3.19 Местные правительства, в отличие центральной или даже региональной администрации, ограничены в выборе «подходящего вида» налога. Это объясняется тем, что более высокие уровни правительства шире, в пределах их юрисдикций проживает больше населения и они располагают большими возможностями администрирования налогов. Для создания подходящего вида «собственного» налога необходимо выполнить ряд условий:
поступления от местного налога подходящего вида должны со временем повышаться, чтобы они были согласованы с естественным ростом цен и чтобы можно было удовлетворять растущую потребность в обеспечении местных общественных услуг;
местные налоги не должны быть слишком подвержены циклическим колебаниям;
местный налог подходящего вида должен быть распределен относительно равномерно между местными правительствами. Возможно, потребуется провести выравнивание налоговых поступлений местных правительств, чтобы устранить различия в доступе к налоговым базам;
важное значение имеет вопрос об объеме потенциальных налоговых поступлений. Если местному правительству разрешено взимать только налоги, дающие относительно низкие доходы, то возникнет вертикальный дисбаланс (т.е. наделение местных правительств большим числом функций, финансирование которых превышает финансовые возможности их собственных источников доходов);
граждане, которые платят должны быть, по возможности, и теми, которые получают выгоды;
администрирование налога должно быть недорогим, т.е. налоговый доход должен намного превышать административные расходы. Вполне реально стремиться к тому, чтобы расходы по администрированию налога на недвижимость были значительно меньше 5% объема созданного им дохода.
3.20 Согласно классификации ОЭСР, масштаб автономии местного правительства в плане регулирования доходов следует определять по двум критериям: свободе определения налоговой базы и установления ставки налогов. (Налоговая база представляет собой совокупную стоимость имущественных активов, являющихся объектом налогообложения, и ставка налога - эта процентная доля стоимости имущественных активов, которая взимается в виде налога). Приводимая ниже классификация собственных и совместных доходов была разработана ОЭСР в соответствии со степенью автономии местного правительства в регулировании доходов:
Поскольку местные налоги, как правило, представляют собой самый крупный источник автономных доходов местных правительств, то очень важным для них условием является возможность оказывать воздействие на налоговую базу, ставку налогов или на полученные доходы. Располагая такой возможностью, местное правительство сможет привести уровень обслуживания населения в соответствие с финансовыми условиями.
3.21 Принципы надлежащей практики предусматривают предотвращение конфликта интересов. Меры по установлению налоговой базы и налоговой ставки следует осуществлять отдельно и независимо друг от друга. Установлением налоговой базы занимаются оценщики, которые должны быть подотчетны в рамках апелляционного процесса. Установление ставки налога является, как правило, прерогативой избранных политических деятелей. Такое распределение функций должно существовать, даже если оба вида деятельности - установление налоговой базы и установление ставки налога - осуществляются на одном и том же уровне правительства. Конфликта интересов также можно избежать, поручив реализацию мер разными уровнями правительства. Например, при скудных местных ресурсах местное правительство могло бы склониться к расширению налоговой базы в попытках повышения своих доходов или местные влиятельные лица могли бы оказать давление, чтобы добиться сокращения обязанности по уплате налогов. В таких случаях оценщики центрального правительства могли бы провести более объективную оценку налоговой базы.
3.22 Существует обширная литература по вопросу о критериях отбора местных налогов подходящего вида и существуют возможности проведения оценки каждого альтернативного налога на соответствие данным критериям, чтобы определить их эффективность. Хотя проведение такой меры может быть полезным, но оно будет в определенной степени ограниченным, так как идеального местного налога не существует. Существует, однако, общий международный консенсус о том, какие из местных налогов являются самыми приемлемыми. Самыми общими местными налогами являются налог на недвижимость, подоходный налог и налог на продажи. В некоторых странах, кроме перечисленных налогов, вводятся еще местные налоги, создающие большой доход.
