7.5 Consideraciones estructurales acerca de las instituciones financieras rurales

7.5.1 Estructuras institucionales locales

Las estructuras de las instituciones financieras rurales son muy variadas. Ya se han señalado las diferencias entre instituciones que sólo prestan dinero y aquellas que también reciben depósitos. Si bien la mayoría de los intermediarios financieros rurales informales inician sus actividades puramente como prestamistas, especialmente los apoyadas por ONG, conviene incentivar y facilitar su eventual transición hacia la movilización de ahorros, para que puedan lograr su viabilidad a largo plazo.

Algunas instituciones financieras de pequeña escala, incluyendo las más antiguas, han nacido con capacidad para recibir depósitos y para prestar. Diversos enfoques han dado origen a pequeños grupos de financiación mutua, crecientemente identificados con el término genérico de "asociaciones de ahorro y crédito rotatorios" o ROSCA. Su tamaño es restringido y varía de un puñado de personas a alrededor de 60 como máximo; por lo común los grupos son de 12 ó 24 personas. Generalmente las organizan personas que tienen contactos diarios por otras razones, como los vecinos o los empleados de una empresa; pero también existen grupos de antiguos compañeros de colegio o vinculados por cualquier otro factor de cohesión social. Los miembros de las ROSCA hacen contribuciones regulares, generalmente mensuales, a un fondo central, y los retiros del fondo se efectúan según reglas fijas. Una variante común es que uno de los miembros, en forma rotativa, toma a su cargo todo el fondo cada mes. Otros acuerdos permiten prestar partes del fondo. En Corea este tipo de organización es conocida como kye; en México, tanda; en Bolivia, pasanaku; en Egipto, gamaiayh; en Mozambique, xitique; en Ghana, susu^[759]. Aunque simples, sus estructuras tienen ciertos elementos de sofisticación. Por ejemplo, en Corea los prestamistas netos ocupan posiciones diferentes a los prestatarios netos en un kye e, igualmente, las tasas de interés implícitas varían con la posición. De acuerdo a sus deseos o necesidades, los coreanos pueden buscar un kye con, por ejemplo, la posición número 9 abierta, o la número 2, etc. En Corea al menos, la mayoría de los miembros de los kye son mujeres.

En las ROSCA el cumplimiento de las reglas se basa en la presión de los pares, pero no son raras las ocasiones en que se ha debido aplicar vigorosamente esa presión. En su forma original, no son replicables en mayores escalas. Sin embargo, los principios que mueven las ROSCA se encuentran en otras organizaciones de crédito, incluyendo cooperativas y sindicatos de crédito, y han sido aplicados en los enfoques de instituciones tales como el Banco Grameen.

A pesar de que su estructura les impide tener una escala significativa de operaciones, las ROSCA ilustran la capacidad de las sociedades locales para crear instituciones que respondan a sus necesidades de tener un lugar donde depositar sus ahorros y obtener créditos a corto plazo. La existencia de matrices tradicionales de instituciones y de relaciones financieras también subraya la necesidad de adaptar las nuevas instituciones financieras al contexto local.

En un estudio financiero de los pueblos de Gambia, Nagarajan, Meyer y Graham analizaron el papel de dos ONG internacionales. Una de éstas debilitaba a ciertas instituciones financieras locales tradicionales (kafos), que proporcionaban servicios de seguros (un fondo para contingencias), depósitos de ahorros y préstamos. Estas instituciones nativas también organizaban el trabajo compartido y otras actividades comunales. Sus tasas de interés correspondían a las del mercado. La otra ONG adaptó cuidadosamente sus actividades de modo de complementar el papel de los kafos, mientras que la primera llegó a los pueblos con un programa predeterminado de crédito subsidiado y focalizado. Los autores concluyeron que:

Los préstamos focalizados,... con fondos externos e intereses subsidiados, parecen afectar negativamente a los kafos erosionando sus defensas institucionales cuidadosamente construidas. Como resultado, puesto que [la ONG] sólo sustituye parcialmente las actividades del kafo, puede muy bien reducir el bienestar agregado del pueblo ya que las ganancias alcanzadas por algunos pueden no compensar las pérdidas de otros^[760].

7.5.2 Cooperativas de crédito

Aparte de las IMF apoyadas por donantes, el tipo más común de instituciones financieras locales que exceden a pequeños grupos es el de las cooperativas de crédito, cuya estructura difiere fundamentalmente de la de los bancos. Sus propietarios son los depositantes-prestatarios y la mayoría de las cooperativas carecen de capital de base. En casos de escasez de liquidez no tienen la posibilidad de obtener préstamos de otras instituciones financieras, salvo que estén federadas. Por el contrario, los bancos tienen propietarios que contribuyen con capital accionario y sus estructuras más formales les permiten acceder al mercado de préstamos interbancarios.

Una ventaja de las cooperativas de crédito es la facilidad para formarlas, ya que no deben cumplir los requisitos de capital mínimo y otras regulaciones que atañen a los bancos (la desventaja es que no están sujetas a regulaciones prudenciales). Otra ventaja es que el costo de administración puede ser muy bajo, contando incluso a veces con el trabajo voluntario de sus miembros. Como resultado de la mayor participación de sus miembros, las cooperativas de crédito tienden a ser más "amigables con los usuarios" que muchos bancos y el costo de sus servicios es generalmente bajo. Sin embargo, los bancos están crecientemente apuntando al mejoramiento de la calidad de sus servicios.

