Sistemas de pago por servicios ambientales en cuencas hidrográficas

Documentos y presentaciones
(disponibles en CD-ROM)

Los documentos (PDF) y/o presentaciones (PowerPoint) están disponibles en español (E) o inglés (I) según la indicación. Los resumenes de los trabajos en español se encuentran en el Anexo 1.

1. ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LOS SISTEMAS PSA

Relaciones tierra-agua en cuencas hidrográficas: implicaciones para sistemas de pago por servicios ambientales
Jean-Marc Faurès
Documento: I; Presentación: E

Pagos por servicios ambientales: lecciones iniciales de experiencias prácticas
Stefano Pagiola
Documento: E; Presentación: E

2. VALORIZACIÓN ECONÓMICA PARA EL PSA

Valoración económica del servicio ambiental de regulación hídrica, Sierra de las Minas, lado sur, Guatemala
Juan Carlos Méndez, Oscar Hernández, Carlos Roberto Cobos, Ariel Ortiz
Documento: E; Presentación: E

Pago por servicios hidrológicos: medición y valoración de un servicio
Ina T. Porras
Documento: E; Presentación: E

Valoración económica de los bienes y servicios ambientales de las praderas altoandinas en el Perú: políticas para el manejo sostenible
Oscar Ventura Quezada
Documento: E

Evaluación del potencial de provisión de agua en La Amistad - Un servicio ambiental económicamente significativo para comunidades
Felipe Carazo
Documento: I; Presentación: E

Propuesta de un sistema de pagos por servicios ambientales para la protección de la cuenca del Río Arenillas, Provincia del Oro, Ecuador
María Virginia Ribadeneira y Remigio Galárraga Sánchez
Documento: E; Presentación: E

3. HERRAMIENTAS METODOLÓGICAS Y ASPECTOS BIOFÍSICOS PARA SISTEMAS DE PSA

Metodología de análisis de cuenca en CONDESAN: una alternativa para corregir las deficiencias detectadas en la implementación del pago por servicios ambientales en los países andinos
Rubén Dario Estrada y Marcela Quintero
Documento: E; Presentación: E

Servicios ambientales de las cuencas y producción de agua: conceptos, valoración, experiencias y sus posibilidades de aplicación en el Perú
Carlos A. Llerena
Documento: E; Presentación: E

Cuenta patrimonial del recurso agua en la cuenca Lerma-Chapala (región queretana)
Alejandro Angulo Carrera y Ivonne Valdez Muciño
Documento: E; Presentación: E

Bienes y servicios ambientales obtenidos del raleo de pinares en cuencas hidrográficas
Arsenio Renda Sayou, Tomás Plasencia Puentes, Juan Herrero Echevarría, Doralys Ponce Barroso, Alberto Vidal Corona y Ariel Pérez Pirino
Documento: E; Presentación: E

4. EXPERIENCIAS PRÁCTICAS: IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE PSA

Pagos por servicios ambientales en PROCARYN - vinculando fondos nacionales e internacionales para la conservación de los recursos hídricos de la República Dominicana
Thomas Heindrichs
Documento: E; Presentación: E

El pago por servicios ambientales: una alternativa para disponer de agua en cantidad y calidad en Tungurahua, Ecuador
Rafael Maldonado Vásquez y Marina Kosmus
Documento: E; Presentación: E

Pagos por servicios hidrológicos a nivel municipal y su impacto en el desarrollo rural: la experiencia del PASOLAC
Carlos J. Pérez
Documento: E; Presentación: E

Programa de Conservación y Recuperación de Microcuencas (PROCUENCAS) en la provincia de Heredia, Costa Rica
Juan Diego Bolaños Picado
Documento: E; Presentación: E

Contribución a la gestión integral de las cuencas de los valles de la Costa de Perú mediante la creación de mercados para los bienes y servicios ambientales de los recursos hídricos provenientes de las tierras de protección con cobertura vegetal de las cabeceras de dichos valles
Bertha Alvarado Castro
Documento: E; Presentación: E

5. ANÁLISIS E IMPACTOS DE SISTEMAS PSA EN LA REGIÓN

Experiencias de pago por servicios ambientales en cuencas en Costa Rica
F. Jiménez, J.J. Campos, F. Alpízar, G. Navarro
Documento: E; Presentación: E

Algunas lecciones sobre la aplicación de pagos por la protección del agua en Colombia y Ecuador
Marta Echavarría
Documento: E; Presentación: E

Gestión de servicios ambientales y manejo de áreas naturales en cuencas andinas
Robert Hofstede
Documento: E; Presentación: E

Efectos sociales de mercados para protección de cuencas
Ina T. Porras y Maryanne Grieg-Gran
Presentación: E

6. FORMULACIÓN DE PROGRAMAS EXITOSOS DE PSA EN CUENCAS

Evaluación de la eficacia de los sistemas de financiamiento por servicios de ecosistemas en las cuencas hidrográficas
Sylvia S. Tognetti, Guillermo Mendoza, Douglas Southgate, Bruce Aylward, Luís García
Documento: E, I; Presentación: E

Documentación de estudios de caso
(disponibles en CD-ROM)

1. PROGRAMA DE CONSERVACIÓN Y RECUPERACIÓN DE MICROCUENCAS (PROCUENCAS) HEREDIA, COSTA RICA
Fuente de información: Juan Bolaños. Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A.

2. PSA POR LA JUNTA ADMINISTRADORA DE AGUAS Y EXCRETAS DE JESÚS DE OTORO, INTIBUCÁ, HONDURAS (JAPOE) CON EL APOYO METODOLÓGICO Y FINANCIERO DEL PASOLAC
Fuente de información: Carlos Pérez, PASOLAC.

3. MUNICIPIO DE PIMAMPIRO, ECUADOR
Fuente de información: Marta Echavarría, Ecodecisión.

4. PSA EN PROCARYN - REPÚBLICA DOMINICANA
Fuente de información: Thomas Heindrichs, GTZ.

Resumen de orientación

El pago por servicios ambientales (PSA) es un mecanismo de compensación flexible, directo y promisorio, donde los proveedores de esos servicios reciben un pago por parte de los usuarios de los mismos. Los PSA en cuencas hidrográficas normalmente involucran la implantación de mecanismos de mercado para la compensación a los propietarios de tierras aguas arriba con el fi n de mantener o modificar un uso particular del suelo que afecta la disponibilidad y/o la calidad del recurso hídrico aguas abajo.

