3. Azúcar, cultivos tropicales para bebidas y frutas

Azúcar

Introducción

Las proyecciones relativas al azúcar se realizaron con la ayuda de un modelo de equilibrio multirregional, no espacial. El modelo parte del supuesto de una continuidad de las políticas azucareras actuales y no formula hipótesis sobre orientaciones futuras respecto de cambios en materia de políticas ni incluye un análisis de los posibles efectos en la Unión Europea (UE) de la propuesta así llamada “Todo menos armas”. Los cambios principales en las políticas relativas al comercio del azúcar en los últimos años continúan siendo los compromisos contraídos en los acuerdos de la Ronda Uruguay sobre reducción de la ayuda interna, subvenciones a las exportaciones, acceso mínimo a los mercados para las importaciones, y reducción de los aranceles. En estas proyecciones se tienen en cuenta estas características de los cambios de política, pero no se postula la aplicación de otros compromisos hasta 2010. Además, como las políticas comerciales se basan normalmente sobre el tipo de azúcar comercializado (refinado o crudo), el modelo tiene en cuenta la relación entre los precios del azúcar refinado y el azúcar crudo y las cantidades comercializadas de los diferentes tipos de azúcar.

La producción, el consumo y las existencias se expresan en equivalente en azúcar crudo. En caso necesario se expresan en conjunto la caña de azúcar y la remolacha azucarera, en una sola relación oferta-respuesta. La demanda de azúcar se calcula a partir de sus usos finales, tanto directos como indirectos. Las ecuaciones de la demanda de existencias reflejan en forma conjunta el comportamiento público y privado en la constitución de existencias. Los precios del mercado interno del azúcar refinado y del azúcar crudo están incluidos (con otras variables) en las ecuaciones de la oferta, de la demanda y de las existencias, y otras ecuaciones vinculan los precios en frontera o los precios mundiales y los precios del mercado interno por conducto de aranceles ad valorem. Finalmente, el modelo se concluye utilizando la condición habitual de equilibrio del mercado, en el sentido de que la suma de todo el comercio neto de todos los países y regiones, expresado en términos de azúcar refinado o azúcar crudo, equivale a cero.

Producción

Según las proyecciones, la producción mundial de azúcar alcanzará los 165 millones de toneladas en 2010. La tasa de crecimiento prevista de 2 por ciento se ajusta a las proyecciones del crecimiento del consumo y es semejante al crecimiento de los años 1990. El período de referencia refleja la situación crónica de existencias excedentarias en el mercado mundial del azúcar durante la mayor parte del decenio pasado, varias campañas de producción sin precedentes obtenida en las principales naciones productoras de azúcar, y 14 años de niveles mínimos en los precios mundiales del azúcar. Las proyecciones de la producción mundial se verían afectadas por la producción récord obtenida gracias a unos rendimientos mejores de lo previsto y a un aumento de la eficacia en los países en desarrollo, sobre todo Brasil y la India.

Las proyecciones indican que a los países en desarrollo corresponderá prácticamente todo el aumento mundial registrado en la producción de azúcar, con el consiguiente aumento de la proporción que les corresponde en la producción mundial, de 67 por ciento en 1998-00 a 72 por ciento en el año 2010. Desde el punto de vista regional, aunque América Latina y el Caribe continuarán jugando un papel decisivo en el aumento de la producción, las proyecciones indican que la producción en Asia crecerá de 2,5 por ciento por año, ligeramente inferior a la de América Latina pero superior a la tasa media del crecimiento mundial. A América Latina y el Caribe corresponderían poco más de 14 millones de toneladas del aumento total previsto en 30 millones de toneladas para los países en desarrollo; a Asia 13,5 millones de toneladas, y a África 2,4 millones de toneladas del aumento proyectado para 2010. Entre 1998-2000 y 2010, la India y el Brasil representarían el 18 y 17 por ciento, respectivamente, del total de la producción mundial.

