En este capítulo, examinaremos la forma de medir las subvenciones, es decir, cómo podemos asignar valores monetarios a las subvenciones pesqueras. El motivo de ello es poder hacer análisis más cuantitativos. Tal vez deseemos poder determinar qué parte de los beneficios generados por la industria pesquera puede vincularse a las subvenciones y cuánto dinero del presupuesto público se gasta en el sector pesquero, o queramos ampliar nuestro análisis a otras cuestiones que requieren datos cuantitativos. En los Capítulos 7 y 8 se dan más detalles sobre diferentes análisis comparativos. En el presente capítulo examinaremos diferentes metodologías y prácticas para valorar las distintas subvenciones de los diferentes tipos.
La definición de subvenciones de la Guía utiliza la noción de «beneficios potenciales»o «rentabilidad»de la industria pesquera, es decir, son subvenciones las acciones o inacciones gubernamentales que influyen en los beneficios de la industria pesquera. En la Sección 4.1, en la que se explica la definición de subvenciones pesqueras de la Guía, se afirma que la Guía se centra en el impacto a corto plazo de las subvenciones en los beneficios, y no en los efectos en la rentabilidad a plazos medio o largo. Por corto plazo entendemos los efectos que se realizan «inmediatamente»y que generalmente pueden detectarse en los beneficios de una empresa en el mismo año o, al menos, en el año siguiente, en que tiene lugar una determinada intervención (o no tiene lugar). El plazo medio representaría aproximadamente un período de cinco años, mientras que un plazo largo sería el que superara ese período.
La Guía supone que todas las subvenciones tienen efectos tanto a plazo corto como a plazo largo. Tales efectos pueden ser directos o indirectos y pueden afectar de distintas formas a la empresa o a un subsector, al conjunto de la industria pesquera o a la sociedad en general, o a una combinación de todos ellos.
Los efectos a corto plazo en los gastos y/o ingresos de la empresa (y por lo tanto en sus beneficios) pueden ser bastante fáciles de identificar en lo que respecta a las subvenciones de las Categorías 1 y 2, mientras que son más implícitos y más difíciles de cuantificar para las subvenciones de las Categorías 3 y 4. Los efectos a largo plazo son frecuentemente más indirectos y pueden afectar a la misma empresa o a otra parte de la industria, o a la sociedad en un sentido más amplio. Los efectos a largo plazo incluyen efectos en una segunda etapa y el impacto de los cambios en el comportamiento provocados por el efecto inicial a corto plazo. Por ejemplo, una desgravación fiscal del combustible reduce los costos, pero al mismo tiempo pone a disposición de la empresa recursos financieros que ésta puede utilizar para otras finalidades y, por lo tanto, es probable que, si estos recursos adicionales se utilizan prudentemente, incrementen tanto sus beneficios a corto plazo como su rentabilidad a plazo más largo. A veces, los efectos a plazos corto y largo pueden ir en «direcciones opuestas»para la empresa, es decir una subvención que incremente los beneficios de la empresa a corto plazo puede reducir sus beneficios - y los de la industria - a plazo más largo. Por ejemplo, un plan de subsidios para la inversión que da hoy beneficios financieros a los receptores puede provocar un exceso de inversión en la pesca, dando lugar a la sobrepesca y, por lo tanto, reduciendo los rendimientos y beneficios a largo plazo. Otras subvenciones pueden reducir los beneficios de las empresas a corto plazo, pero ejercer efectos positivos a plazo más largo para la empresa o para la misma industria o para la sociedad más en general, como, por ejemplo, las regulaciones de artes y los programas de protección ambiental.
Parece deducirse de este razonamiento que un análisis de los efectos a largo plazo podría llevarnos fácilmente a un estudio de los efectos de las subvenciones en los recursos y en la sostenibilidad de la pesca. Se trata de una cuestión compleja que queda fuera del ámbito de esta Guía; con los conocimientos actualmente disponibles, los aspectos a plazo más largo son difíciles de evaluar. Por ello, cuando más adelante tratemos de la evaluación de las subvenciones, el análisis cuantitativo se enfocará en los efectos a corto plazo. La Guía sugiere una evaluación que constituya una «instantánea»de la situación actual, que dé valores de subvención sobre base anual. Al mismo tiempo, como puede considerarse que esto es insuficiente, se estima que es un paso inevitable e importante hacia un mejor conocimiento del impacto de las subvenciones pesqueras también a plazo más largo. Evidentemente, estos aspectos a largo plazo - dependiendo del objetivo y ámbito de nuestro trabajo concreto sobre subvenciones pesqueras - pueden ser objeto de un análisis ulterior en una fase posterior. Por supuesto, se deberá tomar nota de toda información cualitativa con respecto a los efectos a largo plazo de la que lleguemos a disponer e incluirla en nuestro informe sobre las subvenciones, según proceda (véase también el Capítulo 9).
En el examen precedente hemos hecho referencia a «empresas», «subsector», «la industria»y «la sociedad»como entidades diferentes en las que influyen las subvenciones. Los cuatro conceptos constituyen niveles diferentes en los que podemos realizar nuestros análisis. La empresa es el nivel más detallado. Si juntamos la información sobre varias empresas, tenemos un análisis de un grupo de empresas o quizás de un subsector. Si incluimos, por ejemplo, a todos los acuicultores en nuestro estudio, podremos hacer un análisis del sector de la acuicultura. Si queremos un análisis de todo el sector pesquero, tendremos que combinar la información de todas las empresas para llegar al agregado industria. Si utilizamos el concepto de sociedad, hemos sobrepasado los límites del sector pesquero y estamos examinando los asuntos en una perspectiva mucho más amplia, incluyendo aspectos de economía del bienestar. El impacto en la sociedad se relaciona estrechamente con los efectos a largo plazo de las subvenciones, que se han tratado más arriba. Como sabemos, la Guía define las subvenciones basándose en un criterio relacionado con los beneficios potenciales para la industria. Según esto, en lo que sigue nos ocuparemos principalmente del impacto de las subvenciones en los beneficios de una empresa. Esta información podrá agregarse hasta el nivel de la industria en su conjunto. El término utilizado por la guía para esta parte del análisis es la evaluación del valor para la industria. Además examinaremos también las repercusiones presupuestarias para quienes conceden la subvención, es decir, el costo - o ingreso - para el gobierno de una subvención. Se examinan estos dos conceptos en la sección siguiente.
Ya en el Capítulo 5, al examinar las cuatro categorías diferentes de subvenciones pesqueras, se mencionan las nociones de «costo - o ingreso - para el gobierno»y «valor para la industria». Con respecto al valor para la industria, el impacto directo a corto plazo en los ingresos, que tratamos de captar, puede definirse o bien como reducción de costos (o aumento de costos) o incremento de ingresos (reducción de ingresos) y medirse - si bien a veces con cierta dificultad - como tales. No obstante, para el gobierno - que proporciona la subvención - el valor puede ser algo completamente diferente, y equivaler al gasto público, incluyendo los gastos administrativos directos e indirectos del funcionamiento y la administración de la subvención. Según esto, el costo - o ingreso - para el gobierno y el valor para la industria de una determinada subvención pueden ser diferentes, por lo que, para entender el valor económico de la misma, debemos considerar ambos aspectos.
No es fácil medir el impacto que una subvención ejerce en los beneficios y tendremos que hacer algunas hipótesis. El principal principio rector para la evaluación del valor para la industria se basa en la hipótesis de que todas las subvenciones que incrementan los ingresos/reducen los costos son beneficiosas para la industria y que, si los gobiernos no las proporcionaran, la industria debería pagar o estaría dispuesta a pagar por sí misma. De ahí que todas las subvenciones tengan un valor positivo para la industria. Ciertamente esto es una simplificación de un análisis mucho más complicado. Por ejemplo, podría aducirse también que, si el apoyo proporcionado mediante las subvenciones fuera necesario para la industria, ésta lo pagaría ya ella misma y no sería necesario conceder primero las subvenciones. Además, se necesitaría utilizar argumentos algo diferentes para determinadas subvenciones, tales como las medidas en frontera, la ordenación pesquera, el acceso gratuito a los recursos y, por supuesto, para las subvenciones que claramente reducen los beneficios. No obstante, la Guía sugiere que el valor de una subvención para la industria se estima con la mayor precisión como el costo que la industria tendría que pagar en términos comerciales para obtener el mismo servicio o bien, y que este principio debería utilizarse siempre que sea posible[5].
Con respecto al valor de las subvenciones pesqueras expresado como el costo (ingreso) para el gobierno, la evaluación ha de basarse principalmente en la información procedente del presupuesto público, salvo en el caso de ingresos no percibidos (p.e., desgravaciones fiscales) que generalmente no se incluyen en el presupuesto y deberán evaluarse por separado. Por otra parte, es importante que el costo de una subvención se evalúe no sólo como la transferencia financiera que pueda entrañar - por ejemplo, en el caso de un subsidio -, sino que se incluya también el gasto administrativo de la ejecución del programa o la aplicación del reglamento. Este costo de ejecución incluye los gastos de personal y otros gastos de funcionamiento que realizan, por ejemplo, las administraciones pesqueras u otros órganos gubernamentales que se ocupan de que las subvenciones lleguen al sector pesquero. Además, para una evaluación correcta del costo real para el gobierno, habría que calcular el costo de oportunidad o precio sombra. Sin embargo, esto puede ser muy difícil en la práctica (véase el Recuadro 4).
Para algunos tipos de subvenciones, en particular las pertenecientes a la Categoría 1 y consistentes en transferencias financieras directas, la evaluación del valor según estos principios puede ser relativamente fácil. Es probablemente prudente suponer que el valor aproximado para la industria de un subsidio para la inversión corresponde a la cantidad del subsidio más el tipo de interés que habría que pagar si se tomara en préstamo la misma cantidad de dinero en condiciones comerciales. Para el gobierno, el costo consistiría en el mismo subsidio más el gasto administrativo relacionado con su distribución. Otras subvenciones son más difíciles de evaluar, en particular en lo que respecta a decidir el valor que representan para la industria. El valor es el cambio en los beneficios, pero este cambio debe medirse ¿en comparación con qué? Independientemente de las distintas consideraciones de teoría económica[6] y adoptando un enfoque práctico, se sugiere que se mida el cambio como la diferencia entre una situación con la subvención concreta y una situación sin ella. Este método está también en consonancia con la forma en que identificamos las subvenciones pesqueras, es decir, mediante la definición de referencias que representan la situación «normal», sin subvenciones. Según esto, en los casos en que la subvención significa ofrecer, a un precio diferente al vigente en el mercado, servicios o bienes tales como préstamos favorables con tipos de interés bajos o un programa de retirada de barcos que haga pagos por desguace, el beneficio real para la industria consiste en la diferencia entre el precio ofrecido por medio de la medida de subvención y el precio de mercado que la industria tendría que pagar o recibir por el bien o servicio, en caso de que no se dispusiera de la subvención.