Más formalmente, las razones del éxito de las cooperativas de crédito descansan en que: a) interactúan en períodos largos con sus miembros, lo que promueve un sentido de identificación con la institución y de responsabilidad de parte de esta última; y b) incluso en las cooperativas más grandes, la vigilancia de los préstamos es llevada a cabo por pares, que frecuentemente son miembros de la misma comunidad^[761].

En la práctica, el desempeño de las cooperativas de crédito ha sido irregular y, en muchos países, decepcionante y caracterizado frecuentemente por una alta tasa de fracasos. "En los países en desarrollo las asociaciones de crédito han demostrado una fuerte tendencia hacia una perjudicial inestabilidad entre períodos de gran éxito y de grandes fracasos. En no pocos países pobres, la mayoría de las asociaciones de crédito son insolventes, esto es, incapaces de devolver sus fondos a todos los depositantes"^[762]. Ledgerwood ha hecho una observación similar: "muchos sistemas [de cooperativas de crédito] no funcionan tan bien como su filosofía básica llevaría a esperar. Al mismo tiempo, constituyen socios muy difíciles para las instituciones foráneas"^[763]. Este resultado puede originarse directamente en su estructura institucional (como Feibig observa en los comentarios citados anteriormente):

... las cooperativas de crédito no han funcionado correctamente aún en países en que forman parte de la estructura financiera formal (es decir, están reguladas) porque sus reglas de gobernabilidad y estructura de propiedad son incompatibles con la salud financiera. Las cooperativas de crédito sólo pueden prestar a sus dueños, lo que en la práctica significa que no tienen capital. En caso de bancarrota, los dueños pueden recuperar el patrimonio invertido dejando de pagar sus préstamos. En ausencia de capital, los intermediarios financieros son indiferentes al riesgo. Más aún, las cooperativas de crédito pueden ser fácilmente controladas por individuos con inversiones insignificantes en ellas. Esas reglas de gobernabilidad y derechos de propiedad son perversas porque los individuos que controlan dichas organizaciones son demandantes residuales de sus ganancias pero no de sus pérdidas (o sea, existe un dominio de los prestatarios).... Ejemplos de... las prácticas adoptadas por intermediarios financieros dominados por prestatarios son la escasa restitución de los préstamos y las bajas tasas de interés^[764].

En un detallado estudio sobre las cooperativas de crédito de países en desarrollo, Magill resumió como sigue algunas de sus principales debilidades y restricciones:

Las cooperativas de crédito tienden a ser pequeñas.... [y por lo tanto] pueden no asumir los riesgos asociados a la creación o adopción de programas especialmente diseñados para alcanzar grandes cantidades de empresas de pequeña escala.

En la mayoría de los países, debido a insuficiencias básicas de las políticas financieras y de tasas de interés - particularmente la precedencia del crédito sobre los ahorros -, las cooperativas de crédito no generan capital con la rapidez suficiente para atender las demandas de los miembros....

La participación de las cooperativas de crédito en los préstamos a empresas está también limitada por el hecho de que la mayoría son organizaciones conservadoras, altamente tradicionales y sin una filosofía moderna orientada al crecimiento y el servicio.....

Las asociaciones de crédito deben modernizar sus políticas internas y procedimientos operacionales si es que desean expandir significativamente su papel en los préstamos a empresas de pequeña escala. En particular, el escaso control de los incumplimientos y la limitada capacidad para manejar la cartera, limitan las posibilidades de muchas cooperativas de expandir sus préstamos o incorporar nuevos servicios. Se necesita mejorar la administración, los sistemas operacionales e incluso los sistemas de contabilidad, particularmente en las asociaciones de crédito más pequeñas^[765].

Si se sustituye "empresas" por "fincas", el último párrafo identifica claramente los problemas de confiar la financiación agrícola a las cooperativas de crédito, en su presente estado de avance. Sus dificultades aumentan, más bien que lo contrario, con el apoyo de los gobiernos:

En muchos países en desarrollo, las cooperativas actúan en la órbita de instituciones de gobierno que las apoyan con fondos, asistencia técnica y orientación de política. El apoyo público es atractivo para los responsables de las cooperativas porque les permite expandir rápidamente los préstamos, pero debilita el incentivo de sus miembros a proveer sus propias finanzas. Cuando los préstamos siguen directrices gubernamentales, los prestamistas pueden encontrar dificultades para cobrar. Dichos préstamos son a menudo vistos como donaciones y, por tanto, como recursos que pueden gastarse en consumo.

Más aún, los objetivos de los gobiernos y las cooperativas pueden diferir grandemente: los gobiernos con frecuencia consideran a las cooperativas como instrumentos para conducir una política más amplia. En África, por ejemplo, un ministro deseaba utilizar el sistema de crédito cooperativo para canalizar hacia ciertos programas los fondos a bajo interés procedentes de donantes externos. Cuando el plan del ministro fue presentado a la cooperativa, el director declinó, porque estimó que los fondos nunca serían recuperados por su institución. Al director se le pidió reconsiderar su posición o renunciar. El plan se ejecutó, las tasas de recuperación de los préstamos fueron extremadamente bajas y los programas de préstamos de otras cooperativas fueron dañados....