El Foro Regional sobre Sistemas de Pago por Servicios Ambientales en Cuencas Hidrográficas se llevó a cabo entre el 9 y 12 de junio de 2003 dentro del marco del Tercer Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas (Arequipa, Perú, 9-13 de junio de 2003). El Foro tuvo como objetivos principales:

• Intercambiar experiencias de sistemas de pago por servicios ambientales (PSA) en cuencas hidrográficas en América Latina, en particular por el recurso hídrico.

• Identificar criterios y formular recomendaciones para lograr: a) una adecuada valoración económica de servicios hidrológicos y, b) un apropiado diseño y una exitosa ejecución de los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas.

En este evento participaron 80 expertos, se realizaron 22 exposiciones orales y se presentaron 19 documentos escritos. Como parte de las actividades del Foro se definieron grupos de trabajo. El presente informe resume los principales aportes del Foro, tanto de las presentaciones orales como de los documentos escritos y las sesiones de trabajo en grupo.

En base a la experiencia de los asistentes se definieron un conjunto de criterios para la caracterización y evaluación de las experiencias prácticas de ejecución de PSA en cuencas hidrográficas. Estos criterios pueden ser utilizados para sistematizar la información sobre los diferentes sistemas de pago por el recurso hídrico que ya han sido puestos en marcha, así como también para la elaboración de propuestas de sistemas de PSA en cuencas hidrográficas.

En el Foro se presentaron varias experiencias latinoamericanas de planificación o ejecución de sistemas de PSA en cuencas hidrográficas. La información de cuatro de esas experiencias fue sistematizada utilizando los criterios antes enumerados como guía de trabajo.

A partir de las distintas experiencias descritas en el Foro los participantes identificaron las siguientes lecciones generales:

1. Hasta el momento, los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas se han aplicado a muy distintas escalas y objetivos en América Latina, desde el nivel de microcuenca -con un servicio muy concreto- y administrado generalmente por una ONG, hasta un programa nacional controlado por el Estado.

2. Los marcos legales específicos sobre PSA en el ámbito nacional o regional son muy diversos; en muchos casos están ausentes.

3. Comparativamente con otras regiones del mundo, existen muchos casos de ejecución de sistemas de PSA por el servicio hídrico en América Latina. Sin embargo, estos casos todavía no han sido inventariados exhaustivamente y por otro lado existen pocos estudios sobre el impacto socioeconómico y ambiental de estos sistemas.

4. Existen incertidumbres considerables en la relación entre el uso de la tierra y el servicio.

5. En algunos casos, los proveedores de servicios encuentran atractivo el PSA porque puede constituir un mecanismo informal de establecimiento de derechos de propiedad.

6. El papel del Estado en los sistemas de PSA por el servicio hídrico en América Latina ha sido muy variable.

7. Existen marcos legales específicos para PSA en algunos países de América Latina.

8. En muchos casos, las instituciones públicas más involucradas se encuentran en el ámbito local y no a escala nacional.

9. Existe potencial de replicación de las experiencias de PSA que se presentaron en este Foro, pero es necesario adaptarlas a los contextos particulares.

Los sistemas de PSA poseen una serie de ventajas y oportunidades que los convierten en un mecanismo promisorio para mejorar las condiciones del recurso hídrico en cuencas porque pueden:

• Servir como instrumento de sensibilización de la población participante respecto al valor de los recursos naturales.

• Facilitar la solución de conflictos y la obtención de consensos entre los actores involucrados.

• Mejorar la eficiencia en la asignación de recursos naturales, sociales y económicos.

• Generar nuevas fuentes de financiamiento para la conservación, restauración y valoración de los recursos naturales.

• Crear indicadores de importancia relativa de los recursos naturales.

• Transferir recursos a sectores socioeconómicamente vulnerables que ofrecen servicios ambientales.

Sin embargo, estos sistemas no están exentos de dificultades y limitaciones. Algunas experiencias en ejecución encuentran las siguientes dificultades:

• Se basan en generalizaciones no corroboradas por enfoques empíricos sobre la relación entre el uso de tierra y el servicio hídrico.

• No constituyen el método más rentable para lograr los objetivos planteados.

• Los proveedores, los usuarios y el servicio no están bien identificados.

• Han sido ejecutados en ausencia de un mecanismo de seguimiento o fiscalización.

• El modelo y el costo del servicio fueron impuestos políticamente y no responden a estudios sobre la demanda o la valorización económica del recurso.

• El diseño no ha sido respaldado por estudios socioeconómicos o biofísicos previos.

• Pueden tener incentivos perversos.

• Poseen una alta dependencia de recursos financieros externos.

• Los programas y actividades han sido poco difundidos entre la población local.

Entre las principales recomendaciones del Foro se encuentran:

• El establecimiento de un PSA debe comenzar por la identificación y la cuantificación de la demanda.

• Es necesario establecer un modelo causal (verificado) entre uso del suelo y el servicio; en dicho modelo se debe basar el PSA.

• Aunque el objetivo primordial de los sistemas de PSA no está dirigido específicamente a la disminución de la pobreza, estos mecanismos deberían diseñarse de tal manera de no aumentar la desigualdad y en lo posible beneficiar a los sectores de menores recursos.

• Los sistemas de PSA deben ser diseñados de tal manera que su funcionamiento sea independiente de recursos financieros externos dentro de un plazo previamente estipulado.

• Debe ser explorada especialmente la posibilidad de implantar los sistemas de PSA en sistemas agrícolas.

• El seguimiento es fundamental para el buen funcionamiento de un sistema de PSA. Este seguimiento debe incluir el establecimiento de una línea base, así como estudios del impacto socioeconómico y ambiental del proyecto.

• Se debe fomentar el intercambio de experiencias en el ámbito nacional e internacional y fortalecer los convenios interinstitucionales para el intercambio de información técnica y de gestión.

• La ausencia de un marco legal específico para PSA no es un impedimento crucial para la creación del mercado.

• Los usuarios, los proveedores y el servicio deben estar muy claramente definidos.