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RECUADRO 4 El costo total para la sociedad de una actividad económica puede denominarse su costo social. Representa la suma de los costos de oportunidad de los recursos utilizados y cualesquiera otros costos impuestos a la sociedad como consecuencia de la actividad. El costo de oportunidad de una actividad es el valor de los beneficios que han de obtenerse utilizando los recursos para la actividad elegida, en lugar de dedicarlos a otra cosa. Con respecto al gasto del gobierno en nuestro contexto, la evaluación del costo de oportunidad podría equivaler a calcular qué fondos gastados, por ejemplo, en la construcción de un puerto pesquero, podían haberse utilizado, por ejemplo, para una escuela o para mejorar los servicios de salud, y el valor de estos beneficios no percibidos. Este valor podría ser ciertamente difícil de calcular, especialmente si no hay precios de mercado correspondientes. En situaciones en las que no hay precios efectivos que reflejen los sacrificios reales realizados para proseguir una determinada actividad económica - como frecuentemente ocurre con los gastos gubernamentales -, el costo de oportunidad para la sociedad se denomina precio sombra. Por consiguiente, la metodología propuesta por la Guía - para definir el costo para el gobierno de una subvención como gasto público directo y gastos administrativos conexos - es ciertamente una simplificación excesiva de la realidad. Podría aducirse que, para calcular el costo real, haría falta un análisis mucho más amplio del precio sombra, incluido un análisis, por ejemplo, de las externalidades en forma de contaminación o impacto ambiental a largo plazo. Sin embargo, este tipo de evaluación es difícil en la práctica y, por ello, se considera fuera del ámbito del tipo de estudio propuesto por la Guía (véase también la Sección 6.2). No obstante, el concepto de costo de oportunidad es importante y los economistas defenderán que es el único costo verdadero. Por ello, en los casos en que nuestros datos lo permitan, podríamos incluir una estimación de un costo de oportunidad «simplificado»al calcular el costo de una subvención para el gobierno. Por ejemplo, podría ocurrir esto cuando examinamos intervenciones gubernamentales que incluyen inversiones para las que existen valores estándar generalmente aceptados que indican tasas de rendimiento razonables. El costo de oportunidad del capital podría añadirse entonces a nuestra estimación. Sin embargo, en general, a menos que tengamos indicaciones muy claras de su valor, la Guía recomienda ignorar el costo de oportunidad ya que es probable que su cálculo sea arbitrario en el mejor de los casos. |
En cuanto a las subvenciones para las que existen alternativas comerciales a precios de mercado, el cálculo de su valor es relativamente evidente. También es bastante poco complicado evaluar subvenciones como las desgravaciones fiscales, que representan claramente una situación en que la industria pesquera es tratada de forma diferente que la industria en general. El valor para la industria será en tal caso la diferencia entre los impuestos pagados realmente y los que se pagarían si no hubiera subvención. Aquí la referencia no es el precio del mercado - porque no hay precios de mercado para los impuestos - sino el impuesto normal. El costo para el gobierno se calcularía como los ingresos no percibidos debido al plan, más todo gasto adicional debido a la administración del plan.
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RECUADRO 5 En el sector agrícola, se han elaborado varios métodos para medir las subvenciones en relación con las distorsiones del mercado. Un instrumento comúnmente utilizado es el Equivalente en Subvenciones al Productor (ESP), que ha sido la Medida Global de la Ayuda (MGA) básica en las negociaciones comerciales del GATT/OMC. Según la OCDE, «la ESP es un indicador del valor de la transferencia de los consumidores y contribuyentes internos a los productores resultante de una determinada serie de políticas agrícolas en un determinado momento» (Silvis y van der Hamsvoort 1996, página 529). Sería naturalmente interesante utilizar este tipo de medida también para el sector pesquero. Sin embargo, los trabajos de la OCDE (1993) han mostrado que, debido a las características de la industria pesquera, el ESP no es un indicador válido para las subvenciones pesqueras. En general, en otros sectores, la referencia para medir la asistencia y las correspondientes distorsiones del mercado es una situación de no intervención estatal, que corresponde a una situación de asignación económicamente eficiente (véase también el Recuadro). En el sector pesquero, esta situación de referencia de una asignación eficiente es mucho más difícil de evaluar, debido a que la disfunción del mercado es inherente a una pesquería de acceso libre, lo que implica que la asignación eficiente ocurrirá solamente en una situación con intervención gubernamental. Además, es difícil establecer precios de referencia externos, así como precios internos, para el pescado crudo, que los que constituyen los parámetros necesarios para el modelo de ESP, debido a que el pescado fresco es muy perecedero y heterogéneo y el sector tiene frecuentemente un alto grado de integración vertical (OCDE 1993). Además, las restricciones al acceso de buques extranjeros a caladeros y servicios portuarios nacionales constituyen un apoyo público común en el sector pesquero, que el modelo de ESP no tiene en cuenta (Munk y Motzfeldt 1993). No se ha encontrado ninguna otra metodología única de evaluación y, en su lugar, la Guía sugiere varios enfoques para evaluar los distintos tipos de subvenciones. Al determinar tales enfoques, se ha prestado atención en la medida de lo posible a su practicabilidad, es decir, las metodologías recomendadas deben ser practicables y dar resultados fáciles de entender y verificar. Se puede considerar insatisfactorio este enfoque desde un punto de vista teórico, pero se cree que es necesario por razones prácticas. |
Como se ha señalado ya, la situación se complica mucho más cuando estudiamos sectores, como la ordenación pesquera y el acceso a los recursos, los cuales constituyen normalmente uno de los servicios incluidos en la Categoría 2 y también en las Categorías 3 y 4, es decir, las reglamentaciones o una inacción del gobierno. Con respecto a algunas de las primeras, es decir, servicios específicos prestados por el sector público en la Categoría 2, y las reglamentaciones de la Categoría 3, podemos conocer su costo para el gobierno, pero ¿cuál es el valor del servicio para la industria? Aquí no se puede utilizar el principio de los precios de mercado o los valores normales, sencillamente porque no existen. En tales situaciones, podríamos evaluar el impacto efectivo en los beneficios de la industria, generalmente en forma de aumentos de beneficios. Por ejemplo, si podemos calcular el valor del aumento de las ventas de productos pesqueros debido a una campaña en favor del consumo de alimentos sanos de pescado, el valor de esta campaña para la industria sería el aumento de los ingresos netos obtenido gracias a la mejora de las ventas.
No obstante, este tipo de cálculo es frecuentemente complicado y exige un notable componente de investigación que no siempre constituye una opción práctica en nuestros estudios sobre subvenciones pesqueras. Por consiguiente, en tales casos podremos necesitar un sustitutivo para nuestra estimación y la Guía sugiere que se utilice también el costo para el gobierno - si se conoce o puede calcularse - como estimación del valor para la industria.
Existen también por desgracia casos en que no hay ningún costo gubernamental fácil de estimar que pueda utilizarse cuando tenemos problemas para calcular el valor para la industria. Como hemos visto ya en la Sección 5.5, las subvenciones de la Categoría 4 no representan gastos para el gobierno porque son no intervenciones[7]. En tales situaciones, es posible que tengamos que volver a utilizar valores normales o convencionales a fin de cuantificar el impacto de la subvención en los beneficios de la industria. Ejemplo de ello, del que se tratará más adelante, es el arriendo de los recursos en el contexto del acceso gratuito a los recursos. Si se permite a la industria pescar sin pagar este acceso a un recurso natural - o se paga un precio que se considera inferior al valor real del acceso al recurso - podríamos definir este privilegio como una subvención y determinar su costo en proporción al valor de las capturas, utilizando una tasa uniforme estimada.
Antes de pasar a considerar ejemplos de la forma de valorar distintos tipos de subvenciones en el próximo capítulo, se resumen en la Sección 6.4, los principios fundamentales para evaluar las subvenciones pesqueras.
Después de exponer algunos principios generales sobre la forma de evaluar las subvenciones pesqueras, examinaremos ahora más en detalle distintos tipos de subvenciones. Se organiza el texto según los principales grupos de subvenciones que probablemente encontraremos y siguiendo aproximadamente la estructura del Capítulo 6.4, es decir, comenzando con algunas de las subvenciones más directas de la Categoría 1. En los recuadros se ofrece información adicional sobre cuestiones metodológicas y ejemplos concretos, utilizando un país inventado llamado Seidisbus. Estos ejemplos ficticios tienen por objeto ilustrar, de forma simplificada, cómo se pueden calcular en la práctica el valor para la industria y el costo para el gobierno. Se calculan valores para un año que se resumen en la Figura 9 al final del capítulo.
Un programa de subsidios para la inversión es probablemente uno de los ejemplos más evidentes de subvenciones de transferencia financiera directa de la Categoría 1. Estos planes se utilizan normalmente para la compra o modernización de barcos, equipo e instalaciones, y su objetivo es mejorar la competitividad incrementando la eficiencia de la producción. Generalmente promueven inversiones en barcos pesqueros o en industrias de elaboración, pero pueden concederse también en otras partes del sector, por ejemplo, en la industria de los insumos para la construcción de barcos o en el subsector de la acuicultura.
El valor para la industria de este tipo de planes de subsidios consiste en el valor del mismo subsidio más un cálculo del interés que se habría pagado por la financiación de la inversión en términos comerciales. En general, las inversiones se realizan en activo fijo cuyo costo se asigna durante un período de depreciación de varios años, por lo que debe calcularse en consecuencia el valor anual para la industria. La duración del período de depreciación deberá basarse en la vida económica prevista del tipo de activo en cuestión. Tendríamos que considerar también el efecto de la inflación y el cambio de los valores monetarios a lo largo del tiempo, y calcular el valor actual del costo de depreciación para el año de nuestro estudio.
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FIGURA 8 |
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Las estimaciones del valor para la industria se basarán en: |
Las estimaciones del costo (beneficio) para el gobierno se basarán en: |
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1. El valor del precio de mercado correspondiente, si
está disponible, del servicio o bien facilitado mediante la
subvención. Para las inversiones, deberá incluirse el costo
financiero (es decir, correspondiente a los tipos de interés
comerciales). |
1. El gasto presupuestario real, cuando está
disponible.
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En muchos países se utilizan programas que incluyen transferencias financieras para la reducción de la capacidad de pesca. Tales planes incluyen una compensación financiera para desguazar barcos o exportarlos a países terceros. Los efectos de estos programas en la rentabilidad de la industria son complicados y dependen de la forma en que se diseña y aplica exactamente el plan. Si se utiliza para facilitar el cese - por ejemplo, la jubilación - de pescadores individuales en la industria, los beneficios serán para los que se mantengan en la actividad, al repartirse los recursos disponibles entre un número menor de actores, lo que mejora su productividad y beneficios, suponiendo que el subsidio por desguace no se utilice en manera alguna para reinvertir en el sector y que no haya nuevos participantes en la pesquería que sustituyan a los que la han abandonado. A plazo más largo y si el plan de desguaces ha provocado una reducción sostenible del esfuerzo real de pesca, sus efectos pueden observarse también en una mejora de las capturas gracias a la mejora de la base de recursos. Este escenario supone que los excesos de capacidad y de pesca eran los problemas que se planteaban en un principio.
