7. LA OMC Y LAS NORMAS SOCIALES Y AMBIENTALES, LA CERTIFICACIÓN Y EL ETIQUETADO

DESCARGO DE RESPONSABILIDAD

Las opiniones expresadas en este capítulo son exclusivamente responsabilidad de la autora y de ninguna manera constituyen la postura oficial de la FAO.

7.1 INTRODUCCIÓN

Los programas de certificación social y ambiental y de etiquetado utilizan los incentivos del mercado para promover mejoras administrativas por encima del mínimo nivel requerido por ley, para implementar leyes cuyo cumplimiento sería difícil de lograr por otros medios, o para sugerir un marco allí donde no existan leyes formales. A menudo estos programas hacen referencia a tratados o convenios internacionales y, a veces, son traducidos a normas verificables que son implementadas directamente, tanto por los productores como por los comerciantes.

El papel complementario de estas iniciativas al marco reglamentario (inter)gubernamental, y el éxito de algunas de ellos en apropiarse de un segmento substancial del mercado, han desatado una serie de debates sobre el grado en el cual dichas iniciativas están sujetas a las disposiciones de la OMC, y si las quebrantan o no. El presente capítulo examina los aspectos jurídicos de las normas sociales y ambientales y de los programas voluntarios de certificación y etiquetado en la agricultura, conforme al GATT/ la OMC.

Todas las transcripciones literales de los textos (OMC, 1994) de la OMC y los informes del grupo especial para la solución de diferencias, se encuentran en letras itálicas. Las disposiciones que aparecen en escritura romana son un resumen del texto o una interpretación de la autora.

7.2 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA OMC

La OMC es la única organización internacional que se ocupa de las reglas de comercio entre las naciones. Su razón de ser son acuerdos, negociados y firmados por la mayoría de las naciones del mundo, y que fueron ratificados por sus parlamentos. Su función central es la de garantizar que el comercio fluya de la manera más calma, predecible y libre que sea posible. La OMC fue establecida en 1995 y actualmente cuenta con 130 miembros. Es la sucesora del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El Acuerdo del GATT de 1994 es ahora el principal acuerdo de la OMC para el comercio de productos. El sistema motiva a los países a resolver sus diferencias mediante la consulta. Si ello falla, las partes pueden seguir un procedimiento gradual, que incluye la posibilidad de un dictamen por un grupo de expertos, y la oportunidad de apelar en contra de su decisión (OMC, 2002a).

ARTÍCULOS I Y III DEL GATT: APLICACIÓN NO DISCRIMINATORIA DE PRODUCTOS SIMILARES

Los Artículos I y III de GATT son los principios básicos de la OMC y abogan por la no discriminación comercial.

El Artículo I que lleva el título de Trato general de la nación más favorecida, establece:

1. Con respecto a los derechos de aduana y cargas de cualquier clase [...], con respecto a los métodos de exacción de tales derechos y cargas, con respecto a todos los reglamentos y formalidades relativos a las importaciones y exportaciones, cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado.

El Artículo III lleva como título Trato nacional en materia de tributación y de reglamentación interiores, e incluye lo siguiente:

1. [...] los impuestos y otras cargas interiores, así como las leyes, reglamentos y prescripciones que afecten a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución o el uso de productos, [...] no deberían aplicarse a los productos importados o nacionales de manera que se proteja la producción nacional.

4. Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el mercado interior.

El principio de la nación más favorecida (NMF) en su párrafo 1, significa que los miembros de la OMC están obligados a tratar los productos de un país de una manera no menos favorable que los productos similares de otros países. El principio de trato nacional (TN) (§ III), indica que una vez que los productos hayan entrado al mercado éstos no pueden ser tratados menos favorablemente que los productos similares de origen nacional (adaptado de la FAO, 2000: 103-104).

El término productos similares ha sido definido en grupos especiales como aquellos productos que cuenten con características y uso final iguales o parecidos. Esto dio origen a un debate acerca de los Métodos de Producción y Procedimiento (MPP). La OMC le permite a los países adoptar medidas de comercio que regulen las características de los productos o de los procesos relacionados y los métodos de producción, pero no permite restricciones de comercio sobre la base MPP no relacionados (o sea, MPP no relacionados con las características del producto como la calidad o la inocuidad de un producto) (según FAO, 2001: 60-63).

En el informe de 1991 del grupo especial que examinó el caso atún-delfines (GATT, 1991), se interpretan los principios de NMF y TN para las reglas de etiquetado relativas a los MPP. Aunque el informe nunca fue adoptado, es uno de los pocos realizados por un grupo especial sobre etiquetado de MPP, que ha abierto las puertas a otras interpretaciones y continúa teniendo gran aceptación (Appleton, 1997: 145). El informe sostiene que:

«Las disposiciones de etiquetado del Acta de Información al Consumidor sobre la Protección a los Delfines (DPCIA, siglas en inglés [C14]) no restringen la venta de productos de atún; esos productos pueden venderse libremente con o sin la etiqueta «Dolphin Safe» (delfines a salvo) [...] las disposiciones que rigen el derecho de acceso a la etiqueta [deben cumplir] las prescripciones del Artículo 1:1».

De esta manera el informe manifiesta que, siempre y cuando el etiquetado sea voluntario, el etiquetado sobre la base de los MPP no relacionados está permitido conforme al GATT, porque no restringe el comercio. El derecho al uso de la etiqueta no fue considerado como una ventaja otorgada por el gobierno - cualquier ventaja dependería de la posibilidad que tuvieran los consumidores de elegir libremente. No obstante, los criterios de certificación y etiquetado deberían ser aplicados de manera no discriminatoria a todos los solicitantes.

El informe del grupo de expertos también aclaró que el Artículo I del GATT era pertinente a tales esquemas de etiquetado. Pero fue menos claro en cuanto al Artículo III. Appleton estima que no es seguro que el Artículo III esté dirigido a los esquemas voluntarios, puesto que puede que no existan regulaciones o reglamentos en el sentido del Artículo III.1. Y aunque existiesen, no es seguro que se considere que afectaran la venta interna, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y uso de productos, debido a su naturaleza voluntaria (Appleton, 1997: 153). Ello debe determinarse caso por caso.

