5.6 Derechos comunales, colectivos e individuales sobre la tierra

5.6.1 Tierras comunales

Las superficies ocupadas por las tierras comunales han disminuido en las décadas recientes, a medida que progresa la formalización de los derechos tradicionales. Pero estas tierras aún existen en todo el mundo y en algunos países representan la forma dominante de la tenencia rural. Normalmente tanto la propiedad como el manejo de las mismas está en manos de la comunidad, pero Nadia Forni ha comentado que:

... los recursos pueden ser considerados como de propiedad común, independientemente de si la propiedad ha sido legalmente conferida a los usuarios del recurso de propiedad común, al Estado o a otro organismo público, siempre que los recursos en realidad sean administrados de conformidad con las normas de la propiedad común. Los estanques de las aldeas, bosques, ríos y riachuelos, por ejemplo, a menudo caen formalmente bajo la propiedad legal del Estado pero su manejo de hecho descansa en la comunidad.... Los recursos de propiedad común son sistemas de administración en los cuales los recursos son asequibles a un grupo de tenedores de derechos que tienen poder para enajenar el producto del recurso pero no el recurso mismo^[262].

Ciriacy-Wantrup y Bishop, Platteau^[263] y otros autores han hecho una clara distinción entre las tierras comunales y las tierras de acceso libre. La “tragedia de los comunes” ocurre en tierras de acceso libre, donde nadie tiene incentivos para preservar los recursos y muchos pueden ser estimulados a utilizarlos tanto como sea posible, en su detrimento, antes de que otros hagan lo mismo. Por el contrario, el acceso a las tierras comunales y a otros recursos naturales de propiedad común, puede ser regulado por la comunidad, por lo menos en principio:

La propiedad común, con la regulación institucional que implica, es capaz de manejar satisfactoriamente recursos naturales tales como el pastoreo y las tierras forestales en una economía de mercado^[264].

Forni hace hincapié en los beneficios potenciales de los sistemas de propiedad común en algunas circunstancias:

... Los recursos de propiedad común no son relictos de la evolución; existen porque producen ciertas ventajas. Se les debe preferir a los regímenes de acceso libre o de propiedad privada en los casos en que, si bien los recursos pueden dividirse en unidades controladas individualmente, el costo del control de la propiedad separada sería prohibitivo.... Jodha (1992^[265]) asevera que, en una muestra de aldeas en India, entre 14 y 23 por ciento de los ingresos se originaban en la utilización de recursos de propiedad común, y la cifra aumentaba hasta el 84-100 por ciento en el caso de los pobres. [Es difícil aplicar] principios de eficiencia u optimización cuando existen fluctuaciones anuales significativas de la producción, como ocurre frecuentemente en los recursos de propiedad común, y cuando la eficiencia a corto plazo puede socavar la sostenibilidad de largo plazo^[266].

Larson y Bromley atribuyen la tragedia de los comunes más a la pobreza rural que a la naturaleza comunal de la propiedad^[267]. Si bien puede ser difícil identificar con precisión las causas de la degradación de la tierra, y la propiedad comunitaria pudiera prevenir o detener la degradación en algunos casos, en la práctica el manejo comunitario de las tierras comunales de los países en desarrollo a menudo es inconveniente y las tierras tienden a degradarse más rápidamente que las privadas. En Zimbabwe, por ejemplo, un estudio físico y químico de los patrones de erosión del suelo encontró que:

• Las tierras de pastoreo comerciales [privadas], con bajas cargas de ganado y cobertura vegetal relativamente completa, tenían bajas tasas de erosión.

• Las tierras arables comerciales registraban tasas igualmente moderadas de erosión. Esto puede atribuirse al empleo de medidas físicas de conservación.

• Las tierras arables comunales, aunque adoptaban medidas físicas de conservación similares, tenían tasas de erosión considerablemente mayores a las comerciales. Esto se debía en gran medida a su mal estado de mantenimiento y al acceso libre al pastoreo.

• Las tierras de pastoreo comunales eran las más erosionadas. La cantidad de ganado excedía la capacidad de carga de la tierra^[268].

Algunos observadores consideran que la degradación de las tierras comunales en Zimbabwe se debe atribuir primordialmente a la creciente densidad poblacional sobre la tierra, más que a las debilidades del manejo comunitario de la tierra.

La utilización de las tierras agrícolas comunales de Côte d’Ivoire ha sido analizada por Ramón López. Algunos de sus principales hallazgos son los siguientes:

La contribución de la biomasa a los ingresos brutos agrícolas en Côte d’Ivoire es muy similar a los valores estimados para Ghana^[269].... Además, varios estudios agronómicos en países tropicales muestran que el período de barbecho contribuye considerablemente a la productividad agrícola... la evidencia agronómica es coherente con las estimaciones presentadas aquí sobre los efectos de la biomasa en los ingresos agrícolas....

