E. Grinspoon, M. Delfs et P. Brouha
Elisabeth Grinspoon, Mark Delfs
et Paul
Brouha travaillent auprès du Service forestier du Département de l’agriculture des Etats-Unis (USDA), à Washington (Etats-Unis).
Les Etats-Unis s’efforcent d’adopter
un cadre de critères
et d’indicateurs inspiré du Processus de Montréal,
pour la planification
stratégique de la foresterie durable.
Le Service forestier du Département de l’agriculture des Etats-Unis (USDA) fait œuvre de pionnier, en incorporant des critères et indicateurs dans ses programmes. L’une de ses premières initiatives a été d’adapter un cadre de critères et d’indicateurs aux plans stratégiques nationaux, qui sont les principaux instruments définissant la ligne d’action à suivre pour accomplir la mission du Service forestier, à savoir conserver les forêts et les prairies du pays pour les générations présentes et futures.
Le présent article décrit les étapes que suit le Service forestier pour adopter un cadre dérivé des critères et indicateurs du Processus de Montréal dans ses plans stratégiques et passe en revue les difficultés qu’il rencontre pour mettre en œuvre ce cadre.
Le Service forestier de l’USDA a pour mission de préserver la santé, la diversité et la productivité des forêts et des prairies de la nation pour répondre aux besoins des générations présentes et futures. Il est directement chargé de l’aménagement durable de 192 millions d’acres (78 millions d’hectares) de forêts et de prairies fédérales du Système forestier national, et indirectement responsable de la promotion de l’aménagement durable de 1 milliard d’acres supplémentaires (405 millions d’hectares) de forêts et de prairies de propriété publique et privée aux Etats-Unis.
Le succès de la mission du Service forestier repose essentiellement sur les plans stratégiques à long terme, qui communiquent les politiques et guident l’organisme dans son action. La loi fédérale soumet depuis les années 70 le Service forestier à une obligation de planification à long terme, mais jusqu’aux années 90, les plans tendaient à être orientés vers la production plutôt que vers les résultats. En 1993, fut promulguée la Loi sur les performances et les résultats du gouvernement (Loi publique 103-62) qui imposait à toute institution du gouvernement fédéral de préparer des plans stratégiques quinquennaux «orientés vers les résultats», ce qui signifie que les plans devraient décrire les résultats attendus des activités des programmes et les moyens d’atteindre ces résultats. Toutefois, le plan à long terme suivant du Service forestier, à savoir le Plan stratégique de 1997, est resté essentiellement orienté vers la production et centré sur les activités d’aménagement, du fait que ses indicateurs étaient mal définis. L’absence de données de référence empêchait également de démontrer les progrès accomplis sur la voie des objectifs de résultat et des buts généraux. Pour améliorer le Plan stratégique, le Service forestier a commencé à mettre les buts et les objectifs en relation avec des indicateurs tendanciels de la durabilité dérivés du Processus de Montréal sur les critères et indicateurs pour la conservation et l’aménagement durable des forêts tempérées et des forêts boréales (voir encadré, page 16).
Dans le cadre des efforts déployés par les Etats-Unis pour parvenir à un aménagement forestier durable, en 1994 le Service forestier a organisé un forum de discussion sur ce sujet, notamment pour examiner l’élaboration et la mise en œuvre des critères et indicateurs du Processus de Montréal. Le Forum, officiellement agréé en 1999, est connu sous le nom de Table ronde sur la foresterie durable (voir www.sustainableforests.net ). La Table ronde n’est pas un organe décisionnel, mais elle aide à prendre des décisions plus avisées, en permettant des échanges d’informations et de points de vue entre des individus représentant des intérêts divers et en encourageant les multiples institutions et parties prenantes à appliquer les critères et indicateurs. Plus de 40 organisations gouvernementales et non gouvernementales participent à la Table ronde, notamment des institutions du gouvernement fédéral, des unités tribales, étatiques et locales du gouvernement, des propriétaires fonciers privés et des particuliers; des industries et des entreprises; divers groupes écologistes; des organisations régionales et communautaires et des chercheurs et des universitaires.