ARTÍCULO XX DEL GATT: EXCEPCIONES GENERALES

En los casos donde las normas, la certificación o los esquemas de etiquetado causaran una violación al Artículo I o al III, igualmente podrían cumplir con las reglas del GATT, siempre cuando fuera aplicable una de las Excepciones Generales del Artículo XX. Tales excepciones no deben aplicarse de manera arbitraria o ser injustificadamente discriminatorias entre países donde imperan las mismas condiciones.

He aquí algunas de las excepciones más pertinentes del Artículo XX del GATT:

... ninguna disposición del presente Acuerdo será interpretada en el sentido de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas:
(a) necesarias para proteger la moral pública;
(b) necesarias para proteger la salud y la vida de las personas, de los animales y de las plantas;
...
(d) [...] relativas a la protección de patentes, marcas de fábrica y derechos de autor y de reproducción, y a la prevención de prácticas que puedan inducir a error;
...
(g) relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacionales.

7.3 EL ACUERDO SOBRE OBSTÁCULOS TÉCNICOS AL COMERCIO

El GATT se ha vuelto un acuerdo central de la OMC y se aplica en todos los casos. También se han negociado acuerdos específicos que tratan determinados aspectos de comercio. El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) es el más pertinente a las normas y los programas de certificación. El OTC aplica los principios de NMF y TN a los reglamentos técnicos y a las prácticas para el establecimiento de normas, y a los procedimientos de evaluación de la conformidad. Se debe tener en cuenta que el OTC está por encima del GATT en la jerarquía de Acuerdos de la OMC^[11].

7.3.1 Definiciones de los reglamentos y normas

La interpretación de los términos y sus definiciones, conforme a su inclusión en el Anexo 1 del OTC, es crucial para entender otras disposiciones del OTC, y ha ocasionado muchos debates. Esta sección examina las definiciones de los reglamentos y normas, y si éstos abarcan las normas ambientales y sociales y los programas de certificación. El OTC establece reglas diferentes para reglamento o para norma, así que es necesario determinar si un estándar o programa de certificación queda incluido en uno u otro dentro del contexto del OTC.

Las definiciones

El Anexo 1 del OTC estipula que [acentuado por la autora]:

Reglamento técnico: documento en el que se establecen las características de un producto o de los procesos y métodos de producción con ellas relacionados,... y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción.

Norma: documento aprobado por una institución reconocida, que prevé, para un uso común y repetido, reglas, directrices o características para los productos o los procesos y métodos de producción conexos o para servicios o métodos de operación conexos, y cuya observancia no es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción.

Nota explicativa: [...] Las normas elaboradas por la comunidad internacional de normalización se basan en el consenso. El presente Acuerdo abarca asimismo documentos que no están basados en un consenso.

Debe observarse que aunque la mayoría de los debates que se dan a continuación se enfocan en casos de certificación o etiquetado, las definiciones también incluyen algunas reglamentaciones y normas no asociadas con declaraciones sobre el contenido o etiquetas.

¿De carácter obligatorio o voluntario?

El cumplimiento con los reglamentos nacionales para la agricultura orgánica y etiquetado de productos orgánicos sólo es obligatorio si se ha escogido etiquetar a un producto como orgánico. Por lo que se podría argüir que el cumplimiento es voluntario, el cual no obstante es obligatorio si los productos orgánicos son considerados como pertenecientes a una categoría de productos específica. En el documento presentado al Comité OTC y el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) en Suiza en 2001, se cuestionó la justificación de una distinción entre las normas y reglamentos obligatorios y voluntarios, argumentando que si un estándar tiene como efecto la segregación del mercado, la conformidad con la norma se vuelve obligatoria, para el productor que desea acceder a un nuevo segmento del mercado (OMC, 2001a). Algunos países están de acuerdo en que a veces los esquemas voluntarios pueden crear incertidumbre por su naturaleza voluntaria u obligatoria, o que los programas voluntarios pueden tener una relación con la competitividad o percepción y con la elección que hacen los consumidores. Muchos Miembros optaron por no considerar éste un tema de (re)negociación, opinando que no había necesidad de elaborar documentos explicatorios, aunque estuvieron dispuestos a debatir más sobre el tema para lograr un mejor entendimiento (OMC, 2001b, 2001g).

La notificación por la Unión Europea en febrero de 2001 de un borrador de reglamento sobre las importaciones de productos orgánicos (OMC, 2001c) significa que, probablemente, la EU lo consideró como un reglamento técnico de carácter obligatorio en el sentido de OTC.

Etiquetado MPP no relacionado

Las normas sociales, laborales y generalmente también las ambientales pertenecen a los MPP que no afectan las características finales de un producto. En el Comité OTC se ha debatido si el etiquetado de un proceso no relacionado con el producto, y los métodos de producción (los MPP no relacionados), estaban cubiertos por las definiciones de los reglamentos o las normas. Algunos países piensan que ello no está claro porque la primera frase de cada definición habla de los MPP relacionados, pero en la segunda, sobre etiquetado, se omite la palabra «relacionado» (OMC, 2001a). Otros piensan que los MPP no relacionados no fueron objeto de una disposición. A algunos países les preocupó la proliferación de los requisitos del etiquetado para los MPP no relacionados.

Suiza observó que este asunto se complica más porque en la práctica puede ser difícil decidir si una etiqueta da la información sobre los MPP relacionados o no relacionados. Por ejemplo: una gran cantidad de zanahorias producidas orgánicamente contiene en promedio menos residuos de plaguicidas que las convencionales, pero cuando se compara una sola zanahoria orgánica con la convencional, puede que no se establezca una diferencia obvia. Por lo tanto no queda claro si las etiquetas orgánicas dan información sobre los MPP relacionados (afectando al mismo producto) o sobre los MPP no relacionados (OMC, 2001a).