De igual modo, el apoyo de donantes externos puede ser un beneficio de doble filo. Las cooperativas parecen un canal adecuado para los fondos de desarrollo, pero con frecuencia terminan con pesadas responsabilidades y malos antecedentes de cobros....^[766]

Sin embargo, con adecuados diseños institucionales y marcos de política, algunas cooperativas de crédito han tenido buenos desempeños, como se puede deducir de la experiencia de Togo examinada por el Banco Mundial:

A pesar de las dificultades, las cooperativas son un buen instrumento para aumentar el acceso a los servicios financieros. Sus costos son con frecuencia bajos porque usan trabajo voluntario y pueden reducir los riesgos a través de la rendición de cuentas de grupo y la sanción local. Cuando los gobiernos se han preocupado más por la viabilidad de las cooperativas que por los objetivos sociales -y cuando las restricciones sobre las tasas de interés han sido relativamente modestas-, las cooperativas han prosperado y los servicios financieros se han ampliado. En Togo, por ejemplo, los ahorros del sistema de asociaciones de crédito crecieron 25 por ciento al año y los préstamos 33 por ciento al año durante el período 1977-1986. Los miembros eligen un consejo de directores que toma decisiones sobre tasas de interés, dividendos a las acciones y políticas de préstamos. Las asociaciones de crédito están federadas y en conjunto administran un fondo central, invierten en instrumentos financieros de bajo riesgo y apoyan las transferencias entre las asociaciones miembros con fondos excedentes y aquellas con déficit.... tienen acceso a mercados financieros más amplios a través de su estructura federativa^[767].

Magill considera que, si el movimiento de las cooperativas de crédito supera las debilidades que él describe, puede jugar un papel más fuerte en la financiación del desarrollo:

En todo el mundo, en particular en los países que enfrentan tasas de inflación muy altas, las asociaciones de crédito han empezado a modernizar sus servicios de ahorro. Además de las tradicionales cuentas de ahorro en acciones, se están ofreciendo cuentas de ahorros y de depósitos normales. Las asociaciones están pagando intereses... más cercanos a las tasas de mercado en estos nuevos instrumentos de ahorro.... Estos cambios harán que las asociaciones de crédito sean instituciones financieras más viables....

La modernización de las asociaciones de crédito debe también concentrarse en el mejoramiento de los servicios financieros:

• Ampliar el rango de servicios de ahorro, incluyendo instrumentos a largo plazo con diferentes tasas de interés y vencimientos.

• Aumentar el rango de los servicios, diseñándolos para satisfacer las necesidades de una mayor variedad de miembros.

• Impulsar agresivamente la oferta de préstamos cuyo desembolso depende de la realización de una transacción comercial (quasi-transaction loans) y share draft accounts para satisfacer las necesidades comerciales de sus miembros^[768].

En resumen, el modelo cooperativo de crédito puede ser más viable con políticas y administraciones financieras que compensen algunas de sus debilidades estructurales en aspectos de gobernabilidad y propiedad: tasas de interés realistas, creación de una federación de asociaciones de crédito con un fondo central, y políticas de los gobiernos y donantes que se abstengan de hacer fluir el crédito subsidiado a través de las cooperativas. También es importante someterlas a una adecuada supervisión, lo cual requiere una autoridad supervisora separada de la entidad que provee la asistencia técnica. Las regulaciones deben evitar que los directores de las instituciones tengan acceso especial a los préstamos, sin pasar por el proceso normal de solicitud y calificación. Muchas asociaciones de crédito han fracasado por causa de las luchas por el acceso a fondos por parte de personas influyentes.

7.5.3 Bancos rurales

La experiencia internacional subraya la necesidad de que los programas de crédito se muevan hacia mayores niveles de autosuficiencia, principalmente para convertirse en bancos. Sin embargo, mientras tanto muchos tienen una magnitud limitada, y en términos financieros sus clientes son de pequeña escala. Las necesidades de crédito de muchas fincas, aún las de tamaño pequeño o mediano, exceden los límites o las capacidades de préstamo de la mayoría de las instituciones financieras. Millones de fincas se encuentran en la situación de un creciente número de microempresas no agrícolas: son demasiado grandes para ser clientes de estas instituciones pero demasiado pequeñas aún para recibir préstamos de los bancos comerciales.

Demasiado grandes para los programas de crédito que sólo proveen capital de trabajo a corto plazo, pero todavía muy pequeñas para alcanzar los montos mínimos de préstamos o los requisitos de garantía de las instituciones financieras formales, estas empresas tienen dificultades por falta de crédito en montos y plazos que satisfagan sus necesidades de expansión. Las microempresas en crecimiento encuentran que "su éxito las ha hecho demasiado riesgosas tanto para el sector financiero formal como para el informal. Están perdidas en una zona gris, verdadera brecha estructural donde los negocios prósperos se estancan y se restringe su potencial para generar mayores ingresos y empleo"^[769].

