En una época o en otra, la política cambiaria ha sido un tema central de controversia en muchos países. En el curso de debates y análisis, a veces complicados, es fácil perder de vista el hecho de que el tipo de cambio es simplemente un precio. Es el precio de las divisas. Sería más correcto referirse a un conjunto de tipos de cambio, uno para cada una de las monedas de los socios comerciales, pero los análisis y las recomendaciones comúnmente se simplifican y se refieren al concepto de un tipo de cambio.[117]
El tipo de cambio de un país refleja su oferta y demanda de divisas, en que la oferta proviene básicamente de las exportaciones y los flujos de entrada de capitales, y la demanda de la necesidad de importar bienes y servicios. Las expectativas sobre el futuro de la balanza de pagos a menudo juegan también un papel en la determinación de la tasa de cambio del momento. En la mayor parte de las circunstancias, el tipo de cambio también responde a las tasas de inflación interna, por la siguiente razón: un incremento en los precios nacionales superior al aumento de precios en los socios comerciales torna las exportaciones del país menos competitivas y sus importaciones más atractivas. Por lo tanto, si los otros factores no varían, esto disminuirá la oferta futura de divisas con relación a su demanda, y por ende hará que el tipo de cambio se deprecie (se requerirán más unidades de moneda nacional por unidad de moneda extranjera). “En la mayoría de los países [con sistemas cambiarios flexibles], el tipo de cambio oficial se modifica frecuentemente de acuerdo a... la diferencia entre las tasas de inflación interna y externa”[118].
En este sentido simple, haciendo abstracción de los flujos de capital, el tipo de cambio no controlado tenderá a moverse con el tiempo en consonancia con el diferencial entre la inflación interna y la externa, manteniendo así la “paridad del poder adquisitivo” entre el país y sus socios comerciales. Esta es la tendencia a largo plazo, pero pueden haber variaciones considerables en el corto plazo alrededor de esta tendencia, especialmente en respuesta a las fluctuaciones de los flujos de capital.
Dado que la depreciación del tipo de cambio encarece las importaciones, los movimientos del tipo de cambio alimentan adicionalmente la inflación interna. Sin embargo, los aumentos de la tasa de inflación inducidos por el tipo de cambio tienden a ser proporcionalmente menores que la depreciación cambiaria misma (usualmente 50 por ciento a 70 por ciento de la depreciación). Por lo tanto, si la inflación se puede controlar con políticas fiscales y monetarias apropiadas, los movimientos del tipo de cambio y la tasa de inflación disminuirán y eventualmente cesarán, dando como resultado la estabilidad de los precios.
Es importante tomar en cuenta la cadena de causalidad económica básica: las políticas fiscal y monetaria determinan la tasa de inflación, y esta última a su vez juega un papel importante en la determinación del tipo de cambio (por el momento se ignoran los flujos de capital así como las modificaciones en los precios internacionales). Pero, dado que los movimientos del tipo de cambio generan efectos temporales en dirección opuesta, aumentando la tasa de inflación, los gobiernos que buscan la estabilidad a veces tratan de fijar el tipo de cambio, o restringir sus movimientos, para reducir la tasa de inflación a corto plazo. En muchos países en desarrollo esta es una política popular entre la clase media urbana, principal compradora de bienes de consumo duraderos importados. Sin embargo, es una política que va contra la dirección de la causalidad y, por consiguiente, difícil de sostener. Esta política debilita la competitividad de las exportaciones y hace difícil a los productores competir con las importaciones en el mercado nacional. Con un tipo de cambio fijo, los incrementos en los costos y precios domésticos se transmiten en las mismas proporciones al precio de las exportaciones expresado en moneda extranjera, y por eso las exportaciones se vuelven menos competitivas en los mercados externos. Como resultado, un tipo de cambio fijado sin tomar en cuenta la inflación del país o que no fluctúa lo suficiente para mantener la paridad del poder adquisitivo, puede hacerse insostenible y la política fracasar, tal como ocurrió en diciembre de 1994 con el peso mexicano.