Appleton advierte que durante las negociaciones, la segunda frase no fue tratada como una disposición aislada. Por lo tanto argumenta que el etiquetado MPP no relacionado no está abarcado por el OTC. El trato que se le dará a los programas que conciernen tanto a los MPP relacionados como los no relacionados tiene que establecerse en la práctica. Una posibilidad sería que los Miembros apliquen el OTC a las normas relacionadas con el producto, y el GATT a las normas no relacionadas con el mismo (Appleton, 1997: 93-94, 124)^[12].

Normas ONG

Una peculiaridad del OTC es que define una norma como un documento aprobado por una institución reconocida sin definir la frase «institución reconocida». Webb argumenta que puesto que se usa la palabra «aprobado», «institución reconocida» puede querer decir el organismo que crea las normas, pero que puede también significar otro organismo que le dé aplicación a éstos (Webb y Morrison, 2002). Sin embargo, en la mayoría de la literatura se sobreentiende que las normas elaboradas por las ONG (al menos aquellos relacionados con las características de los productos) están incluidas en la definición sobre normas del OTC.

ARTÍCULO 4: ELABORACIÓN, ADOPCIÓN Y APLICACIÓN DE NORMAS

Del análisis anterior se puede concluir que las normas ambientales voluntarias caen bajo la definición de «norma» del OTC, al menos para aquellas relacionadas con el producto. El OTC no se aplicaría a las normas laborales, que sólo incumben a requisitos no ligados a las características finales del producto. En cuanto a los programas de certificación y etiquetado que hacen referencia a dichas normas laborales, dependería de si la segunda frase de la definición de norma, se lee como una disposición aislada o no.

Dado que el OTC es aplicable, por lo menos en parte, a las iniciativas que establecen las normas ambientales y laborales y de certificación, resulta útil examinar los requisitos para las normas en el OTC.

El Artículo 4 del OTC dice:

Los Miembros se asegurarán de que las instituciones de su gobierno central con actividades de normalización acepten y cumplan el Código de Buena Conducta para la Elaboración, Adopción y Aplicación de Normas (denominado en el presente Acuerdo «Código de Buena Conducta») que figura en el Anexo 3 del presente Acuerdo. También tomarán las medidas razonables que estén a su alcance para lograr que las instituciones públicas locales y las instituciones no gubernamentales con actividades de normalización existentes en su territorio, así como las instituciones regionales con actividades de normalización de las que sean miembros ellos mismos o una o varias instituciones de su territorio, acepten y cumplan el Código de Buena Conducta. Además, los Miembros no adoptarán medidas que tengan por efecto obligar o alentar directa o indirectamente a dichas instituciones con actividades de normalización a actuar de manera incompatible con el Código de Buena Conducta. Las obligaciones de los Miembros con respecto al cumplimiento de las disposiciones del Código de Buena Conducta por las instituciones con actividades de normalización se aplicarán con independencia de que una institución con actividades de normalización haya aceptado o no el Código de Buena Conducta.

La definición incluye normas de las ONG, pero a éstas no se las puede cuestionar directamente ante la OMC. La OMC sólo puede regular la acción emprendida por los gobiernos. En el evento de una disputa, pueden surgir preguntas en cuanto a si un miembro ha tomado «medidas razonables» que aseguren que dichas ONG cumplen con el Código de Buena Conducta. Un lenguaje análogo, que se encuentra en la solicitud que hace el GATT a los países para que tomen tales medidas razonables que estén a su alcance, ha sido interpretado por los grupos especiales como una exigencia a los gobiernos para que se sirvan de todas las medidas constitucionales con que cuentan. Existen una preocupación y un debate constante sobre lo que el término «constitucionalmente al alcance» exactamente requiere de los gobiernos (según FAO, 2001: 60-63).

Al mismo tiempo las ONG, como cualquier otra organización, normalmente tienen que cumplir con las leyes y reglamentaciones nacionales en los países donde operan. Por ende, estas «medidas razonables» no deben ser muy preocupantes para las ONG puesto que ya serían operacionales y no significarían nada nuevo para ellas.

CÓDIGO DE BUENA CONDUCTA PARA LA ELABORACIÓN, ADOPCIÓN Y APLICACIÓN DE NORMAS

La OMC alienta a que los organismos de normalización acepten el Código de Buena Conducta para la elaboración, adopción y aplicación de normas (OTC Anexo 3). A continuación se analizará el Código, haciendo algunas comparaciones con los artículos del OTC relativos a los reglamentos técnicos. Estas últimas se presentan en cuadros de texto.

Disposiciones Generales del Código de Buena Conducta

El texto del Código de Buena Conducta comienza con algunas disposiciones generales, entre ellas:

B. El presente Código está abierto a la aceptación por todas las instituciones con actividades de normalización [...]. Las instituciones con actividades de normalización que hayan aceptado o denunciado el presente Código notificarán este hecho al Centro de Información de la ISO/CEI en Ginebra.

Estas disposiciones indican el comportamiento que deben asumir las ONG que establecen normas. Sin embargo, la responsabilidad del cumplimiento con el Acuerdo de la OMC recae exclusivamente sobre las naciones Miembros.

Los principios de NMF y TN

La primera disposición sustancial del Código dice:

D. En relación con las normas, la institución con actividades de normalización otorgará a los productos originarios del territorio de cualquier otro Miembro de la OMC un trato no menos favorable que el otorgado a los productos similares de origen nacional y a los productos similares originados de cualquier otro país.

Lo anterior disposición combina los principios de TN y NMF y los aplica a las normas. Dicha disposición le agrega peso a la opinión de que el etiquetado MPP no relacionado no está permitido porque el sello establecería una diferencia entre los productos similares y ello, casi siempre, se trasluce en un trato menos favorable en la plaza de mercado. No obstante, en el informe de la disputa atún-delfines se argumenta que las ventajas no son impartidas por la autoridad que otorga el sello, sino que pueden surgir mediante la libre elección de los consumidores.

El Código continúa:

E. La institución con actividades de normalización se asegurará de que en el comercio internacional no se preparen, adopten o apliquen normas que tengan por objeto o efecto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional.

Por su naturaleza obligatoria se supone que los reglamentos técnicos son más restrictivos al comercio y por lo tanto se han establecido condiciones más específicas que permiten tales reglamentos (véase el cuadro 1).