De conformidad con estimaciones econométricas, el ingreso agrícola de una aldea media puede aumentar en 14 por ciento en el largo plazo, si el costo total de la biomasa fuese asumido por productores individuales. Esto representa una gran pérdida, muchas veces superior a las pérdidas normalmente estimadas como resultado de distorsiones en los precios o el comercio exterior. La causa principal de esta pérdida de ingresos es que la tierra está sobrecultivada cerca de 23 por ciento.

Las comunidades rurales aparentemente no han podido aplicar sistemas de incentivos y de controles sobre los cultivadores individuales que aseguren una asignación social óptima de las tierras entre bosques, tierras en barbecho y cultivos, evitando así la “tragedia de los comunes”. Estos resultados apoyan a los autores que han cuestionado la eficacia de las formas tradicionales de propiedad para alcanzar una asignación socialmente eficiente de los recursos naturales.

En general, parecería que la eficiencia de las tierras comunes tiende a ser real en las comunidades con baja densidad poblacional, en las cuales los costos de transacción y de vigilancia son bajos. La paradoja es que, precisamente en los casos de elevada y rápidamente creciente densidad poblacional, es cuando más se necesita la acción colectiva para alcanzar un uso eficiente de los recursos comunes^[270].

En Zambia, Chinene et.al. han observado que las tierras comunales de pastoreo están mal manejadas y las consecuencias son el sobrepastoreo y la erosión^[271]. Aunque no todos los estudios empíricos han llegado a la misma conclusión que los de López y de Chinene y colegas, Platteau también reconoce que los sistemas de propiedad común tienden a fallar en la protección de la tierra: “no puede negarse que en estos días ‘la tragedia de los comunes’ se multiplica en tal grado que se ha convertido en una causa importante de preocupación en muchos países africanos.... los sistemas de propiedad consuetudinaria tienden a transformarse paulatinamente en sistemas de acceso libre”^[272].

A pesar de estos problemas, las tierras comunales continúan siendo importantes para muchos grupos en todo el mundo^[273], incluyendo poblaciones indígenas o tribales en Asia y América Latina, así como grupos en virtualmente todos los países africanos. En el contexto de las estrategias para las tierras comunales, cabría diseñar políticas para ayudar a estos grupos, primero, protegiéndolos contra las pérdidas de sus tierras y, segundo, proporcionándoles asesoría sobre las opciones para manejar las tierras comunales y educar a sus miembros en tal sentido. En palabras de Binswanger et al., “podrían emitirse títulos comunales para asegurar la propiedad de la comunidad contra... la usurpación extracomunitaria y evitar la exclusión de los pobres de la propiedad comunal”.^[274] Esto ha sido realizado en Mozambique.

Atwood participa del consenso sobre este tema y es más específico sobre la naturaleza de las formas grupales de titulación:

Si la inseguridad de tenencia no afecta las transferencias de tierras, sino más bien el mantenimiento de los derechos sobre la tierra por parte de la población local, pueden existir otras alternativas. Cuando la inseguridad se da principalmente respecto a personas de fuera de la comunidad, se puede superar el problema reforzando o creando tenencias de grupo con alguna legitimidad y posibilidades de cumplimiento legal. Corporaciones de tierras, títulos a grupos y otras formas de propiedad en común ratificadas legalmente pueden proporcionar la seguridad necesaria vis-à-vis el mundo exterior. La ventaja de tales formas de tenencia grupal es que son mucho menos caras, y por ende más sustentables, que la titulación o el registro de tierras. Su gestión, información y resolución de conflictos descansan en la capacidad informal local, en lugar de los mecanismos formales del sistema legal del Estado. Tales sistemas de tenencia grupal necesitan proteger los derechos de personas, por lo cual requieren tanto criterios claros sobre los derechos individuales y la resolución de conflictos, como mecanismos para asegurar la rendición de cuentas de los líderes locales^[275].

Los títulos grupales, por supuesto, tienen sus limitaciones como instrumento de tenencia. Los derechos de grupos pueden ser adecuados para las comunidades pequeñas, en las cuales es relativamente fácil alcanzar y aplicar el consenso sobre las normas que regulan el uso de la tierra. En los grupos mayores, el control de la aplicación de los patrones comunales de uso de la tierra resulta más difícil y pueden surgir fricciones cuando aparecen oportunidades de inversión asociadas a nuevas producciones o tecnologías de poscosecha^[276].

Ruth Meinzen-Dick recuerda que los procesos de decisión de los grupos a quienes se otorgan títulos sobre la tierra pueden ser excluyentes en algunos aspectos:

En general el registro de grupo es preferible desde el punto de vista de la equidad (con relación a dejar indefinidos los recursos de propiedad común y, por lo tanto, susceptibles al acaparamiento por foráneos o a la expropiación estatal), pero es importante considerar la forma de definir los grupos. Cada vez que se fortalecen los derechos de control (especialmente la administración y los derechos de exclusión) de una persona o un grupo, se reducen los derechos de uso (acceso o retiro) de otros. Esto puede ser bueno para la conservación del medio ambiente e incluso podría hasta fortalecer los derechos de los pobres. Sin embargo, la composición del grupo es importante. Por ejemplo, si a un club de hombres jóvenes se le dan los derechos de adoptar las decisiones sobre un bosque comunitario, pueden tomar decisiones que lo protegen pero que disminuyen la capacidad de las mujeres para recoger ramas secas como leña. De igual modo, los programas de manejo de cuencas hidrográficas en India, donde las elites de hombres dominan el proceso de toma de decisiones, han reducido el acceso de las mujeres y los pastores, y los beneficios van en gran medida a los que tienen tierras cultivables y reciben más agua^[277].

