4. Progresividad arancelaria y la Ronda Uruguay - examen de las indicaciones

La disminución de los tipos arancelarios generales para los productos agrícolas durante la Ronda Uruguay se considera una medida importante para reducir las distorsiones en los mercados agrícolas mundiales y mejorar las condiciones de acceso a los mercados de los exportadores agrícolas, inclusive mediante la reducción de la progresividad arancelaria.

Se han realizado varios estudios para evaluar las repercusiones de la Ronda Uruguay en las progresividades arancelarias de los mercados de productos agropecuarios. Estos estudios difieren ampliamente en términos de países y productos abarcados, tipos de medidas utilizadas (diferencias nominales o tasa efectiva de protección), el nivel de agregación arancelaria utilizado en el análisis, y las fases de elaboración consideradas (fase inicial, intermedia y final de elaboración). Además, ponen de relieve muchos resultados y observaciones, pero su principal comprobación es la persistencia de la progresividad arancelaria en los mercados de los países desarrollados y los países en desarrollo en el período posterior a la Ronda Uruguay.

Casi todos los estudios han demostrado que mientras los aranceles NMF se han reducido por término medio, los problemas relativos a los aranceles elevados y la progresividad arancelaria sigue siendo comunes. Lindland (1997) evaluó los cambios en la progresividad arancelaria derivados de las concesiones arancelarias de la Ronda Uruguay, al examinar los mercados de importación de productos agrícolas de la UE, el Japón y los Estados Unidos. Después de una comparación detallada de los aranceles consolidados básicos derivados de los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC para una amplia variedad de pares de productos básicos, se llegó a la conclusión de que más del 80 por ciento de las diferencias arancelarias consolidadas entre productos elaborados y primarios había disminuido como consecuencia de la Ronda Uruguay, con lo que se habían creado nuevas oportunidades para que los países en desarrollo diversificaran sus exportaciones, introduciendo productos elaborados de mayor valor añadido. Sin embargo, tras la aplicación plena de los compromisos de la Ronda Uruguay, más del 50 por ciento de los pares de productos examinados seguirán teniendo aranceles consolidados progresivos, con una diferencia arancelaria nominal media del 17 por ciento. El estudio indica que la progresividad arancelaria consolidada más elevada en el período posterior a la Ronda Uruguay correspondía a los sectores de los productos lácteos, el azúcar, las frutas, el tabaco y las pieles y cueros (Véase el cuadro 3).

Cuadro 3. Algunos grupos de productos con progresividad arancelaria consolidada más elevada (diferencias arancelarias nominales)

^a La diferencia arancelaria mide la diferencia entre los aranceles aplicados en las fases primaria y elaborada, calculada como T-t, donde t significa el arancel en la fase primaria y T el arancel en la fase elaborada. Fuente: Lindland (1997).

Resultados similares se obtuvieron en un estudio realizado por la OCDE en 1966. En general, el estudio señaló que en los países de la OCDE los aranceles no son más reducidos para los productos elaborados que para los productos básicos agrícolas. Un reciente estudio de la UNCTAD (UNCTAD, 2003) evaluó la progresividad arancelaria para 12 grupos de productos agrícolas, promediando los aranceles nominales por grupos más importantes y por fase de elaboración en los mercados de la Cuadrilateral (grupo integrado por el Canadá, la Unión Europea, el Japón y los Estados Unidos). Salvo unas pocas excepciones, se observó que los aranceles aplicados en el período posterior a la Ronda Uruguay aumentaron no sólo entre materias primas y productos semiacabados, sino también, cuando hubo lugar, entre productos semiacabados y productos acabados. Por término medio, en el Canadá, el Japón y la UE el aumento es más elevado entre materias primas y productos acabados, mientras que en los Estados Unidos el aumento medio más alto se observa entre los bienes semiacabados y los acabados.

Algunos estudios han examinado la progresividad arancelaria en los mercados de los países en desarrollo y los países desarrollados. Un reciente estudio del USDA ha demostrado, mediante el cálculo del promedio aritméticode los aranceles NMF consolidados para varios productos agrícolas agrupados por regiones, que la progresividad arancelaria en los mercados agrícolas existe tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo.^[81] La UNCTAD (2003) llegó a resultados semejantes.