• Los sistemas de PSA por el recurso hídrico tiene una mayor probabilidad de mejorar efectivamente la gestión del recurso si existe una relación directa entre proveedores y usuarios.

Siglas

Agradecimientos

El Foro Regional sobre Sistemas de Pago por Servicios Ambientales en Cuencas Hidrográficas fue organizado en el marco del Tercer Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas. El Foro Regional fue coordinado por Benjamín Kiersch de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe quien contó con la colaboración de Jan van Wambeke, Carlos Carneiro, Kyran Thelen y Alejandro Mañón y el apoyo de Jean-Marc Faurès de la Dirección de Fomento de Tierras y Aguas de la FAO.

Este informe fue preparado por Roldan Muradián, consultor de la FAO, quien también colaboró en la preparación y organización del evento. La lista de siglas fue preparada por Virginie Gillet. Se agradece a Lynette Chalk por la excelente preparación del texto y de su formato.

Los organizadores quieren agradecer a los expositores y a todos los participantes cuyas opiniones y comentarios durante las discusiones fueron fundamentales para el éxito del Foro.

Finalmente, se agradece a los organizadores del III Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas por proporcionar las bases logísticas del Foro.

Capítulo 1. Introducción

El pago por servicios ambientales (PSA) es un mecanismo de compensación flexible, directo y promisorio, por medio del cual los proveedores de estos servicios reciben un pago por parte de los usuarios de los mismos^[8]. Los PSA en cuencas hidrográficas normalmente consideran la implantación de mecanismos de mercado para la compensación a los propietarios de tierras aguas arriba con el fi n de mantener o modificar un uso particular del suelo que afecta la disponibilidad y/o la calidad del recurso hídrico. Usualmente esta compensación proviene de pagos por parte de los usuarios del agua aguas abajo. La idea fundamental de los sistemas de PSA es crear un mercado para un bien ambiental que habitualmente no tiene una estimación comercial. Desde el punto de vista económico, los sistemas de PSA requieren la asignación de derechos de propiedad de jure o de facto sobre las externalidades ambientales que causan beneficios a terceros (servicio ambiental). Es decir, el sistema parte de la identificación de agentes económicos responsables de la externalidad ambiental «positiva», o «proveedores» del servicio, y de los agentes beneficiados (o usuarios). En el caso de cuencas, requiere el establecimiento de relaciones causales entre el uso de la tierra -aguas arriba- y las condiciones del recurso hídrico -aguas abajo. Adicionalmente, los sistemas de PSA pretenden establecer un flujo de información entre los proveedores y usuarios, de manera que pueda surgir un intercambio de mercados entre ambos tipos de agentes.

Se pueden distinguir dos tipos de sistemas de PSA. El primer tipo -que está relacionado con servicios de ámbito global o a una escala geográfica amplia- tiene como finalidad la utilización de instrumentos de mercado para el pago de servicios cuyos usuarios no están restringidos al nivel local, como por ejemplo el mantenimiento de la biodiversidad, la belleza escénica, la fijación de carbono y otros. El otro tipo de sistemas de PSA está dirigido a la compensación de proveedores a través de un mercado local, donde los usuarios están, en general, mejor definidos y circunscritos a una escala geográfica concreta y cercana al lugar donde los proveedores ejercen sus actividades productivas. La cercanía geográfica entre usuarios y proveedores debería facilitar el funcionamiento del pago por el servicio ambiental, al reducir los costos de transacción y hacer más sencillo el flujo de información entre los agentes económicos. Los sistemas de PSA por el servicio hídrico en cuencas, a los que se dedica el presente informe, pertenecen a esta última categoría.

El Foro Regional sobre Sistemas de Pago por Servicios Ambientales en Cuencas Hidrográficas se llevó a cabo entre el 9 y 12 de junio de 2003 dentro del marco del Tercer Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas (Arequipa, Perú, 9-13 de junio 2003). El Foro tuvo como objetivos principales:

• Intercambiar experiencias de sistemas de pago por servicios ambientales (PSA) en cuencas hidrográficas en América Latina, en particular por el recurso hídrico.

• Identificar criterios y formular recomendaciones para lograr: a) una adecuada valoración económica de los servicios hidrológicos y, b) un apropiado diseño y una exitosa ejecución de los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas.

En este evento participaron 80 expertos, se realizaron 22 exposiciones orales y se presentaron 19 documentos escritos. Como parte de las actividades del Foro se definieron dos grupos de trabajo. Mientras que un grupo se consagró al debate sobre las condiciones necesarias y aspectos más relevantes a considerar para la ejecución exitosa de sistemas de PSA en cuencas hidrográficas, el otro grupo se dedicó a discutir las consideraciones metodológicas y conceptuales para la correcta valoración empírica de los aspectos económicos del PSA en cuencas hidrográficas. Ambos grupos tuvieron como insumo principal las presentaciones orales, las cuales también se dividieron siguiendo el esquema arriba descrito.

El presente informe resume los principales aportes del Foro, tanto de las presentaciones orales como de los documentos escritos y las sesiones de trabajo en grupo. En el siguiente apartado se resumen los resultados de las actividades realizadas durante el Foro con relación a la sistematización de la información sobre la ejecución de sistemas de PSA en cuencas en América Latina. Los principales resultados con respecto a los aspectos metodológicos de la valoración económica para la implantación de sistemas de PSA están resumidos en los Recuadros 1 y 2.

Capítulo 2. Resultados de los trabajos

Las actividades realizadas durante el Foro estuvieron dirigidas a:

1. Definir un conjunto de criterios de evaluación de las experiencias prácticas de ejecución de PSA.

2. Caracterizar algunas de las experiencias en ejecución de PSA en las cuencas hidrográficas presentadas.

3. Precisar algunas lecciones generales sobre la ejecución de PSA en cuencas.

4. Detallar las ventajas y oportunidades que brinda el sistema de PSA.

5. Identificar las dificultades y limitaciones más comunes a las que se enfrentan los proyectos de ejecución de sistemas de PSA.

6. Elaboración de recomendaciones para la ejecución exitosa de sistemas de PSA en cuencas hidrográficas.

CRITERIOS DE EVALUACIÓN

Para los fines de este informe, se consideran:

• Proveedores aquellos agentes económicos cuya actividad productiva genera como externalidad positiva el servicio por el cual se ha creado el sistema de pago.

