Las estrategias agrícolas son conjuntos coherentes de diversas políticas, en una estructura lógica global que adopta una visión a mediano o largo plazo para el desarrollo del sector. Una característica esencial es que presentan enfoques integrales de los diversos componentes del desarrollo y no los tratan en forma aislada unos de otros.
Aunque las estrategias deben tener firmes bases técnicas, también necesitan amplio apoyo de los productores, los gobiernos y los organismos internacionales de desarrollo.
Cuando las estrategias proponen un conjunto de reformas de política que benefician a varios grupos de la sociedad, puede resultar más fácil superar la oposición de algunos grupos que si las reformas se plantean una por una. Uno de los papeles de las estrategias es eliminar los privilegios especiales y crear condiciones de juego parejas para todos los actores económicos.
A las estrategias compete también elevar la calidad del diálogo nacional en lo atinente a las políticas. Es un proceso educativo para todos los participantes, incluyendo los asesores técnicos. Se trata de "aprender durante el trabajo" a definir provechosamente los temas de política y alcanzar soluciones en direcciones probablemente no habituales.
En años recientes se han hecho muchos esfuerzos para mejorar el carácter participativo de los programas y las políticas, pero pocos en lo que concierne a la participación ciudadana en la formulación de estrategias de desarrollo nacional o sectorial.
Además de respetar los principios básicos de la democracia, la participación en el diseño de las estrategias es particularmente valiosa por las siguientes razones:
a) Mejora las posibilidades de lograr consensos nacionales para reformar las políticas.
b) Fortalece los canales del diálogo nacional, empoderando así a los ciudadanos para participar más efectivamente en la resolución de las cuestiones de política. Aumenta la capacidad de la sociedad civil y el sector privado para tratar las cuestiones de las políticas nacionales de desarrollo.
c) Ayuda a formular políticas mejor fundadas. La experiencia demuestra que a los representantes del sector privado y a las ONG no solamente les compete apoyar políticas de consenso sino que también son capaces de realizar contribuciones fundamentales a la calidad de las reformas y a la elaboración de la respectiva legislación.
d) Mejora la rendición de cuentas y la transparencia del proceso de definición de las políticas.
e) Ayuda a fortalecer las opiniones del país en los diálogos internacionales. En lugar de que las políticas nacionales sean definidas implícitamente por la suma de las condicionalidades a que están sujetos los préstamos y las donaciones, las auténticas prioridades nacionales pasan a guiar los programas de asistencia internacional.
Los participantes del proceso deben ser representativos de un amplio espectro de la sociedad. Esto incluye a las mujeres, los pobres y otros grupos desfavorecidos. Los participantes no tienen que ser necesariamente representantes formales de las asociaciones u otras entidades, pero deben ser reconocidos por sus comunidades y grupos de origen como personas versadas en temas de la política agrícola.
Siempre existe el riesgo de no alcanzar consensos estratégicos entre los miembros de la sociedad. En todo caso, la formulación de estrategias constituye una buena ocasión para tratar de remediar desacuerdos importantes sobre temas básicos de la política.
Un propósito principal del proceso de formulación es el de que los participantes asuman un sentido de propiedad sobre sus resultados. Esto depende de como se lleva a cabo el proceso. Otro objetivo es generar un sentido de propiedad por parte del país, lo cual es particularmente relevante cuando algunas políticas han sido de hecho impuestas por agencias internacionales, a través de las condiciones impuestas a la asistencia financiera.
El tema de la propiedad, para el país y la sociedad civil, sugiere límites al patrocinio directo de las organizaciones internacionales y los gobiernos a los procesos de formulación. La sociedad civil puede ser reacia a trabajar bajo el auspicio de una de esas entidades, las cuales, idealmente, podrían limitarse a contribuir a la estrategia con sus conocimientos y ayudar luego a aplicar sus recomendaciones.
Las formas de seleccionar a los participantes también son relevantes para el tema de la propiedad. Conviene debatirlas abiertamente con los propios participantes, antes de adoptar una decisión final sobre la constitución del grupo.
Si la estrategia es elaborada inicialmente por asesores técnicos y luego presentada a la sociedad civil para consultas, es poco probable que genere un sentido de propiedad entre las personas consultadas. Lo esencial para la propiedad es que las personas interesadas, y la sociedad civil en particular, tomen la dirección del proceso de elaboración del documento de estrategia.