Cuando el tipo de cambio se deprecia menos que la diferencia entre las tasas de inflación interna y externa, se dice que el tipo de cambio real se aprecia. Esto puede ocurrir por razones económicas naturales, como cuando ingresa un flujo de divisas grande y continuo, más o menos indiferente a la tasa de inflación interna. El ejemplo clásico es el del descubrimiento de importantes yacimientos de gas o petróleo. Los ingresos de divisas resultantes “sostienen” el tipo de cambio evitando que se deprecie, independientemente de las tasas de inflación internas. Sin embargo, la combinación de inflación interna (que sube los costos de los productores) y un tipo de cambio estable (que mantiene los precios de las exportaciones estables en moneda nacional), es decir, un tipo de cambio real que se aprecia, normalmente debilita la competitividad de las actividades agrícolas e industriales más sensibles a las variaciones de los precios. Este fenómeno económico se notó por primera vez a raíz del descubrimiento de yacimientos de gas natural en Holanda a mediados de los años cincuenta: se le conoce entonces como la “enfermedad holandesa”, teniendo en cuenta sus efectos negativos sobre otros sectores de la economía.
En el contexto de la “enfermedad holandesa”, los ingresos inesperados de divisas pueden tomar otras formas, como las remesas familiares en El Salvador o las exportaciones subsidiadas de azúcar y arroz de Guyana a la Unión Europea, dentro de las disposiciones del Protocolo ACP y la Convención de Lomé. Este fenómeno siempre crea dificultades a los que formulan las políticas, ya que los obliga a buscar maneras de compensar los daños causados a otros sectores por el auge del principal sector de exportación. Después que Nigeria empezó a exportar cantidades significativas de petróleo, pasó de ser un gran exportador neto de bienes agrícolas a gran importador neto, con una reversión en la balanza de pagos agrícola de más de 1 500 millones de dólares EE.UU., entre 1970 y 1980.
Cuando la política trata de mantener el tipo de cambio artificialmente sobrevaluado, evitando que se deprecie hasta la paridad de su poder de compra, por ejemplo aumentando la tasa de interés para atraer capital extranjero a corto plazo o racionando el acceso a las divisas, la agricultura sufre la misma consecuencia: se hace menos competitiva en los mercados de exportación y frente a los productos importados[119]. Este tipo de distorsión se volvió muy común en los años ochenta y noventa y constituyó la principal fuente de sesgos inducidos por la política contra la agricultura en los países en vías de desarrollo. El Banco Mundial encontró que, combinada con otras fuentes de sesgo como los aranceles más altos para los bienes industriales que para los bienes agrícolas y los impuestos a las exportaciones agrícolas, dicha distorsión del tipo de cambio determinó un “impuesto” neto (a través de menores precios reales) de 7 por ciento sobre la agricultura que competía con las importaciones y de 35 a 40 por ciento sobre la agricultura de exportación, en una muestra de 18 países de bajos ingresos[120]. El mismo estudio demostró que los países cuyas políticas discriminaban contra la agricultura eran los que experimentaban el crecimiento global más lento.
La apreciación de los tipos de cambio persistió hasta los años noventa y, en algunos casos, hasta este siglo. En una muestra de ocho países, Valdés encontró que la política cambiaria fue la principal causa de reducción de los precios reales al productor durante la última década[121]. En esencia esta es la naturaleza del daño hecho a la agricultura por la apreciación de los tipos de cambio reales: hacen que los precios reales al productor bajen. En Estonia la reducción de los precios se estimó en cerca del 50 por ciento, desde que el tipo de cambio fue fijado con relación al marco alemán en junio de 1992 hasta finales de 1996; en El Salvador, durante los años ochenta se estimó en un 40 por ciento.