En muchos países las necesidades de crédito de los agricultores se han hecho aún más urgentes, debido al cierre de los bancos estatales. No obstante su utilidad para atender a muchas familias rurales, el creciente movimiento de las IMF todavía no representa una solución completa para la financiación del desarrollo agrícola. Se requiere complementarlo con la creación de bancos privados que den prioridad al crédito agrícola. Existen algunos ejemplos - Bancafé y Banco del Occidente en Honduras y el Banco Ganadero en Colombia, entre otros - pero no son muy numerosos. Los bancos comerciales no pueden especializarse totalmente en el crédito agrícola, debido a su mayor riesgo, pero sí pueden dedicar una proporción relativamente más grande de su cartera a la agricultura. Para ello, deben ser lo suficientemente grandes como para cubrir áreas geográficamente dispersas de manera de reducir el riesgo de covarianza. Otros requisitos son:^[770]

• Adopción de tasas de interés flexibles, de manera que el mayor riesgo de los préstamos agrícolas sea compensado con mayores márgenes en los intereses. En el mismo espíritu, habría que vincular las tasas de interés a los antecedentes crediticios de los agricultores.

• Emplear algunas técnicas de las IMF para seleccionar los clientes y crear incentivos para el pago de los préstamos. Formar grupos de agricultores colectivamente responsables por los pagos; o hacer depender los préstamos a algunos de ellos de los antecedentes de pagos de los otros. Más aplicable aún a la agricultura puede ser la política de préstamos progresivos, que explícitamente haga depender la elegibilidad para futuros préstamos de la cancelación oportuna de los préstamos actuales.

• Máxima descentralización en la toma de decisiones hacia sucursales rurales, formando incluso comités de préstamos compuestos por ciudadanos locales, para aprovechar sus conocimientos acerca de las condiciones de producción y de los clientes.

• Desarrollo de sistemas de información modernos, para que los oficiales de préstamos puedan vigilar los pagos de sus clientes e identificar atrasos aunque sean de un día.

• Consideración de formas innovadoras de garantías, como la anticresis y la propiedad mobiliaria.

• Formación del personal y provisión de incentivos a los oficiales de préstamos que registren buena selección de los clientes y tasas de recuperación de préstamos.

• Suministro de nuevos servicios financieros básicos a la población rural.

Además de los esfuerzos para establecer mejores métodos de préstamos, resulta evidente que la adecuación de los marcos reguladores resulta necesaria para las finanzas agrícolas y no sólo para las microfinanzas, tal como sugiere Fiebig en sus observaciones citadas en el apartado 7.4. Este tema central se examina en detalle al final del capítulo.

En la mayoría de los casos no es realista esperar que los bancos comerciales aumenten sus préstamos agrícolas, en desmedro de sus relativamente más seguras inversiones en propiedades urbanas y bonos del gobierno. Una alternativa es crear bancos orientados a la agricultura, pero sus requisitos de capital inicial pueden resultar desalentadores, incluso para grupos de grandes agricultores. Tanto Bancafé como el Banco Ganadero eran originalmente instituciones públicas. En este último caso, algunas de las acciones fueron compradas por ganaderos colombianos capitalizando una tasa especial sobre sus animales, durante un período de muchos años.

Otra alternativa es obtener fondos externos para fundar dichas instituciones y empezar las actividades (como han hecho la mayoría de los programas microfinancieros), con el compromiso de que el capital accionario será comprado gradualmente por los agricultores y otros inversores privados nacionales. En dicho caso, el sendero hacia la autosuficiencia podría ser muy similar al seguido por las IMF. La diferencia está en la mayor variación del tamaño de la clientela y del importe medio de los préstamos que en las de microfinanzas. Otra diferencia es la mayor prioridad otorgada a los préstamos agrícolas.

Además, las instituciones rurales de microfinanzas pueden expandir sus operaciones a través de alianzas con los bancos:

Otra alternativa a las autorizaciones especiales para IMF es dejar que las IMF no autorizadas aprovechen los permisos ya otorgados a otras. Algunas ONG que trabajan en microfinanzas se han asociado con bancos o asociaciones de crédito, utilizando de hecho el permiso de estos últimos para aumentar los servicios a su clientela. La ONG Freedom from Hunger tiene ese tipo de acuerdos con cooperativas financieras o bancos rurales en Burkina Faso, Ghana, Malí, Madagascar y las Filipinas.

... Hay posibilidades de mucha creatividad para reestructurar las relaciones bancos/ONG; algunas opciones pueden preservar el control de las ONG sobre los préstamos, por ejemplo, de su metodología, tamaños y condiciones, y selección de los clientes^[771].

7.5.4 Organizaciones de vértice

Una opción adicional es la de establecer un sistema de instituciones financieras rurales de pequeña escala, todas ellas vinculadas a través de un fondo central u "organización de vértice", o institución de segundo nivel o de segundo piso. Individualmente, las instituciones miembros de pequeña escala pueden estar expuestas a riesgos de covarianza más altos en su cartera; colectivamente, en principio, podrían dispersar el riesgo. Existen ejemplos en Costa Rica con una organización de vértice sin fines de lucro con sede en EE.UU., conocida como FINCA (Foundation for International Community Assistance), y en Colombia donde existe una organización local conocida como AGS (Asociación de Grupos Solidarios de Colombia). Las organizaciones de vértice para programas de microfinanzas son independientes de la estructura de los programas de las afiliadas locales. Se las considera como "comisionistas o mayoristas de los programas llevados a cabo por bancos y ONG"^[772].

Al igual que el de la intermediación financiera en general, el concepto de instituciones de segundo nivel ha tenido una rápida evolución en años recientes. Estas solían ser concebidas como fuentes de crédito directo y subsidiado como, por ejemplo, el Fondo Financiero Agropecuario en Colombia. Hoy en día su función es ayudar a sus afiliadas en el manejo de la liquidez, proporcionar acceso al mercado interbancario y, algunas veces, otorgar asistencia técnica en aspectos de administración financiera. Dado que, individualmente, las asociaciones de crédito rural o mini-bancos probablemente están expuestos a un alto riesgo de covarianza, los vínculos con instituciones de segundo nivel pueden aumentar su sostenibilidad.