• Usuarios aquellos agentes económicos que se benefician de dicho servicio a través de un bien de consumo, por ejemplo el agua.

• En sentido estricto, el servicio ambiental se refiere a las externalidades positivas -que afectan a un bien de consumo- asociadas a determinadas condiciones ambientales, por ejemplo cierto uso del suelo.

En el caso específico de sistemas de PSA por el servicio hídrico en cuencas, el servicio usualmente se refiere al mantenimiento de la disponibilidad y/o la calidad del agua. Los proveedores son aquellos usuarios de tierras aguas arriba, cuyo uso del suelo se desea modificar o conservar y los usuarios son los consumidores del recurso hídrico -empresas o particulares- aguas abajo.

En base a la experiencia de los asistentes se definieron un conjunto de criterios para la caracterización y evaluación de las actividades prácticas de ejecución de PSA en cuencas hidrográficas. Estos criterios pueden ser utilizados para los siguientes propósitos diferentes pero complementarios:

1. sistematizar y caracterizar en forma comparativa la información sobre los diferentes sistemas de pago por el recurso hídrico que ya han sido puestos en marcha;

2. evaluar de forma comparativa los casos de ejecución de PSA por el servicio hídrico en cuencas; esto requeriría que las preguntas planteadas fueran respondidas con detalle y por un ente independiente al proyecto evaluado;

3. servir de referencia como aspectos claves a tener en cuenta en la elaboración de propuestas de sistemas de PSA en cuencas.

Los criterios considerados como más relevantes se enumeran a continuación, agrupados en cinco categorías.

a. Contexto

• ¿Existe una política nacional o regional sobre los sistemas de PSA?

• ¿Existe un marco legal específico para PSA en el país o región?

• ¿Es el proyecto parte de un programa más amplio de manejo de cuencas en el ámbito regional o nacional?

• ¿Era el agua un bien de mercado para los proveedores y usuarios antes de la ejecución del proyecto? ¿Aceptan las poblaciones locales el agua como un bien de mercado?

• En el caso de sistemas forestales, ¿están legalmente protegidos los bosques que brindan el servicio? ¿Por qué marco legal?

• ¿Existe un plan de manejo para el recurso que brinda el servicio?

• ¿Tienen los actores involucrados experiencia previa en la gestión del ecosistema?

• Tamaño de la cuenca.

• Tiempo de ejecución.

b. Actores

• Nombre y tipo de las fuentes de recursos financieros (porcentaje por fuente).

• Nombre y tipo de la institución que recauda los recursos financieros.

• Nombre y tipo de la institución que administra los recursos financieros.

• Nombre y tipo de la institución que paga a los proveedores.

• Nivel socioeconómico de los proveedores.

• Nivel socioeconómico de los usuarios.

• Número de proveedores.

• Número de usuarios intermedios y finales.

c. Valoración, financiamiento y costos

• Monto del pago a los proveedores del servicio.

• Monto del pago realizado por los usuarios.

• ¿Existe un pago diferenciado por el recurso hídrico, dependiendo del nivel socioeconómico de los usuarios o del tipo de uso?

• ¿Depende el sistema de recursos financieros foráneos (ej. cooperación internacional) para mantenerse actualmente?

• ¿Prevé el sistema hacerse autosuficiente desde el punto de vista financiero? ¿En cuánto tiempo?

• ¿Se valoró económicamente el servicio antes de la ejecución del proyecto? ¿Qué mecanismo de evaluación se utilizó? Valor del servicio estimado.

• Costo de los estudios preliminares y de factibilidad.

• Costo de operación actual (por año).

• Costo de instalación inicial del sistema (aparte de los estudios de factibilidad).

• ¿Se estimó el costo de oportunidad antes de la ejecución del proyecto?

• Monto del fondo inicial para el diseño y la implantación del proyecto.

• ¿Estimó el proyecto la disposición a pagar por el servicio antes de su ejecución? Valor estimado.

d. Modelo de funcionamiento y diseño

• Duración esperada del proyecto en las actuales condiciones de funcionamiento.

• ¿Está el servicio claramente identificado? ¿Cuál es?

• Mecanismo de participación de las poblaciones locales en el diseño del proyecto

• Grupos sociales e instituciones nacionales e internacionales que estuvieron involucrados en el diseño del proyecto.

• ¿Ayuda el proyecto a diversificar los modos de producción?

• ¿Qué actividades productivas son favorecidas por el proyecto?

• ¿Están los derechos de propiedad sobre la tierra claramente definidos a nivel de los proveedores?

• ¿Se estimó la relación entre cambios en el uso de la tierra y el servicio antes de la ejecución del proyecto? ¿Qué método se utilizó?

• ¿Está el sistema basado en un modelo causal entre el uso de la tierra y el servicio?

• ¿Está el proyecto explícitamente involucrado en el mantenimiento de otros servicios ambientales? ¿Cuáles?

• ¿Contempla el proyecto la capacitación de los actores locales? ¿En qué aspectos?

• ¿Desarrolló el proyecto una política de sensibilización y divulgación en la población de usuarios?

• ¿Identifica el proyecto las variables externas que pueden afectar su desempeño de manera importante? ¿Cuáles son?

• ¿Cuáles son las principales fuentes internas de riesgo identificadas por el proyecto?

• ¿Qué mecanismos posee el proyecto para adaptarse a nuevas situaciones?

• ¿Qué cambio de uso de la tierra se pretende hacer?

• ¿Prevé el proyecto acciones legales en caso de incumplimiento por parte de los proveedores del servicio?

• ¿Se tomaron en cuenta las normas informales -tradicionales- para la gestión del agua en el diseño del proyecto? ¿En qué forma?

e. Seguimiento

• Tiene el proyecto un mecanismo de autoevaluación y seguimiento de su desempeño?

• ¿Existe seguimiento de variables biofísicas? ¿Cuáles?

• ¿Existe seguimiento de variables socioeconómicas? ¿Cuáles?

• ¿Existe una línea de base de las variables socioeconómicas?

• ¿Existe una línea de base de las variables biofísicas?