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Las tasas de cambio sobrevaloradas tienen una significación especial, pues constituyen un impuesto a las exportaciones y subsidian las importaciones. Ese instrumento se ha utilizado, con altos costos, a los efectos de estabilizar y mantener deprimidos los precios internos de los alimentos para los consumidores urbanos a expensas de los productores nacionales de bienes que compiten con las importaciones y de los productores de bienes agrícolas exportables, a menudo ante una elevada inflación interna escasamente controlada o exacerbada por las medidas de política económica. Por tanto, en el largo plazo, los efectos perniciosos para la seguridad alimentaria son varios, entre otros, los cambios estructurales en los gustos y preferencias de los consumidores urbanos que no toman en cuenta los precios internacionales reales; la presión que ejerce el creciente ingreso urbano para mantener e incrementar las importaciones de alimentos; la reducción de la capacidad de pagar estas importaciones, al deprimir la expansión de las exportaciones agrícolas y de alimentos que, para muchos países de bajos ingresos, son la fuente principal de los ingresos de exportación;... la sobrevaloración del tipo de cambio se relaciona con el bajo crecimiento del PIB (FAO, The State of Food and Agriculture 1996, Roma, 1996, pág. 294). |
Así, la política cambiaria representa la influencia más poderosa sobre los precios relativos de la economía, y sus efectos en los precios agrícolas reales normalmente sobrepasan los de otros tipos de intervención en los precios. Esto ocurre porque la agricultura es normalmente el sector más expuesto a la influencia del comercio exterior: casi todos sus productos son exportables o importables, o son sustitutos cercanos respecto a la producción o el consumo de productos exportables o importables. Por lo tanto, los precios agrícolas son determinados en gran medida por los precios internacionales y por el filtro mediante el cual estos últimos se transmiten a la economía nacional, esto es, el tipo de cambio. En contraste, los sectores de infraestructura y servicios producen mayormente bienes finales que no son exportados ni importados, de manera que sus precios internos pueden subir con la inflación, mientras que los del sector agrícola se mantienen bajos por las influencias externas y la apreciación del tipo de cambio. Por esta razón, el tipo de cambio determina los precios relativos de la economía[122].
Teniendo en cuenta estas dificultades para mantener la política de apertura comercial, una de las maneras más eficaces para evitar las presiones de los productores en favor de la imposición de restricciones a la importación es asegurar que el tipo de cambio permanezca en equilibrio, en el sentido de la paridad del poder adquisitivo; en efecto, los agricultores están muy al tanto de los precios de las importaciones que compiten con sus productos y un tipo de cambio sobrevalorado los abarata en términos de moneda nacional. La política de sobrevalorar el tipo de cambio hace difícil la adopción de políticas de liberalización del comercio agrícola, y también de liberalización del comercio industrial. En este sentido, es muy importante coordinar las políticas cambiarias y del comercio exterior y dar a las medidas una secuencia apropiada[123]. Esta lección resulta claramente de las experiencias de reforma económica en Nueva Zelandia y Chile:
El tema fundamental que surge de la reforma tanto en Chile como en Nueva Zelandia es que la agricultura, compuesta en su mayor parte por bienes transables, es bastante sensible a los cambios en las políticas macroeconómicas y del comercio exterior. Los elementos principales son las políticas fiscales y cambiarias sanas. El nivel y la estabilidad del tipo de cambio real fueron estratégicos en ambos países. La apreciación real de la moneda no estimula la producción agrícola y puede crear una resistencia considerable de parte de los grupos agrícolas contra la liberalización del comercio exterior, con fuertes presiones para que se les otorgue un tratamiento especial después de que las principales reformas hayan sido aplicadas[124].
El caso de la devaluación del CFA [moneda común de los países de habla francés de África del Oeste] en 1994 ilustra los efectos del tipo de cambio sobre la agricultura y también el crecimiento económico general. La FAO encontró que:
No obstante los problemas de gestión económica y social causados por el impacto inicial sobre los precios... la devaluación contribuyó a una fuerte expansión de los ingresos provenientes de las exportaciones y a una reducción de los déficit externos.... Los exportadores agrícolas se beneficiaron significativamente de la devaluación.... Por ejemplo, Côte d’Ivoire, que había estado en recesión desde mediados de los años ochenta, incrementó su actividad económica en casi 2 por ciento en 1994 y se espera un aumento adicional de 5 por ciento en 1995, en gran medida como resultado del auge exportador.... En Senegal se espera que el crecimiento económico se acelere de 1,8 por ciento en 1994 a 3,5 por ciento en 1995, siendo las exportaciones de maní un factor que contribuye significativamente a ello[125].