En cambio, las proyecciones indican que los países desarrollados tendrán un crecimiento marginal de la producción de azúcar, de menos del 1 por ciento durante el período. Según las proyecciones, el crecimiento de la producción disminuirá ligeramente en Australia, a 1,4 por ciento, y en Sudáfrica registrará un crecimiento entre constante y en ligero aumento. Se prevé que la producción de América del Norte disminuirá a medida que aumente durante el período de proyección el acceso al mercado del azúcar de los Estados Unidos previsto por el TLC, dadas las suposiciones actuales de una disminución de los aranceles del TLC que se eliminarán hacia el final del período de proyección (ejercicio económico de 2008 de los Estados Unidos). Se prevén pocos cambios en la producción azucarera de Europa occidental, mientras que en la Comunidad de Estados Independientes (CEI) de Europa las proyecciones indican un crecimiento de la producción a una tasa superior a la de la producción conjunta de otros países en transición.

Consumo

El consumo mundial de azúcar se prevé en un volumen ligeramente superior a los 160 millones de toneladas, lo que supone un aumento de cerca de 32 millones de toneladas entre 1998-00 y 2010. La tasa de crecimiento anual de 2 por ciento, aunque ligeramente superior a la alcanzada durante el decenio pasado, se debe en parte al aumento de los ingresos y a cambios que se supone tendrán lugar en los regímenes alimenticios en todo el mundo hasta 2010 y en adelante. La mayor parte del crecimiento proyectado en el consumo mundial de azúcar se prevé en los países en desarrollo, pronosticándose incrementos sólo marginales en las naciones desarrolladas. El aumento de los niveles de ingreso por habitante, sobre todo en los países en desarrollo con mayores tasas de crecimiento demográfico, así como el cambio en los regímenes alimenticios, sostendrían el crecimiento del consumo de azúcar hasta 2010. El aumento de los ingresos sería el factor principal del crecimiento del consumo de azúcar, sobre todo porque se prevé que la tasa mundial de crecimiento demográfico disminuirá durante el próximo decenio.

Las proyecciones indican que a los países en desarrollo corresponderían cerca de 32 millones de toneladas del aumento del consumo estimado en 33 millones de toneladas, lo que elevaría el porcentaje del consumo mundial de azúcar en esos países a 71 por ciento para 2010, de cerca de 64 por ciento en el período de referencia. Entre las regiones en desarrollo, se proyecta un crecimiento anual particularmente fuerte de 3,4 por ciento para Asia, seguido de África (2,9 por ciento anual), América Latina y el Caribe (2,3 por ciento), y Oceanía (1,6 por ciento anual). Con respecto a las naciones en desarrollo, el crecimiento mayor del consumo de azúcar se prevé para Tailandia (5,9 por ciento anual), seguido de la India (3,6 por ciento anual), Pakistán y Filipinas (3,5 por ciento por año).

Aunque el consumo debería aumentar marginalmente en los países desarrollados, el porcentaje del consumo mundial disminuiría de 36 por ciento a 29 por ciento. Las proyecciones indican que las tasas de crecimiento continuarán descendiendo en el Japón hasta 2010, en una proporción ligeramente superior a la tendencia descendente de los años 1990. El crecimiento más acelerado en el consumo total de las regiones desarrolladas se registraría en Australia (3,2 por ciento anual), y la tasa de crecimiento más lenta en las economías en transición. En las economías en transición, las proyecciones indican un crecimiento del 1 por ciento para la CEI europea (Federación de Rusia y Ucrania).

Comercio internacional y precios

Las oportunidades de acceso al mercado, aunque limitadas, resultantes de los cambios de política de los últimos años, así como la continua desregularización y privatización de las industrias azucareras en todo el mundo, pueden haber dado un nuevo impulso al comercio internacional del azúcar. Brasil, considerado generalmente como una de las naciones productoras de azúcar más competitivas, fue en los años 1990 el principal exportador mundial de azúcar. Una producción sin precedentes, unos rendimientos cada vez más altos y una producción más eficaz lograda hacia el final de los años 1990 se tradujeron en la exportación de volúmenes considerables de azúcar al mercado mundial y en presiones a la baja sobre los precios. Brasil mantendría su posición de liderazgo en el mercado mundial del azúcar durante el período de proyección comprendido entre 1998-2000 y 2010, y también debería registrar el crecimiento más importante en el comercio neto de los principales exportadores, con un aumento de 8,2 millones de toneladas a poco más de 18 millones de toneladas en 2010. Las proyecciones indican que el comercio neto de México aumentará en cerca de 1,1 millones de toneladas durante el mismo período, debido principalmente a su creciente acceso al mercado de los Estados Unidos en el marco del TLC. La India surgirá como una nación exportadora neta, con exportaciones previstas en más de 600 000 toneladas en 2010. Australia, Sudáfrica y Tailandia también aumentarían su comercio de exportaciones netas, aunque en el caso de Tailandia a un ritmo más lento que en los últimos años, debido principalmente al fuerte crecimiento del consumo interno, previsto en casi 1,4 millones de toneladas más en 2005. Un aumento semejante se prevé para Australia. Según las proyecciones, las importaciones netas de los Estados Unidos aumentarán en 1,5 millones de toneladas durante el decenio de proyección, debido al creciente acceso a los mercados por parte de México en el marco del acuerdo del TLC y a la posible merma de su producción interna.

