Tal como se vio antes, los asuntos concernientes a la tenencia de la tierra son numerosos y complejos. Difieren entre las regiones del mundo y de país a país. Si bien manifiestan algunos elementos comunes, las soluciones tienen que ser muy específicas a cada contexto. Se resumen a continuación algunos de los temas más frecuentemente debatidos, tomados en parte de un trabajo reciente de Liz Alden Wily[206]:
5.4.1.1 La naturaleza de los derechos sobre la tierra
¿Cómo deben tratarse los derechos no registrados, la propiedad consuetudinaria y los derechos comunitarios en el marco de la ley, y cuál es la prioridad de la conversión de derechos informales sobre la tierra en derechos formales?
En las formas comunales, cooperativas e individuales, ¿cuál es la forma o la combinación de derechos de uso de la tierra más apropiada?
¿Cómo se pueden promover los derechos de las mujeres sobre la tierra, especialmente teniendo en cuenta su papel central en la agricultura?
¿Cuál es el papel apropiado del Estado, como propietario o administrador de tierras agrícolas?
¿Cómo deben diseñarse y guiarse las grandes transiciones de los sistemas de tenencia de la tierra: transiciones desde formas colectivas de tenencia en Europa oriental y países de América Latina; transiciones dejando atrás la concentración de la tierra en pocas manos en algunos países de América Latina, África y Asia, y transiciones desde sistemas informales de tenencia hacia sistemas más formales en África y otras partes?
5.4.1.2 Los mercados de tierras y su regulación
¿Cuál es el papel de los mercados de tierras? ¿Deben existir restricciones a la transferencia de las mismas? Estas preguntas se refieren tanto al arrendamiento como a la venta de tierras.
¿La reforma agraria debe jugar un papel? ¿Existen alternativas a la reforma agraria?
¿Cómo puede promoverse el acceso de los pobres a la tierra; y cómo pueden ampliarse las posibilidades de financiamiento para acceder a la tierra?
¿Cómo pueden alcanzarse sistemas simples, eficientes y accesibles para documentar y registrar los derechos sobre la tierra y cómo puede minimizarse la supeditación de los sistemas a los intereses personales?
¿En qué esfera de la sociedad y con qué grado de autonomía del Poder Ejecutivo deben establecerse y administrarse las normas relacionadas con la propiedad de la tierra?
5.4.1.3 La sostenibilidad ambiental
A la luz de la creciente escasez de tierras, ¿qué medidas de política pueden diseñarse para promover la intensificación del uso de las tierras actualmente en producción?
¿Cómo influyen los sistemas de tenencia en el mantenimiento de la cobertura forestal y los suelos, a la luz de la creciente presión sobre la tierra?
La mayor parte de estos temas y otros son abordados en el resto del capítulo. Para establecer el contexto, ahora se examinan los antecedentes históricos más relevantes.
Los derechos sobre la tierra asumen muchas formas, y la propiedad privada irrestricta solamente es una de ellas. Casi todos los sistemas tradicionales de manejo de la tierra definen áreas comunales donde, por ejemplo, todas las familias de una aldea pueden pastorear su ganado, y áreas en las cuales se reservan parcelas para el cultivo individual de cada familia. En ambos casos, se definen derechos de usufructo pero no derechos de propiedad que permitan a los propietarios enajenar la parcela. La propiedad de la tierra, tal como es, pertenece a la colectividad (normalmente la aldea).
La sociedad azteca precolombina proporciona nuevamente un antecedente acerca de la antigüedad de estas prácticas:
El calpulli [asentamiento] era propietario irrestricto de sus tierras; pero el derecho al uso de la tierra pertenecía a las familias, que lo retenían en lotes perfectamente bien delimitados.... el derecho al usufructo era transferible de padres a hijos, sin limitaciones de tiempo, pero estaba sujeto a dos condiciones esenciales. La primera era la de cultivar la tierra sin interrupción; si una familia dejaba de cultivarla por dos años consecutivos, el jefe del asentamiento llamaba a la familia [para discutir el asunto] y si en el año siguiente no se remediaba [la situación], la familia perdía irremediablemente su derecho al usufructo. La segunda condición era la permanencia en el asentamiento a la cual pertenecía la tierra.... [más aún] solamente aquellos que eran descendientes de miembros del asentamiento tenían derecho a hacer uso de la propiedad comunal.
Cuando alguna tierra del calpulli permanecía ociosa por cualquier razón, el jefe... con el acuerdo de los ancianos, la dividía entre las familias recién formadas[207].