La Table ronde se réunit régulièrement pour discuter de la signification des critères et indicateurs de l’aménagement et de la conservation des forêts aux Etats-Unis, des procédés adoptés pour recueillir les données relatives aux indicateurs, et des personnes responsables de l’acquisition des données. L’une des plus grandes difficultés pour les parties prenantes a été de parvenir à un accord sur un processus et sur des directives pour interpréter l’évolution des indicateurs.
La création d’un consensus est à la fois une grande difficulté et un grand mérite de la Table ronde. Dans un pays aussi diversifié que les Etats-Unis, où la propriété et la gestion des forêts sont aux mains de nombreuses entités publiques et privées différentes, il est fondamental de permettre la communication entre des parties prenantes qui ont des points de vue divergents. Pour faciliter l’aplanissement des différences, les réunions de la Table ronde sont convoquées par une organisation tierce neutre, spécialisée dans la résolution des problèmes d’environnement.
Si ceux qui participent à la Table ronde contribuent à guider le Gouvernement fédéral dans l’application des critères et indicateurs, c’est généralement pour obtenir des résultats (notamment des rapports nationaux des institutions fédérales sur les critères et indicateurs). La Table ronde a aussi encouragé l’application des critères et indicateurs par d’autres organisations et à des échelles multiples. Le succès de la Table ronde a incité le Gouvernement des Etats-Unis à en instituer d’autres du même type, pour discuter de la durabilité des ressources en terrains de parcours, en minéraux et en eau.
Deux Groupes de travail sont chargés des activités de la Table ronde, l’un s’occupant de la communication et de la sensibilisation, et l’autre des aspects techniques. Le premier a parrainé des ateliers sur l’aménagement forestier durable et sur les critères et indicateurs, en vue d’informer les responsables des Etats, des districts et d’autres échelons du gouvernement, les forestiers et le grand public. Le second groupe de travail a animé des ateliers s’adressant à des experts techniques, en vue d’identifier des ensembles de données régionales et nationales et de repérer les lacunes des informations disponibles, pour mesurer les critères et indicateurs nationaux. Les membres du Groupe de travail ont constaté que sur les 28 indicateurs biologiques du Processus de Montréal, neuf faisaient partie depuis 70 ans de l’échantillonnage du Service forestier (Maille, 2000).
Une activité importante, due à l’initiative des ateliers techniques, a été l’élaboration du Rapport national sur la foresterie durable de 2003 (National report on sustainable forests – 2003 [USDA Forest Service, 2003]); ce rapport dresse un bilan de l’état et de la situation actuelle des forêts des Etats-Unis, et décrit les tendances en matière de santé, de productivité et d’utilisation des forêts, sur la base des critères et indicateurs. Le rapport aborde toute une série de problèmes environnementaux, sociaux et économiques et sert de référence pour mesurer les progrès accomplis sur la voie de la gestion durable des ressources renouvelables.
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Le Processus de Montréal |
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Le Processus de Montréal sur les critères et indicateurs pour la conservation et l’aménagement durable des forêts tempérées et des forêts boréales est une initiative à laquelle ont adhéré des gouvernements de pays (extérieurs à l’Europe) des zones tempérées et boréales qui possèdent des forêts, pour élaborer et mettre en œuvre un ensemble convenu de critères et d’indicateurs pour l’aménagement forestier durable. En 1995, le Groupe de travail du Processus de Montréal a publié la Déclaration de Santiago, un accord non contraignant sur les critères et les indicateurs de l’aménagement durable des forêts, approuvé par 12 pays qui collectivement possèdent plus de 90 pour cent des forêts tempérées et des forêts boréales du globe (GTPM, 1998). |
Le cadre du Processus de Montréal est constitué de sept critères et 67 indicateurs. Selon les définitions du Groupe de travail du Processus de Montréal, les critères sont des catégories de conditions ou de processus qui permettent d’évaluer l’aménagement forestier durable, alors que les indicateurs sont des mesures d’un aspect d’un critère. Les sept critères peuvent être divisés en trois grandes catégories: fonctions et attributs vitaux (biodiversité, productivité, santé des forêts, cycle du carbone et protection des sols et de l’eau), valeurs et avantages socioéconomiques (bois d’œuvre, loisirs et valeurs culturelles); et lois et règlements formant le cadre de la politique forestière. (GTPM, 1999). |
En 2000, le Service forestier a publié une révision de son Plan stratégique, avec des liens vers les critères et indicateurs du Processus de Montréal (USDA Forest Service, 2000). Les buts du Plan stratégique révisé (santé de l’écosystème, efficacité du service public, avantages multiples pour les populations, assistance scientifique et technique) sont liés à trois des principales catégories de critères du Processus de Montréal (voir encadré p.16).