Armonización internacional

El Código de Buena Conducta establece que un organismo de normalización, conforme sea apropiado, puede adoptar normas internacionales existentes o inminentes, realizar esfuerzos para armonizar normas a nivel internacional, evitar la duplicación o solapamiento del trabajo de otros organismos y hacer esfuerzos para lograr consenso nacional sobre las normas elaboradas por éstos.

En el Anexo 4 del informe de la tercera revisión trienal del OTC (OMC, 2000) se formulan principios para la elaboración de normas internacionales. El anexo contiene disposiciones relativas a la publicación y consulta, reglas no discriminatorias relativas a la calidad de miembro de los organismos internacionales de normalización y el acceso no discriminatorio e imparcial a la participación en la elaboración de normas. La imparcialidad y transparencia de cualquier proceso internacional de estandarización requiere la no exclusión de los países en desarrollo del proceso. El anexo establece además que las normas internacionales necesitan tener pertinencia y responder a las necesidades del mercado, y que no deben darle preferencia a las características o requisitos de países específicos cuando existen diferentes necesidades o intereses por parte de otros países.

Se teme que el principio de la armonización internacional impediría el desarrollo de normas ‘superiores’ si ya existe un estándar internacional, ‘diluyendo’ de esta manera los reglamentos ambientales y orgánicos. Dentro del alcance del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF), en la «disputa carne de bovino tratada con hormonas», el Órgano de Solución de Diferencias (OSD) falló que «basadas en» las normas internacionales significaba «en conformidad con» éstas, pero el órgano de apelación no estuvo de acuerdo con ello y dictaminó que «una medida basada en esa misma norma puede no conformarse con ella, como cuando solamente algunos elementos, y no todos, de la norma están incorporados en la medida» (OMC, 1998). Véase también el cuadro 2 para la interpretación de los artículos sobre armonización para los reglamentos a la luz de este dictamen.

Cabe notar que el OTC no indica sobre quién recae el peso de la prueba respecto de la decisión, si existe un estándar internacional pertinente y si un reglamento o estándar está en conformidad con la norma internacional. En caso de una disputa pueden surgir dudas acerca de qué constituye una norma internacional pertinente (según FAO, 2001: 60-63).

La disposición que previene la duplicación y solapamiento toma mayor importancia en razón del número creciente de programas de normas y de certificación. También da origen al planteamiento de si, en efecto, ello evitaría la adopción de normas laborales dentro de un programa de certificación ambiental, cuando dichas normas ya han sido abarcadas por otro programa.

Disposiciones para la publicación y consulta

El Código dispone que un organismo de normalización publique sus programas de trabajo cada seis meses, indicando las normas que se hayan tomado como base para cada una de las normas internacionales. Antes de adoptar un estándar, el organismo de normalización tendrá un período de por lo menos 60 días de plazo para la presentación de comentarios por las partes interesadas. Dicho organismo proporcionará a petición una copia de los borradores presentados para ser comentados. Una vez que se adopte una norma, ésta será publicada inmediatamente. El organismo de normalización considerará toda queja, realizando un esfuerzo objetivo para darle solución conforme a la operabilidad del Código. Los miembros ISO/CEI harán todo lo que esté a su alcance para ser aceptados en su calidad de miembros de ISONET^[13].

OTROS ARTÍCULOS DEL OTC PERTINENTES A LAS NORMAS

Artículos 5 a 9: evaluación de la conformidad

Los artículos 5 al 9 del Acuerdo OTC describen los requisitos necesarios para la evaluación de la conformidad. Los artículos están precedidos por el título Conformidad con los reglamentos técnicos y las normas [acentuado por la autora]. Si bien los artículos 2 y 3 sólo hacen referencia a los reglamentos, y el 4 sólo a las normas, el título de los artículos 5 a 9 hace referencia a ambos. Por lo tanto es de asumirse que los imperativos para la evaluación de la conformidad se aplican tanto a los reglamentos como a las normas o estándares. Ello significa que para la elaboración, adopción y aplicación de un estándar, el artículo 4 hace referencia al Código de Buena Conducta y acepta que el código es opcional, pero para la evaluación de la conformidad de las normas (o sea, incluyendo los programas de certificación y etiquetado), es obligatoria la conformidad con los artículos 5 a 9, al menos para los organismos gubernamentales.

Los artículos 5 y 6 del Acuerdo OTC, exponen los requisitos para los organismos de evaluación de la conformidad de los gobiernos centrales.

Entre otros, el artículo 5 estipula que:

• Los procedimientos de evaluación de la conformidad por los organismos de los gobiernos respecto de los productos similares, tendrán un carácter no discriminatorio (conforme a los principios de la NMF y de TN), incluyendo el tiempo del proceso y honorarios, teniendo en cuenta la comunicación, el transporte y demás costos que surjan por las diferencias entre la ubicación de las instalaciones y la del organismo de evaluación de la conformidad;

• los procedimientos de evaluación de la conformidad no serán más estrictos ni se aplicarán de forma más rigurosa de lo necesario para dar al Miembro importador la debida seguridad de que los productos están en conformidad con los reglamentos técnicos o las normas aplicables;

• no se exija más información de la necesaria para evaluar la conformidad y calcular los derechos;

• se respete el carácter confidencial de los productos, como se hace con los nacionales, de tal manera que se protejan los intereses comerciales legítimos;

• exista un procedimiento para examinar los reclamos y tomar medidas correctivas; y

• se busque la armonización internacional y las notificaciones se hagan de manera similar a las normas y los reglamentos técnicos.

El artículo 6 insta a los Miembros a aceptar los procedimientos de evaluación de la conformidad de los demás miembros, siempre que estén convencidos del nivel de equivalencia. Se reconoce que podrá ser necesario recurrir previamente a consultas para evaluar la competencia técnica de los organismos pertinentes de evaluación de la conformidad, y acordar la limitación de la aceptación de los resultados de la evaluación de la conformidad a los obtenidos por las instituciones designadas del Miembro exportador.