Un ejemplo de protección legal de la tierra de grupos indígenas se encuentra en la citada Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola de Honduras. El Artículo 65 señala:

Las comunidades indígenas que puedan demostrar la ocupación de la tierra en que están asentadas por un período no menor a tres años recibirán títulos de propiedad completamente libres de cargo, concedidos por el Instituto Nacional Agrario.

Las opciones de política para las tierras comunales se examinan con mayor detalle en el apartado 5.8. Un reto principal para la política es el de evitar arruinar los derechos comunales, y en general los sistemas de tenencia tradicional, durante el período en que se ponen en vigor sistemas de derechos más formales.

5.6.2 Fincas colectivas versus fincas individuales

Las fincas colectivas y estatales, y su variante conocida como cooperativas de producción, casi siempre se han originado en procesos de reforma agraria. Se han basado en la propiedad estatal de la tierra o en una forma muy restrictiva de propiedad grupal en favor de aquellos que trabajan la tierra. No evolucionaron a partir de formas comunales de producción anteriores, sino que han sido impuestas por los gobiernos a los beneficiarios de las reformas, quizás con la excepción de los kibbutzim de Israel. Su formación generalmente ha sido debida a la creencia en la existencia de economías de escala en la agricultura, a la búsqueda de equidad socioeconómica para la población rural y, a veces, a sesgos ideológicos contra la propiedad privada.

Como empresas económicas la mayoría de las fincas colectivas han nacido con diversas restricciones. Normalmente los miembros no tienen derechos a hipotecar sus bienes o a vender o alquilar parte de ellos. Tampoco pueden legalmente obtener financiación de los bancos privados para la producción^[278], y todos sus servicios de asesoría agrícola deben ser suplidos por el gobierno. Para contrarrestar estas desventajas, normalmente reciben fuertes subsidios, especialmente a través de la provisión de maquinarias, equipos y crédito baratos de instituciones del Estado.

Cualesquiera sean sus beneficios y circunstancias limitantes, su desempeño casi siempre ha sido inferior al de las fincas privadas. La experiencia de las fincas colectivas en El Salvador fue evaluada después de varios años y los resultados son ilustrativos:

En las cooperativas [fincas colectivas] la tierra cultivada en forma colectiva ha disminuido consistentemente y, por el contrario, la cultivada en forma individual y todavía prohibida por la ley básica (Decreto No. 153) ha aumentado a casi 25 000 ha, lo cual representa casi 40 por ciento del total de tierras cultivadas en forma colectiva. Asimismo, el número de campesinos no asociados que cultivan tierras alquiladas [ilegalmente] a las cooperativas continúa aumentando. En resumen, la superficie cultivada en forma colectiva bajó de 91 361 ha en 1980/81 a 63 049 ha en 1986/87.

Desde la primera evaluación de las cooperativas... en 1983/84, la tierra con vocación agrícola que no es utilizada ha aumentado de 16 000 a 20 500 ha y la tierra clasificada como pastos naturales (los cuales representan una subutilización del recurso) ha pasado de 34 000 a 51 000 ha.

A pesar de que [los anteriores arrendatarios que obtuvieron derechos a pequeñas parcelas] recibieron tierras de calidad marcadamente inferior a la de [las cooperativas], lograron incrementar sus rendimientos relativos frente a los de las cooperativas... en tres de los cuatro granos básicos... El tamaño promedio de las parcelas [de los anteriores arrendatarios] se mantuvo sumamente bajo en 1,05 ha por beneficiario, mientras que alcanzó a 5,46 ha [por beneficiario en las cooperativas]. Sin embargo, el ingreso neto por beneficiario [de los arrendatarios anteriores] sólo es 7 por ciento inferior al de [los miembros de las cooperativas]^[279].

Martin y Taylor llevaron a cabo una detallada encuesta en 28 fincas colectivas de la reforma agraria de los Departamentos productores de granos de Olancho y el Paraíso, en Honduras. Entre sus hallazgos se encuentran los siguientes:

... la mayor parte de las cooperativas han sido fracasos financieros.... Uno de los problemas institucionales principales que confrontan los agricultores de la reforma agraria ha sido el requisito de trabajar en manera colectiva. Los productores se quejan de que la intensidad del trabajo en las parcelas colectivas sufre porque algunos de ellos no sienten incentivos para trabajar tan fuertemente como lo harían en parcelas individuales. Ningún grupo de la encuesta trabaja completamente en forma colectiva. La mayoría ha destinado por lo menos parte de las tierras adjudicadas al cultivo individual. Algunos han abandonado la producción colectiva completamente^[280].