• ¿Existe un evaluador externo (auditoría) del proyecto? Nombre y tipo de institución.

• ¿Qué aspectos son evaluados por este auditor?

• ¿Ha sido sistematizada la experiencia? ¿Por quién, cuándo?

Caracterización de experiencias de PSA

En el Foro se presentaron varias experiencias latinoamericanas de planificación o ejecución de sistemas de PSA en cuencas. Cuatro de esas experiencias fueron sistematizada utilizando los criterios antes enumerados como guía de trabajo. Los resultados se encuentran en el CD-ROM adjunto a este informe.

Lecciones generales

A partir de las distintas experiencias descritas en el foro los participantes identificaron las siguientes lecciones generales.

1. Hasta el momento, los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas se han aplicado a muy distintas escalas y objetivos en América Latina, desde el nivel de microcuenca -con un servicio muy concreto- y administrado generalmente por una ONG, hasta un programa nacional controlado por el Estado.

Los sistemas de PSA en cuencas han estado, en general, circunscritos a uno de los dos propósitos siguientes: a) mejorar la disposición y calidad del agua para el consumo humano, principalmente en zonas urbanas y, b) mejorar la disponibilidad y la calidad del agua utilizada para la generación hidroeléctrica. Sin embargo, tanto los mecanismos de pago, la estructura del sistema y la escala de aplicación muestran un alto grado de variabilidad, producto de las características heterogéneas, tanto institucionales como geográficas, de la región latinoamericana. Por ejemplo, mientras que en el caso de JAPOE en Honduras (Estudio de caso 2)^[9] el pago a los proveedores se realiza por medio de herramientas y conocimiento para mejorar las prácticas productivas, en otras regiones de alto ingreso relativo -como en el caso de PROCUENCAS en Costa Rica- (Estudio de caso 1) se llega a pagar hasta 735 dólares EE.UU./ha/año por reforestación. Esta última cifra contrasta con los 12 dólares EE.UU. pagados a los dueños de tierras por conservación de bosques en Pimampiro, Ecuador (Estudio de caso 3). Por otro lado, la escala a la que se han aplicado estos sistemas también varía considerablemente. Por ejemplo, mientras que en el caso de Achuapa, Nicaragua, el sistema contempla el pago a 16 productores, Costa Rica cuenta con un programa nacional de pago por servicios ambientales, FONAFIFO.

Durante el Foro se llegó a la conclusión de que los sistemas de PSA tienden a ser más manejables y eficaces para lograr sus objetivos si están circunscritos a escalas pequeñas, por ejemplo, microcuencas. Esto se debe a que en el ámbito local los costos de transacción y administración tienden a ser menores, hay un mayor flujo de información entre los agentes económicos, se puede definir más claramente el servicio y puede haber una mayor capacidad de adaptación por parte de las instituciones involucradas.

2. Los marcos legales específicos sobre PSA en el ámbito nacional o regional son muy diversos; en muchos casos están ausentes.

Durante el transcurso del Foro se desarrolló un debate sobre la incidencia de un marco legal específico en el funcionamiento de los sistemas PSA. Se llegó a la conclusión de que si bien es cierto que un marco legal particular para el PSA puede ayudar a su promoción regional o nacional y al diseño de políticas estratégicas, este tipo de legislación no es imprescindible para el buen funcionamiento de los sistemas de PSA. Inclusive, en algunos casos, un marco legal muy rígido o burocrático puede constituir un obstáculo para este tipo de sistemas imponiendo precios ineficientes (que no corresponden a la oferta y la demanda real) o costos de transacción muy altos debido a una reglamentación engorrosa.

3. Comparativamente con otras regiones del mundo, existen muchos casos de ejecución de sistemas de PSA por el servicio hídrico en América Latina. Sin embargo, estos casos todavía no han sido inventariados exhaustivamente y por otro lado existen pocos estudios sobre el impacto socioeconómico y ambiental de estos sistemas.

El Foro es una de las primeras iniciativas que pretende establecer el estado de los conocimientos de los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas en la región latinoamericana. Una de las conclusiones del evento apuntó a que se necesitan esfuerzos adicionales de sistematización y evaluación de las experiencias de PSA en América Latina. Durante el Foro se dieron a conocer dos estudios sobre el impacto local de sistemas de PSA en cuencas financiados por el Intituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIMAD). Estos estudios revelaron que las evaluaciones de impacto son una herramienta muy útil para determinar la eficacia y la eficiencia de estos mecanismos de gestión del recurso hídrico. Este tipo de evaluaciones deberían hacerse de manera sistemática en todos los casos de ejecución.

4. Existen incertidumbres considerables en la relación entre el uso de la tierra y el servicio, producto de la complejidad del sistema y de la falta de información.

Las principales fuentes de incertidumbre están asociadas a la complejidad de las relaciones entre el uso del suelo y la calidad y la disponibilidad del agua. La complejidad es causada por el gran número de variables involucradas y por las complejas relaciones entre ellas. Por otro lado, la alta variabilidad de condiciones geográficas y climatológicas presentes en las cuencas hidrográficas hace particularmente difícil llegar a generalizaciones de utilidad universal acerca de uso del suelo y su impacto sobre el recurso hídrico. Muchos de los casos de manejo de cuencas se basan en supuestos no verificados sobre los impactos del uso del suelo en el recurso hídrico.

5. En algunos casos, los proveedores de servicios encuentran atractivo el PSA porque puede constituir un mecanismo informal de establecimiento de derechos de propiedad.

En general, se considera que definir claramente los derechos de propiedad es un requisito indispensable para el buen funcionamiento de los mercados, incluyendo los mercados de bienes ambientales. Sin embargo, en las zonas rurales de América Latina los derechos de propiedad sobre la tierra no siempre están claramente definidos. Algunos casos de PSA muestran que esto no es un obstáculo infranqueable para el establecimiento de compensaciones a los usufructuantes que brindan el servicio ambiental deseado, al menos por un período temporal, dado que este tipo de sistema puede ser visto como el inicio de un proceso de reconocimiento legal del uso de la tierra.

6. El papel del Estado en los sistemas de PSA por el servicio hídrico en América Latina ha sido muy variable. Mientras que en algunos casos el Estado ha sido el principal promotor y ejecutor de este tipo de mecanismos, en otros no ha jugado un papel importante.