Los Artículos 8 y 9 instan a los Miembros a tomar medidas razonables para garantizar que también las instituciones no gubernamentales y los sistemas internacionales, en los cuales participan organismos pertinentes dentro de su territorio, den cumplimiento a las disposiciones de los artículos 5 y 6. Las instituciones del gobierno central sólo deben confiar en dichos organismos y sistemas internacionales y ONG, si éstas cumplen con dichas disposiciones, a excepción de la obligación de notificar los procedimientos de evaluación de la conformidad en proyecto.

Artículo 12: Información y trato diferenciado de los países en desarrollo

Todo Miembro proporcionará un espacio de consulta apto para impartir información sobre los reglamentos, normas y procedimientos de evaluación de la conformidad en su territorio. Tomarán además las medidas razonables para facilitar el flujo de la información más reciente sobre dichas normas y sistemas de evaluación de la conformidad, elaborados, adoptados o puestos en operación por los organismos no gubernamentales, instituciones y sistemas internacionales pertinentes.

Los Miembros, cuando preparen o apliquen reglamentos técnicos, normas y procedimientos para la evaluación de la conformidad, tendrán en cuenta las necesidades especiales de los países en desarrollo, con el fin de asegurarse de que no se creen obstáculos innecesarios para sus exportaciones. Los Miembros tomarán las medidas razonables que estén a su alcance para facilitar la participación activa de los países en desarrollo en las instituciones internacionales de normalización y sistemas de evaluación de la conformidad, para asegurarse de que, cuando así lo pidan, las normas internacionales sean elaboradas teniendo en cuenta los productos de especial interés para ellos. Los Miembros proporcionarán asistencia técnica a los países en desarrollo, a fin de asegurarse de que la elaboración y aplicación de los reglamentos técnicos, normas y procedimientos para la evaluación de la conformidad no creen obstáculos innecesarios a la expansión y diversificación de sus exportaciones.

El Comité OTC está facultado para conceder excepciones, especificadas y limitadas en el tiempo, al cumplimiento de obligaciones que emanan del presente acuerdo (a los países en desarrollo).

Artículo 14: Solución de diferencias

El Artículo 14 del Acuerdo OTC declara que la solución de diferencias se realizará siguiendo los procedimientos del GATT. Conforme al artículo 14.4, también es posible invocar al procedimiento para la solución de diferencias si los resultados, conforme a los artículos 3, 4, 7, 8 y 9 (concernientes a las instituciones locales y organismos no gubernamentales o a los organismos y sistemas internacionales), son considerados insatisfactorios por un Miembro, y sus intereses comerciales se ven significativamente afectados. A este respecto, dichos resultados tendrán que ser equivalentes a los previstos, como si la institución de que se trate fuese un Miembro.

No queda claro si esto significa que los Miembros son responsables por el incumplimiento del Acuerdo OTC de las ONG de su territorio. Ello dependería, además, de la interpretación de «medidas razonables a su alcance», conforme al artículo 4.1.

7.4 CONSECUENCIAS DE LAS DISPOSICIONES DEL OTC Y GATT PARA LAS NORMAS SOCIALES Y AMBIENTALES VOLUNTARIAS, LA CERTIFICACIÓN Y EL ETIQUETADO

El análisis anterior puede resumirse de la siguiente manera: las normas ambientales voluntarias ciertamente han sido abarcadas por la definición del OTC de norma, por lo menos en lo que se refiere a los requisitos relacionados al producto. El OTC no tendría validez en la elaboración y aplicación de estándares laborales que incluyen requisitos no conexos a las características del producto final. Pero sí tendría aplicación para los procedimientos de conformidad y programas de etiquetado que incumben a los MPP, y esto dependería de si se interpreta o no la segunda frase de la definición de norma como disposición autónoma.

Los organismos que establecen normas (al menos los gubernamentales) deberían cumplir con el Código de Buena Conducta para la elaboración, adopción y aplicación de normas. Las normas que ellos elaboren deben ser no discriminatorias y no deben restringir el comercio; según convenga, deben estar basadas en normas internacionales; se debe realizar todo esfuerzo para la armonización internacional y ofrecer a las partes interesadas la posibilidad de opinar antes de que se adopte un estándar.

Conforme al Artículo I del GATT, las normas no relacionadas con los productos no concederán ninguna ventaja a los productos de un país específico a costa de productos similares de otro país. No queda claro si el Artículo III también aplica, el cual estipula que una vez que los productos hayan entrado en un mercado, deben ser tratados de manera no menos favorable que los productos similares de origen nacional. En general, se considera que las normas voluntarias no violan estas disposiciones.

Los procedimientos de evaluación de la conformidad y de etiquetado para criterios relacionados al producto (y quizás hasta para los no relacionados) deben cumplir con los artículos 5 a 9 del Acuerdo OTC. Estos requieren, entre otras cosas, que las disposiciones que rigen el derecho de acceso a una etiqueta deben ser no discriminatorias, no más estrictas de lo necesario, lo más armonizadas internacionalmente posible, y contar con un procedimiento de quejas y de acción correctiva. Los organismos no gubernamentales están exentos de las obligaciones de notificación.

LEYES NACIONALES

Reglamentación de la agricultura orgánica

No está claro si se considera que las reglas de etiquetado para los productos orgánicos están destinadas a los MPP relacionados o no relacionados. Cada vez hay más pruebas de que, en promedio, los productos de la agricultura orgánica contienen menos residuos de plaguicidas que los productos convencionales. En consecuencia, puede considerarse que el etiquetado de productos orgánicos, al menos en parte, está relacionado con los productos y por ende el OTC tendría aplicación.

