7.3 Fundamentos de la sostenibilidad y eficiencia de la intermediación financiera

A la luz de las, en gran parte, decepcionantes experiencias de los programas de crédito agrícola en las décadas pasadas, los objetivos de sostenibilidad institucional y eficiencia han adquirido primordial importancia para las instituciones financieras rurales. Las instituciones de crédito que no son sostenibles o autosuficientes sólo pueden proporcionar pequeños beneficios a las familias rurales a largo plazo. La eficiencia operacional de las instituciones contribuye a su sostenibilidad y también les permite alcanzar mayor número de clientes.

Varios tipos de estrategias institucionales contribuyen a la sostenibilidad de los intermediarios financieros rurales. En su ámbito interno, los principales determinantes de la sostenibilidad institucional, algunos de los cuales están interrelacionados, son los siguientes:

a) Movilización del ahorro. Las ventajas de la movilización del ahorro ya han sido mencionadas. Una consideración básica es que las instituciones que no generan sus propias fuentes de fondos prestables probablemente encontrará, más pronto o más tarde, que las fuentes externas no son confiables. Además, el compromiso de los prestatarios hacia la devolución de los préstamos mejora cuando toman conciencia de que los fondos en riesgo son los de sus propias comunidades. Con frecuencia, los receptores de fondos provenientes de gobiernos y donantes los consideran casi como donaciones. La mayoría de las IMF no inician sus operaciones con capacidad para administrar cuentas de ahorros, pero la adquisición de esa capacidad es fundamental para su viabilidad a largo plazo^[712].

b) Dependencia mínima de los subsidios. Las donaciones o los préstamos de redescuento a bajo interés de los gobiernos e instituciones donantes con frecuencia substituyen la movilización de ahorros por parte de las instituciones financieras. Pero, aún cuando complementan los depósitos de los ahorristas, la experiencia muestra concluyentemente que cuanto más se usan dichos fondos externos, menor es la sostenibilidad de la institución. En parte, esto se debe a que el acceso a fuentes de recursos de bajo costo tiende a debilitar el esfuerzo de las instituciones para mejorar su eficiencia operacional. Además, por razones ya mencionadas, dichos fondos pueden orientar el comportamiento de los prestatarios hacia menores tasas de devolución de los préstamos. También pueden estimular a que las instituciones ofrezcan préstamos a tasas de interés más bajas que las del mercado, una política que crea otras dificultades.

c) Tasas de interés de mercado. Los argumentos en contra de las tasas de interés subsidiadas son también poderosos. En efecto:

i) Por lo general implican también bajas tasas reales para los depósitos, lo que debilita la movilización del ahorro, salvo que sean compensadas con subsidios significativos, lo que a su vez genera sus propios problemas.

ii) Erosionan la base de capital de las instituciones financieras, disminuyendo progresivamente su capacidad para servir a los clientes.

iii) Estimulan los préstamos a actividades de bajo rendimiento, debilitando las posibilidades de que el crédito contribuya a aumentar el ingreso agrícola.

iv) Debido a que las bajas tasas de interés real no pueden ser usadas como instrumento de selección entre solicitantes o entre proyectos, el racionamiento del crédito tiende a ser efectuado con base en criterios no económicos

v) Los pequeños préstamos implican altos costos administrativos por unidad prestada, y se requieren tasas de interés más altas para cubrir estos costos.

vi) Los préstamos agrícolas son en promedio más riesgosos; para mantener su sostenibilidad, las instituciones financieras deben incluir una prima de riesgo en las tasas de interés que cobran.