3.23 Налог на недвижимость является эффективным местным налогом, поскольку характер недвижимости позволяет местным правительствам без особого труда выявлять налогоплательщиков и собирать налоги. Но он не столь привлекателен для центрального правительства, поскольку доходы от него гораздо меньше, чем от подоходного налога, налогов на продажи и налогов на корпорации. Более того, налог на недвижимость, как правило, не считается инструментом общей социальной или экономической политики, являющейся полем деятельности центрального правительства.
3.24 Налог на недвижимость может быть хорошим местным источником доходов, относительно предсказуемых, стабильных, и не оказывающих деформирующего воздействия на экономические решения. Налог на недвижимость следует, конечно, рассматривать не в отрыве от других местных и национальных налогов, а в связи с ними. Система налогообложения страны служит средством достижения национальных социальных и экономических целей. Подробное изучение вопросов в связи с разработкой или администрированием любого отдельного налога не должно заслонять собой общей картины, обусловленной знанием истории и накопленного международного опыта.
3.25 Налог на недвижимость является ежегодно собираемым налогом на недвижимое имущество. Он обычно, но не всегда, представляет собой местный налог. Чаще всего он основан на концепции рыночной стоимости. Налоговая база может включать только землю, землю и постройки или различные сочетания данных факторов. Для целей настоящего Руководства налог на недвижимость ограничен ежегодно собираемым налогом и исключает ежегодные налоги на личное состояние и одноразовые налоги на передачу права собственности и полученные капитальные доходы.
3.26 Налогом на сельскохозяйственную недвижимость обычно облагаются коммерческая, промышленная и жилищная собственность, расположенная в сельских районах, а также сельскохозяйственные земли и строения. Налоги на сельскохозяйственную недвижимость применяются самыми разными способами. Многие страны мира облагают налогом сельскохозяйственные земли и другую сельскую собственность. Налог на сельскохозяйственную недвижимость - также явление не новое. Он существует по крайней мере три тысячелетия. Сильные и слабые стороны налога такого вида хорошо изучены и, возможно, понятны лучше любых других налогов.
3.27 Многие развивающиеся страны стараются обращать основное внимание на налогообложение объектов городской собственности, по крайней мере на начальном этапе, поскольку эта собственность, как правило, является самой ценной. Интересно, что при налогообложении сельскохозяйственных и лесных угодий обычно применяются относительно скромные ставки в сравнении со ставками на городские земли. Тем не менее, налогообложение сельской недвижимости в развивающихся странах следует рассматривать как важную политическую директиву, предусматривающую максимальное расширение налоговой базы. Такое расширение налоговой базы создает один из нескольких стабильных источников доходов, доступных местным сельским органам власти.
3.28 Преимущества налога очевидны и заключаются в следующем:
технически и административно возможно вводить и сохранять его в почти любых условиях;
его администрирование стоит недорого и возможно рассчитывать на отношение издержек/дохода в 2% или менее того;
его чрезвычайно сложно предотвращать или избегать, поэтому с легкостью можно обеспечивать успешный его сбор в 95% случаев;
налог прозрачен;
общественность понимает концепцию рыночной ценности (будь то капитальная стоимость или размер ренты) и поэтому признает основу оценки;
в большинстве случаев существует нормальное соотношение между оцененной стоимостью и платежеспособностью населения;
при надлежащей разработке налог может быть постепенно-прогрессивным;
доход предсказуем и характеризуется положительной динамикой;
он очень хорошо подходит в качестве источника создания дохода на местах для местных правительств;
он обеспечивает политическую подотчетностью местных выборных должностных лиц. Если они решат повышать налог на недвижимость, то избиратели обрушатся на них с критикой.
3.29 Недостатки налога на недвижимость проявляются менее четко, чем его преимущества. Налог не идеален и зачастую не пользуется популярностью; хотя нельзя забывать, что безупречных налогов не существует вообще и что налогообложение никогда не пользовалось одобрением.