Las reglas nacionales para la agricultura orgánica y su etiquetado pueden ser consideradas reglamentos técnicos o normas, dependiendo de la interpretación de la palabra «obligatorio». En ambos casos, es probable que cumplan con el OTC y el GATT. Se puede trazar un paralelo con el caso atún-delfines, en cuyo informe el Grupo Especial estipula que «las disposiciones de etiquetado no restringen la venta de productos de atún; esos productos pueden venderse libremente con o sin la etiqueta «Dolphin Safe» (delfines a salvo) [...] las disposiciones que rigen el derecho de acceso a la etiqueta [deben cumplir] cumplen las prescripciones del Artículo 1:1» [principio NMF]. Los programas de certificación orgánica y el etiquetado no serían considerados restrictivos al comercio, porque los productos pueden ser vendidos libremente con o sin el rótulo de orgánico y se puede considerar que satisfacen requisitos legítimos como el de prevenir el engaño al consumidor. Sin embargo, las disposiciones que rigen el derecho de acceso a la etiqueta no deben ser discriminatorias. Las reglas se deben basar en las normas internacionales si así fuera necesario (las directrices del CODEX o las normas básicas de IFOAM). Los Miembros deben notificar sobre los proyectos de reglamentación orgánica o revisión de las normas vigentes que no esté en concordancia con las normas internacionales. Se permite a los Miembros establecer normas más estrictas que las fijadas por los demás Miembros, siempre que se pueda justificar con una evaluación de riesgo respaldada por evidencia científica. No obstante, esta última interpretación es muy controversial y sólo puede ser decidida a través de una disputa.

Los actuales debates sobre la notificación que hiciera la Unión Europea en febrero de 2001 relativa a los requisitos de importación y certificación de productos orgánicos podrían esclarecer el significado práctico de las disposiciones del OTC.

El borrador del Reglamento aspira a simplificar la rastreabilidad de los productos orgánicos importados, desde el momento en que salen de los sistemas de inspección de países terceros hasta su registro, conforme al sistema de inspección de la Unión Europea. El certificado de importación de los productos orgánicos garantizará que, efectivamente, éstos se originan en un sistema de elaboración o de producción cuya equivalencia ha sido reconocida por la Unión Europea

La notificación se hizo conforme al artículo 2.9.2 por lo que el reglamento se considera obligatorio. Los Estados Unidos expresaron su preocupación acerca de los complejos procedimientos relativos a la aplicación de los nuevos requisitos de certificación para los países que no tienen un acuerdo equivalente con la Unión Europea^[14].

Reglamentos nacionales sobre la responsabilidad social

En enero de 2001, Bélgica notificó al Comité OTC acerca de un anteproyecto de ley que pretende promover la producción socialmente responsable. El objetivo de la ley es crear un sello que las compañías incluyan (voluntariamente) productos que cumplen con las normas fundamentales reconocidas por la OIT. La supervisión de estos criterios estaría a cargo de organismos acreditados y se crearía un comité para la producción socialmente responsable, cuya responsabilidad sería la de monitorear el otorgamiento de etiquetas y los procedimientos de asistencia a los países en desarrollo que deseen utilizar la etiqueta. Los organismos de control recibirían la acreditación conforme a los criterios EN 45004/ISO 17020 (criterios para la inspección de los órganos de inspección) y de la organización Social Accountability Internacional, SAI, para el ámbito de influencia de la norma SA8000 (FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie, 2002).

En reuniones posteriores del Comité OTC se insistió en que el etiquetado fuera de carácter voluntario, por lo que no debería ser presentado bajo el artículo 2.9.2 (como reglamento) sino conforme al Anexo 3 relativo a las normas. Sin embargo, el Anexo 3 estipula que los organismos que establecen normas deben notificar al Centro de Información de la ISO/CEI. El parlamento belga no se considera a sí mismo como una institución de normalización y por lo tanto prefirió notificar al Comité OTC directamente para que cumpla con los procedimientos de notificación, es decir informar a los demás Miembros (OMC, 2001d).

Los países ASEAN expresaron su preocupación de que la ley tiene su fundamento en un requisito arbitrario de adherencia a ciertos convenios de la OIT que resultarían en la discriminación comercial de productos. Su preocupación se explica por la naturaleza discriminatoria de la ley, puesto que sólo aplicaría a los productos importados, violando de esta manera el principio de Trato Nacional (OMC, 2001e).

De hecho, la ley fue enmendada para que permitiera a las compañías belgas solicitar la etiqueta. Se reconocen las etiquetas equivalentes otorgadas por otros países u organizaciones internacionales si ofrecen garantías equiparables. Se adoptó la enmienda de ley que fue publicada en marzo de 2002 (Belgische Staatsblad/Moniteur Belge, 2002). Actualmente se está elaborando el reglamento para la ejecución práctica de la ley.

Otro ejemplo de una propuesta de ley nacional fue una iniciativa de la ciudadanía votante en Berkeley, California, que fue votada en noviembre de ese año pero no fue aprobada. La iniciativa proponía una política para que el café en venta dentro de Berkeley fuera del comercio justo, cultivo de sombra u orgánico (Nieves, 2002; Hill, 2002). Esta ley hubiera sido obligatoria aún si las iniciativas de certificación fuesen voluntarias, y por lo tanto a ésta se le hubiese considerado como una ley del gobierno local.

NORMAS Y SISTEMAS DE ETIQUETADO DESARROLLADOS POR LAS ONG

Los estándares elaborados por las ONG (con o sin programas de etiquetado) se pueden considerar normas en el sentido del OTC. Una vez que una ONG haya aceptado públicamente el Código de Buena Conducta, está obligada a darle cumplimiento. Los Miembros deben tomar medidas razonables con el fin de asegurar que los sistemas de certificación y de etiquetado operados por las ONG cumplan con los artículos 5 y 6 del Acuerdo OTC (sobre evaluación de la conformidad).

El Sistema ISO

El sistema ISO/CEI está explícitamente reconocido en el OTC como uno que facilita normas aceptadas internacionalmente. Sus organismos miembros son organismos gubernamentales, paraestatales o no gubernamentales. A menudo estos últimos están compuestos por representantes de la industria. La ISO es reconocida desde hace mucho tiempo como la institución más importante que se ocupa del establecimiento de normas armonizadas internacionales para la industria.

El trabajo de elaboración de normas y responsabilidad social es una actividad reciente de la ISO. La norma relativa al sistema de la gestión ambiental (ISO 14001), ha sido rápidamente implementada por una amplia gama de sectores. Miembros de ONG ambientales y sociales con una posición crítica, declaran que algunos intereses, como los de los trabajadores y del medio ambiente, no se encuentran bien representados dentro del sistema ISO y que, por lo tanto, la ISO no sería la organización más apropiada para el establecimiento de estándares o normas en éstas áreas. De manera más amplia se ha reconocido que la ISO 14001 tiene un ámbito limitado porque sólo trata de sistemas de gestión. En vista de los imperativos de la armonización del Acuerdo OTC, se puede argumentar que los organismos que deseen establecer normas para los sistemas de gestión ambiental deben considerar la adopción de la ISO 14001, pero para las normas más orientadas a la productividad, la ISO 14001 es menos pertinente.