En todos lados, los derechos a las parcelas individuales han evolucionado con el crecimiento de la presión demográfica sobre la tierra, es decir, a medida que el valor de la tierra aumentaba con relación al valor de la mano de obra. Cuando existe abundancia de tierras, los derechos son generales en el sentido que una familia no tiene necesariamente acceso a la misma parcela año tras año, sino que se le garantiza el acceso a la tierra en algún lugar de la jurisdicción de la aldea. En casos normales, la familia puede cultivar una parcela durante dos años consecutivos; luego se deja en descanso -convirtiéndose en tierra comunal(y todas las familias pueden utilizarla como tierra de pastoreo. Después del período del barbecho, la parcela puede ser asignada a otra familia, y la primera familia a su vez recibe derechos a la explotación de otra diferente.
A medida que crece la presión demográfica, la tierra se hace relativamente más escasa y las familias tienden a aferrarse a la tierra que han estado trabajando, en vista de la incertidumbre sobre las perspectivas de obtener otra parcela equivalente, en cantidad y calidad. Así, con el tiempo, los derechos al uso de la tierra tienden a ser específicos sobre parcelas determinadas. Cuando lo permite el sistema legal de tenencia de tierra, se tiende a reclamar la propiedad privada de la tierra que la familia ha venido trabajando.
Conforme a lo anterior, Daniel Cotlear encontró las siguientes tendencias de la tenencia de la tierra en comunidades indígenas del altiplano del Perú:
La forma original de la propiedad de la tierra en las comunidades andinas era comunal; las familias de los comuneros tenían derecho a cultivar y pastorear en el área de la comunidad y todas las otras familias eran excluidas de tales derechos. Cada familia tenía un derecho general a que se le asignara periódicamente tierra “fresca” para el cultivo y retenía derechos exclusivos sobre parcelas específicas solamente mientras duraba el ciclo del cultivo; estos derechos se perdían cuando la tierra entraba nuevamente en descanso....
La base del sistema original era la abundancia de tierras. La presión creciente sobre la tierra fue lo que condujo al cambio. Cuando las parcelas comenzaron a escasear, los comuneros deseaban volver a cultivar una parcela determinada antes de que el período normal de descanso hubiese terminado.... Cada año la superficie cosechada cubría una fracción mayor de las tierra... en estas condiciones, se hizo cada vez más difícil hallar parcelas de las mejores tierras que no hubieran sido ya tomadas por alguna otra familia.... De esta manera, bajo la creciente presión por tierras, el período de descanso se redujo y los comuneros se hicieron más conscientes de la necesidad de tener derechos especiales sobre parcelas específicas. Desde entonces, el aumento de derechos informales de propiedad siguió rápidamente al incremento de la intensidad de cultivo[208].
En Zambia se observa un patrón similar de evolución de los derechos tradicionales sobre la tierra:
La mayor parte de los habitantes conducen sus actividades en conformidad con y sujetos a la ley tradicional.... Existen dos puntos de vista opuestos sobre la tenencia de tierra tradicional en la ley tradicional. Uno sugiere que las tierras y los derechos sobre las tierras no son individuales sino que se comparten en común. El otro, aceptado cada vez más, reconoce el individualismo en las relaciones y la tenencia de la tierra.... Ambos puntos de vista son válidos porque surgen del dinamismo de la tenencia tradicional, que ha evolucionado desde los derechos sobre las tierras compartidos en común hasta la individualización de las tierras de cultivo, mientras continuaban los derechos compartidos en común para las tierras de pastoreo, bosques y lugares de pesca. La individualización de las tierras de cultivo es resultado de la intensificación de la agricultura, el incremento de la presión poblacional y la mercantilización de la agricultura[209].
Boserup, en su trabajo seminal y de gran influencia, consideró a esta tendencia como componente de un patrón casi universal de evolución de la tenencia de la tierra:
Tanto los fisiócratas como los economistas clásicos en Reino Unido basaron sus ideas sobre los efectos del crecimiento poblacional sobre la agricultura en la hipótesis de que la propiedad privada de la tierra emerja cuando la tierra agrícola escasea debido a la presión de un número creciente de personas.... que una clase de propietarios privados aparecería apenas empezara a escasear la buena tierra agrícola.... La desaparición gradual de los derechos generales para desmontar nuevas parcelas y para pastorear libremente los animales en tierras de barbecho y comunales, y el reemplazo de estos derechos por el derecho permanente de cada familia cultivadora sobre extensiones determinadas de tierra, es solamente un eslabón en la cadena de acontecimientos que cambia gradualmente la estructura agraria, de tal forma que aparece como característica dominante la propiedad privada de la tierra[210].
Si bien no está de acuerdo con que tal proceso evolutivo necesariamente conduzca a la propiedad privada, Platteau observa que “el crecimiento poblacional y la comercialización de la agricultura siempre han resultado en un proceso de individualización de la tenencia de la tierra. Esto significa, en términos generales, que los derechos de los individuos o las familias nucleadas (en oposición a las extendidas) han crecido gradualmente a expensas de las prerrogativas del grupo mayor”[211]. En su extensa reseña del África Subsahariana, él cita estudios que apoyan esta tendencia en las sociedades anteriores a la independencia en Ghana, Nigeria, Níger, Rwanda, Burundi, Madagascar, Tanzania y Senegal.