El factor más importante de las respuestas de estas economías a la devaluación fue el grado en que la modificación de los precios de exportación se trasladó a los productores. En algunos casos, el gobierno controló los precios y les pasó sólo parte del incremento:
En la región del maní... el gobierno subió dos veces los precios del maní al productor, un incremento combinado de 71 por ciento sobre los anteriores a la devaluación, pero menor al aumento de 100 por ciento del precio mundial del CFA. Trasladar sólo una porción del aumento del precio de exportación a los subsectores con una fuerte intervención gubernamental fue una estrategia muy común de los gobiernos del Sahel después de la devaluación.... en Malí hubo un incremento en la rentabilidad del arroz bajo riego, puesto que se permitió que su precio aumentara más que los costos de los insumos.... en la zona del algodón de Malí, el rendimiento real neto de la producción agrícola (algodón, maíz y sorgo) aumentó 14 por ciento en la zona sudania sur y 20 por ciento en la guineana norte en los primeros dos años después de la devaluación.... Esto fue el resultado de precios más altos del maíz y de la decisión del gobierno de “transferir” a los productores los precios más altos del algodón originados por la devaluación.[126]“
Como consecuencia de estas políticas, desde 1994 el sector agrícola de Malí ha sido uno de los de más rápido crecimiento en África. Otros países de la región también se beneficiaron con la devaluación. De acuerdo al New York Times Service en marzo de 1996, en la Costa de Marfil la “devaluación del [CFA] ha dado a la economía un nuevo empuje competitivo”. El mismo despacho del New York Times cita a un agroindustrial de Côte d’Ivoire: “Ahora estamos en plena expansión y atacando nuevos mercados. La devaluación nos ha permitido crecer, y lo mismo le ha sucedido a la mayor parte de los exportadores”. En México, después del ajuste del tipo de cambio en 1994, una federación nacional de agricultores emitió una declaración pública jurando que nunca permitirían que el tipo de cambio se sobrevalorara de nuevo[127].
La experiencia del CFA enseña que, ya que la devaluación del tipo de cambio real tiene casi solamente efectos positivos para la agricultura, es importante no diluir o anular dichos efectos controlando los precios que reciben los productores y limitando su respuesta a la devaluación.
Es importante subrayar que, en el largo plazo, los países no pueden “crecer mediante devaluaciones”. Con toda probabilidad los socios comerciales responderán a las devaluaciones hechas artificialmente con el propósito de aumentar la competitividad internacional del país y el efecto neto será que nadie obtendrá beneficios y habrá mayor inflación para todos. La conclusión es que controlar artificialmente el tipo de cambio en la dirección contraria - sobrevalorarlo de manera insostenible - tiene serias consecuencias negativas para el desarrollo agrícola. Si tales desviaciones respecto al tipo de cambio de equilibrio se corrigen rápidamente, la magnitud del ajuste requerido y, por lo tanto, el impacto sobre los consumidores, serán menores, con ventajas para el desarrollo agrícola.
Las consecuencias económicas negativas de permitir que el tipo de cambio se sobrevalore son de hecho más generales. En palabras de T. L. Vollrath, “la sobre-valoración del tipo de cambio... disminuye los ingresos de la agricultura, penaliza a los exportadores, induce la fuga de capitales, deprime las entradas de divisas, desestimula el ahorro nacional, quita espacio a la inversión productiva y crea restricciones de importación que llevan recursos a actividades improductivas en busca de rentas”[128]. En resumen, es difícil sobrestimar la importancia de una política cambiaria adecuada para el desarrollo económico, y no sólo para el sector agrícola. “La considerable depreciación real de la rupia, lograda a través de devaluaciones nominales, fue un ingrediente central del superlativo desempeño económico de la India durante la década de los noventa[129].
Un caso especial de política cambiaria son los currency boards, los cuales no sólo congelan el tipo de cambio con respecto a una moneda de reserva internacional, sino que también mantienen atada la política monetaria al fijar las reglas para la determinación de la oferta de dinero[130]. Bulgaria, Estonia y, hasta principios del 2002, Argentina son ejemplos de países que adoptaron esta política macroeconómica en la década pasada. Con este esquema, la política monetaria pierde toda discrecionalidad y para efectos prácticos desaparece[131]. Su ventaja más notoria es que indudablemente garantiza la estabilidad de los precios, aunque sea después de un período que puede durar varios años (como en Estonia). La garantía de la estabilidad de precios, que es inherente al sistema, ayuda a superar la tendencia común de tipos de cambio sobrevalorados a alentar la fuga de capitales, y de hecho el sistema se ha demostrado capaz de estimular la entrada de capital extranjero, al menos en el corto plazo.