Las normas y directrices de la ISO sobre los procedimientos para el establecimiento de normas o estándares y de evaluación de la conformidad están siendo ampliamente adoptadas por otras instituciones de acreditación y de certificación.

IFOAM

A los programas de certificación y etiquetado de los miembros de IFOAM no se les considera restrictivos al comercio. En la segunda revisión de sus IBS en agosto de 2002, IFOAM cumplió con las obligaciones de publicar y facilitar rondas de comentarios públicos. IFOAM promueve la armonización de normas a nivel internacional por un acuerdo de reconocimiento mutuo de los organismos de certificación acreditados por los IOAS (Servicio internacional de acreditación de la producción orgánica), por su participación en la preparación de las directrices del CODEX, así como en la ISEAL Alliance y en el proyecto SASA. Por su calidad de miembro de IFOAM y la participación internacional en la revisión de normas en agosto de 2002, se puede asumir también que las disposiciones que rigen el derecho de acceso a los sellos orgánicos administrados por los miembros de IFOAM son no discriminatorias. Parecería que IFOAM cumple con todas las disposiciones del Código a excepción de una: la notificación de aceptación del Código al Centro de Información de la ISO/CEI en Ginebra. IFOAM no aparece en las listas de organismos que han notificado al Centro (ISO, 2001). Puede que esto tenga que ver con el hecho de que esta lista sólo registra los organismos de estandarización nacionales.

En sí, el cumplimiento con los artículos 5 y 6 no es pertinente a IFOAM puesto que no realiza evaluaciones de la conformidad. Sin embargo, sí es pertinente a todos los organismos de certificación que conducen programas de certificación orgánica y a los IOAS. Estos últimos, así como sus organismos acreditados de certificación, probablemente cumplen en un alto grado con los artículos 5 y 6, debido a que las directrices de acreditación y los criterios de IOAS están basados en las directrices de la ISO, y han sido desarrollados mediante un proceso internacional.

Notable es que la ISO haya incluido a IFOAM en su Directorio de instituciones internacionales de normalización. La lista la clasifica como organismo internacional de normalización según la definición de la guía ISO/CEI, pero este hecho no constituye su reconocimiento formal (OMC, 2002c). En un informe de prensa sobre la lista ISO, IFOAM dijo que había desarrollado un proceso transparente, democrático y de fomento del consenso para el establecimiento internacional de normas orgánicas, el cual incluye a todos los interesados y cumple con los criterios del código de buena conducta de la OMC (IFOAM, 1999).

SAN, FLO, SAI y ETI

La mayoría de las normas de la red SAN son ambientales, así como parte de las de FLO. Si bien sería necesario examinarlas individualmente, se puede asumir que al menos parte de ellas están relacionadas con el producto, en cuyo caso tendría aplicación el OTC. Simultáneamente la norma SA8000 de SAI y el Código Básico de la ETI son normas laborales no relacionadas con el producto. Como se analizó previamente, puede que los artículos relativos a la evaluación de la conformidad OTC tengan aplicación, sin embargo, aplicaría el Artículo I del GATT (y posiblemente también el Artículo IIII) para la elaboración, adopción y aplicación de las normas.

Tanto SAN, FLO, SAI, como ETI, no han hecho ninguna declaración pública de aceptación del Código OTC. No obstante FLO, SAI y SAN, son miembros de la ISEAL Alliance. ISEAL está elaborando un programa de revisión para las actividades de acreditación y de establecimiento de normas realizadas por pares. Para el establecimiento de normas se está elaborando un documento normativo con base en el Anexo 4 (directrices para la elaboración de normas internacionales) de la segunda revisión trienal del OTC y basadas sobre las Guías de la ISO (ISEAL Alliance, 2001). Además, todas las normas laborales contenidas en SAN, GLO, SAI y ETI, se basan en los convenios de la OIT, cumpliendo por lo tanto con este importante requisito del Código. Respecto de las restricciones para el uso de plaguicidas, también FLO y SAN hacen referencia a mecanismos internacionales tales como el procedimiento de consentimiento previo informado.

SAN, FLO y SAI no solamente establecen normas sino que también están directamente involucrados con las evaluaciones de la conformidad. SAI tiene en operación un sistema de acreditación. SAN y FLO realizan la certificación y ambos están en el proceso de separar las actividades de certificación de otras funciones. En enero de 2003, la unidad de certificación de FLO se convirtió en un organismo jurídicamente independiente y desde entonces opera conforme a las directrices de la ISO para instituciones de certificación (FLO y SAN, comunicación personal, 2002). Los miembros se comprometen a tomar las «medidas razonables a su alcance» para asegurar el cumplimiento de la norma SA8000 por parte de los organismos de certificación (si el OTC tiene aplicación). Hasta el presente no se conoce ningún tipo de acción por parte de los gobiernos que obligue o fuerce a las ONG a cumplir con el Acuerdo OTC, lo que sería además algo sin precedentes.

La Iniciativa ETI no cuenta con un programa de evaluación de la conformidad. Las compañías que participan en ETI realizan una evaluación interna de sus plantas y a veces también las de sus proveedores, para verificar el cumplimiento con el Código Básico de la ETI, pero como este tipo de decisiones es interna el OTC no tiene aplicación. Se está desatando un debate pertinente acerca de la naturaleza cada vez más mundial de algunas compañías. ¿Hasta qué punto, las decisiones que dichas compañías toman son «internas», siendo que afectan a miles de proveedores en todo el mundo?

Por su naturaleza voluntaria, las iniciativas no son restrictivas al comercio. Tampoco ofrecen ventajas, puesto que cualquier beneficio que se obtenga mediante el sello resultaría de la libre elección de los consumidores. Por lo tanto, lo más probable es que cumplan con el Artículo I del GATT, así como con el III, si a éste se le considera aplicable.