No obstante las mejoras realizadas en la evaluación de la progresividad arancelaria entre productos y entre países, todavía se puede avanzar más. Hay varias esferas en que la introducción de nuevas mejoras sería particularmente útil.

Primero, la mayoría de los estudios anteriores que han evaluado las repercusiones de la Ronda Uruguay en la progresividad arancelaria han utilizado aranceles consolidados. Este procedimiento tiene la ventaja de proporcionar una medida de la progresividad arancelaria negociada por los miembros de la OMC. Sin embargo, a menudo los aranceles efectivos son muy inferiores a los tipos consolidados. Además, con frecuencia se hace caso omiso de las preferencias arancelarias, que operan en varios grupos de países. Ello se debe sobre todo a que no se ha dispuesto de estos datos en una forma en que los analistas pudieran utilizarlos con facilidad. Un reciente estudio realizado por Chevassus-Lozza y Gallezot (2003) demuestra que la progresividad arancelaria en la UE es menor cuando se tienen en cuenta las preferencias arancelarias. Por tanto, convendría examinar el aumento progresivo de los aranceles aplicados, especialmente en vista de la presencia de preferencias arancelarias de las que se beneficia un gran número de países en desarrollo.

Segundo, las observaciones sobre la influencia de la progresividad arancelaria difieren considerablemente entre los estudios que emplean diferentes niveles de agregaciones de productos y países. Sin embargo, los promedios de los aranceles por principales grupos de productos y/o por grupos de regiones o países importadores proporcionan un panorama incompleto del nivel de protección concedido por la estructura arancelaria vigente. Estos promedios ocultan una progresividad arancelaria significativa a nivel de pares de productos. Se requiere un análisis más desglosado para llegar a indicadores representativos de la progresividad arancelaria.

Además, habría que evaluar las repercusiones de la progresividad arancelaria en el comercio de productos elaborados. La mayoría de los estudios se centra sobre todo en la evaluación de la magnitud y el cambio de la progresividad arancelaria, y se ocupan en menor medida de determinar cuáles serían las repercusiones de la progresividad arancelaria en la estructura del comercio. Los estudios de la OCDE (1996), la UNCTAD (2003) y de Rae y Josling (2003) son unos de los pocos que evalúan los efectos del cambio de las estructuras arancelarias en las exportaciones de productos elaborados de los países en desarrollo. Los resultados de las simulaciones realizadas en estos estudios han demostrado que, en comparación con los productos primarios, los países en desarrollo acumularían considerables beneficios de la liberalización de los productos elaborados. En general, lo importante es determinar la magnitud del efecto de la progresividad arancelaria en la producción y las corrientes comerciales, lo que no sólo requiere evaluar la protección que tal progresividad concede a la elaboración, sino también las repercusiones que pueda tener en la estructura del comercio.

5. Progresividad arancelaria en determinadas cadenas de productos agropecuarios - diferencias arancelarias aplicadas y consolidadas

Para complementar los análisis de los estudios anteriores, en este artículo se examina el aumento de los aranceles consolidados y aplicados en algunas cadenas de productos agropecuarios de los principales mercados de los países desarrollados y los países en desarrollo. Los estudios anteriores se ha centrado casi exclusivamente en los aranceles consolidados. Se ha adoptado un enfoque simple al medir las diferencias arancelarias nominales para determinadas cadenas de productos en niveles sumamente desagregados y generalmente en la primera fase de elaboración. La falta de datos detallados impide la estimación de la tasa efectiva de protección para determinados productos.

La elección de los países refleja a los principales importadores de productos agrícolas, es decir los países de la Cuadrilateral. Además, cuando se dispone con facilidad de información sobre cadenas de productos pertinentes, se incluye a los cuatro o cinco principales países en desarrollo importadores.^[82] Las cadenas de productos agrícolas seleccionados incluyen a los productos alimentarios básicos, que son principalmente productos de zonas templadas, y a los productos tropicales y hortícolas. Los aranceles específicos se convierte en tipos ad valorem utilizando información sobre los valores unitarios y los tipos de cambio procedente de la base de datos sobre el acceso a los mercados agrícolas (AMAD).