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RECUADRO 6 En el país de Seidisbus, el Departamento de Pesca aplica un plan en virtud del cual los productores acuícolas pueden solicitar subsidios para mejorar el almacenamiento del pescado fresco y los medios de transporte. En el año 2000, un total de 25 empresas de acuicultura solicitaron y recibieron fondos para inversiones en almacenes refrigerados y camiones isotérmicos, por un total de $EE.UU. 700 000. Esta cifra fue algo inferior a la de las ayudas concedidas durante los últimos años. El tipo de interés de mercado que habrían aplicado los bancos comerciales en la concesión de préstamos para este tipo de inversión era del 15%. La duración económica del equipo se calculó en siete años. En un estudio sobre subvenciones pesqueras en 2000, el costo para el gobierno de un plan de subsidios para la inversión se calculó como la suma total de los subsidios desembolsados más los gastos administrativos (parte del presupuesto de la Subdirección de Acuicultura), es decir: 700 000 + 70 000 = $EE.UU. 770 000. El valor para la industria en 2000 se calculó como 1/7 de la suma total de los subsidios recibidos en 2000 (costo asignado durante siete años) más 1/7 de todos los subsidios desembolsados en los seis años anteriores, más un 15% de costo financiero: 14 000 000 (suma total de los subsidios 1994-2000) dividido por 7 + 15% de interés = $EE.UU. 2 300 000. |
En cambio, si el subsidio por retirada se reinvierte en el sector, la subvención consistirá en una aportación de capital más directa a la industria que podrá utilizarse o bien para sufragar gastos de explotación o para otras inversiones. El efecto en la productividad y volúmenes de captura dependerá del impacto de estos gastos en el esfuerzo de pesca total y en la situación de los recursos. Si el barco retirado del servicio no es desguazado, sino transferido a otra pesquería, hay que considerar también el efecto en esta otra pesquería a fin de evaluar el efecto total del plan en la industria pesquera en su conjunto.
Así pues, un plan de recompra o desguace de barcos puede tener un valor para la industria pesquera de distintas formas, según las características del programa concreto. Hay valores creados para la industria en forma de un aumento de la base de recursos que queda para los demás barcos pesqueros, además de los pagos de compensación por los barcos desguazados o exportados. Las transferencias financieras directas realizadas en relación con programas de recompra se pueden clasificar como subvenciones de Categoría 1. Si el precio que el plan gubernamental paga por el barco es superior al del mercado que se hubiera obtenido si se hubiera vendido el barco en el mercado, este superávit constituye el valor de la subvención para la industria. El costo para el gobierno sería el de los pagos efectivos más cualquier otro gasto administrativo conexo. Los efectos más implícitos relacionados con el recurso se examinan más en detalle en el contexto de las subvenciones de las Categorías 3 y 4. Tales efectos pueden ser inmediatos o a plazo más largo y se relacionan con el valor del acceso gratuito a los recursos (véase la Sección 6.5.19). Pueden consistir o bien en un aumento explícito de las cuotas para estos operadores o en una posibilidad implícita de capturar más pescado gracias a la reducción de la competencia.
Las adquisiciones de licencias, permisos y cuotas son planes similares que probablemente tendrán efectos comparables a los de los programas de retirada de barcos, en función de las condiciones y circunstancias concretas. En el sector de la elaboración, existen planes análogos para la racionalización de las fábricas, es decir, incentivos para la reducción de capacidad. Los programas de recalificación - para pescadores y otros empleados del sector - con vistas a facilitar su reempleo en otras industrias, fuera del sector pesquero, son medidas que tienen también por objeto reducir la capacidad del sector.
Según las circunstancias, podremos considerar la aportación de capital social por parte del gobierno como una subvención de la Categoría 1. Asimismo, la propiedad estatal - basada en aportaciones anteriores de capital estatal - deberá ser examinada en nuestro estudio sobre las subvenciones como subvenciones de la Categoría 2, es decir las empresas de propiedad parcial o total del estado, tales como criaderos, astilleros o empresas pesqueras. Por otra parte, si la inversión de capital estatal es compatible con las prácticas normales de inversión y se realiza en condiciones comerciales, es probable que no represente ningún gasto para el gobierno ni ningún valor para la industria - comparando las condiciones en que se realizan las inversiones estatales con las del mercado de capital - y, por consiguiente, dicha inversión no pueda definirse como subvención. No obstante, la cuestión del capital estatal y las empresas de propiedad estatal es compleja y se proponen otras definiciones en el Recuadro 7 y se ofrecen ejemplos en el Recuadro 8.
Existen distintos planes de sostenimiento de ingresos y seguros de desempleo para los pescadores. Algunos de ellos forman parte de los planes generales de seguridad social, mientras que otros están diseñados específicamente para ellos. Los planes pueden estar cofinanciados por contribuciones de la industria pesquera o financiados totalmente con fondos públicos. He aquí algunos ejemplos específicos de la pesca:
Plan de compensación por desempleo de pescadores causado por el mal tiempo
Seguro de desempleo de pescadores fuera de la estación
Pagos de ayuda por vacaciones de pescadores
Salario básico mínimo de los pescadores
Programas de salud financiados por el gobierno para los pescadores
En general, estos planes pertenecen a la Categoría 1 y su valor para la industria corresponde a la diferencia entre los ingresos reales que los trabajadores pesqueros reciben gracias a los planes y los que recibirían sin ellos. Deberán deducirse las contribuciones de la industria - o las contribuciones directas de los empleados, distintas de los impuestos sobre la renta ordinarios u otros impuestos obligatorios no específicos del sector pesquero -, para llegar a calcular este valor neto.
El sostenimiento de los precios de mercado puede adoptar varias formas y, según la definición de la OCDE, se produce cuando el precio interno de un producto es superior al precio mundial, como consecuencia de la política gubernamental (OCDE 2000). Los sistemas de regulación de precios, tales como los existentes, por ejemplo, en la UE y en Noruega, son subvenciones de la Categoría 1. Por medio de estos sistemas, se compensa a los pescadores cuyo producto no alcanza el precio normal establecido. Los sistemas de compensación de precios pueden estar financiados, al menos en parte, por la industria misma por medio de gravámenes aplicados al pescado desembarcado. El valor de la subvención para la industria es la compensación efectiva pagada, suponiendo que equivale a la diferencia entre la cantidad que el pescador habría recibido, en caso de que no hubiera el plan de sostenimiento de los precios, y la cantidad total que el pescador ha recibido gracias al plan. Si el programa está cofinanciado por la industria, deberán deducirse las contribuciones de ésta a fin de calcular el valor neto del programa. Si un órgano gubernamental administra el programa, el costo del plan para el gobierno deberá incluir un gasto de administración estimado, además del total de los pagos de compensación.
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RECUADRO 7 Para decidir si una aportación de capital estatal y una propiedad estatal deben considerarse subvenciones, examinamos normalmente si se ha efectuado la inversión en condiciones comerciales o no. Sin embargo, la situación puede ser a veces confusa y, para facilitar la evaluación de las subvenciones de capital estatal, se sugiere el procedimiento siguiente. Los criterios que estamos examinando incluyen si el receptor es una empresa o no, si la inversión adopta la forma de capital social y si se efectúa en condiciones comerciales. Paso 1. Definir si el receptor de la inversión es una empresa o no (en contraposición a una institución o departamento del gobierno): Es una empresa si:
Paso 2. Definir si la inversión es en forma de capital social o no (en contraposición a préstamo o ayuda): Es de capital si:
Paso 3. Definir si la inversión es comercial o no (en contraposición a la realizada sin fines de lucro): Es comercial si:
Con respecto a la evaluación de la subvención, se sugiere que: 1. Si la inversión se ha realizado en una empresa como capital social para fines comerciales:
2. Si se ha invertido capital estatal en una empresa como acciones pero no para fines comerciales:
3. Si el capital estatal se ha invertido en una empresa, pero no en acciones ni para fines comerciales:
4. Si el capital estatal no se ha invertido en una empresa ni como acciones ni para fines comerciales, no es una medida de subvención en forma de aportaciones de capital estatal (pero puede constituir otro tipo de subvención). |
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RECUADRO 8 En Seidisbus, el estado interviene en la industria pesquera de formas diferentes. Hay, por ejemplo, un muelle de propiedad estatal y, hace algunos años, se reestructuró la industria de la cría del camarón. Las industrias de cría de propiedad privada han caído en la insolvencia debido a algunas decisiones de inversión desafortunadas, así como a cambios imprevistos en el mercado. Sin embargo, el gobierno consideró la industria vital para su fomento de las exportaciones y se decidió que debería someterse a una reestructuración financiera apoyada por el estado. El proceso de reestructuración implicaba la nacionalización temporal de dos grupos de las empresas en cuestión, es decir, el gobierno absorbió la deuda de las empresas y la convirtió en capital social, reorganizó las operaciones en una empresa y volvió a vender esta empresa al público. Este proceso duró tres años e incluyó las operaciones siguientes: |
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· 1998: Compra por el gobierno de capital social (conversión de la deuda) |
$EE.UU. 300 000 |
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· 1999: Pagos del gobierno para nuevas inversiones y otros gastos de reestructuración |
$EE.UU. 200 000 |
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· 2000: Producto de la venta para el gobierno derivado de laprivatización de la empresa reestructurada |
$EE.UU. 400 000 |
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En el estudio sobre las subvenciones pesqueras realizado en 2000, se convino en que toda la operación debería considerarse una subvención de aportación de capital social estatal según los criterios expuestos en el Recuadro 7 (véase el punto 2: inversión del estado en una empresa como capital social para fines comerciales). Se decidió asimismo que el costo total para el gobierno debería consignarse en el año 2000, ya que la transacción se finalizó entonces y parecía más apropiado que figurara como una transacción íntegra, en lugar de dividirla en tres años. Ignorando los efectos posibles de la inflación en el valor monetario de los pagos efectuados, el desembolso neto con cargo al gobierno ascendió a $EE.UU. 100 000 Además, se hicieron notables gastos administrativos: se estima que se gastaron $EE.UU. 20 000 en personal y gastos generales relacionados con la transacción. Por ello, el costo para el gobierno total consignado en el estudio sobre las subvenciones pesqueras en el año 2000 fue de $EE.UU. 120 000. En cuanto al cálculo del valor para la industria, el desembolso del gobierno en 1998 y 1999 se consideró equivalente a «préstamos» que «fueron devueltos»por la industria cuando se privatizó la empresa en 2000. El valor para la industria estaría representado, por lo tanto, por el costo del interés que se habría tenido que pagar si se hubiera tratado de préstamos comerciales en lugar de aportaciones de capital gubernamental. Se utilizaron en el cálculo dos tipos de interés diferentes según las estimaciones de los tipos comerciales correspondientes: 20% para la conversión de la deuda en 1998 (inversión de riesgo más alto) y 15% para las inversiones operacionales en 1999. La parte del «préstamo»que no se devolvió - $EE.UU. 100 000 - se valoró a su valor nominal:
El valor total para la industria se estimó, por lo tanto, en $EE.UU. 355 000. Con respecto al muelle de propiedad estatal, es una empresa comercial totalmente de propiedad estatal. Por ello, en nuestro estudio sobre las subvenciones pesqueras, el costo para el gobierno se consideró nulo (véase el Recuadro 7, punto 1). El capital social total de la empresa es $EE.UU. 2 000 000 y el valor para la industria se calculó en porcentaje - correspondiente al tipo de interés del mercado aplicable generalmente al sector - de esta cantidad: 12% de 2 000 000 = $EE.UU. 240 000 |
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RECUADRO 9 En nuestro país inventado Seidisbus, los trabajadores de las pesquerías semindustriales e industriales están organizados en una Asociación de Pescadores que administra los distintos asuntos en nombre de los pescadores y representa a éstos en distintos contextos. La Asociación recauda cuotas de sus miembros para sufragar los gastos ordinarios pero existen también varios planes de apoyo para los que la Asociación recibe fondos del gobierno. Por ejemplo, hay un plan de garantía de ingresos que compensa a los pescadores la pérdida de ingresos durante los períodos en que no se pesca, los cuales están financiados en un 90% por el estado. El plan garantiza un ingreso mensual de $EE.UU. 500 Durante el año 2000, se pagó en virtud de este plan un total de $EE.UU. 500 000. En el estudio sobre subvenciones pesqueras de 2000, el costo del plan para el gobierno se calculó en el 90% de 500 000 = $EE.UU. 450 000. No se incluyeron costos generales o administrativos debido a que es la misma Asociación quien administra el plan y el gasto administrativo para el Ministerio de Pesca por el desembolso de los fondos es mínimo. El valor del plan para la industria se consideró equivalente a los $EE.UU. 450 000 recibidos del gobierno y distribuidos a los pescadores. |
Un plan de sostenimiento de los precios puede adoptar ciertamente otras formas y relacionarse, por ejemplo, con insumos para los subsectores de la pesca o acuicultura, tales como medicamentos necesarios para criar peces o apoyo para la producción de determinados aparejos. Existe también un sostenimiento de los precios en relación con los costos del transporte, frecuentemente con la finalidad de reducir las desventajas de las zonas remotas, lo cual suele formar parte de programas de desarrollo regional.