Gran parte de las oportunidades de mercado de los exportadores se presentarían, sin embargo, en los mercados en los que la producción nacional interna no puede mantener el mismo ritmo de la demanda. Desde el punto de vista regional, las proyecciones indican que las importaciones netas de Asia aumentarán en un 7,2 por ciento anual, con un crecimiento considerable de las importaciones previstas para China, Pakistán y Filipinas. Según las proyecciones, las importaciones netas de Indonesia llegarán a cerca de 2,4 millones de toneladas en 2010, a pesar de las políticas internas orientadas a aumentar la producción de azúcar en ese país. Entre las economías en transición de Europa, se prevé un crecimiento de las exportaciones netas para Polonia, y una disminución de las importaciones para la CEI en Europa debido al incremento previsto en la producción interna de esos países.

En el pasado el mercado mundial del azúcar ha tropezado repetidamente con desequilibrios entre la oferta y la demanda, que se reflejaban en una gran inestabilidad de los precios en los mercados libres. Durante la mayor parte de los cuatro últimos decenios la producción mundial de azúcar ha sido superior al consumo, ejerciendo una presión a la baja sobre los precios y dando lugar a existencias excedentarias. Pero naturalmente ha habido períodos de déficit causados generalmente por malas cosechas, como las obtenidas en los últimos años en Brasil y la UE debido a las condiciones atmosféricas, en que los precios aumentaron en forma muy pronunciada, disminuyendo luego en forma igualmente pronunciada. Dado que en los modelos de productos básicos no pueden preverse estos acontecimientos, y menos aún estas bruscas caídas de la demanda, los movimientos de los precios en dichos modelos tienden a ser uniformes y graduales. En las presentes proyecciones, el precio mundial en el mercado libre para el azúcar crudo (cerca de 15 centavos de dólar EE.UU. por libra) muestra un incremento apreciable en términos reales con respecto al precio medio de 8,2 centavos de dólar EE.UU. por libra para el azúcar crudo en el período base. Además, la diferencia de precios entre el azúcar crudo y el azúcar refinado (indicado también como “el margen de refinación”) podría pasar de 1,8 centavos de dólar EE.UU. por libra en el período base a 6,3 centavos de dólar EE.UU. por libra en 2010.

Sin embargo, estas proyecciones de los precios entre 1998-2000 a 2010 parecen ser demasiado optimistas. Como lo demuestra la evolución de los precios en las últimas campañas, con el hundimiento del precio corriente CIA en más del 35 por ciento - el más bajo en 14 años, de 4,78 centavos de dólar EE.UU. por libra a finales de abril de 1999 para el azúcar crudo - parece que la inestabilidad del precio seguirá siendo una característica importante del mercado mundial del azúcar. Según se prevé, para el año civil 2002 los precios alcanzarán un promedio de menos de 6 centavos de dólar EE.UU. por libra, muy por debajo del costo de producción en la mayoría de las naciones exportadoras.