El nuevo papel de estas organizaciones ha sido así descrito:

Las organizaciones de segundo nivel son intermediarios financieros o redes que proveen servicios de apoyo financiero e institucional a intermediarios minoristas.... la organización de segundo nivel debe ser autónoma y libre de interferencias políticas; tener la capacidad para movilizar fondos; y conocer profundamente y ser capaz de motivar a las instituciones minoristas, sin perjuicio de ser dura en el cumplimiento de las normas de apoyo y los criterios de selección de dichas instituciones^[773].

Si bien las organizaciones de vértice deben tener alguna capacidad de supervisión sobre sus afiliadas, con poderes para hacerla cumplir, no deben intentar llevar a cabo una supervisión bancaria per se. Esto las pondría en la insostenible situación de ser participantes y jueces del sistema, al mismo tiempo. De hecho, la combinación de funciones de supervisión y de asistencia técnica ha contribuido a algunos problemas experimentados por las asociaciones de crédito.

Otro tema central es el de la propiedad de los fondos centrales. Las entidades afiliadas pueden ser accionistas de este fondo pero, si conjuntamente poseen la mayoría de las acciones, será prácticamente imposible para la organización jugar el papel de liderazgo que deben tener en el sistema. Este asunto ha sido planteado con relación a la AGS en Colombia:

La estructura de gobierno de la AGS, incluyendo el consejo, está en manos de los directores ejecutivos de las entidades afiliadas. Esta estructura ha sido el instrumento para asegurar que los servicios proporcionados por AGS respondan a las necesidades de los miembros. ...

Sin embargo, el hecho de que los directores adopten decisiones que afectan directamente a sus propias organizaciones ha tenido efectos negativos sobre la objetividad del proceso. La estructura de gobierno de la AGS, como la de muchas instituciones miembros, es débil debido a que los beneficiarios de sus servicios son las mismas entidades que controlan la organización. Los directores ejecutivos son a la vez juez y miembros del jurado. Las decisiones de política raramente se basan en visiones que excedan las prioridades específicas de sus miembros. Un ejemplo típico es la fuerte oposición de algunos miembros del consejo a subir las tasas de interés de la AGS y a cobrar por los servicios que presta. El crecimiento y la sostenibilidad de la organización a largo plazo han sido sacrificados en favor del dinero barato y los servicios gratuitos para sus miembros^[774].

Para contribuir a su buena gobernabilidad, esas organizaciones de segundo nivel pueden y deben pertenecer, por lo menos en parte, a inversionistas privados más bien que a las IMF vinculadas a ellas. Puede tratarse de bancos comerciales a los cuales las intermediarias de pequeña escala ofrecen maneras eficientes de penetrar en zonas rurales. Un sistema estructurado de esta forma obviamente tiene ciertas similitudes con un banco con muchas sucursales rurales. Una diferencia es que el sistema federado puede tener sucursales locales de muy bajo costo, al extremo de que algunas son manejadas desde domicilios privados y abren sólo dos días a la semana. El papel de dichos sistemas es crecientemente reconocido:

... la más promisoria de las estrategias recientes para fortalecer el mercado financiero es la de vincular las instituciones financieras controladas por sus miembros con el sector de bancos y cooperativas privatizados^[775].

Diseñadas cuidadosamente, para evitar problemas de propiedad y de otros tipos, las organizaciones de vértice pueden jugar un papel muy útil en el reforzamiento de grupos de instituciones financieras pequeñas. Sin embargo, hasta ahora su funcionamiento no siempre ha alcanzado su potencial. Ledgerwood presenta un resumen de sus fortalezas y debilidades:

Las instituciones de vértice pueden:

• Constituir un mecanismo para asignar más eficientemente los recursos, aumentando el agrupamiento de prestatarios y ahorristas más allá de cada unidad primaria.

• Realizar investigaciones de mercado y desarrollo de productos, en beneficio de sus instituciones primarias.

• Ofrecer innovadoras fuentes de fondos, tales como fondos garantizados o líneas de crédito de fuentes externas.

• Servir como fuente de asistencia técnica para mejorar la administración, por ejemplo, desarrollando sistemas de información y cursos de capacitación.

• Actuar como promotor de las IMF en los debates sobre políticas.

El desempeño de las organizaciones de vértice es variado. Las que se concentran en proporcionar fondos, a menudo a tasas subsidiadas, han enfrentado a menudo la limitada capacidad de las IMF para absorber esos fondos. Lo que más frecuentemente necesitan estas instituciones no son fondos adicionales, sino más bien fortalecer su capacidad institucional. Además, proporcionando fondos de cierta importancia al mercado, las instituciones de vértice eliminan los incentivos para que las IMF movilicen ahorros.

Hay otras posibles debilidades de las instituciones de vértice:

• Aumentan la complejidad de las consideraciones de estrategia y gobernabilidad, debido al incremento de las partes involucradas.

• El compromiso con la expansión y la autosuficiencia puede variar entre sus miembros, afectando el ritmo de la expansión y la dimensión finalmente alcanzada. El compromiso hacia principios operacionales orientados al mercado puede también variar, afectando la capacidad del grupo para funcionar sin subsidios.