El establecimiento de los sistemas de PSA en cuencas no necesariamente tiene que involucrar la participación activa del Estado como oferente o demandante del servicio, o como gestor de los recursos involucrados. Una de las ventajas más destacadas de este tipo de sistemas es que se pueden aplicar de manera flexible, descentralizada y entre agentes privados reduciendo, por ejemplo, costos de transacción burocrática.

7. Existen marcos legales específicos para PSA en algunos países de América Latina.

Costa Rica es el país donde estos marcos legales están más desarrollados y donde la participación del Estado ha sido fundamental para la promoción e implantación de este tipo de sistemas. Otro caso lo constituye Colombia con la implantación de transferencias del sector eléctrico (3 % de las ventas) a las autoridades ambientales, para financiar el manejo de cuencas.

8. En muchos casos, las instituciones públicas más involucradas se encuentran en el ámbito local y no a escala nacional.

Una de las ventajas principales de los sistemas de PSA es que pueden funcionar adecuadamente a escalas reducidas y pueden tener costos de operación relativamente bajos, si existe suficiente flujo de información entre los proveedores y los usuarios.

9. Existe potencial de replicación de las experiencias de PSA que se presentaron en este Foro, pero es necesario adaptarlas a los contextos particulares.

A pesar de la alta variabilidad de condiciones presentes en las cuencas hidrográficas de la Región, el Foro llegó a la conclusión de que algunas de las experiencias exitosas presentadas pueden ser replicadas en otros sitios, tomando en cuenta las condiciones locales, especialmente el marco institucional y las particularidades biofísicas de la zona, y en más detalle, la relación entre uso del suelo y el servicio.

Ventajas y oportunidades de los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas

Durante el evento, los participantes consideraron las siguientes potencialidades como las más notables del PSA:

1. Los sistemas de PSA pueden servir como instrumento de sensibilización de la población involucrada respecto al valor de los recursos naturales.

Los sistemas de PSA asignan un precio a servicios ambientales que previamente eran considerados gratuitos. Esto hace que tanto usuarios como proveedores asocien un valor de mercado a dichos servicios, lo que debería llevar a una mayor eficiencia en el uso del recurso, así como a favorecer determinados usos de la tierra relacionados con el suministro del servicio ambiental requerido.

2. Pueden facilitar la solución de conflictos y la obtención de consensos entre los actores involucrados.

Al incentivar el flujo de información entre proveedores y usuarios y al contemplar mecanismos de compensación económica los sistemas de PSA pueden colaborar a la resolución de conflictos sobre usos alternativos del recurso (agua) o del suelo.

3. Pueden mejorar la eficiencia en la asignación de recursos naturales, sociales y económicos.

Una de las suposiciones básicas que subyace a este tipo de sistemas es que la utilización de mecanismos de mercado facilita el aumento de la eficiencia en la asignación de recursos.

Como en otros mercados, el incremento de la eficiencia es posible si existen las condiciones institucionales necesarias, que incluyen un alto grado de competencia, la disponibilidad de información y la ausencia de externalidades entre otros. Los sistemas de PSA deberían velar por el cumplimiento de las condiciones que aseguren que los mecanismos de mercado en realidad tienen un efecto positivo sobre la asignación eficiente de recursos.

4. Pueden generar nuevas fuentes de financiamiento para la conservación, restauración y valoración de los recursos naturales.

La implantación y ejecución adecuada de un sistema de PSA necesita de un número importante de estudios preliminares para establecer relaciones entre el uso del suelo y el sistema hidrológico, así como para estimar el valor económico del recurso. Dichos estudios pueden constituir un aporte significativo al conocimiento del funcionamiento de los ecosistemas involucrados, así como un insumo importante para su conservación. Por otro lado, idealmente, los sistemas de PSA deberían ser autofinanciados. Por lo tanto, deberían constituir una fuente local -y la mayor parte de las veces privada- de financiamiento para el mejor aprovechamiento o la protección de los recursos naturales.

5. Pueden crear indicadores de importancia relativa de los recursos naturales a través de la valoración económica de los servicios ambientales.

Por las razones anteriormente descritas, estos sistemas pueden generar conocimientos útiles sobre la forma en que las transformaciones antropogénicas inciden sobre la condición del recurso hídrico, así como también acerca la importancia económica de este y otros recursos.

6. Los sistemas de PSA permiten transferir recursos a sectores socioeconómicamente vulnerables que ofrecen servicios ambientales.

Dado que están basados en la utilización de herramientas de mercado, los sistemas de PSA son más aptos para aumentar la eficiencia en la asignación de recursos que para solventar problemas de inequidad en la distribución de la renta. Sin embargo, estos sistemas, si están diseñados con ese objetivo, pueden colaborar en la disminución de la pobreza. En muchos casos, los proveedores del servicio aguas arriba pertenecen a estratos sociales desfavorecidos. Por lo tanto, una compensación monetaria podría servir para aliviar, en alguna medida, bajos niveles de renta. En algunos casos, valores bajos de compensación a los proveedores pueden, sin embargo, significar aumentos relativamente considerables de la renta, mientras que en otros casos los proveedores pertenecen más bien a estratos socioeconómicos altos y no dependen en gran medida de los pagos por el servicio ambiental para mejorar sus niveles de vida.

Dificultades y limitaciones de los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas

A partir de las experiencias descritas durante el Foro, los participantes identificaron las siguientes limitaciones y dificultades generales de algunos de los casos desarrollados hasta el momento en América Latina:

1. Algunos estudios se basan en generalizaciones no corroboradas por estudios empíricos sobre la relación entre el uso de tierra y el servicio hídrico.

Esta es una de las principales limitaciones identificadas por los participantes. En general, el manejo de cuencas ha estado minado por generalizaciones -«suposiciones»- que no siempre tienen una base empírica sólida. En algunas situaciones, los impactos reales pueden ser precisamente los contrarios a los esperados por la generalización. Algunos de los «suposiciones» más comunes son:

2. El algunos casos, los sistemas de PSA no constituyen el método más rentable para lograr los objetivos planteados ya que pueden existir otros mecanismos de gestión más eficientes para asegurar el servicio.