Dale Adams, uno de los primeros defensores del uso de tasas de interés de mercado en los préstamos agrícolas, resume así sus argumentos contrarios a los subsidios:

Las tasas de interés son fundamentales para determinar el comportamiento de los mercados financieros, y las políticas del crédito barato son una razón principal del mal desempeño de los mercados financieros rurales en países de bajos ingresos: destruyen el incentivo de las familias rurales a ahorrar en forma financiera y distorsionan seriamente la forma en que los prestamistas asignan los préstamos^[713].

d) Buena gobernabilidad. Un requisito básico es la autonomía institucional. En su ausencia, existen con frecuencia fuertes presiones para otorgar préstamos siguiendo criterios políticos. Un análisis de la cartera de préstamos del banco estatal de desarrollo agrícola de Honduras, BANADESA reveló que los préstamos grandes, comúnmente conocidos por los funcionarios del Banco como "préstamos políticos", tenían una tasa de recuperación menor que los préstamos pequeños^[714]. El mismo patrón se manifiesta en otros países^[715]. La buena gobernabilidad también requiere estructuras institucionales que eviten conflictos de interés en la adopción de decisiones sobre los préstamos y que aseguren la rendición de cuentas. La capacitación es otro componente esencial.

e) Administración competente. La buena selección de los administradores y la capacitación de los gerentes y funcionarios son aspectos centrales de la eficacia y viabilidad de las instituciones financieras rurales. El entrenamiento puede ser costoso, pero sus beneficios justifican los gastos. Una evaluación del Banco Grameen, por ejemplo, señala: "El entrenamiento de los funcionarios incluye seis meses intensivos, principalmente de trabajo de campo y algún tiempo en el salón de clases. También se proporciona entrenamiento a los prestatarios y a los jefes de los centros. El éxito del Banco Grameen se debe, al menos parcialmente, a su intenso programa de formación"^[716]. Uno de los determinantes de la sostenibilidad de las instituciones financieras es el mantenimiento de bajos costos administrativos: un entrenamiento adecuado ayuda a orientar a los funcionarios en esa dirección. Los enfoques para administrar las instituciones y sus carteras de préstamos también deben adecuarse al medio rural. Se requieren métodos muy diferentes para los prestatarios rurales de pequeña escala que para los grandes prestatarios industriales. Este tema es tratado en la apartado 7.6 más adelante.

f) Diseño de los servicios financieros con una orientación de mercado^[717]. La mayoría de los trabajos innovadores sobre instituciones rurales se ha dirigido en años recientes a las políticas de préstamos y a las técnicas para la movilización del ahorro. En ambos aspectos se ha ensayado un gran número de nuevos enfoques compatibles con los mercados rurales; aunque no hay fórmulas aplicables a todos los contextos, existen algunos lineamientos generales y enfoques que pueden ser adaptados a diferentes circunstancias. Por ejemplo, "En Indonesia, a principios de los años ochenta, los funcionarios del BRI preguntaron a los campesinos las razones de su desinterés en... el programa nacional de ahorros administrado por el banco central.... Las respuestas fueron casi unánimes... el programa permitía retiros sólo dos veces al mes, restricción que era inaceptable"^[718]. Hoy en día se reconoce que la creación de instrumentos de ahorro y otros servicios financieros en los países en desarrollo debe estar basada en una evaluación cuidadosa de las preferencias de los clientes.

Un estudio de cuatro ONG en Gambia concluyó que la sostenibilidad institucional de los programas financieros depende de su capacidad para: movilizar depósitos ofreciendo tasas de interés atractivas; cubrir los costos operativos sin subsidios; diversificar las carteras para reducir los riesgos que surgen de la covarianza entre los ingresos de los prestatarios; apoyarse en comités locales de aprobación de préstamos; crear sustitutos eficaces de las garantías físicas, y mantener altas tasas de recuperación de los préstamos^[719].

Aún con la mejor de las estrategias institucionales, la viabilidad de las entidades financieras no está enteramente en sus manos. Sus políticas operativas y resultados contables están afectados por las políticas nacionales que influyen en la rentabilidad de la producción agrícola y en las condiciones de operación de esas instituciones. Las dos principales políticas que determinan la viabilidad de las instituciones financieras rurales son:

a) El marco nacional de regulación del sistema financiero. Se requieren regulaciones adecuadas sobre diversos aspectos, entre ellos, las garantías, la supervisión bancaria, las tasas de interés y los contratos. En algunos casos (tasas de interés), la ausencia de regulación puede ser preferible a las intervenciones equivocadas. Políticas inapropiadas de supervisión bancaria y de garantías mobiliarias, por ejemplo, no sólo fallan en incentivar el crecimiento de la intermediación financiera rural sino que frecuentemente lo inhiben realmente, tanto en la banca comercial como en las microfinanzas.