Los cuadros 1 y 2 del Anexo se basan en información procedente de las bases de datos AMAD y World Integrated Trade Solution (WITS). En ellos figuran los promedios simples de los aranceles NMF aplicados y los aranceles NMF finales consolidados que los países imponen a las formas primarias y elaboradas de los productos seleccionados. Cabe observar que los datos sobre los aranceles aplicados corresponden al año 1999 o a años anteriores, mientras que los aranceles NMF finales consolidados representan los tipos que han de alcanzarse a finales del período de aplicación de los compromisos de reducción arancelaria contraídos en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay: 2000 para los países desarrollados y 2004 para los países en desarrollo. Esto puede explicar los pocos casos en que los tipos NMF aplicados fueron más elevados que los tipos consolidados, por ejemplo, en el caso del azúcar en bruto del Japón.

Tres observaciones generales pueden formularse a partir de los datos arancelarios de los cuadros 1 y 2 del Anexo.

La progresividad arancelaria predomina en un gran número de cadenas de productos. Si se comparan los aranceles de los productos seleccionados en las diferentes fases de elaboración, resulta claro que la progresividad arancelaria nominal afecta a muchos productos, y ello es verdad tanto para los aranceles consolidados como para los aplicados. De las 16 cadenas de productos examinadas, 12 son objeto de progresividad arancelaria, casi siempre en la primera fase de elaboración, en todos los países seleccionados. La mayor parte (casi el 60 por ciento) de los pares de la progresividad arancelaria tienen diferencias arancelarias comprendidas entre el 1 y el 10 por ciento, mientras que alrededor del 10 por ciento tienen diferencias arancelarias que superan el 50 por ciento.

La progresividad arancelaria es mayor en el caso de los aranceles consolidados que en el de los aplicados. Como se preveía, los aranceles aplicados en casi todos los países son inferiores, por término medio, a los aranceles consolidados, y en varios casos esta diferencia es muy amplia. Como consecuencia, salvo unas pocas excepciones, las diferencias nominales de los aranceles aplicados en todas las cadenas de productos examinadas en el grupo de la Cuadrilateral son bajas en comparación con los tipos consolidados (figura 2).

La progresividad arancelaria existe en los productos alimentarios básicos y en los productos tropicales y hortícolas. De los nueve productos alimentarios básicos incluidos en el estudio, el trigo, el cacahuete y el arroz son los únicos productos en que la existencia de aranceles progresivos es bastante limitada en los países de la Cuadrilateral (cuadro 1 del Anexo). Cuando la progresividad existe en estos productos, tiende a ser relativamente débil y la mayoría de las veces se observa una desprogresividad arancelaria, es decir que la protección arancelaria disminuye con la elaboración. En lo que se refiere a productos como el ganado y la carne (bovinos, ovinos y cerdos), el azúcar y la soja, los aranceles varían considerablemente entre países y la progresividad arancelaria es frecuente.

La progresividad arancelaria es más evidente en las materias primas agrícolas y los productos hortícolas (cuadro 2 del Anexo). Cabe observar que mientras los productos tropicales por lo general hacen frente a aranceles más bajos en comparación con los productos alimentarios básicos, la diferencia entre aranceles en las fases primaria y elaborada tiende a ser más elevada que en los productos alimentarios básicos. En el caso del cacao, mientras los aranceles medios aplicados al cacao en grano son iguales a cero en los países de la Cuadrilateral, los tipos consolidados aplicados al chocolate son considerablemente más altos, superiores al 20 por ciento, en la UE, el Japón y el Canadá. El café, las pieles y cueros y el algodón presentan una progresividad arancelaria elevada semejante. En lo que se refiere a las naranjas, la progresividad arancelaria es más pronunciada en la UE, mientras que en el resto de los países los aranceles son por lo general elevados pero con una progresividad arancelaria de nivel relativamente bajo en la cadena de elaboración. En el caso del té, parece que la progresividad arancelaria no existe en casi todos los países, salvo en el Japón.