El diseño apropiado de un sistema de PSA requiere que el modelo a ser implantado se evalúe en relación a otros mecanismos y actividades para lograr los objetivos planteados, particularmente en lo que se refiere a las condiciones del recurso. Las herramientas de mercado necesitan ciertas condiciones sociales para poder funcionar de manera adecuada. Si estas condiciones no están dadas, posiblemente haya instrumentos alternativos más costo-efectivos para lograr las metas planteadas. Igualmente, en contextos de alta desigualdad de poder o ingreso, los instrumentos de mercado no siempre son capaces de resolver conflictos sociales. Por otro lado, entre muchos grupos sociales es común considerar al agua como un derecho más que como un bien de mercado. En estos casos, es inconveniente «internalizar» las externalidades ambientales que influyen en el suministro de agua a través de un precio de mercado, puesto que otros mecanismos como por ejemplpo la gestión comunal y el ordenamiento territorial, pueden ser más efectivos y generar menos oposición local.

Altos costos de transacción asociados a las fases de estudios preliminares e implantación, pueden hacer que los sistemas de PSA sean muy costosos, comparativamente con otras opciones de gestión. Los costos de transacción pueden ser disminuidos si las instituciones involucradas en la implantación del sistema poseen un amplio conocimiento de la situación local y el proyecto se enmarca dentro de un programa más amplio de gestión de recursos naturales.

3. Los proveedores, los usuarios y el servicio no están totalmente bien identificados.

Es bastante común que el servicio por el cual se establece el sistema de pago no esté bien definido. Esto crea serias deficiencias en el sistema dado que constituye un desincentivo para el pago de los usuarios. Igualmente, algunas veces no todos los usuarios o proveedores relevantes participan activamente en el sistema lo que crea reticencias por parte de los usuarios que efectúan el pago -porque consideran injusta la situación de pagar por el servicio mientras otros se benefician gratis- y conflictos en el ámbito de los proveedores, porque aquellos que no participan se sienten excluidos del sistema de beneficios por los servicios que ellos contribuyen a proveer.

4. Algunos sistemas de PSA han sido ejecutados en ausencia de un mecanismo de seguimiento o fi scalización.

El seguimiento de las variables biofísicas y socioeconómicas es fundamental para determinar el impacto del sistema, así como para verificar su eficiencia para lograr los objetivos previstos. Un esquema de seguimiento debe ser parte esencial de todo sistema de PSA.

5. En algunos casos, el modelo y el costo del servicio fueron impuestos políticamente y no responden a estudios sobre la demanda o la valorización económica del recurso.

Al estar fundamentados en instrumentos de mercado, los sistemas de PSA deben estar guiados por la demanda y la oferta. De otra manera, el sistema corre el riesgo de ser ineficiente en la asignación de recursos. Por esto, los estudios de valorización del recurso son un insumo primordial para el buen diseño de este tipo de sistemas.

6. En algunos casos, el diseño no ha estado respaldado por estudios socioeconómicos o biofísicos previos debido a su costo relativamente alto. El diseño e implantación de un sistema PSA puede involucrar altos costos de transacción, en algunos casos producto de propias complicaciones de la propuesta.

Existe un compromiso entre solidez del diseño y factibilidad según el presupuesto asignado y este compromiso dependerá de los recursos financieros disponibles. Sin embargo, es de suma importancia que la propuesta de PSA esté respaldada por información local sobre las relaciones causales entre uso del suelo y el servicio, así como del valor económico del recurso hídrico. Si se quiere asegurar que el sistema efectivamente ayude a mejorar el manejo del recurso, es fundamental tener en consideración estas dos variables. En muchos casos esto constituye una limitación seria debido a los altos costos de la información y a las restricciones del presupuesto asignado a la fase de estudios preliminares y la elaboración de la propuesta. En América Latina suele haber escasez de información a escala local; por esto la instalación de sistemas PSA involucra normalmente una fase prolongada de recopilación de información básica sobre las condiciones locales. Debido a esto, el correcto diseño e implantación de sistemas de PSA en la región puede tener un costo relativamente elevado. Las agencias internacionales de cooperación pueden jugar un papel importante en la promoción de este tipo de sistemas a través del financiamiento de estas fases iniciales que son las más costosas.

7. Algunos sistemas de PSA en cuencas pueden tener incentivos perversos, como promover la explotación insostenible de recursos en otras áreas geográficas o incentivar la deforestación en la propiedad de los proveedores para aumentar la probabilidad de ser elegidos.

Los esquemas de seguimiento deben ser capaces de detectar efectos «secundarios» o «indeseados» del sistema de PSA. Los incentivos perversos son un riesgo presente en cualquier mecanismo de mercado aplicado a la política ambiental. La única manera de evitarlos es tomándolos en cuenta en el diseño y a través de una evaluación minuciosa del desempeño del sistema.

8. Algunos proyectos poseen una alta dependencia de recursos financieros externos que amenazan la sustentabilidad a largo plazo.

El autofinanciamiento debería ser un objetivo primordial de los sistemas PSA. El sistema deber ser diseñado de tal manera que se asegure su mantenimiento con los recursos financieros locales en un tiempo previamente estipulado. La cooperación internacional puede jugar un papel muy importante en el financiamiento inicial de este tipo de sistemas. Sin embargo, un riesgo serio es que el proyecto no sea capaz de independizarse de los recursos externos a mediano plazo. Una vez que los costos de transacción para el establecimiento del mercado han sido cubiertos, las propias fuerzas del mercado local deberían asegurar la sostenibilidad del sistema.

9. Los programas y actividades han sido poco difundidas entre la población local.

El fl ujo de información entre los distintos actores y la participación de los agentes locales en la toma de decisiones es básica para asegurar la aceptación local y el funcionamiento adecuado de estos sistemas. Resulta especialmente importante difundir la iniciativa y las ventajas de mejorar el manejo del agua entre los usuarios, de cuya disposición a pagar depende el proyecto. La disposición de los usuarios a pagar, o sea el pilar fundamental de los sistemas PSA, puede ser aumentada si se pone en marcha un programa efectivo de difusión y educación ambiental.

