desde el punto de vista de la sostenibilidad. Milazzo plantea algunas cuestiones pertinentes.

Por ejemplo, Milazzo señala que la Unión Europea (UE) tiene contratos de comercio por acceso con varios países, en virtud de los cuales empresas pesqueras de la UE consiguen acceso a caladeros de aguas distantes a cambio de que la UE permita el acceso de los productos pesqueros del interlocutor extranjero a los mercados de la UE en condiciones preferenciales. Como evalúa las subvenciones por sus efectos fiscales en el gobierno, pregunta si tales acuerdos deben considerarse subvenciones dentro de la categoría de «ingresos gubernamentales no percibidos»^[135]. Sugerimos que la cuestión es más amplia y volveremos a ella más adelantes. No obstante, con respecto a las ventajas fiscales, Milazzo pregunta no sólo cuál es el coste para el gobierno de los impuestos no cobrados, sino también plantea la cuestión decisiva de cuáles son los beneficios para la industria. Después de todo, es el beneficio percibido para la industria lo que inducirá a las empresas a modificar su comportamiento. Pero deja la cuestión ahí^[136]. Proponemos que un paso importante para evaluar las subvenciones es calcular los beneficios para la industria. Sólo de esta forma podremos determinar las reacciones de la industria y, por consiguiente, el efecto de la subvención en la sostenibilidad de la población íctica. El método común para determinar los beneficios de una subvención para la industria, o para las empresas de la industria, es determinar si, y en qué medida, las subvenciones contribuyen a incrementar los ingresos y a reducir los costos. De hecho, lo que ocurre es que se modifican los beneficios de la empresa y es esta modificación la que induce el cambio en el comportamiento de la misma. Por ello, centraremos generalmente nuestra atención en los beneficios, en consonancia con el enfoque amplio de las subvenciones mencionado a comienzo de este documento, que se centra en el efecto en los beneficios potenciales derivado de una acción (o inacción) gubernamental.

Al centrar la atención en los beneficios potenciales, esta definición pone de relieve los efectos de las acciones o inacciones gubernamentales en el comportamiento de la empresa. Es de supone que una subvención «positiva», es decir, que potencialmente incrementa los beneficios, estimule la expansión de la industria, mientras que una subvención «negativa», que potencialmente reduce los beneficios, dé lugar a una reducción de la producción. Es de señalar que los términos «positiva» y «negativa» no implican una connotación de buenas o malas, sino simplemente indican la dirección del cambio potencial en los beneficios que cabe esperar como resultado de la política gubernamental. El que una subvención sea buena o mala dependerá de los objetivos de la política y podrá evaluarse desde la perspectiva de la empresa, de la industria o de la sociedad en su conjunto. Pero los resultados de esta evaluación no son inherentes a la definición de subvención; son el resultado del análisis económico de la política y el juicio subjetivo de la calidad de los efectos de la misma.

Se incluyen en la definición los términos «beneficio potencial», y no «beneficio», para reflejar el hecho de que es el efecto potencial de la política lo que estimulará a la empresa a actuar. Es posible que los efectos potenciales no se realicen pero, antes de que se determine esto, la empresa habrá adoptado sus medidas. Además, los efectos potenciales se determinan a plazos corto, medio o largo. Se añaden estas expresiones a la definición amplia porque la política gubernamental puede tener efectos muy diferentes en los beneficios a medida que cambie el marco temporal y las empresas vayan reaccionando a la política. Es de señalar que se centra la atención aquí en los efectos potenciales de la subvención, no en su intención.