La desventaja es su rigidez: fuerzan ajustes económicos en materias de la tasa de interés y el mercado laboral, y por lo tanto pueden determinar tasas bastante altas de desempleo. El sistema requiere una solidez bancaria excepcional y, por ende, aumenta el riesgo de que los bancos quiebren en los primeros años de su aplicación (Estonia) y en situaciones de crisis. Existe un peligro real de que la rigidez del sistema convierta una recesión en una depresión, como sucedió en Argentina. En este país, el desempleo llegó al 18 por ciento en los años que siguieron a la creación del currency board y alcanzó niveles explosivos al principio de esta década, dando como resultado el abandono del sistema. La falta de disciplina fiscal, en el ámbito nacional y provincial, fue una de las principales razones del colapso, pero ese resultado refuerza el argumento de que esos sistemas se convierten en camisas de fuerza para la política en el caso de conmociones y tensiones económicas.
La preocupación operacional más importante desde el punto de vista agrícola es que el tipo de cambio no se fije a un nivel muy alto (un valor muy apreciado). La razón es que casi siempre existe un considerable monto de inflación residual, que necesita salir del sistema antes de alcanzar la estabilidad de precios. Con un tipo de cambio fijo, aún con tasas anuales en declive, varios años de inflación pueden determinar una apreciación considerable del tipo de cambio real. Este efecto, por supuesto, deprime los precios agrícolas reales. La misma receta se aplica a las economías que se dolarizan o adoptan otra moneda principal como propia: debe tenerse cuidado con la tasa de conversión para evitar poner trabas a los productores nacionales, tanto en la industria como en la agricultura[132].
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La importancia para los sectores productivos de establecer adecuadamente el tipo de cambio ha sido subrayada por Sebastian Edwards: La adopción de un programa de estabilización basado en el tipo de cambio, en el que el tipo de cambio nominal está fijado o su tasa de modificación es predeterminada a un ritmo inferior a la inflación vigente, lleva consigo el serio peligro de provocar una importante sobrevaloración. Esto puede suceder aún si el déficit fiscal está completamente bajo control.... Esto sugiere entonces que, cuando el anclaje del tipo de cambio se vuelve parte del programa anti-inflacionario, el punto de partida inicial debe ser la subvaloración del cambio... (Sebastián Edwards, “Stabilization and Liberalization Policies: Lessons from Latin America”, Working Paper IPR4, Institute for Policy Reform, Washington, 1991, pág. 42). |
En Estonia, el Banco de Estonia estimó que entre junio de 1992, fecha de fijación de la tasa de cambio, y junio de 1996, la inflación acumulada fue de más del 450 por ciento[133] y el tipo de cambio real se apreció en 268 por ciento. Esta fue la principal razón por la cual los precios agrícolas reales bajaron 50 por ciento durante ese período, después de haberse reducido considerablemente antes debido a la eliminación de los controles de precios de la época soviética. Las consecuencias incluyeron quiebras generalizadas de empresas agrícolas, abandono de tierras con vocación agrícola e intensificación de la pobreza rural[134].
Esta experiencia destaca otra lección: los currency boards no deben adoptarse cuando la inflación es todavía muy alta. Los boards pueden ser eficaces para reducir la inflación a niveles moderados, y mantenerla baja; pero ponerlos en práctica en medio de una inflación elevada prácticamente lleva a una fuerte apreciación del tipo de cambio real, con consecuencias muy negativas para los precios agrícolas reales[135].