Se puede prestar apoyo en los aspectos de comercialización de la industria - tanto para las ventas internas como para las exportaciones - de muchas otras formas además del sostenimiento directo de los precios de mercado, p.e.:
Organización de mercados nacionales y facilitación de la infraestructura correspondiente
Regulación de los mercados nacionales (p.e. normas de salud e higiene, obligación de ventas por subasta, prohibición de utilizar determinadas especies, etc.)
Concesión de ayudas para la comercialización interna
Exenciones fiscales para las ventas
Fomento del consumo del pescado
Incentivos directos a la exportación
Ayuda para la exportación y comercialización, p.e. medidas de ayuda al comercio exterior, tales como tarifas de transporte para el comercio internacional o suministro de información sobre mercados internacionales
Investigaciones sobre mercados
Zonas de libre comercio
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RECUADRO 10 Hay que tener cuidado en entender bien las situaciones en que se combinan subvenciones que incrementan y que reducen los ingresos. Cuando la industria contribuye a los planes de apoyo y programas de subvenciones, tales subvenciones deberán deducirse del costo público bruto y del valor calculado para la industria a fin de determinar el costo público neto y el valor neto para la industria. No obstante, suele ser una buena práctica mostrar, en los informes sobre subvenciones pesqueras, tanto los valores brutos como los netos. |
Estas medidas son en general subvenciones de las Categorías 1 ó 2 y deberán clasificarse según si el programa de apoyo concreto implica una transferencia financiera directa a la industria (Categoría 1), o no (Categoría 2). Algunas actividades pueden clasificarse en las Categorías 3, p.e., algunos tipos de regulaciones del mercado.
Al calcular el valor de las subvenciones, hay que considerar muchos aspectos diferentes. Por ejemplo, la organización de los mercados nacionales probablemente implica gastos de administración - es decir, gastos de personal y generales -, pero puede incluir también la infraestructura física en forma de mercados de pescado. Los proyectos de infraestructura más grandes, destinados claramente al sector pesquero, tales como los mercados de pescado - así como los puertos pesqueros que se tratarán más adelante - son en general ejemplos de subvenciones de inversión pública para la industria pesquera.
Las actividades gubernamentales que indirectamente apoyan los aspectos de comercialización del sector pesquero son difíciles de evaluar. Por ejemplo, el fomento de consumo de pescado podría ser parte de una campaña gubernamental de información más amplia en favor de hábitos alimentarios más sanos, y el sector pesquero sería solamente uno entre otros sectores alimentarios afectados. La estimación del valor de la campaña para la industria pesquera debería basarse, pues, sólo en una parte del costo general de la campaña. Este costo favorable para el sector pesquero podría calcularse con arreglo a un índice de distribución basado en el valor añadido total creado por los diferentes subsectores, es decir, consignado generalmente como la contribución de los diferentes subsectores al PIB[8]. Otros índices de distribución que podrían utilizarse, dependiendo de las circunstancias, incluirían, por ejemplo, el número de empleados o el valor total de las ventas (volumen de negocios) en los distintos subsectores. Otro método posible sería utilizar el concepto de costo marginal; entonces el valor de la subvención sería igual al gasto adicional realizado para permitir al sector pesquero participar en la actividad.
Una subvención pesquera bastante común es la consistente en facilitar a los barcos pesqueros el combustible con reducción de impuestos. Si la industria pesquera tiene acceso al combustible con un costo inferior al pagado por otras industrias, el plan podría constituir una subvención de la Categoría 2.
El valor de las exenciones fiscales se calcula como la diferencia entre la tasa impositiva «normal», es decir, la aplicada a los demás sectores de la economía, y la tasa inferior concedida a la industria pesquera. Para el gobierno, el costo estaría representado por los ingresos fiscales no percibidos y los gastos administrativos relacionados con el plan.
Otras deducciones de los impuestos públicos que implican que se proporcionan insumos, suministros y servicios a precio inferior al del mercado deben valorarse como la diferencia entre el precio pagado realmente por la industria y el precio de mercado o el precio aplicado generalmente a otros sectores.
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RECUADRO 11 En Seidisbus, las exportaciones de pescado y productos pesqueros representaron el 25% del valor total de las exportaciones en el año 2000. En el Ministerio de Comercio, hay un Consejo de Exportación dedicado a fomentar las exportaciones tanto de pescado como de otros productos. Además de facilitar distintos servicios de información y contactos, el Consejo organiza una feria comercial cada dos años. La feria está financiada por el Consejo y por contribuciones de las empresas exportadoras participantes. En la feria comercial de 2000/2001, celebrada en febrero de 2000, 30 de los 100 expositores pertenecían a la industria pesquera. En el estudio sobre las subvenciones pesqueras, se determinó que las actividades del Consejo de Exportación constituían una subvención para el sector exportador, ya que la industria centrada en el mercado interno no recibía el mismo apoyo. El presupuesto total del Consejo de Exportación en 2000 ascendió a $EE.UU. 300 000 para sufragar gastos de personal, alquiler de oficinas, depreciación de vehículos y equipo de oficina y otros gastos de funcionamiento. El costo de la organización de la feria comercial de 2000 fue de $EE.UU. 50 000, de los que 40 000 eran fondos extrapresupuestarios proporcionados por el Consejo (es decir, con exclusión de los gastos del personal ordinario del Consejo y gastos generales) y 10 000 procedían de los derechos recaudados de las empresas participantes. El costo para el gobierno de la «subvención del Consejo de Exportación»en 2000 se calculó como sigue: Costo de las actividades generales en 2000: Costo de la feria comercial en 2000/2001: TOTAL: 75 000 + 12 000 = $EE.UU. 87 000. Teniendo en cuenta que la feria comercial se celebra cada dos años, podríamos considerar la asignación del costo a lo largo de dos años. Sin embargo, en este caso concreto, se decidió no considerar esa cantidad relativamente pequeña y que los beneficios de la feria probablemente se producirían ya en 2000. Con respecto al valor de la subvención para la industria, no se encontraron precios de mercado comparables y se decidió utilizar el costo para el gobierno como sustitutivo del valor para la industria, $EE.UU. 87 000. Para el año próximo, el Consejo de Exportación proyecta realizar una encuesta/ cuestionario entre las empresas exportadoras con el fin de evaluar el impacto probable de sus actividades en las ventas de exportación y los ingresos netos. En un futuro estudio sobre las subvenciones pesqueras, podrían utilizarse los resultados de esta encuesta para evaluar el valor de la subvención para la industria. |
Los beneficios conseguidos por medio de créditos impositivos por inversión son subvenciones de la Categoría 3 que deberán evaluarse comparando el plan subvencionado con el código fiscal ordinario aplicable a otras industrias. Sin embargo, dado que este tipo de crédito fiscal frecuentemente implica una redistribución de los costos a lo largo de un período de varios años, permitiendo la depreciación acelerada de los activos fijos, es decir, más rápida que la duración económica real, o permitiendo en determinadas condiciones hacer inversiones con los beneficios exentos de impuestos, suele resultar difícil calcular el valor real del plan para la industria en un año concreto. Un beneficio es el capital adicional disponible para otras inversiones, lo que puede valorarse al costo de los tipos de interés comerciales. Otro beneficio es facilitar las fluctuaciones de los ingresos durante un período de años, lo que constituiría una subvención equivalente, por ejemplo, a un seguro de pérdida de ingresos o un seguro de desempleo, o al costo financiero de tomar en préstamo capital de operaciones.
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RECUADRO 12 Los pesqueros de Seidisbus registrados en el Departamento de Pesca se benefician de una desgravación fiscal para el combustible. La cantidad de la desgravación depende del tipo de combustible utilizado: gasolina, gasóleo o mezclas de aceites, y hay unas cuotas máximas anuales para los pesqueros basadas en la potencia de sus motores. La desgravación es reembolsada por el Departamento de Pesca cuando el pescador con derecho a ella presenta una reclamación. El costo para el gobierno se calcula como los ingresos no percibidos más los gastos administrativos, a saber:
El valor para la industria se supone que es igual que la desgravación efectiva, es decir, $EE.UU. 700 000. Aunque las desgravaciones fiscales se clasifican generalmente como subvenciones de la Categoría 2, podríamos considerar clasificar este programa concreto como una subvención de la Categoría 1, ya que en la práctica implica una transferencia financiera directa (mediante el procedimiento de reembolsos con arreglo a reclamaciones). |
Los programas de impuestos aplazados son similares a los créditos impositivos por inversión y deberá aplicarse respecto de ellos un enfoque análogo al evaluar sus beneficios para la industria. En cuanto a los costos para el gobierno, hay que calcular los ingresos no percibidos.
Cuando se ofrecen a la industria pesquera préstamos en condiciones favorables por medio de instituciones gubernamentales, tales préstamos se clasifican frecuentemente como subvenciones de la Categoría 2. Un préstamo en condiciones de favor puede ser el concedido con un tipo de interés subvencionado o en otras condiciones favorables, como un período de amortización ampliado. Cuando existe un tipo de interés subvencionado - o se obtiene un tipo de interés favorable con ayuda de una garantía de préstamo - el valor para la industria podría calcularse comparando tipo de interés subvencionado con los tipos predominantes en el mercado. Cuando la subvención consiste en otras condiciones favorables, la evaluación del valor para la industria resulta más difícil y deberá considerarse caso por caso. Si creemos que la(s) empresa(s) receptora(s) no habría(n) podido en manera alguna obtener un préstamo sin una garantía del gobierno, podríamos considerar el préstamo efectivo como el valor de la subvención. Con respecto al costo para el gobierno, sería apropiado considerar los gastos relacionados con los pagos por préstamos en mora. Si no hay tales gastos, los costos para el gobierno se limitan normalmente a los gastos administrativos de la ejecución de los planes.