Recomendaciones para el diseño e implementación de los sistemas de PSA en cuencas hidrográficas

Según los actores a los que están dirigidas y partiendo de los apartados anteriores, se pueden resumir las recomendaciones del Foro en las siguientes proposiciones. Muchas de estas recomendaciones se aplican a más de un grupo de actores. Sin embargo, por razones de simplicidad han sido asignadas solo a una categoría.

a. ONG, agencias internacionales de cooperación, organizaciones multilaterales, centros académicos

· Consideraciones iniciales para el diseño de sistemas de PSA

a.1. El establecimiento de un PSA debe comenzar por la identificación y la cuantificación de la demanda.

a.2. Es necesario establecer un modelo causal (verificado) entre uso del suelo y el servicio. En dicho modelo se debe fundar el PSA.

a.3. Para establecer relaciones causa-efecto e identificar áreas prioritarias se pueden utilizar «unidades de respuesta hidrológica», que corresponden a unidades geográficas uniformes en cobertura, pendiente, y suelos.

a.4. La elaboración y ejecución exitosa de un sistema PSA se facilita si la iniciativa es parte de un programa más amplio para el manejo de cuencas.

a.5. El mecanismo de pago debe ser flexible y adecuarse a la situación local. La compensación a los proveedores se realiza habitualmente en efectivo pero en algunos casos pueden ser convenientes otras formas de pago.

a.6. Aunque el objetivo primordial de los sistemas de PSA no es la disminución de la pobreza, estos mecanismos deberían diseñarse de tal manera de no aumentar la inequidad y en lo posible beneficiar a los sectores de menores recursos.

a.7. Los proyectos de PSA deben constatar que existe el marco institucional local necesario para la implementación del pago.

a.8. La visión local del agua -como un bien o un derecho- es uno de los aspectos a considerar en los estudios de factibilidad. La dimensión cultural del agua es un elemento básico a tomar en cuenta en la elaboración de sistemas de PSA.

a.9. Los sistemas de PSA deben ser diseñados de tal manera que su funcionamiento sea independiente de recursos financieros externos en plazos previamente estipulados.

a.10. Los sistemas de PSA deberían asegurar el servicio a largo plazo.

a.11. La aceptación local del proyecto es mejorada si existe un programa de capacitación, sensibilización y divulgación.

a.12. Las agencias de cooperación internacional pueden jugar una función importante en las fases de diseño e implantación, así como acompañando a los proyectos con asistencia técnica. Sin embargo, estas instituciones no deberían estar involucradas en el financiamiento del sistema a largo plazo.

a.13. Es importante considerar las repercusiones socioeconómicas y ecológicas a largo plazo de las actividades productivas que se pretenden promover. Los sistemas de PSA deben tener la capacidad de adaptarse a situaciones dinámicas en el tiempo y evitar trampas de especialización y pobreza.

a.14. Los PSA por el recurso hídrico deberían considerar todos los tipos de uso del suelo en la cuenca: agricultura, bosques, pastos, infraestructuras. Debe ser explorada particularmente la posibilidad de implantarlos en sistemas agrícolas.

· Funcionamiento y seguimiento

a.15. El seguimiento es fundamental para el buen funcionamiento de un sistema de PSA. Este seguimiento debe incluir el establecimiento de una línea base así como estudios del impacto socioeconómicos y ambientales del proyecto.

a.16. El proyecto debe identificar variables -biofísicas y socioeconómicas- claras que puedan ser usadas para la evaluación de su desempeño.

a.17. El sistema de PSA debe considerar un sistema de control de manera de poder evaluar si los proveedores y usuarios cumplen con los acuerdos, así como un sistema de sanción apropiado para cada situación.

a.18. Las incertidumbres del sistema deben ser identificadas e incorporadas dentro del modelo de toma de decisiones a través de la participación de agentes locales.

· Investigación e intercambio de información

a.19. Es necesario documentar y sistematizar los casos de PSA por el recurso hídrico en América Latina, así como desarrollar estudios sobre su impacto socioeconómico y ambiental.

a.20. Se debe fomentar el intercambio de experiencias en el ámbito nacional e internacional y fortalecer los convenios interinstitucionales para el intercambio de información técnica y de gestión.

a.21. Se debe incrementar la investigación sobre las relaciones causales entre uso del suelo y el recurso hídrico.

· Valoración económica (vea Recuadro 1 y 2)

a.22. La metodología de valoración debe permitir la cuantificación marginal de los efectos biofísicos, es decir, se debe identificar el efecto marginal en el servicio producido por el proyecto de PSA.

a.23. Se debe identificar el área mínima requerida para obtener el impacto deseado.

a.24. No se deben estandarizar/extrapolar los valores de los servicios ambientales. Estos valores dependen considerablemente del contexto donde son generados (Recuadro 2).

a.25. Se debe mantener cierta flexibilidad metodológica, de manera de poder adaptarse al contexto particular donde se prevé implantar el sistema de PSA.

b. Gobiernos locales o nacionales

b.1. Se debe evaluar si el PSA constituye el mecanismo más costo-efectivo para lograr el objetivo propuesto comparativamente con otras estrategias de manejo del recurso.

b.2. La ausencia de un marco legal específico para PSA no es un impedimento importante para la creación del mercado.

b.3. Una ley especifica sobre el PSA no siempre es necesaria. Este tipo de ley puede ser útil, pero también puede implicar limitaciones.

b.4. La función del Estado depende del modelo de pago utilizado.

c. Usuarios y proveedores potenciales del servicio

c.1. Los usuarios, los proveedores y el servicio deben estar muy claramente definidos.

c.2. Los sistemas de PSA por el recurso hídrico tienen una mayor probabilidad de mejorar efectivamente la gestión del recurso si existe una relación directa entre proveedores y usuarios.

c.3. Los sistemas de PSA deben partir de una participación voluntaria de parte de los proveedores y, por ende, deben dar énfasis a la participación local.

c.4. El pago por parte de los usuarios debería ser voluntario. Sin embargo, existen excepciones que podrían justificar un pago obligatorio (por ejemplo, cuando el gran número de usuarios hace difícil llegar a un acuerdo).

c.5. Los derechos de propiedad deben estar claramente definidos para lograr el funcionamiento del sistema de PSA, pero en algunas circunstancias no es imprescindible que los dueños tengan un título formal.