Problemas e incógnitas

La inestabilidad de los precios en el mercado libre ha sido desde hace mucho tiempo una de las características del comercio internacional del azúcar. Los años 1980, por ejemplo, comenzaron con un precio mundial “máximo” del azúcar; una rápida subida de los precios del azúcar crudo a 47 centavos de dólar EE.UU. por libra frente a una media prolongada de alrededor de 10 centavos por libra. Generalmente, a la inestabilidad de los precios seguían períodos largos de relativa depresión de los precios, con eventuales descensos por debajo de los costos de producción en los principales países exportadores de bajo costo (el LMC estima en 16 centavos de dólar EE.UU. por libra los costos medios de la producción mundial del azúcar crudo). Durante la mayor parte de los años 1990 los precios mundiales se mantuvieron estables, disminuyendo rápidamente hacia el final del decenio, ya que la producción sin precedentes, sobre todo en Brasil, colocó grandes volúmenes en los canales de exportación y, por lo tanto, en el mercado libre del azúcar. El aumento de la producción interna en los Estados Unidos también determinó una disminución del azúcar importado en los últimos años en el régimen de contingentes arancelarios preferenciales, y un aumento de las exportaciones dirigidas al mercado libre de exportaciones. Se ha pensado por mucho tiempo que el desarrollo y difusión de edulcorantes contribuiría a reducir la magnitud de la inestabilidad de los precios, pero hasta ahora ello no ha sido así.

Se ha creído también que la mayor participación de los países en desarrollo en el consumo mundial de azúcar, con una sensibilidad más marcada de la demanda a los precios, pudiera contribuir a reducir la variabilidad de los precios durante la mayor parte de los años 1990. Sin embargo, el surgimiento de Brasil como el exportador principal y más competitivo en los últimos años, las crisis económicas de finales de los años 1990, y la producción sin precedentes obtenida en otras de las principales naciones productoras se han traducido en un nuevo ciclo de precios deprimidos.

Las elasticidades-precio de la demanda de azúcar están acompañadas en general por altas elasticidades de la demanda en función del ingreso. Esto, añadido a la crónica oferta excedentaria y a las ya elevadas existencias, quiere decir que la inversión de las bajas repentinas más recientes del precio en el mercado libre puede no depender solamente de la recuperación de las economías afectadas sino también de la interacción entre la oferta a corto plazo y los factores de la demanda. De no darse esta situación, las posibilidades de consecuencias perjudiciales para la planificación de las inversiones en la producción y las industrias del azúcar serían mayores.

Otra importante cuestión respecto de la evolución futura de la situación se refiere al alcance y las repercusiones de los cambios en materia de política en la economía mundial del azúcar. En un estudio sobre las Repercusiones del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay (FAO, 1995), se llegó a la conclusión de que dicho Acuerdo se traduciría en un aumento de la producción, el consumo y el comercio mundiales de azúcar pero que, en su totalidad, los efectos serían relativamente modestos. En otras palabras, el margen para reducir la intervención en el mercado mediante la adopción de políticas sigue siendo potencialmente amplio. Si bien en este contexto no se intenta estudiar hipótesis como, por ejemplo, la de una mayor liberalización, sí es pertinente hacer un cierto análisis para examinar las consecuencias de los recientes cambios de políticas en los sectores del comercio mundial del azúcar que son objeto de acuerdos preferenciales, y en particular en lo que respecta a los países ACP. Ya en el decenio anterior a la concertación de la Ronda Uruguay, el volumen total del comercio preferencial del azúcar había disminuido de aproximadamente 8 millones de toneladas a menos de 3 millones de toneladas. Así pues, las reducciones convenidas en el marco de la Ronda Uruguay respecto de los contingentes arancelarios tanto del azúcar crudo como refinado se traducirían en general en una reducción ulterior del valor de las preferencias en un volumen de comercio inferior al de los años anteriores. Sin embargo, otros aspectos de este Acuerdo, por ejemplo los compromisos en materia de reducción del volumen de las exportaciones subvencionadas, deberían representar una ayuda para los proveedores preferenciales a través de los efectos en los precios en terceros mercados. Las proyecciones indican que en el caso de los países ACP productores y exportadores de azúcar, el Acuerdo de la Ronda Uruguay a corto plazo se traduciría en un aumento de sus ingresos de exportación de aproximadamente 1,2 por ciento. Pero se trataría casi en su totalidad de un efecto del volumen de los intercambios puesto que se prevé que las variaciones en los precios de sus ventas preferenciales y no preferenciales serán compensatorias. Con relación a estos países, en general las hipótesis estudiadas indican que sus ingresos de exportación se beneficiarían sobre todo de una liberalización generalizada del comercio, que contribuiría a sostener los precios del mercado libre, y no de, digamos, una liberalización adicional limitada solamente a los países que otorgan las preferencias, lo cual tendría, además, un efecto negativo en el precio preferencial.