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RECUADRO 13 Muchos de los costos relacionados con las subvenciones pesqueras son costos indirectos, es decir, gastos generales de las autoridades y administraciones que aplican un plan de apoyo o un reglamento. Por definición, estos gastos no están relacionados directamente con una actividad específica y deben calcularse utilizando algún tipo de índices de distribución, como se ha señalado en la Sección 6.5.7. A este respecto, debemos considerar también cuántas etapas o niveles diferentes de gastos generales queremos incluir al evaluar una determinada subvención. Supongamos que estamos calculando el costo para el gobierno de un plan de subsidios para la inversión en el sector de la acuicultura (véase también el Recuadro 6). El plan está administrado por la Dependencia de Acuicultura del Departamento de Pesca del Ministerio de Agricultura y Recursos Naturales, pero se financia con un fondo especial para el desarrollo rural sostenible dentro del Ministerio de Finanzas. El costo del programa consiste, en primer lugar, en la totalidad de los subsidios, que representan el costo directo. Pero ¿qué gastos administrativos y generales debemos incluir? Si la administración del plan exige una cantidad considerable de tiempo y recursos de la Dependencia de Acuicultura, parte de su presupuesto - calculado según un índice de distribución adecuado - deberá asignarse al plan de subsidios. Entonces podemos aducir que también hay que vincular al plan de subsidios parte de los presupuestos del Departamento de Pesca y del Ministerio de Agricultura y Recursos Naturales, ya que la Dependencia de Acuicultura recibe sus recursos. También algunos gastos administrativos del Ministerio de Finanzas podrían relacionarse con la canalización de los fondos. Sin embargo, estos cálculos pueden resultar bastante complicados y, si pensamos que el gasto administrativo es insignificante, probablemente podríamos ignorarlos. Por consiguiente, en el ejemplo citado, podrá ser suficiente calcular sólo los gastos administrativos y generales de la Dependencia de Acuicultura. |
Los planes de seguros administrados o garantizados por los gobiernos suelen clasificarse como subvenciones de Categoría 2 cuando ofrecen a la industria pesquera condiciones que son más favorables que las del mercado comercial de seguros. El valor de tales planes para la industria podría calcularse como la diferencia entre el costo de la prima subvencionada para la industria y el precio de mercado correspondiente de un seguro equivalente. Si no se dispone de ningún precio de mercado para el tipo concreto de seguro, podría hacerse una aproximación teniendo en cuenta el riesgo percibido. El costo para el gobierno se calcularía como la cantidad de reclamaciones pagadas más el gasto administrativo correspondiente en la administración del plan, menos las primas de seguros pagadas por la industria. El cálculo del valor de la subvención para la industria podría basarse también en estos costos reales para el gobierno, en particular si la cantidad de reclamaciones es notable y no existen precios de mercado aplicables.
Se facilitan a veces a la industria pesquera distintos tipos de servicios especializados de capacitación y extensión, financiados total o parcialmente por el gobierno. Existen muchos cursos de capacitación sobre manipulación del pescado, seguridad en la mar o náutica. Muchos gobiernos proporcionan servicios de extensión con vistas a facilitar, por ejemplo, la introducción de tecnologías en el sector de la elaboración o a promover el empleo de mejores semillas en la acuicultura rural. En general, estos tipos de actividades son subvenciones de la Categoría 2. Con respecto al cálculo de su valor, la mejora de los conocimientos técnicos implica normalmente un incremento de la producción y, por consiguiente, mayores ingresos. Si estos efectos pueden derivarse directamente del plan subvencionado de capacitación o extensión y podemos medirlos, esta medida podría servir también para calcular el valor para la industria.
La evaluación del costo de estos servicios para el gobierno puede ser bastante fácil, en particular si se proporcionan por medio de entidades administrativas separadas, tales como un instituto de capacitación o una dependencia de extensión de una dirección de pesca. Con respecto al valor de los cursos de capacitación para la industria, pueden existir precios de mercado para una formación similar en otras materias.
Los estrictos requisitos de calidad aplicables en los principales países importadores de pescado del mundo han presionado a favor de garantizar la calidad de los productos de exportación. Los importadores europeos (CE; ahora UE) promulgaron los primeros reglamentos relacionados con el control de los productos pesqueros en 1991 y, desde entonces, han ampliado el sistema a las denominadas «pruebas propias de salud» que extienden la aplicación de los controles de higiene y calidad a toda la cadena de producción. También otros países han introducido reglamentos análogos (FAO 2000b). Si los servicios de inspección y certificación necesarios se facilitan a la industria exportadora gratuitamente o a un precio inferior al de los correspondientes costos operacionales, deberán clasificarse tales servicios como subvención de Categoría 2.
Las normas de producción estipuladas por los importadores exigen también generalmente inversiones en equipo e infraestructura. Si tales inversiones fueran sufragadas por la industria, la reglamentación podrá tener inicialmente un efecto negativo en los beneficios de la industria y amortizarse solamente a plazo medio o largo. Por ello, podrían clasificarse como subvenciones de la Categoría 3. El cálculo del valor para la industria de la regulación y los servicios facilitados debería basarse preferiblemente en una estimación del valor del aumento de las exportaciones a los mercados que exigen la certificación, y del costo del cumplimiento de tales requisitos.
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RECUADRO 14 En algunos países, existen directrices y normas para calcular planes anuales de depreciación basándose en la vida económica estimada de los distintos tipos de inversiones, y se asignan gastos de capital durante dicho período consignándose los costos anuales de depreciación en las cuentas públicas. En general la depreciación anual se calcula según dos métodos: el método del porcentaje anual constante y el método del saldo decreciente. Cuando se dispone de su cálculo y se considera razonable reflejar la depreciación económica probable, podremos utilizarla para calcular los costos gubernamentales de las subvenciones pesqueras que contienen activos fijos. No obstante, en otros países, las cuentas estatales se realizan según el principio de contabilidad de caja y no incluyen costos de depreciación; se contabiliza la inversión en su totalidad en el momento de efectuar el gasto. En otros casos, el costo de depreciación consignado en las cuentas no se basa en la vida económica prevista, sino en un costo de depreciación contable o fiscal. Esto puede dificultar la estimación del costo de depreciación anual en nuestro estudio sobre subvenciones pesqueras. Si la inversión es pequeña, el costo de capital podrá no tenerse en cuenta y, al evaluar, por ejemplo, un pequeño lugar de desembarque, sólo se consignarían los gastos operacionales en las cuentas estatales. Sin embargo, al evaluar subvenciones de infraestructura más sustancial, como un puerto, será necesario determinar, o al menos, estimar el costo correspondiente de la inversión, porque, de lo contrario, se podría infravalorar en gran medida el costo real de la medida para el gobierno. Es importante señalar que otros planes anteriores de subvenciones pueden tener todavía valor para la industria, incluso aunque no se realicen desembolsos en el año al que se refiere el estudio. Asimismo, importantes inversiones efectuadas en el año del estudio podrían asignarse a varios años futuros. Para inversiones más importantes con un período de vida largo podríamos considerar también el efecto del tiempo y estimar el valor actual del costo de depreciación. |
Los gobiernos proporcionan generalmente infraestructura como carreteras, diques, puentes y edificios públicos, todo lo cual suele considerarse responsabilidad del gobierno. Es aceptable que la infraestructura básica, que beneficia a los ciudadanos en general, se financie mediante los impuestos por medio del presupuesto público (hay también muchos ejemplos de contribución de los usuarios directamente al costo de algunas de las instalaciones más generales, por ejemplo, por medio de peajes de carreteras).
No obstante, la infraestructura que es específica para un grupo de ciudadanos o un determinado sector de la economía y cuyos costos - costos de inversión y de funcionamiento - no se sufragan con aportaciones de tales grupos de usuarios puede considerarse una subvención. La línea divisoria entre la infraestructura general y la específica es a veces difícil de trazar y será preciso hacer un análisis más detallado de los usuarios reales de una determinada instalación para decidir si ésta debe considerarse como subvención pesquera. Generalmente, uno de los ejemplos más claros de subvención de este tipo es la creación de instalaciones de puertos de pesca. En muchos casos se cobran derechos portuarios pero, a menos que éstos cubran todo el costo de los edificios, el mantenimiento y la gestión del puerto, la prestación de estos servicios puede considerarse como una subvención de Categoría 2. Otros ejemplos de infraestructura específica para la pesca son los mercados de pescado ya mencionados en la Sección 6.5.7. El costo anual para el gobierno de este tipo de subvención deberá calcularse como el costo de depreciación al año, además de los gastos de mantenimiento y otros gastos de funcionamiento de la instalación. En cuanto al valor para la industria, será preferible estimarlo como el precio de mercado predominante para el uso de tipos análogos de instalaciones. Sin embargo, en muchos casos no existe ninguna alternativa de precio de mercado y tendremos que utilizar el costo para el gobierno como sustitutivo para calcular el valor para la industria
En algunos países, se concede a los pescadores nacionales el privilegio del acceso gratuito, mientras que los extranjeros tienen que pagar algún tipo de derecho de acceso. Cuando un gobierno paga tales derechos a países extranjeros por su propia flota pesquera, esto podría considerarse como subvenciones de la Categoría 2 con un valor para la industria equivalente al costo anual efectivo del derecho de pesca.
Los gobiernos financian frecuentemente institutos y actividades de investigación. También es probable que la industria realice algunas actividades de I & D, encaminadas a mejorar la eficiencia, y la financiación gubernamental de la investigación suele constituir un apoyo directo a dichas actividades. Otras investigaciones podrían estar más relacionadas con la ordenación pesquera y la protección de los recursos, por ejemplo, la información sobre ordenación o facilitar el desarrollo de artes que después se imponen a la industria por medio de reglamentos sobre artes. Probablemente donde mejor se clasifican las actividades de I & D es entre las subvenciones de la Categoría 2, pero las relacionadas estrechamente con la ordenación pesquera podrían incluirse también entre las medidas regulatorias. En cuanto a la evaluación de su costo y valor, encontraremos probablemente dificultades análogas a las de la ordenación pesquera, por lo que se deberá suponer que el valor para la industria es el mismo que el costo para el gobierno (véase Recuadro 16).