En Perú, las fincas colectivas de la reforma agraria en el altiplano -anteriores haciendas expropiadas- quebraron espontáneamente durante la última parte de los años ochenta, después de muchos años de severas dificultadas económicas. En una reversión de la tendencia histórica normal, la mayor parte de sus tierras fueron absorbidas por comunidades indígenas cuyo sistema consuetudinario comprendía tierras comunales y parcelas individuales operadas mediante derechos de usufructo. Como consecuencia, se derogó la Ley de la Reforma Agraria que había creado las cooperativas y se formuló un nuevo código agrario más orientado hacia el mercado pero que, al mismo tiempo, respeta los derechos tradicionales.

En las primeras etapas de la reforma agraria en China se crearon parcelas operadas por propietarios individuales; sólo después se establecieron formas asociativas de cultivo, las cuales fueron progresivamente obligadas a adecuarse al esquema de las fincas colectivas. La experiencia la resumen Niu Ruofeng y Chen Jiyuan y vale la pena examinarla por la comparación que realizan acerca de la eficiencia relativa de las fincas colectivas y las individuales:

La reforma agraria fue completada en China continental entre 1950 y 1952. Esta reforma abolió el sistema feudal, confiscó las tierras redundantes de los terratenientes y las repartió entre campesinos sin tierras o con insuficientes tierras [libre de cargo].... Así el control pasó a los que las cultivaban.... cerca de 300 millones de campesinos adquirieron 50 millones de hectáreas y otros medios de producción. Además, los nuevos propietarios fueron liberados de toda deuda en materia de alquileres y préstamos usurarios.

Las pequeñas fincas privadas... se convirtieron en la única forma de explotación de la tierra arable después de la reforma agraria.... la agricultura... destruida durante la prolongada guerra anterior a 1949 se recuperó y fue rápidamente reactivada. El producto total aumentó un 14 por ciento anual en los primeros años de la década de los años cincuenta.

El gobierno alentó a muchos pequeños productores a crear grupos de ayuda mutua (GAM) y cooperativas primarias de producción agrícola (CPPA) para superar algunas de las dificultades enfrentadas por los propietarios individuales, por ejemplo, la falta de herramientas y animales de tiro.... Los GAM estaban basados en la propiedad privada. Las familias agrícolas se ayudaban entre sí con mano de obra, herramientas y ganado de tiro en el trabajo de campo, pero cada una podía decidir lo que producir en sus tierras....

[Posteriormente] se llevó a cabo la transformación socialista de la agricultura, terminada en general a finales de 1956. Se constituyeron en total 740 000 cooperativas avanzadas de producción agrícola (CAPA) que cubrían más del 90 por ciento de las familias agrícolas.... las CAPA se caracterizaban por un sistema de administración totalmente colectivo y una contabilidad en dos niveles (de la cooperativa y del equipo de trabajo). La tierra, los animales de tiro y los grandes equipos agrícolas eran de propiedad colectiva. Terminó la propiedad privada de los miembros de la cooperativa sobre estos medios de producción.... Sus ingresos provenían solamente de la explotación colectiva, en función de los días trabajados, y se abolió el derecho a remuneración por los bienes aportados a la cooperativa.

La reorganización de las CPPA en CAPA llegó a su apogeo en el verano de 1955 y la tasa de crecimiento de la producción agrícola comenzó a bajar....

Las comunas del pueblo fueron creadas en todo el país en el verano y otoño de 1958... No existían incentivos económicos para estimular el entusiasmo de los productores. En general, la producción agrícola creció lentamente durante los 20 años de las comunas, lo que determinó el estancamiento de la economía rural, el producto per cápita y los niveles de consumo.... la producción agrícola disminuyó drásticamente durante los primeros tres años de la era de las comunas.... Los agricultores sufrieron severamente en esos años^[281].

La función de producción de la agricultura china, formulada por Justin Yifu Lin, permitió llegar a resultados similares:

Los resultados indican que la fuente predominante del crecimiento del producto durante 1978-1984 fue el cambio del sistema de producción en equipo al Sistema de Responsabilidad Familiar.... muchos responsables de la política y estudiosos, en China y muchos otros países en desarrollo, consideran la explotación colectiva agrícola un método atractivo para la consolidación de la tierra y el mejoramiento de la productividad. Sin embargo, mis resultados sugieren que la finca familiar tiene ventajas. Ya que la finca familiar conduce al uso más productivo de los insumos podría ser una institución más adecuada para el crecimiento de la agricultura en países en desarrollo, incluyendo China.^[282]

Si bien las adversas políticas de precios también influyeron sobre el desempeño agrícola durante el período de la colectivización en China, el consenso es que el régimen de tenencia de la tierra fue el obstáculo principal. “La mayor parte del éxito de China [desde 1978] puede atribuirse al cambio de rumbo hacia los derechos individuales sobre la tierra, mediante arrendamientos explícitos o implícitos de largo plazo”^[283].