El control de la calidad técnica es un tema importante, especialmente en las estrategias preparadas con el liderazgo de la sociedad civil. Dicha calidad puede ser favorecida mediante la generación de capacidad, y esto a su vez requiere una larga relación de trabajo entre los participantes y los asesores técnicos, en un proceso interactivo de aprender-haciendo. Los países emergentes disponen de muchos técnicos capacitados, a menudo no aprovechados para la formulación y ejecución de las políticas.
La capacidad de la sociedad civil para analizar temas de políticas debe ser institucionalizada, a los efectos de hacerla sostenible a largo plazo, lo cual justifica la atención y el apoyo de las instituciones internacionales de desarrollo. Uno de los papeles más valiosos de la asistencia oficial al desarrollo es la de generar capacidad nacional para el análisis y la formulación de políticas.
La preparación de las estrategias se centra alrededor de la organización de grupos de trabajo que llevan a cabo los análisis y escriben los borradores de los capítulos. Se requiere un comité coordinador y, algunas veces, dos niveles de coordinación, uno para la logística diaria y otro, por un grupo más grande, para revisar los temas de mayor importancia y asegurar la coherencia entre los diversos componentes de la estrategia.
Los grupos de trabajo pueden incorporar recursos humanos de la sociedad civil que de otra forma quedarían excluidos del proceso de formulación y ejecución de las políticas.
Los principales desafíos o tareas inherentes a los esfuerzos participativos para la formulación de estrategias agrícolas son los siguientes:
a) Motivar a un número adecuado de agricultores y ganaderos prominentes, para que se comprometan con el proceso y le dediquen el tiempo necesario para alcanzar resultados positivos. Esto no es fácil, ya que tanto los empresarios agrícolas como los campesinos tienen su tiempo muy ocupado.
b) No contentarse con la participación de los residentes en la ciudad capital y alcanzar una buena representatividad geográfica. La logística en este caso puede ser difícil en países grandes y/o con malos sistemas de transportes y comunicaciones.
c) Superar las divisiones existentes en el seno de los participantes, por razones políticas o socioeconómicas, para ser capaces de alcanzar propuestas que tengan el apoyo implícito de todos o la mayoría de los grupos de la sociedad rural.
d) Crear un contexto en el cual los representantes de la sociedad civil batallen conjuntamente en favor de políticas económicas sensatas que beneficien a todo el sector, en vez de promover estrechos intereses particulares o de grupos.
e) Evitar la creación de procesos paralelos de diálogo, que pueden debilitar los canales de comunicación y los procesos sociales.
f) Evitar la publicidad prematura en la etapa de elaboración preliminar. Aunque es útil mantener al público informado, la publicidad acerca del contenido de la estrategia corre el riesgo de atraer críticas excesivas, aún de la prensa nacional, sobre formulaciones todavía tentativas de la política. Esto puede debilitar el emergente consenso de los participantes e incluso hacer naufragar todo el esfuerzo.
g) Ganar aceptación para las principales recomendaciones de política, por parte del gobierno actual o del próximo, si las elecciones se avecinan.
Si bien la visión creativa y factible del futuro es un componente esencial de las estrategias, también es necesario incluir los medios para que esa visión se convierta paulatinamente en realidad. Esos medios deben ser suficientemente detallados y rigurosos como para constituir un programa factible de ser ejecutado.
Un paso útil en la transición desde la definición de los objetivos (vision) hasta el programa de políticas agrícolas es el de identificar los principales obstáculos para el cumplimiento de los objetivos. Otro paso consiste en que los grupos de trabajo describan el marco de políticas existente: esta no es una tarea trivial para los que han pasado la mayor parte de su vida profesional trabajando dentro del mismo marco de políticas, lo que les hace más difícil desentenderse del mismo y considerar otros marcos alternativos.
En las estrategias es necesario establecer claramente los vínculos lógicos entre el diagnóstico y las soluciones. Una forma de estructurar los documentos de estrategia es que cada sector, subsector o tema incluyan los siguientes elementos:
a) Características básicas del sector, subsector o tema examinado.
b) Análisis de las políticas pasadas y presentes sobre el subsector o tema.
c) Principales cuestiones y obstáculos que deben ser abordados.
d) Objetivos específicos (secundarios) para el subsector o tema.
e) Recomendaciones de política y razones técnicas que las justifican (las políticas se diseñan de manera lógica, como vías para superar obstáculos y alcanzar objetivos.)
f) Apéndices: reformas legislativas y programas de inversión (no aplicable a todos los subsectores o temas).