Se puede citar como ejemplo la política gubernamental, antes mencionada, que concede un subsidio del 50 por ciento para la compra de barcos pesqueros y, en aras de la argumentación, ignora los efectos en la industria de la construcción naval. Las empresas obtendrán la reducción a la mitad de un importante gasto de capital. Al tener capital más barato, tratarán de ampliar su capital social, es decir, comprarán más barcos. Suponiendo que hay una población íctica adecuada, el empleo de nuevo capital incrementará la producción (las capturas) y los ingresos. Si la pesquería era viable al principio, los ingresos serán superiores a los gastos y aumentarán los beneficios. De esta forma, una política gubernamental que conceda subsidios incrementará potencialmente los beneficios de las empresas y estas reaccionarán en consecuencia, como se ha descrito. Pero no terminarán así las cosas. En toda pesquería en la que se permite a los pescadores capturar todo lo que pueden hasta alcanzar una cuota general, tanto si el acceso es libre como si la entrada es limitada, la disponibilidad de beneficios, especialmente si va unida a bajos costos de capital, dará lugar tanto a la ampliación de las operaciones de las empresas existentes como, en el caso del acceso libre, a la entrada de nuevas empresas. De este modo, tras un crecimiento inicial de los beneficios de las empresas existentes, el aumento del esfuerzo estimulado por el incremento potencial de los beneficios puede dar lugar a un crecimiento sustancial de las capturas y a una reducción sustancial de la población íctica. Al final, los costos de la pesca aumentan y los ingresos disminuyen, lo que dará lugar a un descenso de los beneficios y, en último término, a su desaparición.

Aunque inicialmente los beneficios potenciales y los beneficios realizados a corto plazo provocan la expansión de la industria, a largo plazo, los beneficios desaparecen.

Volvamos a los acuerdos de comercio por acceso de la Unión Europea. ¿Es una medida importante la de los ingresos no percibidos por el gobierno que subraya Milazzo? Dividiendo la medida en sus partes componentes, se presentan dos tipos de actividades. En primer lugar, la UE compra realmente el derecho de sus pescadores a faenar en aguas distantes. El asunto se complica debido a que el pago es en especie, pero, no obstante, el aspecto fundamental para la empresa es que el gobierno compra el acceso a los caladeros para la empresa. El beneficio para ésta es el aumento de los beneficios que obtendrá gracias a conseguir dicho acceso sin pagarlo. Se trata de una situación en la que será útil considerar sólo el aspecto de reducción de costos de la “compra”. El problema es difícil ya que exige: (a) que en un caso comparable, los derechos de acceso se vendan literalmente a una tercera parte, de forma que el precio pagado realmente por ésta se considere la cantidad en que se reducen los costos para la flota de aguas distantes; (b) que se calcule de alguna forma el precio del acceso, por ejemplo, evaluando el valor del comercio preferencial para el país que lo concede, o el valor del pescado que se quita de la mar. Si hay una venta del acceso a una tercera parte, el problema es relativamente fácil. Si no la hay, se complica en gran medida.

El segundo aspecto que debe considerarse en el acuerdo de comercio por acceso es el del comercio que se deriva del acuerdo. Si las preferencias comerciales fueran generales, no limitadas a productos pesqueros, el aspecto del comercio tiene poco componente de subvención para la pesca. La única subvención es la subvención positiva inherente al componente de acceso del acuerdo. Si las preferencias comerciales se limitan a la pesca, como en el caso citado por Milazzo, entonces hay probablemente un componente de subvención negativa para las empresas de comercialización del pescado del país que pesca debido a la competencia mayor creada por el acuerdo de comercio preferencial. La medición de esta subvención negativa puede resultar también muy difícil.

La medición de las subvenciones en cuanto tales, por sus efectos fiscales en los gobiernos, ¿es apropiada si lo que preocupa es la sostenibilidad de las poblaciones ícticas o, en este asunto, si lo que preocupa es el comercio internacional? Si el centro del debate es el comercio, una preocupación mucho más grave que las consideraciones fiscales es el efecto de la subvención en el precio cobrado por el producto en los mercados internacionales. Hannesson, al evaluar los efectos de los aranceles y contingentes de importación, centra explícitamente la atención en los efectos en los precios^[137]. En los cálculos de Milazzo se halla implícita la suposición de que, como una primera aproximación, se trasmite directamente al interlocutor comercial una transferencia fiscal o exención de impuestos en forma de una reducción del precio, y es esta reducción lo que se considera recurrible según las normas de la OMC. Éste es el enfoque adoptado por la Administración de comercio internacional de los Estados Unidos al calcular la subvención neta como porcentaje ad valorem dividiendo el valor anual del subsidio por el valor anual de la producción^[138]. Se toma este porcentaje como medida de hasta qué punto el precio cobrado por el exportador es inferior al valor justo.