Cuadro 5.1 Proporción de la propiedad de la tierra, las inversiones y el valor agregado, según sistemas de tenencia en Hungría (en porcentajes^[284]).

También en Hungría la comparación directa del desempeño de las fincas colectivas y las individuales favorece a las últimas. Fekete, Fènyes y Groenewald han presentado datos para 1989 que muestran las siguientes proporciones de propiedad de la tierra, inversiones y valor agregado agrícola, según el tipo de tenencia (en el Cuadro 5.1)^[285]. Las fincas colectivas también fallaron en Etiopía en el período 1978-1985. De conformidad con la investigación de Klaus Deininger, estas fincas (“cooperativas”):

recibían insumos modernos y créditos a tasas subsidiadas, pagaban menos impuestos por persona que los agricultores independientes, tenían ventajas en los servicios de extensión del Estado y podían imponer aportes de mano de obra (corvée) a las comunidades de campesinos vecinas. A pesar de estas ventajas, su desempeño productivo fue desastroso: los rendimientos de los cincos cereales principales fueron sistemáticamente menores que los obtenidos por los pequeños propietarios.... Cuando las dificultades del gobierno lo obligaron a aflojar su control sobre el sector cooperativo en 1990, virtualmente todas las cooperativas de producción fueron rápidamente desmanteladas....

Las fincas estatales fueron aún más favorecidas en términos de asignación de recursos. Aunque comprendían solamente el 4 por ciento del área total, recibieron 76,5 por ciento de los fertilizantes químicos, 95 por ciento de las semillas mejoradas y 80 por ciento del crédito disponible.... En contraste con el tamaño medio de las fincas de 0,7 ha en el sector familiar, el área media por trabajador en el sector estatal era de 15 ha.... La lista de problemas encontrados por dichas fincas es larga, incluyendo el proceso de decisión centralizado y lento, altos costos indirectos, deficiencias técnicas, uso de tecnologías inapropiadas... y severas dificultades motivacionales atribuibles principalmente a esquemas inadecuados de pagos de primas y a la imposibilidad de los gerentes de despedir trabajadores.... las pérdidas anuales medias del sector de fincas estatales entre 1978 y 1985 llegó a 40 millones de dólares EE.UU.... y existe acuerdo con el nuevo gobierno en que las únicas opciones económicamente factibles son el abandono, el desmantelamiento y la liquidación de las inversiones remanentes^[286].

La ponencia de Deininger analiza el desempeño igualmente decepcionante de las fincas colectivas en Vietnam, China, Cuba, Nicaragua, Perú e Israel (en este último, los problemas económicos principales de los kibbutzim han sido los grandes subsidios y su alto endeudamiento). Las cooperativas de producción de Camerún también han tenido un pobre desempeño y no han representado los intereses de sus miembros^[287]. A la luz de sus resultados insatisfactorios, la tenencia de las fincas colectivas y las tierras en que los campesinos trabajan como arrendatarios del Estado, ha sido también transformada radicalmente en México, Chile y El Salvador, dando más espacio a la propiedad individual.

En resumen, las evidencias empíricas sobre las formas colectivas de tenencia de la tierra son fuertemente negativas. En marcado contraste, las reformas agrarias de Japón, Corea del Sur y Taiwán, que distribuyeron la tierra a los que la cultivaban y crearon pequeñas fincas de propiedad individual, fueron mucho más exitosas en aumentar la productividad. De conformidad con Platteau, la experiencia de Corea del Sur:

... es un caso de estudio particularmente instructivo, precisamente porque ha logrado alcanzar tanto los objetivos de equidad como los de eficiencia en el corto y en el largo plazo.... creó una base genuinamente igualitaria en el sistema agrícola. Su impulso principal fue el reemplazo del inquilinato por propietarios productores y no la redistribución radical de la tierra.... el impacto más importante de la reforma fueron sus afectos positivos sobre los incentivos a la producción, al mismo tiempo que ampliaba la “capacidad de absorción” del sistema agrícola en materia de inversión y cambio tecnológico^[288].

Sin embargo, han habido excepciones, por ejemplo, en algunas cooperativas de palma africana en el norte de Honduras. Binswanger et al. señalan que, condiciones tales como las economías de escala y el transporte rápido y bien coordinado del producto hasta el puerto o el mercado, favorecen a las fincas colectivas o las cooperativas de producción. Por lo tanto, sugieren que la palma africana y el té son especialmente aptos para explotaciones de plantación y por lo tanto son buenos candidatos al cultivo por parte de cooperativas de producción o fincas colectivas (Binswanger, Deininger y Feder, 1995, pág. 2696).

Los fracasos generalizados de las fincas colectivas, en sus diversas variantes, pueden atribuirse principalmente a los siguientes factores:

• La falta de derechos de propiedad y por lo tanto la incapacidad de sus miembros de ejercer las opciones normales de vender, arrendar e hipotecar; a veces la venta o el arrendamiento de una parte de la propiedad es suficiente para mantener la viabilidad económica de la unidad.