El capital humano es el principal factor estratégico del desarrollo agrícola, especialmente cuando surgen nuevas tecnologías, los mercados demandan productos más seguros y de mayor calidad, y cambian las condiciones y tiempos de entrega. Se necesita saber como acceder y asimilar permanentemente la nueva información. Las instituciones y políticas que facilitan dicho acceso son cada vez más importantes, pero los ministerios de agricultura no siempre reconocen rápidamente estos desafíos.
El fortalecimiento institucional es otra de las claves del crecimiento agrícola. Las instituciones contribuyen al acceso de los agricultores a los nuevos conocimientos y les permiten realizar acuerdos firmes para obtener los insumos, vender los productos y diferir los pagos. Cuando todas las transacciones y los pagos tienen que hacerse al contado, las posibilidades de crecimiento son limitadas.
Las recomendaciones de política de las estrategias deben ser coherentes, tanto dentro del sector como con los demás sectores. La ejecución de una política puede requerir cambios en otras políticas complementarias. La agricultura es altamente dependiente del contexto macroeconómico, principal determinante de los incentivos a los productores. Si no lo han hecho ya los responsables de ese contexto, puede ser necesario que los formuladores de las políticas agrícolas sugieran políticas macroeconómicas más convenientes.
El principal objetivo de política de las estrategias agrícolas es el de aumentar los ingresos rurales. Aumentar la producción y la productividad son medios importantes para lograr ese objetivo, y las políticas que modifican los precios relativos en favor de la agricultura también contribuyen a su cumplimiento.
El propósito de las estrategias agrícolas es generar crecimiento sostenido y ampliamente compartido. Las estrategias de mayor éxito son las que demuestran creatividad para encontrar soluciones concretas, detalladas y viables a los problemas identificados.
La experiencia histórica y los modelos conceptuales de desarrollo agrícola a largo plazo destacan la necesidad de reducir al mínimo la intervención pública en los mercados de productos, la cual, en cambio, puede dar prioridad al funcionamiento de los mercados de factores, particularmente en aspectos de capacitación y educación (capital humano), tierras, aguas, crédito y tecnología.
El "modelo histórico" de Ruttan y Hayami es de los más ricos del género en materia de implicaciones de política. Destaca el papel fundamental de la innovación técnica en el desarrollo agrícola, y considera que la índole de las innovaciones está fuertemente influida por los precios relativos de los factores y por los precios reales de los productos.
La producción es sólo una etapa de la cadena de actividades que se extiende desde la provisión de insumos y el desarrollo tecnológico a la producción, la gestión de la poscosecha, la comercialización y el procesamiento. Por lo tanto, la agricultura no puede prosperar sin forjar vinculaciones funcionales con los mercados, tanto domésticos como internacionales. Los mercados son cada vez más exigentes en términos de calidad y plazos de entrega de los productos, sea que estos provengan de los pequeños agricultores o de las grandes fincas.
En último término, los factores centrales del crecimiento agrícola son: mercados y condiciones de precios adecuados, y capital productivo suficiente. En este último, como ya fue señalado, el capital humano es el más importante.
Las principales orientaciones substantivas de las estrategias de desarrollo agrícola pueden resumirse como sigue:
a) Desarrollo del mercadeo y políticas de precios
- Las políticas de mercadeo incluyen las negociaciones comerciales internacionales (tanto bilaterales como multilaterales), y las políticas para el cumplimiento de las normas fitosanitarias y de inocuidad alimentaria, clasificación de productos (especialmente granos), promoción de exportaciones, información y estudios de mercado, financiación de la comercialización y el almacenaje, capacitación de los agentes de extensión en temas de calidad de los productos y producción orgánica, y otros esfuerzos relacionados.
- Políticas de precios, mayormente de ámbito macroeconómico, para evitar la declinación de los precios agrícolas reales. La política de precios también debe buscar tasas relativamente uniformes de protección efectiva, entre los productos del sector y entre diversos sectores de la economía.
- Un sistema de comercio libre, que sin embargo no transmita a la economía nacional las distorsiones más evidentes de la economía internacional.
b) Políticas de capital humano
- Mejorar la educación rural, cambiando, si es necesario, la organización y gestión de las escuelas.
- Los programas de extensión y capacitación rural deben atender aspectos de organización comunitaria y de los productores, especialmente en relación a las mujeres. La capacidad para trabajar juntos, cooperativamente, es la clave del éxito de muchos esfuerzos de desarrollo, especialmente los relacionados con la penetración en nuevos mercados. Todo esto concierne al capital social rural.