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Los derechos sobre la tierra en la ley islámica son similares en muchos aspectos, pero no en todos, a otros sistemas tradicionales: Al igual que en otros sistemas indígenas, la tierra pertenecía a la “persona que le daba vida”... el acto del cultivo, o la perforación y cercamiento de fuentes de agua, daban a la persona que lo hacia el derecho a la propiedad. Pero la ley islámica difería de otras normas indígenas en dos aspectos: primero, una vez que había sido apropiada la tierra, el no uso de la misma no significaba una pérdida de la propiedad; eso solamente podría suceder a través de conquista o venta. Segundo, la ley islámica proporcionaba reglas definidas para la herencia tanto para hombres como para mujeres. (Gershon Feder y Raymond Noronha, “Land Rights Systems And Agricultural Development in Sub-Saharan Africa, The World Bank Research Observer, vol. 2, no. 2, julio de 1987, pág. 147.) |
Actualmente, en la mayor parte de los casos, en África los derechos individuales prevalecen frente a los derechos comunales en las tierras de cultivo. Atwood, sobre la base de varios estudios, comenta que “La agricultura de África a menudo se basa en unidades de hogares individuales o familiares, no en grandes explotaciones agrícolas comunales. Los derechos al uso de la tierra, más frecuentemente sobre una parcela determinada de tierra, son poseídos por individuos u hogares”[212].
No obstante, los derechos tradicionales sobre la tierra pueden alcanzar gran complejidad e imaginación, a los efectos de otorgar acceso a los recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas. Los sistemas tradicionales han mostrado considerable flexibilidad en la definición de paquetes de derechos de tierras, tal como lo documentan Tidiane Ngaido y Michael Kirk basándose en muchas observaciones en sociedades africanas y asiáticas:
... nuestra amplia definición de tierras de pastoreo sugiere la existencia paralela de diferentes sistemas de derechos de propiedad. Por ejemplo, las comunidades pueden poseer derechos comunales de propiedad sobre sus tierras de pastoreo locales, derechos de uso sobre las rutas y corredores de pastoreo, derechos de acceso generalmente basados en acuerdos recíprocos con comunidades vecinas, y derechos privados sobre los campos que cultivan en zonas de alto potencial de sus tierras de pastoreo.... Ngaido (1998)[213] por lo tanto, propone clasificar los derechos de propiedad de las tierras de pastoreo de la siguiente manera:
Los derechos de propiedad privada, de que pueden gozar individuos o familias, y que pueden ejercerse sobre animales, recursos hídricos, o trechos de alto potencial de tierras de pastoreo (por ejemplo, “wadis” o “bas fonds”). La propiedad privada asegura el control total sobre los recursos incluyendo el derecho a venderlos o prestarlos[214].
Los derechos de acceso seguro, que predominan en el caso del pastoreo. Representan derechos de uso otorgados a miembros de la comunidad por líderes tradicionales sobre tierras de pastoreo comunales y recursos hídricos para sus actividades productivas. Bajo tal sistema de tenencia, los individuos tienen solamente derechos prioritarios de uso, que pueden ser poseídos durante largos períodos pero no confieren la propiedad privada. La flexibilidad de este sistema permite a los líderes recuperar tierras ociosas o redistribuir tierras a miembros necesitados.
Las opciones de acceso son paquetes de opciones disponibles a individuos y a comunidades, para asegurarles sus medios de vida y sistemas productivos en respuesta a las restricciones que enfrentan. Estas opciones pueden basarse en acuerdos institucionales formales o informales, tales como la reciprocidad, o en relaciones de mercado tales como la compra de piensos o el arrendamiento de tierras cultivadas. En el Sudán oriental, contratos escritos interétnicos sobre la utilización recíproca de pastos en tiempos de crisis coexisten con entendimientos orales informales desde el siglo XIX. Están complementados crecientemente por transacciones mercantiles sobre insumos para los animales, tales como subproductos agrícolas y agua, así como por disposiciones de tenencia polifacéticas sobre los alimentos para el ganado, basados en rentas fijas o en aparcerías[215].
En algunos casos los derechos tradicionales sobre la tierra no se transformaron directamente en propiedades individuales, sino que ha habido una etapa intermedia de creación de grandes haciendas en manos de clases sociales en ascenso. Esta etapa a menudo ha sido seguida por la reforma agraria. Boserup y Binswanger, Deininger y Feder han documentado esta tendencia, así como las medidas asociadas en los mercados de mano de obra y de productos, que han tenido principalmente el efecto de crear mano de obra “amarrada” de acuerdo a varias modalidades. De conformidad con Binswanger et al., “a medida que crece la densidad poblacional emergen los derechos privados sobre la tierra en un proceso lento y gradual que manifiesta gran regularidad”[216]. Estos autores presentan una útil visión esquemática del proceso, cuya primera etapa es normalmente el sistema señorial, en el cual los campesinos, que tenían sus propios derechos al usufructo de ciertas porciones del señorío, debían pagar tributos y/o proporcionar servicios de mano de obra al señor.