3.30 Некоторые преимущества налога таят в себе скрытые недостатки. Прозрачность налога выявляет любые несоответствия, которые могут оказаться преувеличены в общественном сознании. Данные несоответствия будут касаться как проводимых оценок (что является неизбежным в списке оценки объектов недвижимости для целей налогообложения, который может включать тысячи или сотни тысяч объектов собственности), так и платежеспособности. Другие налоги, как, например, подоходный налог, на практике намного менее последовательны, но население лишь знает, как налог должен работать и как он фактически применяется на практике. Фактические результаты скрываются за конфиденциальностью. В случае налога на недвижимость общественность видит функционирование налоговой системы со всеми ее недостатками. Точно также сложность предотвращения или избежания налога на недвижимость может сделать его непопулярным. Это особенно касается обществ, где богатое и влиятельное население привыкло манипулировать налоговой системой в свою пользу. Такие люди особенно хорошо умеют излагать свои мысли и обладают политическим влиянием, так что они могут вполне эффективно оспаривать или подрывать беспристрастное функционирование налога на политическом уровне.
3.31 Существует еще один более трудно уловимый и не столь хорошо понимаемый недостаток. При некоторых обстоятельствах налог на недвижимость может создавать «представительство без налогообложения» для большой части населения. В рамках универсального избирательного права не каждый избиратель будет плательщиком налога на недвижимость. Если число лиц, не являющихся плательщиками данного налога, превысит число налогоплательщиков, то в таком случае будет нарушена взаимосвязь между демократией и налогообложением на местом уровне. Неблагоприятные последствия возрастут, если поступления от налога на недвижимость являются единственным источником местного дохода, который контролирует местная администрация. В таком случае для скромного повышения общего объема налоговых доходов потребуется, возможно, значительно повысить индивидуальный налог на недвижимость, поскольку число налогоплательщиков невелико.
3.32 Существует также проблема включения положительной динамики в налог на недвижимость. Под положительной динамикой понимается изменение объема налоговых поступлений, а в плане содержания налога речь идет о функции двух механизмов. К первому из них относится проведение переоценки имущества через равные промежутки времени; в случаях роста рыночной стоимости такая переоценка приведет к расширению налоговой базы. Во втором случае речь идет о повышении ставки налога для создания необходимого дохода. И тот, и другой случай в значительной степени связаны с политикой. В теории либо один, либо другой может обеспечивать положительную динамику. Технически возможно повысить ставку налогов на основе устаревшего списка оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Но опыт многих стран показывает, что общественность не понимает и не принимает устаревший список оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Переоценки всегда встречаются в штыки, и чем более устаревшим будет оценочный список, тем сильнее будет сопротивление. Самым важным фактором, которым объясняется сокращение объемов дохода от налогов на недвижимость, является неспособность регулярного проведения переоценок.
3.33 Нельзя недооценивать трудности реализации. Хотя технические проблемы можно решить, они могут препятствовать прогрессу, особенно на ранних стадиях реализации. В число таких технических факторов входят:
система зависит от наличия пула технических экспертов для создания и поддержания оценочного списка и внедрения и проведения процесса оценок. Во многих юрисдикциях ощущается дефицит квалифицированных сотрудников, особенно на местном уровне;
части процесса могут быть времяёмкими и дорогостоящими. В качестве примера можно привести составление комплексного перечня объектов недвижимости, подлежащих обложению налогом (особенно в тех случаях, когда записи находятся в плохом состоянии или неполные или когда существует большое число нерешенных вопросов о правовом статусе); передача услуг в ведение частного сектора; учреждение трибунала по оценке для принятия решения по апелляции и обеспечение административной и инфраструктурной поддержки (как, например, обеспечение специализированной информационной технологии для системы оценки и системы финансового учета для выполнения процедур формирования счетов, сбора налогов и оплаты налогов в принудительном порядке);
хотя население в большинстве случаев понимает концепцию рыночной стоимости, тем не менее в отношениях между «стоимостью, подлежащей налогообложению», и установлением «налоговой ставки» может возникать путаница. Такое особенно происходит в случаях, когда переоценка проводится после длительного перерыва или когда существует политическое нежелание повышать ставку налога. В этих случаях существенно возрастает число необоснованных апелляций.