Les connections entre les critères et les indicateurs du Processus de Montréal et le Plan stratégique révisé de 2000 sont particulièrement nombreuses pour les indicateurs et les objectifs. Les indicateurs du Processus de Montréal sont appropriés pour mesurer les résultats des objectifs stratégiques centrés sur la mission de durabilité du Service forestier. Ceci peut être illustré par un exemple: le Critère 1 du Processus de Montréal est lié au maintien de la diversité biologique. L’un des indicateurs de ce critère est la situation des espèces dépendant de la forêt risquant de ne pas pouvoir conserver de populations viables de reproducteurs. Le but 1 du Plan stratégique révisé de 2000 – à savoir la promotion de la santé et de la conservation des écosystèmes pour maintenir les forêts, les prairies et les bassins versants du pays – est lié au Critère 1. L’un des objectifs associés à ce but est de fournir des conditions écologiques propres à maintenir des populations viables des essences indigènes et exotiques souhaitées. Cet objectif est mesuré par la situation actuelle et/ou l’évolution des populations, des habitats et des conditions écologiques de certaines espèces. Parmi les espèces identifiées, figure le pic à face blanche (Picoides borealis), comme indicateur des écosystèmes de Pinus palustris et Pinus echinata, dans le sud-est des Etats-Unis.
Malgré les liens entre les critères et indicateurs et le Plan stratégique révisé de 2000, des lacunes dans les données ont rendu les mesures difficiles. Dans le cas de l’exemple qui précède, les repères fixés pour atteindre l’objectif étaient flous et pour certains indicateurs biologiques, aucune donnée n’était disponible. Prenons un autre exemple: l’objectif concernant la santé des bassins hydrographiques a été établi pour protéger et améliorer les bassins versants, mais le Service forestier a été dans l’incapacité de mesurer l’avancement vers cet objectif, faute d’un protocole de suivi global et d’un programme pour évaluer l’état et le fonctionnement des bassins hydrographiques, à l’échelle nationale. Le manque de données de références fiables à ce sujet et d’autres mesures et jalons à long terme dans le Plan stratégique révisé de 2000, a mis l’institution dans l’incapacité de justifier de nombreux résultats escomptés à long terme.
Pour remédier à ces difficultés de démonstration des résultats, le Service forestier prépare une mise à jour 2003 du Plan stratégique qui renforce les liens entre les indicateurs à base scientifique dérivés du Processus de Montréal et ses propres buts et objectifs stratégiques. Les objectifs énoncés dans la mise à jour provisoire de 2003 sont largement extraits de rapports existants qui se servent de critères et d’indicateurs pour évaluer la situation actuelle et l’évolution de la durabilité des forêts, aux plans écologique, social et économique.
La mise à jour provisoire de 2003 énonce trois buts: maintenir la santé, la productivité et la diversité des forêts et des prairies du pays; garantir un flux durable de biens et de services tirés des forêts et des prairies du pays; et maintenir les capacités organisationnelles pour fournir un service public efficace. Ces buts sont en corrélation avec les trois principales catégories de critères du Processus de Montréal (voir encadré p.16).
Afin de définir les objectifs correspondant aux trois buts, les planificateurs ont tenté d’identifier des indicateurs clés de la durabilité à partir de la série complète des 67 indicateurs du Processus de Montréal. Les plus utiles ont été les 18 indicateurs de base adoptés par la Northeast Area Association of State Foresters (NAASF), une organisation qui représente les directeurs des institutions forestières des Etats du nord-est des Etats-Unis. Les 18 indicateurs adoptés par la NAASF couvrent les sept critères du Processus de Montréal (USDA, Forest Service, State and Private Forestry, Northeastern Area, 2002) (voir tableau p.19). Ces indicateurs ont servi de base pour élaborer un premier ensemble d’objectifs politiques mesurables visant à résoudre un ensemble restreint de problèmes hautement prioritaires. Il s’ensuit que les objectifs politiques sont liés à des conditions sociales, économiques et écologiques clés. Par exemple, l’indicateur «état et vulnérabilité des systèmes aquatiques, dans chaque bassin hydrographique», est en correspondance avec un projet d’objectif politique lié à la fonction des bassins hydrographiques: «accroître le nombre de bassins hydrographiques constitués de forêts et de terrains de parcours pleinement fonctionnels, sur le plan hydrologique». A l’aide d’une approche pragmatique, les planificateurs se sont efforcés de concevoir des paramètres pour évaluer les progrès vers des objectifs d’importance critique pour la mission du Service forestier, afin de pouvoir démontrer l’efficacité des programmes.