Conclusiones

El mercado mundial de azúcar sigue atravesando un período de excedentes crónicos, ya que la producción récord obtenida en los últimos años en los principales países productores superó el crecimiento del consumo mundial. El comercio y las existencias aumentaron un 23 y 26 por ciento, respectivamente, dando como resultado una acumulación mundial de existencias, un aumento de los volúmenes de exportación y una sostenida presión a la baja sobre los precios. Un estudio sobre los precios vigentes durante el último decenio revela que los precios mundiales del azúcar bajaron 17 por ciento entre los cinco primeros años del decenio (1990-1995) y los últimos cinco (1996-2001), llegando a principios de 2000 a los niveles más bajos en 14 años. Las exportaciones del Brasil aumentaron casi un 65 por ciento entre los dos períodos, debido principalmente a una devaluación del 62 por ciento del real brasileño a partir de 1999 y a una producción sin precedentes y liberalización del sector de los alcoholes combustibles, que alentaron el incremento de los volúmenes de exportación.

Las reformas de la política azucarera se han dirigido principalmente al sector de la oferta en el que se han introducido instrumentos para reducir las ineficiencias y potenciar la competitividad de los países productores. Entre los productores más pequeños, se estudiaron los temas de la racionalización de la industria, la diversificación y las estrategias de salida con vistas a lograr efectos macroeconómicos. Por lo que se refiere a las políticas comerciales internacionales, la única novedad importante se produjo en los países en desarrollo en el que el acceso a los mercados aumentó en 150 000 toneladas, lo que supone un 90 por ciento del aumento registrado en los primeros cinco años de la Ronda Uruguay.

La política azucarera de los Estados Unidos, establecida en la ley agraria de seguridad de inversiones de 2002, se mantiene prácticamente inalterada. El programa azucarero de los Estados Unidos creó fundamentalmente incentivos para que los productores aumentaran la producción interna, lo cual ha llevado las importaciones a niveles cercanos a los del acuerdo de la OMC sobre el acceso mínimo. Ello creó la necesidad de que una cierta cantidad de la mayor producción mundial tuviera que exportarse en el mercado libre. Dado que la política azucarera de los Estados Unidos se mantiene en general inalterada, puede que las iniciativas a favor de una ulterior liberalización de los regímenes azucareros queden atascadas tanto en los Estados Unidos como en la UE.

La novedad más importante ha sido la iniciativa "Todo menos armas" que promovió la Comisión Europea para mejorar el acceso de los países menos adelantados a los mercados. Ahora bien, el mayor acceso a los mercados para las naciones productoras de azúcar que pertenecen a la categoría de países menos adelantados será a expensas de los actuales titulares de los contingentes de los países ACP. En realidad, no hay un aumento neto del acceso a los mercados de la UE, sino una redistribución de los contingentes en función de las MSF, que oscila entre 200 000 y 300 000 toneladas cada año. En virtud del programa "Todo menos armas", que entró en vigor para el azúcar en 2001, se ha eliminado del contingente un volumen de 74 000 toneladas de azúcar (en equivalente en azúcar crudo) y se lo redistribuyó a los países menos adelantados. Esta cantidad básica aumentará un 15 por ciento cada año hasta el año 2006 en el que los contingentes desaparecerán totalmente.

El cumplimiento de los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de la Ronda Uruguay ha tenido poco o ningún efecto en los mercados mundiales del azúcar durante la mayor parte de los años 1990. Los esfuerzos desplegados para abordar la reforma de la política azucarera no han avanzado mucho ni en la UE ni en los Estados Unidos. Además, las tendencias recientes indican una mayor utilización de aranceles de importación diferenciales y de políticas internas destinadas a proteger las industrias azucareras nacionales de la baja de los precios mundiales del azúcar.

Cuadro 2.23. Azúcar: producción efectiva y prevista

Cuadro 2.24. Azúcar: consumo efectivo y previsto

Cuadro 2.25 Azúcar: comercio neto efectivo y previsto