3.34 Налог на недвижимость, кроме того, что он является основным источником дохода для местных правительств, может также обеспечивать поддержку других функций правительства. Оценочные списки, составленные для местных правительств, могут использоваться и другими органами, особенно теми, которые можно назвать «органами власти, отвечающими за одну функцию», такими как управления водоснабжения. Размер платы за водопользование устанавливается иногда на основе списка оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Такие процедуры очень рентабельны и во многих обстоятельствах могут быть обоснованно соотнесены с водопотреблением (хотя существуют также коммерческие или промышленные объекты недвижимости с относительно высокой оценочной стоимостью и низким водопотреблением). Отделы дренажа также могут финансироваться за счет поступлений, связанных с оценочным списком, что имеет преимущества перед платежами, установленными только на основе площади недвижимости.
3.35 Выгоды, связанные со сбором налога на недвижимость на селе, будут почти неизменно распределяться в местном, а не в национальном масштабе. Совершенно очевидно, что распространение налога на недвижимость на сельскую местность окажет лишь очень незначительное влияние на общие государственные доходы от сбора налогов почти во всех странах. Налоговая база сельских районов, как правило, намного меньше налоговой базы, сформированной на основе городской экономики. Нередко национальная столица и два или три других крупных города производят основную часть ВВП страны. Относительный объем регионального ВВП служит хорошим индикатором масштаба налоговой базы. Таким образом, если, например, усовершенствованный налог на недвижимость, охватывающий всю страну, сможет обеспечить 10% от общего объема налоговых поступлений, то из них на долю поступлений, связанных с сельскими районами, будет, скорее всего, приходиться не более 20%. В таких случаях налоговая база налога на недвижимость в сельской местности может составлять лишь 2% от общего объема государственных налогов и ее администрирование может быть несоразмерно дорогостоящим.
ТЕКСТОВАЯ
ВСТАВКА 4 Приводимые ниже факторы могут способствовать анализу правительствами возможностей введения налога на недвижимость там, где его не существует, и изучению административного механизма в целях повышения его эффективности. Возможности повышения доходов: тогда как ставки многих налогов достигают максимального предела, который устанавливают экономические факторы, международная конкуренция или согласие общественности, доходы, приносимые налогами на недвижимость, могут быть увеличены в большинстве стран. В некоторых случаях, судя по примерам, налог на недвижимость составляет более 12% общего объема доходов от сбора налогов, что, возможно, представляет собой предел согласия общественности. Налог на недвижимость в большинстве стран намного ниже данного теоретического потолка. Относительно небольшой объем налоговой базы сельских районов: налоговая база сельских районов всегда будет сравнительно меньше городской налоговой базы. Налог на недвижимость в сельских районах имеет большое местное значение. Выгоды для национальной экономики носят косвенный характер. Важное значение налога, несмотря на небольшой объем дохода: налог на недвижимость в сельской местности представляется намного более значимым в политическом плане, чем можно было бы заключить, судя по абсолютному объему приносимых им доходов. Зачастую надежным основанием для введения налога может служить то обстоятельство, что он является основой, на которой строится автономия местного правительства, и средством финансирования некоторых «однофункциональных» органов власти. Административная осуществимость введения налога на недвижимость: широкий масштаб применения и долгая история существования налога на недвижимость свидетельствуют о том, что при наличии достаточной политической воли могут быть решены любые технические или административные проблемы, препятствующие введению налога на недвижимость. Политическая воля: для введения любых налогов требуется политическая решимость и согласие общественности. Гласность и прозрачность налога на недвижимость исключают любую возможность введения его втихомолку. Поэтому крайне важное значение приобретает наличие политической решимости. Если же что-либо вызывает серьезные политические сомнения, то нет никакого смысла тратить время и деньги на введение налога на недвижимость. |
3.36 В большинстве случаев цифры, приведенные выше в качестве примера, представляют собой завышенную оценку потенциальных налоговых доходов сельской местности. Однако это не умаляет важности налога на недвижимость на селе. Он является одним из важнейших элементов децентрализации. Дело не столько в его размерах по отношению к национальной налоговой базе, сколько в масштабах поступлений в бюджеты местного правительства и в его значении в плане доходов, формируемых на местах. Вот почему налог на недвижимость является важнейшим средством для улучшения условий жизни в сельских районах.