En outre, la mise à jour provisoire de 2003 décrit les objectifs, en fonction de l’influence attendue des programmes du Service forestier sur les tendances à long terme. Les interactions potentielles entre différents résultats sont également prises en compte. Parmi ces interactions, on peut citer les effets négatifs sur la fixation du carbone des feux dirigés visant à réduire les combustibles dangereux et à régénérer les forêts.
Les principaux objectifs de la mise à jour de 2003 du Plan
stratégique des Services forestiers des Etats-Unis –
tels que le maintien de
la santé, de la productivité et de la diversité des forêts et herbages du pays –
sont parallèles aux catégories de critères du Processus de Montréal
(Photo: FAO/FO-0324/T.HOFER)
Indicateurs de base de la Northeast Area Association of State Foresters (NAASF), à utiliser dans les évaluations de la durabilité des forêts à l’échelle des Etats et des régions, et couvrant les critères et les sous-critères du Processus de Montréal
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Critère/sous-critère du Processus de Montréal |
Indicateur de durabilité de la NAASF |
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Critère 1: Maintien de la diversité biologique |
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• Diversité des écosystèmes |
Superficie forestière relativement à la superficie non forestière, superficie de forêts exploitables, et superficie des réserves |
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• Diversité des espèces |
Etats des espèces et des communautés étudiées, en particulier des espèces associées aux forêts |
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Critère 2: Préservation de la capacité de production des écosystèmes forestiers |
Superficie de forêt exploitable Prélèvements annuels de produits ligneux, par rapport à la croissance nette |
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Critère 3: Maintien de la santé et de la vitalité des écosystèmes forestiers |
Superficie et pourcentage de forêt affectés par des agents nuisibles, tels que insectes, maladies, espèces exotiques/indigènes, feux, tempête, défrichement et animaux domestiques. |
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Critère 4: Conservation et maintien des ressources pédologiques et hydriques |
Superficie et pourcentage des terres forestières affectées par: une réduction significative de la teneur en matière organique; l’érosion, le compactage et/ou des altérations d’autres propriétés physiques ou chimiques des sols Superficie et pourcentage des terres forestières adjacentes à des eaux de surface et superficie de terres forestières, par bassin hydrographique Etat et vulnérabilité des systèmes aquatiques, par bassin hydrographique |
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Critère 5: Maintien de la contribution des forêts aux cycles planétaires du carbone |
Biomasse totale et stock total de carbone de l’écosystème forestier et contribution des écosystèmes forestiers au bilan du carbone total. |
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Critère 6: Maintien et accroissement des avantages socio-économiques à long terme pour répondre aux besoins de la société |
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• Production et consommation |
Valeur et volume de la production, de la consommation, des importations et des exportations de bois et de produits dérivés |
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• Loisirs et tourisme |
Activités récréatives de plein air et utilisation, installations de loisirs et utilisation |
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• Investissements dans le secteur forestier |
Investissements publics et privés dans les domaines de la santé et de l’aménagement des forêts, de la transformation, des activités manufacturières et de la recherche |
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• Valeurs et besoins culturels, sociaux et spirituels |
Propriété publique, privée et industrielle et utilisation des terres (notamment superficie réservée à une utilisation spécifique des terres) |
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• Emploi et besoins communautaires |
Tendances en matière de gains et d’emploi dans des branches d’activité liées aux forêts (produits dérivés du bois, loisirs, aménagement des forêts) |
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Critère 7: Cadre juridique, institutionnel et économique pour la conservation et l’aménagement durable des forêts |
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• Mesure dans laquelle le cadre juridique concourt à la conservation et à l’aménagement durable des forêts |
Existence, type et suivi des pratiques d’aménagement améliorées, facultatives ou obligatoires |
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• Mesure dans laquelle les mécanismes institutionnels concourent à la conservation et à l’aménagement durable des forêts |
Existence, type et fréquence de la planification et de l’évaluation des forêts et de l’examen des politiques forestières, y compris de la planification et de la coordination entre les secteurs |
Bien que les concepteurs des critères et indicateurs du Processus de Montréal aient averti qu’ils ne devraient pas être considérés comme des éléments d’appréciations des performances pour évaluer un programme d’aménagement forestier national, en utilisant ce cadre pour sa planification stratégique, le Service forestier des Etats-Unis peut s’assurer qu’il a pris en compte toutes les dimensions de la durabilité et mieux rendre compte des résultats obtenus. L’adoption d’un cadre de critères et d’indicateurs permet de procéder à une analyse complète et détaillée des progrès accomplis sur la voie de l’aménagement forestier durable et de communiquer des informations sur l’état et la dynamique des forêts qui servent de base pour le dialogue sur la politique forestière.