Los aranceles aplicados experimentan aumentos en algunos países en desarrollo. Como lo demuestran los cuadros 1 y 2 del Anexo, la progresividad arancelaria existe tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. En estos últimos, representados por 4-5 de los principales importadores del producto específico del que se dispuso de datos, los aranceles varían considerablemente entre países y los aranceles aplicados son mucho más bajos que los tipos consolidados. La progresividad arancelaria en estos países se manifiesta de forma más clara en los tipos aplicados que en los consolidados y, por término medio, está presente en 15 de las 16 cadenas de productos examinadas. Estos aranceles a menudo se imponen por motivos de desarrollo o de obtención de ingresos.^[83]

Los aranceles de importación disminuyen considerablemente cuando se tienen en cuenta las preferencias que reciben los países en desarrollo. Los aranceles aplicados medios que figuran en los cuadros 1 y 2 del Anexo se basan exclusivamente en los tipos NMF aplicados. Basándose en los datos disponibles en la base de datos de la WITS, los aranceles aplicados medios de la UE se estimaron teniendo en cuenta las preferencias arancelarias concedidas en el marco del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y de los regímenes de preferencia del grupo de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) (cuadros 3 y 4 del Anexo).

Los cuadros 3 y 4 del Anexo proporcionan una imagen de la estructura de los aranceles agrícolas de la UE, teniendo en cuenta los regímenes de preferencia GSP y ACP. Los resultados indican que en 11 de las 16 categorías de productos examinadas, las diferencias arancelarias son relativamente bajas en los regímenes SGP y ACP. Esto indica que, en comparación con los países cuyos productos hacen frente a aranceles NMF en el mercado de la UE, las posibilidades de competir de los países en desarrollo que reciben preferencias son mejores en vista de las diferencias arancelarias relativamente más bajas.

6. Progresividad arancelaria y las nuevas negociaciones de la OMC sobre la agricultura

La progresividad arancelaria se ha mencionado como una importante cuestión de acceso a los mercados en las actuales negociaciones de la OMC sobre la agricultura. En trece de las 45 propuestas de negociación de los países se pidió una reducción importante de la progresividad arancelaria, especialmente en los mercados de los países desarrollados.^[84] En estas propuestas, la progresividad arancelaria se considera un problema fundamental de acceso a los mercados a que hacen frente los exportadores de productos básicos, y que por tanto debe eliminarse para contribuir a colocar a los productos agropecuarios en condiciones de igualdad con los demás productos en el sistema de comercio internacional.

Las repercusiones de una nueva reducción de los aranceles agrícolas en la progresividad arancelaria dependerán en gran medida del método utilizado para la reducción de los aranceles. La mayoría de las propuestas de los países que abordan la progresividad arancelaria recomiendan la adopción de una fórmula de armonización para la reducción que reduzca los aranceles más elevados en una cuantía considerable, incluidas las crestas arancelarias, y elimine la progresividad arancelaria.

Cuando se evalúan las consecuencias en la progresividad arancelaria de las propuestas de reducción de los aranceles, hay dos asuntos que tienen una importancia fundamental: i) el cambio del nivel de progresividad arancelaria en los países importadores como consecuencia de la reducción de los aranceles; y ii) la influencia que este cambio puede tener en la estructura del comercio.

6.1 Repercusiones de la progresividad arancelaria

El anteproyecto de modalidades para nuevos compromisos en el marco de las actuales negociaciones de la OMC sobre la agricultura (propuesta Harbinson)^[85] propone una fórmula de reducción de tres franjas (cuatro franjas para los países en desarrollo)^[86]. Esta fórmula exige que se reduzcan en mayor medida los aranceles más elevados, con la condición de que cuando el arancel aplicado a un producto elaborado sea más alto que el arancel aplicado al producto en su forma primaria, la tasa de reducción arancelaria del producto elaborado sea equivalente al del producto en su forma primaria multiplicada, como mínimo, por un factor de 1,3.