b) La política económica nacional. Las políticas macroeconómicas desfavorables a la agricultura también restringen el acceso de los productores al crédito. Como destacan Yaron, Benjamin y Piprek, una política sensata al respecto empieza por la tasa de cambio:

Las distorsiones del tipo de cambio son particularmente dañinas para los mercados financieros rurales. Tipos de cambio fijos que no reflejan las condiciones macroeconómicas distorsionan las indicaciones de los precios externos y determinan que los mercados financieros canalicen recursos excesivos a sectores ineficientes y pocos a los que cuentan con ventajas comparativas. La liquidez y la solvencia de las instituciones financieras rurales pueden ser erosionadas si estas basan sus decisiones crediticias en precios relativos que luego son modificados significativamente^[720].

Yaron, Benjamin y Piprek identifican ocho principales tipos de sesgos de las políticas macroeconómicas en contra del sector rural y las instituciones financieras rurales. Sus observaciones, derivadas en parte del trabajo de Schiff y Valdés (1992) mencionado en el Capítulo 4, son las siguientes:

El desempeño de los mercados financieros y de bienes reales están estrechamente interrelacionados. Debido a que los mercados financieros competitivos son guiados por las señales de precios, las distorsiones en los precios de los bienes reales llevan a una mala asignación de recursos en los mercados financieros. Durante años la mayoría de países en desarrollo sometió a sus actividades rurales a fuertes cargas impositivas.

Los ocho pilares de las políticas sesgadas en favor de actividades urbanas han tenido un efecto devastador sobre las ganancias de las empresas no agrícolas. Las políticas y las inversiones públicas en favor de las actividades urbanas impregnan los esfuerzos de desarrollo. Este enfoque está normalmente asociado al objetivo de acelerar el proceso de industrialización y a presiones políticas en favor de bajos precios de los alimentos, ejercidas por una activa población urbana. Los ocho pilares de las políticas prourbanas ... [son]:

1) Tasas de cambio sobrevaluadas.

2) Precios de productos agrícolas bajos, controlados y sin cambios estacionales.

3) Altas tasas de protección efectiva a la industria nacional, cuyos productos son usados como insumos por la agricultura.

4) Asignaciones presupuestarias desproporcionadamente altas para el medio urbano, respecto a aquellas para infraestructura rural.

5) Inversiones en recursos humanos desproporcionadamente altas en zonas urbanas en comparación con las rurales (salud y educación).

6) Leyes sobre usura (que impiden los préstamos más comunes en zonas rurales: préstamos pequeños, riesgosos y de alto costo).

7) Normas legales y regulaciones poco eficaces para la titulación de tierras y las garantías de activos rurales típicos (tierra, cultivos y equipos agrícolas) en relación a los activos urbanos (automóviles, bienes duraderos y casas).

8) Impuestos excesivos sobre las exportaciones agrícolas.

Este enfoque ha reprimido el desarrollo agrícola y rural en muchos países emergentes, durante varias décadas^[721].

Finalmente, como varios autores han subrayado, la sostenibilidad requiere que los programas microfinancieros se conviertan en rentables, sin subsidios y a los costos vigentes para la obtención de los fondos prestables, a los efectos de evitar su descapitalización:

Una condición básica de la sostenibilidad es la eficiencia financiera, esto es, la capacidad para cubrir los gastos... Un programa sostenible opera en forma tal que los costos de los préstamos - el costo de los fondos más los gastos administrativos y de incumplimiento de pagos - es igual a o menor que el precio (es decir la tasa de interés) que se cobra a los prestatarios. [Alternativamente] cuando se usan fondos subsidiados, un programa debe ser económicamente viable, en el sentido de que cubre los gastos al costo de oportunidad de los fondos^[722].