• La diferente expansión de los socios puede crear tensiones en sus relaciones, en particular cuando aumentan mucho sus necesidades de recursos y de apoyo técnico.

• La vigilancia y la supervisión son esenciales para el buen funcionamiento, pero sus dificultades aumentan con el número de socios. Las debilidades de información y manejo financiero en el primer nivel pueden afectar adversamente la operación del segundo nivel.

• A menos que las instituciones primarias y las de vértice sean eficientes, el costo final para los clientes puede ser alto. Se necesita una constante atención a los temas de productividad y resultados.

A pesar de que las instituciones de vértice tienen muchas desventajas, si se estructuran adecuadamente y con objetivos claros y orientados al mercado, pueden agregar valor y ayudar a la expansión de las microfinanzas.

En su mayor parte, las instituciones microfinancieras de vértice no sólo proporcionan liquidez al mercado. Por lo general se establecen para fomentar IMF más fuertes y capaces de alcanzar una mayor proporción de la clientela de las microfinanzas^[776].

Las organizaciones de vértice son particularmente útiles cuando (Von Pischke, 1996^[777]):

• Son prestamistas de última instancia, no necesariamente para situaciones de crisis sino en condiciones de mercado. Los prestamistas minoristas consideran a las organizaciones de vértice como una buena fuente de fondos caros y los utilizan con moderación y sólo para programas importantes y rentables.

• Cubren necesidades estacionales. En agricultura, los prestamistas minoristas a veces tienen que pedir prestado temporalmente para atender sus flujos de caja. Aquí también las instituciones de vértice deben prestar a tasas comerciales.

• Se convierten en accionistas de las IMF minoristas, con la esperanza de que esto les proporcione un atractivo rendimiento agregado. En este caso, las instituciones de vértice esperan crear valor agregado, proporcionando su experiencia y vigilancia, así como fondos en forma de capital y, muy posiblemente, de préstamos.

• A los prestamistas minoristas no se les permite recibir depósitos. Las organizaciones de vértice juegan en estos casos un papel útil generando valor agregado a través de sus plazos y condiciones y comportándose comercialmente.

Las organizaciones de vértice son particularmente útiles cuando ya existe una masa crítica de IMF minoristas fuertes y cuando se concentran en la colaboración con instituciones financieras formales que 'disminuyen' la escala de sus transacciones para satisfacer las demandas de los clientes de bajos ingresos^[778].

7.5.5 Líneas de redescuento y financiación mediante bonos

Las organizaciones de segundo nivel dedicadas exclusivamente a prestar fondos de los gobiernos y donantes a intermediarios financieros minoristas son conocidas como líneas de redescuento. Si bien han pasado de moda en años recientes, todavía se utilizan cuando las debilidades del sistema financiero limitan gravemente el desarrollo de ciertos sectores o zonas del país. Por ejemplo, el Banco Mundial ha apoyado una línea de redescuento para inversiones fuera de la zona de Maputo, en Mozambique, donde se concentraban casi todas las inversiones bancarias, y líneas de redescuento en Honduras y Nicaragua, mayormente para la agricultura. En Estonia se apoyó la continuación de una línea de redescuento público para la agricultura durante la transición hacia la economía de mercado; y, también en Nicaragua, se ofreció canalizar fondos subsidiados a bancos dispuestos a establecer sucursales rurales (sin mucho éxito).

Por lo general, las líneas de redescuento limitan las actividades económicas en las que se puede usar sus fondos, por ejemplo, la agricultura o la vivienda. Sus críticos señalan que el crédito dirigido puede afluir a usos subóptimos cuando se evalúa con criterios económicos más amplios, y que los propósitos del crédito dirigido pueden ser alterados porque la disponibilidad de esos fondos permite la desviación de otros recursos fuera de su asignación original. Por ejemplo, liberando parte de sus propios recursos, los préstamos otorgados a los agricultores les pueden permitir construir casas en zonas urbanas. Normalmente se subsidian las líneas de redescuento, por dos razones: i) hay que incentivar a los intermediarios financieros a que presten para propósitos que de otra manera no considerarían, y ii) a menudo se piensa que el sector o grupo objetivo necesita fondos subsidiados para crecer. Sin embargo, subsidiar a la clientela-objetivo no tiene que ser parte, necesariamente, del diseño de las líneas de redescuento.

No obstante la validez de las críticas a las líneas de redescuento es innegable que el colapso de los bancos agrícolas públicos ha dejado a muchas fincas pequeñas y medianas en un gran vacío financiero. Este no será llenado hasta que las IMF crezcan considerablemente y/o emerjan nuevos tipos de bancos rurales. Ninguna de estas soluciones parece cercana en la mayoría de los países en desarrollo. La necesidad de fondos de redescuento es más aguda para inversiones a largo plazo, como reforestación, riego, fruticultura y ganadería. Casi todos los préstamos agrícolas de los bancos comerciales van a capital de trabajo a corto plazo. Las líneas de redescuento deberían estar destinadas a apoyar producciones con claras ventajas comparativas, y sus condiciones tienen que ser atractivas para los intermediarios financieros.