A efectos de comparación, a los aranceles NMF medios consolidados de algunos productos de los países de la Cuadrilateral se les ha aplicado tres métodos diferentes de reducción arancelaria: la fórmula lineal, la fórmula suiza (25 por ciento) y la fórmula de la propuesta de Harbinson. Como puede apreciarse en la figura 3 (véase el Anexo), la adopción de la propuesta de Harbinson y la “fórmula suiza” parecen generar niveles arancelarios relativamente más armonizados que la fórmula lineal, y la propuesta de Harbinson es la que genera las diferencias arancelarias más bajas. Aunque la propuesta de Harbinson da lugar a una reducción considerable de la progresividad arancelaria, parece mermar en gran parte los márgenes preferenciales para los países en desarrollo. Por ejemplo, en el caso del régimen ACP de la UE, la media del margen preferencial para 13 de los grupos de productos seleccionados se reducirá del 8 por ciento a sólo el 2,1 por ciento.

La fórmula suiza parece ser más eficaz en la reducción de la progresividad arancelaria cuando el nivel de los aranceles es por lo general elevado, como en el caso del ananá y las aves de corral, más que en el caso del café y las pieles y cueros (productos tropicales), en los que los aranceles son relativamente bajos pero la progresividad arancelaria es alta. Es muy improbable que la fórmula suiza logre reducir sustancialmente la progresividad arancelaria en todos los productos de interés para las exportaciones de los países en desarrollo, especialmente los productos tropicales, a menos que no intervengan otros criterios para imponer un tope a las diferencias arancelarias en la cadena de elaboración.

6.2 Consecuencias para el comercio de productos elaborados

La existencia de la progresividad arancelaria no es una condición necesaria ni suficiente para introducir un sesgo en contra de los bienes elaborados (Yeats, 1984). Las elasticidades de la demanda de importación de estos bienes influyen en los efectos económicos reales de la progresividad arancelaria en el comercio. Para tener debidamente en cuenta la influencia del aumento progresivo de los aranceles en la estructura del comercio, se debe examinar las condiciones cambiantes de la demanda en diferentes niveles de elaboración de la cadena de productos. Dado que los estudios empíricos demuestran que por lo general las elasticidades de la demanda de importación aumentan con la fabricación, unos aranceles constantes tendrán efectos comerciales relativamente más importantes en los productos fabricados que en los no elaborados. Por tanto, cuanto más elevada sea la elasticidad de la demanda en la cadena de elaboración de productos, mayor será el efecto del aumento de la progresividad arancelaria en el comercio de productos elaborados.

Utilizando el modelo de simulación de la política comercial agrícola (ATPSM)^[87] de la UNCTAD y la FAO, se llevó a cabo un simple ejercicio para simular los efectos de los cambios de la progresividad arancelaria en algunos productos elaborados en el marco de la propuesta de Harbinson. El modelo no incluye más que unos cuantos productos elaborados, a saber: café tostado, manteca de cacao, cacao en polvo, chocolate y aceites vegetales. Aparte de las semillas oleaginosas, los aranceles aplicados a las formas primarias y elaboradas de estos productos muestran una situación clara de progresividad. Los resultados del modelo en relación con estos productos (cuadro 4) muestra una reducción de las diferencias arancelarias para el café y el cacao con aumentos apreciables de las exportaciones globales de las formas elaboradas de estos productos, y aumentos de las exportaciones relativamente más elevados para los países en desarrollo y los países MA.

Cuadro 4. Resultados del modelo ATPSM: repercusiones de la propuesta de Harbinson en las diferencias arancelarias y los valores de exportación de algunos productos elaborados

^a La diferencia arancelaria mide la diferencia entre los aranceles aplicados en las fases primaria y elaborada, calculada como T-t, donde t es el arancel aplicado en la fase primaria y T el arancel aplicado en la fase elaborada.

Fuente: Resultados de la simulación del ATPSM.

La ejecución de análisis más amplios, en que se incluya un mayor número de productos elaborados en el modelo ATPSM, ciertamente ofrecerían una perspectiva mejor de las repercusiones de la estructura arancelaria sobre el comercio de productos agrícolas elaborados.