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RECUADRO 15 A lo largo de la costa de Seidisbus, hay diez lugares de desembarque y puertos pequeños diferentes, gestionados por los ayuntamientos locales. Las instalaciones de los lugares de desembarque varían, pero en general incluyen surtidores de combustible, muelles, lavabos, armarios de almacenamiento, lugares para lavar el pescado y talleres de reparación de motores. En cada lugar, hay un encargado - empleado del ayuntamiento - responsable de la gestión del lugar. Los lugares son utilizados gratuitamente por unas 800 embarcaciones de pesca artesanal. En un estudio sobre subvenciones pesqueras, el suministro de estas instalaciones de desembarque gratuitas se consideró una subvención a la industria pesquera, ya que este tipo de servicios no existe generalmente en otros sectores de la economía. No obstante, se plantearon problemas al evaluar la subvención debido a que los gastos de capital de las inversiones no se contabilizaban anualmente en las cuentas de los ayuntamientos; como el gobierno aplica la contabilidad de registros de caja, el gasto de capital se contabiliza en el año de pago y no se asignan costos de depreciación a lo largo del tiempo. Además, algunas de las instalaciones eran muy viejas y parecía difícil determinar cuándo se habían construido. Por ello, para estimar el costo de la depreciación anual que había de incluirse en el cálculo de los costos para el gobierno, hubo que utilizar varios supuestos y aproximaciones. Algunos de los gastos de inversión pudieron encontrarse en cuentas de años anteriores. Consultando a otros departamentos del gobierno empeñados en proyectos de infraestructura pública, se obtuvieron estimaciones de los valores de otras partidas, así como su probable duración económica. Según esto, el costo total para el gobierno de los diez lugares de desembarque se calculó como sigue:
Con respecto al valor de la subvención para la industria, el costo anual por embarcación, es decir, unos $EE.UU. 270 según el cálculo precedente, se comparó con los precios cobrados por dos clubes de embarcaciones privadas que ofrecen atraque y otros servicios a embarcaciones de deporte: $EE.UU. 500 por embarcación al año. Teniendo en cuenta las diferencias en las instalaciones y servicios, se concluyó que un precio de mercado para las instalaciones de lugares de desembarque que ofrecían los ayuntamientos sería de unos 350$ EE.UU. Por consiguiente, el valor total para la industria se calculó como:
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Las medidas fronterizas que no implican una transferencia financiera a la industria o desde ésta pueden clasificarse como subvenciones de la Categoría 3. Incluyen marcos reglamentarios, tales como los contingentes de importación y otras medidas no arancelarias, los aranceles a la importación y las prohibiciones de desembarque impuestas a pesqueros extranjeros, y pueden representar ventajas importantes para la industria nacional. Tales medidas constituyen en la práctica transferencias de los consumidores a los pescadores como consecuencia de la política gubernamental (Flaaten y Wallis 2000). Los regímenes de progresividad arancelaria son medidas fronterizas que benefician en particular a la industria de elaboración permitiendo importar pescado crudo con aranceles inferiores a los aplicados a los productos elaborados. En cambio, para los importadores y comerciantes que venden productos importados, los aranceles pueden constituir una subvención que reduce los ingresos de la Categoría 1, si los derechos de importación aplicados a los productos pesqueros son superiores a los de otros bienes importados.
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RECUADRO 16 A veces puede ser más cómodo definir una subvención según el organismo que la proporciona, en lugar de dividirla en las actividades o medidas de apoyo realizadas. Por ejemplo, un instituto de investigación o capacitación puede definirse como subvención en su totalidad, en lugar de separar las distintas actividades de investigación o cursos de capacitación. Otras veces, es mejor consignar la subvención como una actividad con varios suministradores, p.e., como ordenación pesquera incluyendo las aportaciones de distintas direcciones de ordenación del Ministerio de Pesca, las actividades de investigación de un instituto y las actividades de vigilancia realizadas por la guardia costera. El enfoque que elijamos dependerá del nivel de detalle que deseamos en nuestro estudio sobre las subvenciones pesqueras, pero intervienen también consideraciones prácticas. La forma en que se delimiten las subvenciones podrá estar influida por la estructura de las cuentas públicas y la organización de los organismos públicos que proporcionan las subvenciones. Puede resultar muy difícil calcular el costo (beneficio) para el gobierno de una determinada situación o medida, si se define la subvención de forma que intervengan varios departamentos o categorías contables. En este sentido, tal vez deseemos realizar el estudio para un ejercicio económico, y no un año civil, a menos que ambos coincidan. Cuando puede elegirse utilizar o bien la consignación presupuestaria estatal para el año del estudio o bien los gastos realizados efectivamente, podremos utilizar cualquiera de los dos enfoques siempre que la diferencia entre ellos no sea importante se emplee y un método coherente. Asimismo, podemos decidir si utilizar cifras para gastos aprobados o para fondos desembolsados efectivamente. Por ejemplo, algunas solicitudes de subsidios de inversión pueden aprobarse en diciembre - al final del ejercicio económico que estamos estudiando -, pero no se pagan efectivamente sino en enero. Por otra parte, podemos utilizar la base contable o de efectivo para nuestra evaluación, según cómo se organicen las cuentas públicas. En este mismo contexto, hay que tener cuidado al evaluar y consignar las subvenciones en las que intervengan organismos gubernamentales que reciben su financiación de otros organismos gubernamentales que proporcionan la subvención; tenemos que evitar la doble contabilidad. Por ejemplo, los fondos para capacitación proporcionados por el Ministerio de Pesca a un instituto de capacitación no deben consignarse tanto como parte de los costos de la subvención para el Ministerio como de los correspondientes al instituto. |
El valor de los aranceles para la industria importadora podría calcularse comparando el arancel aplicado a los productos pesqueros con el de otros productos. Sin embargo, es posible que esto no refleje el verdadero valor de la medida y, en cualquier caso, no se podría utilizar el método para las medidas fronterizas no arancelarias. Éstas son particularmente difíciles de evaluar en muchos casos en lo que respecta a su valor para la industria. Si se dispone de precios internacionales para los productos en cuestión, podrían utilizarse tales precios en comparación con los internos para evaluar cuánto ha influido la medida en el mercado nacional y en la estructura de precios. Si hay una diferencia entre los precios locales y los internacionales, que no puede explicarse por otras influencias, podría utilizarse esa diferencia para extraer conclusiones con respecto al impacto de las medidas fronterizas, por ejemplo, en los ingresos de la industria elaboradora local. No obstante, una de las razones por las que los ESP (véase el Recuadro 5) son difíciles de calcular para el sector pesquero es que la amplia variedad de productos pesqueros elaborados, muchos de los cuales son específicos de un mercado, no tiene equivalentes en el comercio internacional. Sería también difícil suponer que no hay ninguna otra influencia, por lo que el cálculo podría exigir más datos estadísticos que los disponibles.
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RECUADRO 17 A veces resulta difícil definir el valor de la norma y puede haber varios puntos de referencia posibles. Por ejemplo, puede existir una amplia gama de aranceles para distintos tipos de productos, lo que hace prácticamente imposible decidir cuál es el nivel «normal». En tal caso, podremos decidir comparar el sector pesquero con uno o varios otros sectores económicos principales que sean semejantes a él. Con respecto al ejemplo de los aranceles, el valor normal utilizado para el pescado y los productos pesqueros podría ser el arancel aplicable a los productos alimenticios y agrícolas. Otro ejemplo se refiere a los impuestos, aspecto en el que la situación de los pequeños pescadores artesanales, acuicultores y comerciantes/elaboradores independientes puede compararse al de los agricultores en pequeña escala, mientras que las empresas mayores de pesca, acuicultura y elaboración podrán compararse preferiblemente con la industria manufacturera ligera y otra industria de elaboración de alimentos. En muchos países (en desarrollo), los primeros pertenecen al sector no oficial, mientras que las operaciones en escala mayor forman parte de una estructura empresarial más organizada que opera en condiciones bastante diferentes (por ejemplo, con respecto al registro y reintegro del IVA.) |
Hay también medidas fronterizas consistentes en restricciones a la inversión extranjera directa, tanto en los subsectores de la elaboración como en los de la captura. La limitación de la competencia impidiendo el libre movimiento de los servicios de capturas constituye una ayuda implícita a los pescadores a los que se permite faenar. Tales medidas incluyen entre otras cosas:
Restricciones de la propiedad
Asignación de cuotas de captura sólo a pescadores nacionales
Requisitos de nacionalidad y residencia para los funcionarios/administradores y tripulaciones de la empresa
El efecto de estos tipos de subvenciones para la industria interna se traduce en una menor competencia y, por lo tanto, en un aumento de la parte potencial de mercado. Al tratar de evaluar el valor de este aumento de la parte de mercado, nos encontraremos probablemente con dificultades análogas a las planteadas en la evaluación de otras medidas fronterizas.
La utilización, como sustitutivo, del costo de las medidas fronterizas para el gobierno puede no resultar una opción satisfactoria. Es probable que dicho costo sea un gasto administrativo notablemente bajo, que no refleje el valor real de la medida. El costo para el gobierno puede ser también difícil de determinar correctamente debido a que probablemente se necesitarán varios cálculos de gastos generales. Otra posibilidad es la de utilizar un valor estándar prorrateado, que valore la medida de apoyo, por ejemplo, en una tasa porcentual fija del volumen de negocios. La situación concreta y el marco del estudio real decidirán el planteamiento que deberá elegirse.
La ordenación pesquera es una de las esferas más complejas en lo que respecta a las subvenciones. Las actividades incluidas en la ordenación pesquera pueden dividirse en tres esferas principales que abarcan una amplia variedad de medidas y programas, a saber:
Investigación para obtener información relativa a decisiones de ordenación
Diseño de sistemas de ordenación pesquera
Hacer cumplir las normas de ordenación pesquera (Wallis y Flaaten 2000).
Los gobiernos suelen gastar mucho dinero en la ordenación de sus pesquerías. Según un estudio de la OCDE, en 1997, en 24 países de la OCDE, 4 900 millones de dólares EE.UU. o el 77% de todas las transferencias financieras gubernamentales a la industria pesquera se gastaron en «servicios generales», definición que abarca las tres actividades incluidas en la ordenación pesquera (OCDE 2000)[9]. En muchos países, los costos de la ordenación pesquera se recuperan de la industria pero, en la mayoría, pagan el servicio las administraciones pesqueras y se financia con el presupuesto estatal. Como se ha señalado en la Sección 5.6, según la práctica internacional, hay una tendencia creciente a considerar los costos de ordenación no recuperados como subvenciones a la industria pesquera.
Es probable que los pescadores se beneficien de la ordenación pesquera gracias al incremento de la producción sostenible a largo plazo que implica un sistema de ordenación aplicado con éxito. A plazos corto y medio, se obtienen también beneficios de la reducción de la competencia - cuando se limita el acceso - y, por ejemplo, de los reglamentos que permiten a los peces alcanzar tallas mayores y, por lo tanto, contribuyen a aumentar los ingresos por unidad de producto (Wallis y Flaaten 2000). Sin embargo, a corto plazo, es posible que los pescadores experimenten la ordenación como algo negativo si reduce el volumen de las capturas.