• Las interferencias del Estado en el manejo, de tal forma que las decisiones a menudo no son tomadas sobre la base de sólidos principios de administración de empresas. En las reformas de los ejidos mexicanos “la base legal de la intervención del gobierno en los ejidos fue desmantelada, poniendo así fin al tan criticado paternalismo burocrático del Estado”^[289]. En Camerún, “El control estatal ha alcanzado el punto en el cual las cooperativas [de producción] están dirigidas por funcionarios del gobierno, con el propósito de mantener centralizado el poder político y utilizar las cooperativas como fuente de repartición de los beneficios del clientelismo”^[290].

• La ausencia de adecuados sistemas de incentivos internos para estimular a los agricultores a trabajar las parcelas colectivas tan diligentemente como las propias. Esta es una deficiencia fundamental y, por consiguiente, la única actividad en que las unidades colectivas han sido competitivas con las privadas es la agricultura de plantación, que en cualquier caso se basa en el trabajo asalariado.

• En algunos casos, la falta de competencia de la administración, ya sea porque los gerentes son nombrados políticamente sin las calificaciones apropiadas o debido a la corrupción.

Además, el paternalismo con que se han manejadas muchas cooperativas de producción de la reforma agraria ha dado origen a otros tipos de problemas, que no pueden ser resueltos simplemente con la reestructuración de las empresas. El caso de Zambia es un ejemplo:

... la mayor parte de las cooperativas eran unidades comunales de producción pero... pronto quebraron.... aunque el mercadeo por cooperativas se practica aún en Zambia, la idea de unidades comunales de producción ha sido generalmente abandonada. Volvió a ser un experimento extremadamente costoso pues muy pocos de los importantes préstamos para rubros tales como tractores fueron pagados jamás. La idea de que los préstamos no tenían que ser pagados cundió entre los agricultores y ha continuado socavando los esfuerzos para desarrollar programas viables de crédito^[291].

5.6.3 El Estado como terrateniente

En casi todos los países el Estado es propietario de cantidades significativas de tierras rurales, ya sean reservas naturales, zonas forestales comerciales, tierras comunales de pastoreo o tierras agrícolas. La tendencia mundial, sin embargo, es a que los Estados reduzcan la posesión de tierras agrícolas. En la mayor parte de los países asiáticos ha existido una larga tradición de propiedad privada agrícola. América Latina, con excepción de Cuba, emergió de una época de propiedad estatal de la tierra con un cambio decisivo hacia la propiedad privada, aunque todavía existen tierras agrícolas estatales remanentes en algunos países. África y la ex-Unión Soviética son las regiones principales donde las tierras del Estado aún tienen un papel bastante prominente^[292]. Tal como ha indicado Zvi Lerman:

la propiedad privada sobre la tierra no es reconocida en los países de Asia Central (Kazajstán, Kyrgyzstán, Tayikistán y Uzbekistán; en Turkmenistán la propiedad privada de la tierra es puramente hipotética, sin derecho alguno de transferencia), en Belarús (con excepción de las pequeñas parcelas familiares), y en algunas repúblicas autónomas de la Federación Rusa^[293].

Alden Wily ha comentado el hecho de que la propiedad estatal de las tierras agrícolas está muy difundida en África oriental y meridional, y los problemas vinculados a esta forma de tenencia:

... todos los países excepto uno (Uganda) tienen la propiedad primaria de la tierra firmemente atrincherada... en manos del Estado (o del Presidente), dejando a los ciudadanos solamente el derecho de poseer “intereses” sobre dicha tierra. Esto otorga el poder para designar, regular, intervenir y apropiarse de las tierras cuando se quiere; poder utilizado con inusual frecuencia, propósitos dudosos y falta de rendición de cuentas por parte de muchos gobernantes regionales en décadas recientes y que, posiblemente, ha fomentado la mentalidad de terratenientes en busca de rentas económicas^[294].

En África muchas tierras de propiedad consuetudinaria han pasado a manos del Estado, por ejemplo, en Mauritania, Nigeria, Senegal, y los países de las regiones orientales y meridionales del continente. Este cambio se asemeja a experiencias históricas anteriores, especialmente en Europa y América Latina, indicadas en el apartado 5.4, en las cuales las tierras comunitarias pasaron a ser propiedad de grandes terratenientes o haciendas. En Senegal, en principio la Ley Nacional de Tierras estipulaba que las asignaciones a los agricultores y la terminación de los derechos de uso debían estar a cargo de los consejos de las aldeas, tal como lo habían sido en los sistemas tradicionales^[295]. En la práctica, la ley fue ambigua en aspectos importantes, y no siempre se respetó la intención de sus principios.

En tiempos modernos las razones por las cuales el Estado se ha convertido en propietario de tierras agrícolas son diversas, pero pueden agruparse en cinco categorías principales:

• Razones históricas, por ejemplo, las tierras de potencias coloniales pasaron a los nuevos Estados después de la independencia; a veces el propio régimen colonial fue estatista en sus políticas económicas;

• Convicciones ideológicas o políticas a priori de que los recursos básicos, entre ellos el agua y la tierra cultivable, son demasiado importantes para la sociedad como para que puedan ser controlados por individuos^[296].