Una barrera importante para el funcionamiento eficaz de las líneas de redescuento es la falta de capacidad de los sistemas financieros minoristas para absorber más fondos. Con frecuencia los bancos están plenamente "prestados", en términos de su relación préstamos-capital, especialmente debido a los atractivas condiciones ofrecidas por los bonos del gobierno, y las IMF no tienen gran capacidad para expandir sus préstamos. Así, el problema central puede ser la identificación de intermediarios financieros adecuados. Las asociaciones de productores han tratado de asumir ese papel, pero las garantías que ofrecen son normalmente limitadas, salvo que compren letras de garantía en los bancos, las cuales pueden ser muy caras y, en algunos países, imposibles de obtener. Así, si bien existe una cierta lógica sobre la necesidad (transitoria) de líneas de redescuento para fomentar el crecimiento de sectores esenciales, esto conduce a retornar a la necesidad de fortalecer los intermediarios financieros de primer nivel.

El mercado de bonos raramente es utilizado para el desarrollo agrícola, pero puede representar un recurso financiero en circunstancias favorables. Al final de los años noventa, El Salvador emitió bonos en el mercado internacional para apoyar el programa de renovación de las plantaciones de café. Sin embargo, las condiciones del éxito de ese programa fueron muy estrictas e incluían:

i) Muy buenos antecedentes de pago de los préstamos por parte de la mayoría de los cafetaleros.

ii) Tecnología comprobada para incrementar los rendimientos del café.

iii) Grupo relativamente homogéneo de clientes.

iv) Federación nacional de cafetaleros bien organizada y capaz de seleccionar a los agricultores participantes y entregarles el paquete de renovación tecnológica.

v) Aceptable calificación crediticia del Gobierno de El Salvador, que garantizaba los bonos en el mercado financiero mundial^[779].

Si bien condiciones como estas se presentan raras veces, el mercado internacional de bonos continúa siendo un recurso financiero subutilizado para apoyar el desarrollo agrícola.

7.5.6 Temas de gobernabilidad

La gobernabilidad del conjunto del sistema requiere mecanismos adecuados de supervisión financiera y asistencia técnica, proporcionados por el fondo central al que los intermediarios financieros están vinculados. En las instituciones locales, la gobernabilidad se ocupa de otorgar transparencia y rendición de cuentas a las operaciones y a las relaciones entre accionistas, depositantes, administradores y directores. La gobernabilidad es posiblemente el principal factor de éxito de las instituciones financieras rurales^[780].

La buena gobernabilidad concede a cada participante la libertad para actuar en los mejores intereses de la institución. Cuando esto ocurre, las instituciones pueden hacer frente a sus desafíos, así resumidos por Max Clarkson y Michael Deck^[781]:

• la preservación de su visión estratégica de futuro

• el equilibrio entre crecimiento, riesgos y rentabilidad

• el establecimiento de sistemas de gobernabilidad que aseguren la rendición de cuentas de los administradores, sin socavar su independencia

En un sentido concreto, la buena gobernabilidad elimina los conflictos de interés y establece relaciones de confianza entre los depositantes, administradores, accionistas y miembros del directorio; de este modo, se confía en que las personas influyentes no abusarán de su relación con la institución para acceder a sus fondos de manera irregular.

No existen directrices precisas para la gobernabilidad de las instituciones financieras rurales. Sin embargo, para evitar el acceso incorrecto del personal a los fondos y para aumentar la rendición de cuentas, Clarkson y Deck (1997) resumen como sigue las responsabilidades básicas de los consejos de administración:

• Fiduciaria. El consejo tiene la responsabilidad de salvaguardar los intereses de todas las personas vinculadas a la institución (stakeholders). De este modo, el consejo asegura los controles y el equilibrio necesarios para que los inversionistas, el personal, la clientela y los otros stakeholders confíen en que los administradores actúan en el mejor interés de la institución.

• Estratégica. El consejo participa en el diseño de la estrategia a largo plazo, evaluando los principales riesgos que enfrenta la institución y aprobando los planes que le presenta la administración. El consejo no genera la estrategia, pero en cambio analiza y aprueba los planes de actividades preparados por la administración, a la luz de los fines de la institución.

• Supervisora. El consejo delega las funciones operacionales a la administración, a través del Director Ejecutivo (o Gerente General). Supervisa la ejecución del plan estratégico y evalúa el desempeño de la administración, en el contexto de las metas y cronogramas establecidos en el plan.

• Mejoramiento de la administración. El consejo supervisa la selección, evaluación y compensación de los principales funcionarios.

Clarkson y Deck también señalan que "no es necesario que los miembros del consejo sean accionistas. De hecho, sería preferible que algunos sean independientes..." Sobre todo, "los miembros del consejo no deben recibir ingresos personales o materiales que no sean las remuneraciones aprobadas. El consejo debe perseguir objetivos comunes y claros, y sus miembros no tener intereses políticos que influyan en la dirección de la organización".

Además, sus actividades de revisión tocan el tema, mencionado más arriba, de los stakeholders que han invertido capital en la institución, en oposición al modelo cooperativo puro:

Una de las razones para cambiar las formas institucionales, de ONG a intermediarios financieros regulados, es que las instituciones con fines de lucro tienen capitales de propiedad de personas que se disgustan si los pierden. Una vez que la institución tiene accionistas con algo que perder, las líneas de responsabilidad entre los propietarios y los miembros del consejo quedan definidas claramente.

Finalmente, Clarkson y Deck subrayan que los programas de entrenamiento de dichas instituciones deben incluir tanto a los miembros del consejo como a los administradores.