La mayoría de las actividades de ordenación pesquera y protección ambiental deberán clasificarse en la Categoría 3, pero algunas intervenciones más orientadas al servicio pueden adaptarse mejor a la Categoría 2 o incluso a la Categoría 1, si implican una transferencia financiera directa. La ausencia de reglamentos apropiados es en general una subvención de Categoría 4. No obstante, se reconoce que en la práctica podrá ser difícil separar de esta forma las distintas partes del sistema de ordenación. Pueden citarse los siguientes ejemplos de programas y medidas de apoyo que podrían identificarse como subvenciones - de las diferentes categorías - relacionadas con la ordenación pesquera y la protección ambiental:
Planes de indemnización (por temporadas de veda, especies ícticas dañadas, conflictos de artes, retirada temporal): Categoría 1
Apoyo a la ordenación de base comunitaria y a órganos de desarrollo regionales: Categoría 2
Cooperación internacional incluyendo el pago de la cuota de miembro en organizaciones internacionales y regionales que trabajan en la ordenación pesquera: Categoría 2
Programas de intensificación de la pesca y repoblación: Categoría 2
Apoyo a grupos y mecanismos consultivos: Categoría 2
Reglamentaciones de artes (p.e. dispositivos para excluir tortugas): Categoría 3
Reglamentos sobre productos químicos y medicamentos para la acuicultura: Categoría 3
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RECUADRO 18 En 2000, la utilización de dispositivos para excluir tortugas se hizo obligatoria en todos los barcos que faenan en las aguas de Seidisbus. Muchos barcos que pescan para mercados de exportación estaban utilizándolos ya, pero su empleo se ha introducido ahora en escala más amplia. El gobierno emprendió una campaña de información y facilitó también asesoramiento gratuito a los pescadores los cuales debían pagar, no obstante, el costo de tales dispositivos. Se asignaron también recursos adicionales en el presupuesto de 2000 para el Departamento de pesca destinados a la inspección y el control de la utilización adecuada del dispositivo. El costo para el gobierno en 2000 por la introducción de la medida fue:
Podría aducirse que el costo inicial debería haberse asignado (depreciado) por un período de varios años, ya que constituía una suma gastada de una sola vez, es decir, una inversión al comienzo del plan. Sin embargo, dado que la cantidad era relativamente pequeña, no se consideró necesario hacerlo (véase también el Recuadro). En cuanto al valor de la regulación para la industria, el efecto inicial en 2000 es de una reducción de los ingresos. El subsector de la pesca de captura marina invirtió en un total de 100 nuevos dispositivos para excluir tortugas por un costo de $EE.UU. 500 cada uno. No se percibieron beneficios económicos inmediatos, si bien cabía prever a plazo medio un aumento de las ventas en los mercados de exportación debido a la mejora de la credibilidad. Por ello, el valor consignado en el informe sobre las subvenciones pesqueras de 2000 fue - $EE.UU. 50 000 (negativo). |
Las características básicas de los servicios de ordenación pesquera - es decir el hecho de ser actividades que la industria no estaría en condiciones de organizar y realizar por sí misma[10] - hace difícil la estimación del precio de mercado equivalente a esto tipo de apoyo. Por lo tanto, es muy probable que debamos resignarnos a utilizar el costo para el gobierno como sustitutivo del valor de la ordenación pesquera para la industria. Esto puede ser por varias razones un modo no satisfactorio de evaluar los presuntos efectos a plazos corto y largo de las restricciones de las capturas en la sostenibilidad de los recursos, pero es probablemente la única medida práctica disponible[11]. El valor neto de la subvención equivale al costo total para el gobierno menos cualquier recuperación de los gastos de la industria pesquera. La recuperación de gastos podría adoptar la forma de derechos de usuario o impuestos similares. Es importante evaluar el valor neto de la ordenación pesquera en relación con los costos y el valor del acceso a los recursos - de lo que se trata más adelante - debido a que ambas cosas están estrechamente relacionadas.
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RECUADRO 19 Nuestro país inventado Seidisbus es miembro de varias organizaciones internacionales y regionales dos de las cuales son pertinentes al sector pesquero: la FAO y el comité regional de pesca para la ordenación de las poblaciones de peces pelágicos pequeños. La FAO tiene una oficina en el país y está realizando actualmente un proyecto de ordenación de la pesca marina en cooperación con el gobierno. Recientemente se ha establecido el comité y sólo se ha celebrado una reunión hasta ahora. En el estudio sobre las subvenciones pesqueras, se acordó que estas participaciones en organizaciones y las consiguientes actividades se consideren subvenciones a la industria pesquera. Las subvenciones se relacionan con la ordenación pesquera, pero se consignan por separado en los estudios sobre subvenciones, debido en parte a sus características y, en parte, a que los costos para el gobierno son relativamente fáciles de localizar en las cuentas públicas. Los costos para el gobierno anuales de las diferentes actividades se calculan como sigue:
Como no hay ningún precio de mercado ni ninguna estimación del impacto en los ingresos de la industria, el valor para la industria de las actividades se calculó de la misma forma que el costo para el gobierno, con la adicción de la contribución de la FAO al proyecto de ordenación pesquera, es decir:
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La posibilidad de que los pescadores utilicen los recursos gratuitamente o a un costo inferior al valor real de los mismos podría constituir una importante subvención que reduce los gastos para la industria y se clasificaría en la Categoría 4. Puede aducirse que esto es verdad tanto en los casos de acceso libre como en los sistemas de ordenación mediante los cuales se transfieren a la industria cuotas permanentes o temporales, por ejemplo, CIT. El argumento se basa en que todos los recursos que son escasos tienen un valor para la sociedad y el hecho de ponerlos a disposición de los usuarios directos, sin recargo alguno por su uso, - o bien indirectamente, o bien mediante la concesión de derechos de usuario oficiales - debe considerarse una subvención[12].
Este concepto de acceso gratuito a los recursos no debe confundirse con las cuestiones de la ordenación pesquera arriba examinadas, si bien ambos están estrechamente relacionados. La aplicación de la ordenación pesquera puede ser una subvención por sí misma y, además, puede haber una «subvención de aprovechamiento de recursos». En una situación hipotética en que no haya ninguna ordenación pesquera y, por lo tanto, exista un acceso gratuito a los recursos, este último podría ser una subvención. En los casos en que existe un sistema de ordenación pesquera y se distribuyen cuotas de pesca a los pescadores, gratuitamente o con un derecho nominal, puede decirse que la industria se beneficia tanto de una «subvención por ordenación pesquera» como de una «subvención de recursos». Al mismo tiempo, hay que señalar que ambas cuestiones están relacionadas entre sí: por ejemplo, una cuota en una pesquería bien ordenada probablemente tendrá mayor valor que en una mal ordenada. Además, los derechos de usuario se utilizan frecuentemente como instrumento de ordenación. Esto complica ciertamente el asunto y la pregunta es: ¿cómo estimamos un valor de los recursos?
Según la teoría económica[13], el valor de los recursos puede calcularse como el costo de oportunidad para la sociedad - o el precio sombra - de poner los recursos pesqueros a disposición de la industria pesquera en una determinada forma. Los derechos de usuario pueden establecerse en un nivel que permita al gobierno recuperar el costo completo para la sociedad, es decir, incluidos los costos relacionados con el efecto de la pesca en especies no objetivo, con el impacto ambiental indirecto y con el costo más general de quitar el recurso en el presente, y no en el futuro (Milazzo 1998). Sin embargo, puede aducirse también que, si no se tienen en cuenta los costos ambientales y sociales, el costo de oportunidad inmediato, por ejemplo, de la distribución gratuita de cuotas, corresponde al precio que el gobierno podría obtener si pusiera a disposición los recursos pesqueros de una forma alternativa, por ejemplo, vendiendo los derechos de pesca en un mercado libre al mejor postor. El valor para la industria correspondería también a este precio de mercado, es decir, el precio que la industria estaría dispuesta a pagar por la cuota. Desgraciadamente, contamos con pocos ejemplos de este tipo de mercado libre y abierto para los derechos de pesca, que puedan ofrecernos una orientación sobre el valor de los recursos en general. Además, el régimen existente de ordenación influye en la rentabilidad de una pesquería, lo que, a su vez, probablemente influirá en el precio que cada operador estaría dispuesto a pagar o podría pagar como derechos de usuario. Con este círculo de causas y efectos, es difícil determinar el valor real del recurso.
Muchos países hacen pagar derechos de licencia a los pescadores extranjeros, pero no a los nacionales, o hacen pagar a éstos un nivel mucho más bajo. Esta diferencia podría utilizarse como una indicación del valor de los recursos pesqueros, es decir, la subvención a la industria nacional correspondería al derecho de acceso cobrado a los pescadores extranjeros, menos los derechos nacionales, si los hay. No obstante, sería de nuevo difícil separar el componente de ordenación pesquera del beneficio del acceso a los recursos. Trabajos empíricos muestran que hay una amplia variación en las tarifas aplicadas actualmente. Según Milazzo (1998), considerando toda la gama de derechos de usuario, tanto los aplicados a los pescadores extranjeros como a los nacionales, hay un intervalo que va desde el uno por ciento hasta más de un tercio del valor de la producción al precio en muelle. Milazzo utiliza valores en muelle del 5% y del 10% como dos estimaciones diferentes de las subvenciones internas globales (con exclusión de las flotas que faenan en aguas distantes), que incluyen tanto la «subvención de ordenación pesquera»como la «subvención de recursos».
Por el momento sólo nos interesa aquí la «subvención de recursos»y la Guía propone que se utilice el concepto de renta de los recursos como base para estimar el valor para la industria del acceso a los recursos. Según esto, el término que utilizaremos para este tipo de subvención es el de subvención de renta de los recursos. Cuando sea posible se deberá investigar cada pesquería para ver qué rentabilidades de recursos se generan. Si la industria no paga un derecho de acceso al recurso (es decir, un derecho adicional a cualquier otro derecho pagado como recuperación de los gastos de ordenación pesquera) correspondiente a una parte de la renta del recurso identificada, se podría considerar esto una subvención. Sin embargo, por razones prácticas, es posible que tuviéramos que expresar el valor de la subvención como porcentaje del valor de la captura desembarcada, y no como una proporción de la rentabilidad efectiva del recurso. A falta de valores reales de la renta de los recursos, la Guía propone que se emplee un valor general similar al utilizado por Milazzo para calcular el valor de la subvención en una cifra del 3 al 5 por ciento del valor en muelle de la producción. Hay que señalar, sin embargo, que es posible que algunas pesquerías generen una renta de recursos muy baja, o incluso cero, en cuyo caso habría solamente una subvención de renta de recursos muy pequeña, o ninguna[14] (véase el Recuadro 21).