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[117] Los análisis
cuantitativos emplean el artificio de un promedio ponderado de todos los tipos
de cambio de un país, en el que las ponderaciones son los respectivos
volúmenes del comercio exterior. [118] Peter J. Montiel y Jonathan D. Ostry, “Targeting the Real Exchange Rate in Developing Countries”, Finance and Development. Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, Washington, D.C., marzo de 1993, pág. 38. [119] Además, las elevadas tasas de interés reales causan daños económicos desproporcionadamente altos a la agricultura, dada su alta intensidad relativa de capital y dependencia del financiamiento para la producción, que es consecuencia del desfase entre los gastos para preparar la tierra para la siembra y la cosecha: “la agricultura ... es más sensible a los cambios en la tasa de interés que otros sectores ...” (Yair Mundlak, 1997, pág. 19). [120] Anne O. Krueger, Maurice Schiff y Alberto Valdés “Agricultural Incentives in Developing Countries: Measuring the Effect of Sectoral and Economy-wide Policies”, The World Bank Economic Review, vol. 2, No. 3, septiembre de 1988, pág. 266. Ver también el resumen de estos resultados y desarrollos posteriores de algunos de estos temas en: Maurice Schiff y Alberto Valdés, The Plundering of Agriculture in Developing Countries, Banco Mundial, Washington, D.C., 1992. [121] Alberto Valdés, “Surveillance of Agricultural Price and Trade Policy in Latin America during Major Policy Reforms”, World Bank Discussion Paper No. 349, Washington, D.C., 1996. [122] Análisis y ejemplos adicionales sobre el tipo de cambio y los precios relativos pueden encontrarse en Roger D. Norton, Integration of Food and Agricultural Policy with Macroeconomic Policy: Methodological Considerations in a Latin American Perspective”, Economic and Social Development Paper No. 111, FAO, Roma, 1992. [123] Este es uno de los principales mensajes que surgió del estudio Liberalizing Foreign Trade in Developing Countries: The Lessons of Experience, elaborado por Demetrios Papageorgiou, Armeane M. Choksi y Michael Michaely, Banco Mundial, Washington, D.C., 1990. [124] Alberto Valdés, “Mix and Sequencing of Economywide and Agricultural Reforms: Chile and New Zealand”, Agricultural Economics, vol. 8, No. 4, junio de 1993, pág. 307. [125] FAO, The State of Food and Agriculture 1995, Roma,1995, pág. 79. [126] T. Reardon, V. Kelly, E. Crawford, B. Diagana, J. Dioné, K. Savadogo y D. Boughton, “Promoting Sustainable Intensification and Productivity Growth in Sahel Agriculture”, Food Policy, vol. 22, No. 4, agosto de 1997, págs 320-321. Malí trató de controlar muchos precios después de la devaluación, pero pronto abandonó dicha política. Reimpreso con autorización de Elsevier. [127] Hay abundantes ejemplos de los efectos del tipo de cambio sobre la agricultura. En Ecuador, un estudio basado en un modelo concluyó que, “Mediante su influencia en el tipo de cambio ... las variables macroeconómicas explicaron gran parte del descenso de la proporción de la agricultura en la economía global entre 1971 y 1981” (Tomado de: Grant M. Scobie y Verónica Jardine, “Macroeconomic Policy, the Real Exchange Rate and Agricultural Growth: The Case of Ecuador”, documento presentado a la Conferencia Anual de la Sociedad Australiana de Economía Agrícola, Blenheim, Nueva Zelandia, julio de 1988, pág. 12. [128] Thomas L. Vollrath, “The Role of Agriculture in Economic Development: A Vision for Foreign Development Assistance ”, Food Policy, vol. 19, No. 5, octubre de 1994, pág. 476. [129] D. Rodrik, 2001, pág. 94. [130] Una explicación de fondo sobre este sistema se encuentra en Steve H. Hanke y Kurt Schuler, Currency Boards for Developing Countries: A Handbook, Sector Study No. 9, International Center for Economic Growth, San Francisco, California, EE.UU., 1994. [131] La aplicación del sistema en Argentina tenía excepciones a esta regla que, por ejemplo, permitieron al Banco Central incrementar la liquidez del sistema bancario después de la devaluación del peso mexicano en 1994. [132] La decisión de convertir a la par los marcos de Alemania Oriental con los de Alemania Occidental hizo que muchas industrias de Alemania Oriental no fueran competitivas; costó enormes sumas a los contribuyentes de Alemania Occidental a lo largo de un período de diez años, para compensar a las regiones orientales en forma de seguros de desempleo y otros subsidios. [133] Otro factor de la continuación de la inflación de Estonia fue la rápida acumulación de reservas de moneda extranjera que, con el sistema del currency board, automáticamente se tradujo en aumentos de la oferta monetaria. [134] Ministry of Agriculture, Estonia, National Strategy for Sustainable Agricultural Development, Tallinn, 1997, Cap. 2. [135] En este caso, si la industria no está protegida por las políticas arancelarias y del comercio exterior, sus precios reales sufrirán en casi la misma medida que los de la agricultura. |