7.5.7 Cuestiones de género en las finanzas rurales

La investigación de Khandker (1998), citada anteriormente, apoya el creciente consenso de que las mujeres constituyen mejores riesgos crediticios y que también hacen un uso más eficiente de los fondos obtenidos en préstamo para mejorar el bienestar del hogar. Las IMF han rápidamente focalizado sus programas en las mujeres:

Un importante logro del movimiento microfinanciero ha sido su relativo éxito en llegar deliberadamente a mujeres pobres que viven en diversos contextos socioeconómicos. Aproximadamente el 95 por ciento de los 90 mil miembros de bancos locales de todo el mundo que han recibido préstamos de la Fundación para la Asistencia Internacional a las Comunidades (FINCA) son mujeres. La Asociación para el Progreso Social, una de las IMF más importantes de Bangladesh, ha proporcionado 200 millones de dólares de préstamos a mujeres. En Malawi, el 95 por ciento de los préstamos que proporciona el Fondo Malawi Mudzi se destina a mujeres. Desde 1979, el Women's World Banking ha hecho más de 200 000 préstamos a mujeres de bajos ingresos en diversas partes del mundo. Literalmente, cientos de ejemplos similares pueden encontrarse en Asia, África y América Latina^[782].

No obstante, a pesar de estos avances, los préstamos rurales todavía se dirigen predominantemente a los hombres. La FAO proporciona varios ejemplos empíricos sobre la distribución por género de los préstamos rurales; a pesar de que están algo desactualizados, el patrón sigue siendo aproximadamente el mismo en muchos países:

Un estudio de 1990 sobre los sistemas de crédito en Kenya, Malawi, Sierra Leona, Zambia y Zimbabwe encontró que las mujeres recibían menos del 10 por ciento del crédito dirigido a los pequeños propietarios y sólo 1 por ciento del crédito agrícola total.

En los Programas de Desarrollo Rural Integrado del gobierno de la India, aunque la proporción del crédito dirigido a mujeres había aumentado, en 1989 las mujeres sólo recibieron el 20 por ciento del crédito total.

Según una encuesta agrícola en Kenya, sólo el 3 por ciento de las mujeres había obtenido crédito de los bancos comerciales, en comparación con el 14 por ciento de los hombres. En Nigeria, esas proporciones fueron 5 y 14 por ciento, respectivamente.

En 1992, las mujeres eran sólo el 12 por ciento de los prestatarios del programa de crédito a pequeños agricultores del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario de Chile^[783].

Las razones que según la FAO explican este sesgo masculino del crédito, a pesar de la mayor productividad media de los fondos prestados a las mujeres, son las siguientes, entre otras:

• El crédito se concentra con frecuencia en actividades particulares, como la producción agrícola, más que en otras partes de la cadena - procesamiento, almacenaje y comercialización -, en las que a menudo predominan las mujeres.

• Raras veces se proporcionan créditos para consumo a pesar de que, probablemente, las mujeres más que los hombres necesitan pequeños préstamos para satisfacer necesidades familiares de consumo a corto plazo.

• El crédito a veces se canaliza a través de organizaciones rurales cerradas a mujeres.

• La entrega de crédito a veces forma parte de paquetes completos, con los insumos y los servicios de extensión, dirigidos a los agricultores comerciales más eficientes.

• Los requisitos de garantía ponen en desventaja a las mujeres, que con frecuencia carecen de la propiedad legal de sus recursos, especialmente la tierra.

• Las barreras culturales pueden limitar la participación de las mujeres en el sector formal, restringir su movilidad e interacción con los hombres y, por consiguiente, su acceso a las instituciones financieras.

• El analfabetismo y el escaso dominio de los números limitan sus informaciones sobre los créditos disponibles y dificultan los procedimientos de solicitud^[784].

Si bien, estas barreras parecen formidables, de hecho, las mujeres constituyen la enorme mayoría de los clientes de muchas IMF. Políticas específicas pueden contribuir a superar las barreras, mediante acciones tales como^[785]:

i) Proporcionar materiales y entrenamiento para crear conciencia en las instituciones financieras acerca del valor y la importancia de aumentar los clientes mujeres; fortalecer su capacidad para ampliar la cobertura de este grupo, tanto en ahorros como en préstamos.

ii) Capacitar a las mujeres en alfabetización básica y manejo de números, el manejo de flujos de caja y los requisitos de los programas de crédito. En algunos casos, los programas de crédito pueden recibir subsidios para esas líneas de capacitación.

iii) Eliminar las restricciones legales que limitan el acceso de mujeres al crédito y al ahorro (por ejemplo, ser cabeza de hogar para poder contratar préstamos y depositar ahorros.

iv) Reformar las leyes de tenencia de tierras para consolidar los títulos de tierras de las mujeres, los cuales con frecuencia sirven como fuentes de garantías.

v) Al legislar el uso de la propiedad mobiliaria como garantía (apartado 7.4), incluir las joyas y otros bienes del hogar que normalmente pertenecen a las mujeres. En muchos países, las mejores oportunidades para expandir la cobertura de las instituciones financieras descansan en que las mujeres, especialmente rurales, se hagan clientes. La experiencia sugiere que los indicadores de funcionamiento de las instituciones financieras mejoran con el aumento de la proporción de mujeres en su clientela.