Malgré les nombreuses difficultés, l’application des critères et indicateurs met le Service forestier mieux à même de parvenir à un aménagement durable des ressources, et ce, de plusieurs manières:
• en fournissant des indicateurs largement acceptés de la durabilité, offrant un vocabulaire commun, pour garantir une collaboration efficace entre des parties prenantes qui ont des points de vue différents;
• en alignant des buts à long terme avec des objectifs mesurables de l’aménagement durable, ce qui permet de renforcer la responsabilité de l’institution et sa capacité à concentrer de maigres ressources sur des activités qui lui permettent d’avancer efficacement dans sa mission;
• en fournissant à l’institution des outils pour mesurer l’avancement vers les résultats recherchés, sous la forme d’indicateurs tendanciels qui, ajoutés à un suivi des mesures des performances annuelles, permettent au Service forestier d’identifier aussi bien les performances à court terme que les résultats à long terme de ses programmes et partant, de démontrer qu’il remplit efficacement sa mission et d’évaluer des politiques pour améliorer son action.
Les Etats-Unis ne sont pas seuls face au défi de l’aménagement durable des ressources renouvelables. Des problèmes comme la croissance démographique, les utilisations conflictuelles des ressources, la subdivision des espaces verts et les incendies de forêt sont le lot commun de la majorité des quelque 150 nations qui adoptent des critères et indicateurs. L’emploi de critères et d’indicateurs pour évaluer et suivre l’état des forêts peut être utile pour venir à bout de ces problèmes, mais d’autres mesures doivent être prises pour influencer les politiques et les décisions de manière à parvenir à une gestion durable des ressources renouvelables. Les pays doivent aussi intégrer les informations obtenues grâce aux critères et indicateurs, dans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs programmes forestiers nationaux. Comme les Etats-Unis, d’autres pays auraient intérêt à adapter les critères et indicateurs à leurs plans stratégiques pour réussir dans la tâche difficile de l’aménagement durable des ressources.
BibliographieGroupe de travail du Processus de Montréal (GTPM). 1998. Les critères et les indicateurs pour la conservation et l’aménagement durable des forêts tempérées et des forêts boréales. Ottawa, Canada. Disponible sur Internet: www.mpci.org/rep-pub/1995/santiago_f.html#declaration
GTPM. 1999. Des forêts pour l’avenir: les critères et indicateurs du Processus de Montréal. Ottawa, Canada. Disponible sur Internet: www.mpci.org/rep-pub/1999/broch_f.html
Maille, R. 2000. Sustainability roundtable builds partnerships. Dans USDA Forest Service International Programs Newsletter, No. 5. Disponible sur Internet: www.fs.fed.us/global/news/oldnewsletters/sep_00/welcome.html
USDA Forest Service. 2000. USDA Forest Service Strategic Plan (2000 Revision). Document Internet: www2.srs.fs.fed.us/strategicplan
USDA Forest Service. 2003. National report on sustainable forests – 2003. Document Internet: www.fs.fed.us/research/sustain/
USDA Forest Service, State and Private Forestry, Northeastern Area. 2002. Sourcebook on criteria and indicators of forest sustainability in the Northeastern Area. NA-TP-03-02. Newtown Square, Pennsylvanie, Etats-Unis. Disponible sur Internet: www.na.fs.fed.us/sustainability/sourcebook.htm