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RECUADRO 20 En Seidisbus, no se cobran a los pescadores nacionales derechos de renta de recursos en el sector marino. De hecho, tampoco se cobra ninguna licencia ni derecho de acceso a los pesqueros extranjeros, ya que la pesca por países terceros se realiza solamente en el marco de acuerdos recíprocos con países vecinos. Sin embargo, se ordena la pesca marina por medio de un sistema de cuotas. El costo total para el gobierno de la ordenación pesquera - incluyendo los gastos correspondientes de investigación, diseño y aplicación y cumplimiento de los reglamentos del sistema de ordenación - se calculó en $EE.UU. 2 000 000 en 2000. Como en Seidisbus no se cobra ningún derecho de ordenación pesquera ni renta de recursos, el cálculo de los valores netos de las dos subvenciones para el estudio sobre subvenciones pesqueras podría hacerse sin tener que evaluar y deducir los pagos de la industria. El valor total del pescado desembarcado en Seidisbus en 2000 fue de 75 millones de dólares (véase el Recuadro 22). En el marco del actual estudio sobre las subvenciones pesqueras, no se disponía de ninguna información sobre rentabilidades de los recursos. Por ello, como estimación del valor potencial del acceso gratuito a los recursos (la subvención de la renta de los recursos), se sugirió el 4% del valor desembarcado. Esto daba un total de 3 millones de dólares, que se suponía correspondía al costo el gobierno de los ingresos no percibidos. Sin embargo, si hubiera que cobrar este derecho de acceso, el gobierno tendría que realizar gastos administrativos. El costo neto para el gobierno de esta subvención de Categoría 4 sería, por lo tanto: 3 000 000 - 100 000 (gasto administrativo estimado) = $EE.UU. 2 900 000 El valor actual para la industria de la subvención de la renta del recurso se supuso que era de $EE.UU. 3 000 000, es decir, el 4% del valor total desembarcado. Con respecto a la subvención de la ordenación pesquera, tanto el valor para la industria como el costo para el gobierno se estimaron en el costo efectivo del sistema de ordenación pesquera: $EE.UU. 2 000 000. |
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RECUADRO 21 La renta del recurso, en el contexto de la pesca, es «el valor para los pescadores del pescado en el agua antes de capturarlo»(Glosario de Pesca de la FAO). Este valor se define como el beneficio «excedente» que puede obtenerse además de lo que se consideraría una tasa de rendimiento «normal», es decir superando todos los gastos de producción, incluyendo el costo de oportunidad del trabajo y capital, un margen de riesgo y un rendimiento sobre la inversión realizada en la explotación y desarrollo de la pesquería. En general se obtiene una renta de los recursos solamente si los pescadores tienen adecuados «derechos de propiedad» sobre los recursos. Si no hay derechos de propiedad, cada pescador tiene pocos incentivos para conservar el recurso o recogerlo de forma eficiente, ya que los beneficios de actuar así podrían obtenerlos otros pescadores. Por ello, en una pesquería de acceso abierto, se practicará un excesivo esfuerzo de pesca y los pescadores continuarán pescando hasta que no quede ningún excedente ni renta de los recursos (Campbell and Haynes 1990). |
El valor de la subvención de la renta del recurso deberá añadirse a los costos de la ordenación, de los que se ha tratado ya, y habrá que deducir los derechos pagados realmente como recuperación de gastos de ordenación, los derechos de renta de recursos y cualesquiera otros derechos pagados a fin de calcular el valor total neto para la industria de las dos subvenciones, la de ordenación pesquera y la de renta de los recursos.
En cuanto al costo para el gobierno, podremos considerar la renta del recurso no cobrada como un ingreso no percibido y, por lo tanto, un costo para el gobierno que debe añadirse a nuestro análisis del valor de las subvenciones. Sin embargo, hay que recordar que la imposición y administración de un canon de renta entrañaría gastos. Habría que hacer una estimación de estos gastos previstos y deducirla de los ingresos no percibidos para evaluar correctamente el costo neto para el gobierno de la no recaudación de la renta del recurso. Además, lo mismo que al calcular el valor para la industria de la ordenación pesquera y las subvenciones de la renta de los recursos, es posible que tengamos que examinar también las dos subvenciones juntamente al calcular su costo total neto para el gobierno, acordándonos de tener en cuenta todos los pagos de la industria.
Si el gobierno permite a la industria pesquera contaminar en medida que otras industrias no lo pueden, hemos identificado otra subvención de Categoría 4. Es también otra subvención cuyo valor para la industria es difícil de calcular: ¿cómo se decidirá lo que es un nivel «normal»de contaminación? En una situación de recuperación completa de los gastos y análoga a la originada anteriormente en relación con la ordenación pesquera y los derechos del usuario, el sector pesquero debería pagar los efectos colaterales en el medio ambiente, así como las externalidades negativas causadas a otros sectores. No obstante, la Guía sugiere que, en la práctica, se calcule el valor de este tipo de subvenciones comparando el sector pesquero con otros sectores de la economía, a fin de identificar esferas en las que la industria pesquera está sujeta a un control inferior al de otras actividades. El valor de no imponer un control de la contaminación sería igual al costo de las alteraciones - en equipo y prácticas - que se necesitarían de otra forma para cesar el comportamiento contaminante.
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FIGURA 9 |
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LISTA DE SUBVENCIONES PESQUERAS EN SEIDISBUS (Año 2000) |
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Nombre de la subvención |
Categoría |
Costo (beneficio) para el gobierno ($EE.UU.) |
Valor para la industria ($EE.UU.) |
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Subvenciones para inversión en almacenamiento y transporte en el subsector de la acuicultura (Recuadro 6) |
1 |
770 000 |
2 300 000 |
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Reestructuración de la industria de cría de camarón (Recuadro 8) |
1 |
120 00 |
355 000 |
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Muelle de propiedad estatal (Recuadro 8) |
2 |
0 |
240 000 |
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Ingresos garantizados para los pescadores (Recuadro 9) |
1 |
450 000 |
450 000 |
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Fomento de la exportación de pescado mediante el Consejo de Exportación (Recuadro 11) |
2 |
87 000 |
87 000 |
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Desgravaciones fiscales del combustible para pesqueros (Recuadro 12) |
2 |
710 000 |
700 000 |
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Facilitación de lugares de desembarque y puertos (Recuadro 15) |
2 |
215 000 |
280 000 |
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Introducción de dispositivos obligatorios de exclusión de tortugas (Recuadro 18) |
3 |
35 000 |
(50 000) |
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Miembro de la FAO y proyecto y contribuciones de contraparte (Recuadro 19) |
2 |
101 750 |
201 750 |
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Miembro del comité regional de pesca (Recuadro 19) |
2 |
85 000 |
85 000 |
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Ordenación pesquera (Recuadro 20) |
3 |
2 000 000 |
2 000 000 |
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Acceso gratuito de la flota nacional a los recursos pesqueros (Recuadro 20) |
4 |
2 900 000 |
3 000 000 |
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TOTAL |
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7 473 750 |
9 648 750 |
Otro tipo de situación que podría definirse como subvenciones de Categoría 4 es el no cumplimiento de normas y reglamentos existentes. Podría aplicarse, por ejemplo, a casos en que no se realiza el control de higiene y calidad o no se recaudan los derechos que debían cobrarse.
Del examen precedente sobre la forma de evaluar las subvenciones pesqueras, se puede deducir que, mientras es relativamente fácil medir las subvenciones de las Categorías 1 y 2, resulta mucho más difícil identificar y asignar valores razonables a las de las Categorías 3 y 4. En nuestros ejemplos, los únicos valores que hemos podido estimar para las Categorías 3 y 4 son a corto plazo, especialmente en lo relativo al valor para la industria. Las subvenciones de las Categorías 1 y 2 tienen generalmente un valor financiero explícito que influye directamente en los costos de producción - o en los ingresos - de una determinada empresa, mientras que las de las Categorías 3 y 4 influyen en las condiciones en que opera la empresa y no se destinan a un beneficiario o grupo de beneficiarios. Este tipo de subvenciones es aplicable en general a todo el subsector o industria, por lo cual los efectos sobre una empresa o grupo de empresas concretos son más implícitos y más difíciles de cuantificar. Desgraciadamente, es también difícil calcular el valor para la industria en su conjunto, ya que - como hemos visto en la Sección 6.3 - basaríamos el valor total para la industria en una agregación de valores de empresas individuales
Además, como se ha señalado en la Sección 6.2, la Guía se centra en los efectos directos a corto plazo de las subvenciones y, por tanto, los resultados obtenidos pueden darnos una idea de la situación en un determinado momento. Es preciso tener en cuenta estas cuestiones al hacer referencia a la Figura 9 en la que se resumen los ejemplos de subvenciones presentados en la Sección 6.5.
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[5] Este razonamiento implica
que ignoramos los efectos en una segunda etapa en forma de desviaciones en las
curvas de la demanda y la oferta y cambios en el producto en relación con
las elasticidades de la demanda y la oferta. Si consideramos que el efecto sobre
el producto es importante y también identificable a corto plazo y tenemos
los datos necesarios, podría añadirse este aspecto a nuestro
análisis. De hecho, la metodología propuesta para medir el valor
para la industria de subvenciones de las que no hay ningún precio de
mercado o ningún valor norma, implica implícitamente que el efecto
sobre el producto deberá tenerse en cuenta (véase la página
21 y el punto número 3 de la Figura 8). [6] Véase también lo expuesto en el Capítulo 4.2 y en el Recuadro 2. [7] Véase el Recuadro 4. [8] Hay que señalar que una medida de la contribución de todo el sector pesquero -tal como lo define la Guía- al PIB podría incluir las contribuciones de subsectores que no figuran directamente como pesqueros, p.e., la industria de elaboración de alimentos y la industria mecánica. [9] Hay que señalar que la definición de la OCDE relativa a las transferencias financieras gubernamentales es más reductiva que la definición de subvenciones de la Guía y, por ejemplo, no incluye medidas de sostenimiento de los precios en el mercado. El estudio incluye también el subsector de la pesca de captura. No obstante, la proporción de los fondos dedicados a la ordenación pesquera es considerable. [10] Hay varias razones por las que no cabe esperar que la industria realice actividades de ordenación pesquera, a saber: carece de la autoridad legal necesaria para aplicar con éxito reglamentos pesqueros; no está autorizada en general a prohibir la entrada de nuevos pescadores o a imponer limitaciones a los que faenan; el carácter de bien público de los recursos pesqueros invita a los miembros individuales de la industria a adoptar un comportamiento de beneficiarios gratuitos (Hannesson 2000). [11] Si se puede medir el efecto de la ordenación pesquera en los ingresos netos, es decir, en terminos de volúmenes de capturas y efectos en la producción y los precios, ésta sería una medida más correcta del valor para la industria. Sin embargo, en la práctica, es probable que sea difícil evaluar estos aspectos, en particular, si queremos separar los efectos a plazos corto y largo (y calcular un valor anual para nuestro estudio sobre las subvenciones). [12] Hay ciertamente opiniones diversas sobre esto y los argumentos se relacionan generalmente con el concepto de derechos de propiedad (Schrank y Keithly Jr. 1999). [13] Véase también el Recuadro 4. [14] Hay que tener cuidado si se estudian las subvenciones de renta de recursos en una pesquería donde los derechos de pesca se han convertido en derechos de propiedad comercializables, p.e. un sistema de CIT. La asignación de derechos de propiedad privada a un precio inferior a la renta total de recursos de la pesquería implica una transferencia de una sola vez a una generación de pescadores. El valor de esta renta no percibida se capitalizará en el precio de las cuotas que tendrán que pagar los que vengan después (Campbell y Haines 1990). Si consideramos las subvenciones a una parte concreta de la industria, p.e. incluyendo a los recien llegados que han pagado sus cuotas de pesca a precios de mercado, en un determinado momento, es probable que no haya ninguna subvención de renta de recursos para esa parte concreta de la industria; el pago de su «derecho»de renta del recurso está incluido en el precio de la cuota. No obstante, si consideramos a la industria en su conjunto en una perspectiva a largo plazo y si el gobierno asignó inicialmente las cuotas a precios inferiores a los del mercado, existe una subvención de renta de recursos. [15] Los valores consignados en este cuadro y los ejemplos correspondientes son ficticios y no entrañan necesariamente ningún parecido con costos y valores reales. |