Dados los costos de supervisar el cultivo de grandes extensiones de tierra, se requerían medidas coercitivas para asegurar que las grandes explotaciones pudieran ser competitivas vis-à-vis las pequeñas fincas de propiedad de los campesinos, que utilizaban únicamente el trabajo de la familia. Tal coerción a veces llegó a extremos tales como contratos de aprendizaje, servidumbre o esclavitud, pero también podía tomar la forma de intervenciones en los mercados de productos, por ejemplo, limitando a los señores el derecho a comercializar algunos productos.
En el curso del desarrollo económico se abrieron oportunidades de empleo no agrícola, de tal forma que se volvió cada vez más caro para los señores utilizar dichos servicios a fin de cultivar sus tierras (el demesne de la propiedad). De aquí que muchos señoríos, o haciendas, evolucionaran hacia propiedades totalmente arrendadas. Esto ocurrió en Europa Occidental, Etiopía, India oriental, Irán, China, Corea y Japón. En cambio, el sistema de hacienda, que continuó imponiendo restricciones a los campesinos y en el cual el señor cultivaba directamente una porción de la propiedad, se convirtió en el modelo prevaleciente en América Latina, algunas partes de África oriental y septentrional, y partes de Europa oriental[217]. Una variante de este modelo, denominado la hacienda junker[218], descansaba más en la contratación de trabajadores externos a la propiedad, principalmente para evitar el peligro de la reforma agraria que podía surgir de situaciones en las cuales los campesinos gozaban de derechos bien definidos de usufructo dentro de la propiedad. Tales propiedades primero emergieron en Prusia pero también se desarrollaron en muchas otras partes del mundo.
En una época posterior, las propiedades junker a menudo se especializaron en cultivos industriales y tendieron directamente a la transición hacia fincas mecanizadas de gran escala y, en la Europa oriental y en Nicaragua bajo los sandinistas, hacia fincas estatales. En contraste, las haciendas y las propiedades del señorío casi siempre fueron transformadas por procesos de reforma agraria, frecuentemente en fincas colectivas en América Latina y en fincas de pequeños propietarios en Asia oriental. Más recientemente las fincas colectivas y estatales han sufrido una transformación, a menudo cediendo ante derechos individuales sobre la tierra en América Latina y a veces convirtiéndose en cooperativas privadas. Pero el debate sobre su futuro todavía persiste en Europa oriental, China y algunos otros lugares.
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[206] Liz Alden Wily,
“Land Tenure Reform and the Balance of Power in Eastern and Southern
Africa”, ODI Natural Resource Perspectives, No. 58, junio
de 2000, pág. 2. [207] L. Mendieta y Núñez, 1983, pág. 17. [traducción del autor] [208] Daniel Cotlear, Desarrollo Campesino en los Andes: Cambio Tecnológico y Transformación Social en las Comunidades de la Sierra del Perú, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1989, págs 48-49. [209] Vernon R. N. Chinene, Fabian Maimbo, Diana J. Banda y Stemon C. Msune, “A comparison of customary and leasehold tenure: agriculture and development in Zambia”, Land Reform, FAO, Roma, 1998/2, pág. 91. [210] E. Boserup, 1965, págs 78 y 86. [211] J.-P. Platteau, 1992, págs 133-134. [212] D. A. Atwood, 1990, pág. 661. [213] Tidiane Ngaido, “Can pastoral institutions perform without access options?”, paper presented at the International Symposium on Property Rights, Risk and Livestock Development, Feldafing, Alemania, 27-30 de septiembre de 1998. [214] Aquí, Ngaido bien pudo haber dicho “control pleno en el grado permitido por la ley, formal o informal”. [215] Tidiane Ngaido y Michael Kirk, “Collective Action, Property Rights and Devolution of Rangeland Management: Selected Examples from Africa and Asia”, en: Land Policy Network (www.worldbank.org/landpolicy), 2000. [216] Hans P. Binswanger, Klaus Deininger y Gershon Feder, “Power, distortions, revolt and reform in agricultural land relations”, en: J. Behrman y T. N. Srinivasan, eds., Handbook of Development Economics, vol. 3B, pág. 2666. Elsevier Science/North Holland, Amsterdam, 1995, derechos de autor de Elsevier (transcripción autorizada). [217] Op. cit., pág. 2678. [218] El término “propiedad junker” fue acuñado por el sociólogo rural ruso A. V. Chayanov en el siglo XIX. |