7.5 DEBATES EN CURSO EN EL SENO DE LA OMC

ACTUALES DISCUSIONES

Durante los dos últimos años, los sistemas de etiquetado han sido temas de discusión de las sesiones del Comité OTC. Dada la proliferación de los esquemas voluntarios y de carácter obligatorio se prevé que estos debates ganarán en importancia. El etiquetado en general, así como el ecológico (ecoetiquetado), también ha sido debatido en el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA). Sin embargo, la mayoría de los representantes pensaron que los debates en torno al etiquetado debían ser sostenidos por el Comité OTC y tan sólo los temas relativos al eco-etiquetado serían discutidos por el CCMA (GATT, 1994). En octubre de 2001 Costa Rica presentó al CCMA un documento sobre la agricultura orgánica. En general, la agricultura orgánica se ve como un ejemplo de sinergias que pueden existir entre el comercio, el desarrollo y el medio ambiente. Se enfatizó la necesidad que existe de tener en pie sistemas efectivos y transparentes de certificación.

La Declaración Ministerial de Doha instruyó al CCMA sobre la atención particular que éste debe prestarle a los requisitos del etiquetado ambientales. Esta labor incluye identificar cualquier necesidad de aclarar las reglas pertinentes de la OMC. El CCMA iba a presentar su informe ante la Quinta Sesión de la Conferencia Ministerial (en Cancún, México, 2003). No obstante, lo que pueda resultar de este trabajo no debe agregar o disminuir las obligaciones de los Miembros, conforme a los Acuerdos vigentes de la OMC y, en particular, conforme al Acuerdo sobre MSF (OMC, 2001f). En el Comité OTC, no se impartieron instrucciones para debatir los temas relativos a las normas y etiquetado. Una explicación no oficial en las páginas Web de la OMC, decía que el CCMA examinaría si las reglas vigentes de la OMC obstruían las políticas del eco-etiquetado y qué debates paralelos tendrían lugar dentro del Comité OTC (OMC, 2002d).

En el Comité OTC muchos Miembros rechazaron la posibilidad de renegociación de las disposiciones del OTC. No obstante, dentro del Comité OTC y en el CCMA, algunos miembros han solicitado tener debates más estructurados sobre el etiquetado y varios documentos han sido presentados para este fin^[15]. Se han organizado varios talleres. En el documento presentado en junio de 2002, la Unión Europea pregunta explícitamente si el Comité OTC ha analizado la necesidad de explicar las reglas de la OMC para el etiquetado (OMC, 2002f). Sin embargo otros Miembros han sido claros en expresar que no se requieren más aclaraciones.

CUESTIONES PENDIENTES

Considerando las opiniones expresadas en el Comité OTC, es probable que los debates en torno a las normas y a la certificación sociales y ambientales se concentren en el etiquetado. Estos debates pueden incluir los siguientes elementos:

• Si los sistemas de etiquetado siempre son clasificados dentro de los procedimientos de evaluación de la conformidad y por lo tanto si tienen que cumplir con los Artículos 5 y 6. Si la respuesta es afirmativa, entonces los esquemas voluntarios de etiquetado gestionados por las ONG deben también conformar con los Artículos 5 y 6.

• La interpretación del Acuerdo OTC, en relación con los sistemas de etiquetado MPP no relacionados: Algunos opinan que el OTC únicamente contiene disposiciones para los sistemas de etiquetado MPP relacionados, en cuyo caso se volvería pertinente el Artículo I del GATT, y posiblemente el III.

• Si los sellos relativos a los organismos modificados genéticamente (OMG) contienen información sobre los MPP relacionados y no relacionados: Si se considera que están relacionados con la calidad y la inocuidad del producto final, entonces se justifica el sello obligatorio. Si se considera que son MPP no relacionados, probablemente sólo los esquemas voluntarios de etiquetado serían permitidos.

• Si el objetivo legítimo de la «información a los consumidores» es el de evitar las prácticas que conducen al error o al engaño: Si la respuesta es afirmativa y el consumidor quiere estar informado acerca de los MPP utilizados en el proceso de producción, entonces parece que las disposiciones están en conflicto. La «información al consumidor» pasaría a ser una excepción de la aplicación de los principios NMF y TN, la cual permite el etiquetado obligatorio con información MPP no relacionada.

• La participación de los países en desarrollo en el establecimiento de normas requiere considerables recursos, tanto económicos como intelectuales, para participar en los organismos de establecimiento de normas como el sistema de la ISO y del Codex Alimentarius. Existe el peligro de que las normas reflejan los intereses de los países más ricos, los cuales pueden darse el lujo de enviar delegaciones a las negociaciones. En relación con este tema, se prevén debates adicionales sobre qué constituye un estándar (o norma) internacional y quiénes los establecen.

• La naturaleza obligatoria de algunos de los esquemas voluntarios de etiquetado crea incertidumbre: Dichos esquemas se consideran no restrictivos con el comercio, puesto que no obstaculizan las importaciones de productos no etiquetados. Sin embargo, según lo han observado varias delegaciones en el OTC y en el CCMA, algunos esquemas voluntarios sí tienen un impacto sobre el acceso al mercado. En una situación de crecimiento del mercado de productos orgánicos, las diferencias en los reglamentos sobre orgánicos entre los países pueden constituirse, de hecho, en obstáculos al comercio.

Hasta el momento no ha tenido lugar ningún debate en torno a lo que se requiere de los Miembros para el cumplimiento de las ONG involucradas en el establecimiento de normas. No obstante, la Unión Europea hizo observaciones sobre este tema en su documento sobre etiquetado presentado en junio de 2002. Dicho documento también pide la revisión del Código de Buena Conducta para que incluya disposiciones similares a los reglamentos sobre la equivalencia de acuerdos para normas y sobre el retiro de éstas, cuando las circunstancias que dieron paso a su creación ya no existan. El Japón comentó que los organismos que elaboran requisitos para el etiquetado no siempre eran organismos de normalización que hubiesen aceptado el Código de Buena Conducta, y ello constituye falta de transparencia (OMC, 2002g).