• Preocupaciones de que la privatización de la tierra conduzca a su concentración en relativamente pocas manos, exacerbando así los problemas de pobreza rural;

• El peligro de que la propiedad privada estimule el acaparamiento especulativo de la tierra, con la consecuencia de dejar ociosas tierras que pudieran ser productivas; y

• El deseo de asegurar que se sigan prácticas sostenibles de manejo de los recursos, como es el caso de las concesiones maderables en tierras del Estado.

Las evaluaciones muy francas realizadas por autores tales como Platteau, Ntangsi y Alden Wily permiten agregar que las posibilidades de clientelismo político también han estimulado a algunos gobiernos a aferrarse a tierras que de otra forma podrían haber transferido al sector privado. En estos casos, la ausencia de voluntad política de privatizar la tierra es un obstáculo principal al cambio. Por otra parte, en Estonia y otros países de la ex-Unión Soviética, el Estado se ha convertido en el principal terrateniente por omisión, puesto que el proceso de privatización de las tierras ha sido más lento de lo previsto, y aún no ha terminado.

Las posiciones ideológicas no pueden ser contrarrestadas sobre la base de criterios técnico-económicos. Después de todo, no hay país en el mundo que permita que ciudadanos individuales posean fuentes naturales de agua, sino más bien se les otorgan sólo derechos para utilizarla. Los partidarios de la propiedad estatal sobre la tierra preguntan si ésta es tan distinta al agua, a ese respecto, cada país debe desarrollar su propia respuesta a esta interrogante. Las respuestas dependen en parte de la concepción prevaleciente sobre el papel de la producción agrícola en la economía y la sociedad. Si se la considera principalmente como una fuente de ingresos para los productores, entonces la política probablemente tratará la tierra como cualquier otro recurso productivo, aunque siempre con algunas restricciones especiales, como se acotó previamente. Si se piensa que la agricultura debe responder a objetivos más amplios, como la equidad socioeconómica y la seguridad alimentaria, entonces es más probable que se asigne a la propiedad privada un papel más restringido.

Cuando se examinan temas vinculados a las tierras del Estado es importante tener presente la distinción entre derechos de propiedad y de usufructo. Al igual que en otras actividades que involucran recursos productivos, el Estado generalmente no ha probado ser un administrador capaz de tierras agrícolas. Como se indicó para las fincas colectivas o las cooperativas de producción, la propiedad estatal de la tierra normalmente significa que los que adoptan las decisiones en las fincas no disponen de opciones económicas importantes, que en cambio sí tienen los productores privados: arrendar, comprar, vender o hipotecar. En los sistemas de tenencia en los cuales el Estado arrienda sus tierras a agricultores, un problema común es que el precio del arriendo puede tener poca relación con los valores de mercado (anualizados) de la tierra, como ha ocurrido en Guyana^[297]. Cuando los precios del arriendo determinados administrativamente son menores que los de mercado, los resultados son listas de espera para el acceso a las tierras del Estado y también subarriendos ilegales a precios de mercado (promoviéndose así la “mentalidad de terratenientes en búsqueda de rentas” en las palabras de Alden Wily). Aquéllos que han sido favorecidos con el acceso primario perciben ganancias extraordinarias y es obvia la tentación de mantener comportamientos de búsqueda de rentas que conducen a la manipulación política del proceso de asignación de la tierra.

Cuando los derechos de usufructo de personas y comunidades sobre tierras del Estado no son claros pueden existir conflictos con las formas tradicionales de tenencia, como en Malí:

Para la tierra y otros recursos naturales, la norma es la propiedad del Estado y la propiedad individual la excepción. En este contexto, como la legislación no se ajusta a las normas y los valores de la población local, existen muchos casos de evasión, mala interpretación y mal uso, acompañados por otro problema importante: la superposición de derechos múltiples sobre la tierra, predios maderables, tierras de pastoreo y cuencas hidrográficas^[298].

Otro problema es la insuficiente seguridad de tenencia de los que cultivan tierras del Estado. Con frecuencia los contratos de arrendamiento no son lo suficientemente largos como para estimular a los agricultores a invertir en mejoras de la tierra o proteger la calidad de los suelos, los cuales además no pueden ser utilizados como garantía de créditos. En las tierras del Estado en Namibia se ha observado que “La seguridad de la tenencia de los colonos es débil. Estos pueden tener el derecho de usar y ocupar la tierra pero no pueden vender o legar tierras residenciales y/o arables, ni excluir a terceros de la misma”^[299].

