3.3 Mejorar los ingresos de los pobres rurales

Una cuestión central de los programas de alivio de la pobreza es cómo diseñar un conjunto de políticas que ayude a los pobres rurales a encontrar su camino hacia el crecimiento económico autosostenible, en vez de simplemente continuar brindándoles ayuda para satisfacer sus necesidades inmediatas. Sin duda deben mantenerse los programas de asistencia alimentaria y atención a la salud de los grupos más pobres, pero estos contribuyen poco a desarrollar su capacidad para eventualmente satisfacer sus necesidades a través de sus propios esfuerzos. Además de programas que responden a los síntomas de la pobreza (tales como la desnutrición y la alta incidencia de enfermedades), se requieren políticas para disminuir las causas de la pobreza, es decir, que fortalecen la capacidad de los hogares de bajos ingresos para ganarse la vida. La educación se cita frecuentemente como fundamental en este sentido. En el sector agrícola existen otras posibilidades, incluyendo por ejemplo un mayor acceso a la tierra cultivable, la tecnología y la capacitación agrícola, y mayores facilidades para el crédito a la producción.

La cuestión anterior tiene ramificaciones más amplias, ya que es parte de la preocupación por diseñar políticas que no sólo promuevan el crecimiento en general sino que mejoren el bienestar de los pobres, o al menos eviten el deterioro de su condición mientras otros grupos prosperan. Tradicionalmente, la estabilización y el crecimiento han sido considerados como pertenecientes al ámbito de las políticas, mientras el alivio de la pobreza ha sido relegado al dominio de los programas y proyectos. La pregunta básica es ¿pueden adoptarse políticas que simultáneamente estimulen el crecimiento del ingreso en general y también el de los pobres?^[60]

Parte de la respuesta se encuentra en la investigación mencionada en el Capítulo 1, que concluye que el crecimiento agrícola es más eficaz que el industrial tanto para reducir la pobreza como para contribuir al crecimiento de la economía en general. Sin embargo, dada la magnitud de la pobreza rural en la mayoría de los países en desarrollo, esa respuesta por sí sola no es suficiente. Por lo tanto, las políticas agrícolas necesitan incorporar una atención especial hacia el alivio de la pobreza.

Otra parte de la respuesta a esa necesidad estratégica consiste en focalizar más eficazmente los subsidios fiscales ya existentes en los países. Uno de los aspectos centrales es identificar dónde radican estos subsidios y cuál es su incidencia (sobre los grupos de ingreso), y otro es el de encontrar maneras de modificar dicha incidencia. Además de los gastos fiscales existen muchos otros ejemplos de políticas que, en efecto, discriminan contra las familias rurales más pobres. Por ejemplo, en Honduras hasta 1992 era ilegal otorgar títulos plenos de propiedad a fincas con menos de cinco ha, a pesar del hecho de que la gran mayoría de las fincas eran de ese tamaño o más pequeñas. Esta situación, por supuesto, hacía que los pequeños agricultores tuvieran más dificultades para obtener préstamos que aquéllos con fincas más grandes y títulos de propiedad en regla. Una situación similar prevalece aún en Estonia, donde las pequeñas parcelas familiares, herencia de la época de las fincas colectivas, son las más numerosas y productivas de la agricultura del país, pero no tienen mecanismos de titulación en el marco legislativo vigente.

En Honduras, El Salvador, República Dominicana y otros países, la mayoría de los beneficiarios de la reforma agraria han sido obligados a recibir las tierras de cultivo en forma colectiva, sin que se hubiesen consultado sus preferencias. Una encuesta mostró en El Salvador que la productividad de las unidades colectivas era marcadamente inferior que la de las fincas distribuidas individualmente^[61]. En Honduras, antes de 1992, era muy difícil para la mujer rural acceder a la tierra a través de la reforma agraria, orientada casi exclusivamente hacia los hombres. Estos temas y otros concernientes al acceso a la tierra son explorados en el Capítulo 5.

En los hechos, estos tipos de políticas incorporados en la legislación de muchos países han convertido a los pobres rurales en ciudadanos de segunda categoría, sin derechos a la propiedad plena que disfrutan los demás. Modificar tales políticas puede ayudar a incorporar a las familias rurales pobres al marco económico que prevalece para el resto de la ciudadanía, dándoles así mayores oportunidades para mejorar sus condiciones económicas a través de esfuerzos propios.

Otros ejemplos de políticas de crecimiento agrícola dirigidas a los pobres incluyen:

• Sistemas de certificados de depósito de granos que cubren a los agricultores pequeños. Normalmente la legislación bancaria permite que los agricultores obtengan préstamos para almacenamiento de sus cosechas; pero, a menudo, no es adecuada a las condiciones de los pequeños productores (puede requerir, por ejemplo, separar los granos según sus dueños, lo cual es poco práctico cuando se trata de muchos lotes pequeños).

• La creación de fondos de tierras de segundo grado, que puedan financiar compras de pequeñas fincas a precios subsidiados para el comprador. A la luz de los elevados costos de transacción y la incertidumbre sobre el respaldo legal para poder ejecutar las hipotecas en caso de incumplimiento, muchos bancos son renuentes a otorgar hipotecas sobre las unidades pequeñas; por lo tanto, hay espacio para que los gobiernos complementen el funcionamiento del mercado en este aspecto.

• Reformas agrarias asistidas por el mercado: constituyen una ampliación del concepto del fondo de tierras, pues permite que las comunidades participen en la identificación de los beneficiarios. En algunos casos, se requiere que los beneficiarios potenciales presenten un proyecto de desarrollo de la finca.

• Mejoramiento del mercado del arrendamiento de tierras, que es una de las principales vías para que las familias rurales pobres aumenten su acceso a la tierra.

• Privatización de silos para granos y otras instalaciones, en una forma que permita a los agricultores pequeños, y también a los grandes, convertirse en socios de la nueva empresa.

• Subsidios vía bonos, para permitir a los agricultores más pobres la compra de servicios privados de extensión.

• Descentralización de la investigación e incorporación más directa de los agricultores a la investigación y la extensión, a través de enfoques participativos.

• Desarrollo de sistemas financieros rurales viables, orientados a las necesidades de los pequeños productores.

• Inversiones en sistemas de riego de pequeña escala y creación de asociaciones de usuarios del agua para participar en proyectos de riego de todos los tamaños.

• Reformas institucionales para mejorar el cumplimiento de los contratos, ya que los agricultores pobres frecuentemente son víctimas de violaciones, por ejemplo por parte de los agentes de exportación. En algunos casos, para reforzar la integridad de los contratos puede ser necesario establecer un sistema de tribunales rurales o agrarios, que actúen ágilmente y a bajo costo para los demandantes.

Estos son ejemplos de políticas que reducen la separación entre los productores pequeños y las instituciones que apoyan al sector, suministrándoles oportunidades económicas más cercanas a las disfrutadas por los grandes agricultores y sus equivalentes urbanos. Estas y otras políticas de alivio a la pobreza son analizadas a lo largo del texto.