A raíz de este tipo de problemas, el gobierno de Guyana está optando por crear una fórmula legal de arrendamientos a largo plazo, transables y renovables, para las parcelas de tierras del Estado^[300]. El gobierno de Trinidad y Tobago inició un sistema similar en 1995. Una variante de esa opción, utilizada también en Estonia, permitiría la conversión de los contratos de arrendamiento en títulos de propiedad privada plena (con o sin el requisito de pagos adicionales), después de haber trabajado durante un número determinado de años. Se aplicó un enfoque similar en Zambia, cuando se nacionalizó la tierra en 1975: “los títulos de propiedad privada plena fueron convertidos casi siempre en contratos de arrendamiento por 99 años”^[301]. En el sistema de arrendamientos de tierras del Estado en Etiopía, los poseedores de la tierra pueden subarrendarla, vender o transferir el contrato de arrendamiento, y también pueden utilizarlo como garantía de préstamos”^[302].

Así, a la luz de la experiencia internacional, los supuestos beneficios de la propiedad y administración estatal de la tierra son eclipsados por las desventajas en términos de producción, inversión y degradación de la tierra. Si los gobiernos retienen la propiedad de la tierra, la única manera de evitar estas consecuencias negativas es la de separar al Estado de la administración directa de la tierra. Una opción es proporcionar a los productores derechos permanentes y transables de usufructo, a través de contratos de arrendamiento a largo plazo. La otra opción principal es mantener la administración de las tierras del Estado en el ámbito local, a través de los sistemas consuetudinarios de derechos, tal como sugería más arriba Nadia Forni (2000).

Con el fin de mantener la transparencia, es decir, evitar sesgos en la asignación inicial de la tierra mediante tales contratos de arrendamiento del gobierno, una posibilidad consiste en subastar localmente las nuevas parcelas de tierras a los productores que viven en la zona, con un techo sobre el tamaño de las parcelas. Otra es circular o publicar listas de las personas que pueden optar al arrendamiento, junto con los criterios de selección. Una tercera opción es seleccionar a los arrendatarios mediante rifa entre las personas que reúnen los requisitos de elegibilidad. Para los contratos de arrendamiento de la tierra agrícola, normalmente se da preferencia a las familias que han estado cultivando las parcelas durante un número determinado de años sin interrupción (también con un límite superior de tamaño).

En cualquier caso es vital que las tarifas de arrendamiento sean establecidas a los precios de mercado, para incentivar el uso productivo de la tierra y evitar el “síndrome del terrateniente”, o sea, el comportamiento de búsqueda de rentas optando al contrato de arrendamiento solamente con el propósito de subarrendar a mayor precio. Este problema se ha presentado en forma bastante generalizada en Guyana y también en Zambia, donde los precios del arrendamiento de tierras del Estado eran muy bajas: “las tierras en arrendamiento de largo plazo están siendo considerablemente subutilizadas. Los contratos de arrendamiento fueron otorgados libres de cargo a una tarifa mínima, lo que es inadecuado para estimular el uso óptimo de la tierra” (Chinene et al., 1998, pág. 95).

En Taiwán, donde la reforma agraria reforzó la propiedad privada, las tierras estatales fueron adjudicadas de manera equitativa, en pequeñas parcelas (Platteau, 1992, pág. 227). En las condiciones de producción de la agricultura taiwanesa, las pequeñas parcelas han sido eficientes, además de conducentes a la equidad en la distribución de la tierra. Este ejemplo ilustra la importancia que tiene la manera de disponer de las tierras del Estado.

La reforma agraria hondureña de los años setenta proporciona un ejemplo de tierras del Estado que no fueron administradas en forma transparente. Cerca de un tercio de las tierras agrícolas eran propiedad de los gobiernos locales y nacionales, y después que se aprobó la legislación de la reforma agraria continuaron siendo ocupadas por asentados sin título formal, a menudo en extensiones de varios cientos de hectáreas. Con un enfoque diferente, la reforma agraria pudo haber impuesto límites relativamente bajos al tamaño de estas parcelas, insistido en que sus ocupantes pagaran por ellas (con el tiempo), y distribuido la tierra que superaba dichos límites a las familias sin tierras. En cambio, las personas sin tierra fueron tácitamente estimuladas a invadir las tierras privadas, que luego eran expropiadas a menudo con bases legales dudosas. Así, la reforma agraria canalizó el anhelo de acceder a la tierra por los caminos más conflictivos y creó considerable inseguridad de tenencia para los productores privados, en lugar de utilizar las tierras del Estado para dar acceso a los pobres rurales.

Como se comenta después en este Capítulo, existen instrumentos de política indirectos que pueden ser utilizados para desalentar la concentración de la propiedad de la tierra y también para limitar la costumbre de dejar ociosa la tierra productiva. La definición de una buena estrategia para otorgar acceso a la tierra a los pobres rurales y la ejecución de las políticas correspondientes debilita gran parte de la justificación económica esgrimida en favor de la propiedad y el manejo estatal de la tierra.

Por el contrario, el papel del Estado es sumamente importante en lo que concierne a la definición de la política de tenencia de la tierra, la formulación detallada de sus reglamentos e instrumentos de aplicación, y la vigilancia de su aplicación. Sistemas de tenencia de la tierra claros y eficaces son condiciones fundamentales para el desarrollo agrícola sostenible. Normalmente es más productivo orientar la capacidad operacional del Estado en esa dirección, en vez de destinarla a la administración directa de la tierra.