- La capacidad para la investigación y la extensión agrícola debe ser fortalecida considerablemente en la mayoría de los países en desarrollo, en particular la calidad del personal y los enfoques participativos.
- El fortalecimiento de las instituciones y la buena gobernabilidad son también aspectos centrales del desarrollo agrícola. En general, hay que inculcar el respeto de las normas, leyes y derechos de propiedad en todas sus formas. De manera más específica, se requiere que las instituciones sean más responsables y eficientes y, casi siempre, tender hacia una mayor descentralización.
c) Políticas de capital físico
- Clarificar y afianzar los derechos de propiedad, incluyendo los derechos de arrendamiento, y mejorar el acceso a la tierra sin perturbar la seguridad de la propiedad.
- Inversiones en infraestructura física rural, especialmente las relacionadas con el riego, el transporte, la electrificación y las comunicaciones.
- Reducción de las distorsiones en los mercados de productos y factores.
- Reforzamiento de la fuerza legal de las relaciones contractuales.
- Consideración especial para mujeres, pequeños agricultores y pobres rurales.
- Descentralización y participación como parte del proceso de devolución de los servicios públicos, llegando a su privatización cuando sea conveniente, a los efectos de alentar la participación de los agricultores y las comunidades en el diseño e implementación de las políticas y los programas.
- Prioridad a la creación de instituciones viables.
Para facilitar su implementación, las estrategias deben ir acompañadas de propuestas de nueva legislación, cuando esta sea necesaria.
El enfoque del desarrollo rural integrado, seguido por muchos países, ha sido por lo general un fracaso. Las razones han sido, entre otras, las deficiencias en cuanto al contexto de las políticas, el compromiso gubernamental, las tecnologías, el desarrollo institucional, la participación de los beneficiarios, y la coordinación entre instituciones.
A raíz de lo anterior, los organismos internacionales otorgan ahora prioridad a los enfoques descentralizados y participativos, incluyendo programas de inversión "impulsados por la demanda". Las comunidades son crecientemente llamadas a liderar la definición o selección de los programas que las conciernen, y los gobiernos locales asumen cada vez funciones más importantes.
El desarrollo rural también requiere la descentralización institucional, políticas de apoyo en otros sectores y buena gobernabilidad.
Se puede aumentar la eficacia de las inversiones rurales mediante programas complementarios de transferencias directas a las familias rurales pobres. Estas son coherentes con las normas de política agrícola de la OMC y representan una manera de otorgar incentivos a los pequeños agricultores y a productores de bienes de exportación, que son difíciles de alcanzar mediante otros programas de incentivos.
Esas transferencias directas son neutrales con relación a los patrones de cultivo, a diferencia de la mayoría de las otras formas de apoyo fiscal. Si se combinan con impuestos sobre la tierra, el efecto neto es progresivo con respecto al tamaño de las fincas.
La gestión de las medidas de apoyo directo requiere una considerable descentralización de las actividades de los ministerios de agricultura.
Buena parte de las inversiones públicas rurales deberían concentrarse en pocos tipos de infraestructuras esenciales, en vez de dispersarse en muchos campos; esas inversiones permiten a las familias rurales emprender actividades que aumentan sus niveles de vida. La experiencia comparada parece confirmar que las áreas de inversión prioritaria son cuatro: educación, transporte, electricidad y comunicaciones. Si las condiciones agroeconómicas favorecen al riego, este constituiría la quinta prioridad.
En la medida de lo posible, las estrategias deben estimar aproximadamente las necesidades de inversión en las áreas prioritarias.
Cinco clases principales de obstáculos limitan los esfuerzos de las familias rurales:
- Capital humano: bajos niveles de educación e insuficiente capacitación.
- Capital social: deficiente organización comunitaria, organización de productores, etc., reflejados en su incapacidad para realizar esfuerzos cooperativos o asociativos.
- Infraestructura física: limitaciones en materia de caminos, comunicaciones, servicios de energía y agua para riego.
- Infraestructura institucional: en lo que concierne a la investigación y extensión agrícola, sistemas financieros rurales, normas e instituciones para definir los derechos de propiedad y resolver los conflictos, cumplimiento de los contratos y así sucesivamente.
- Capital físico privado: falta de tierra e insuficiente infraestructura de riego en las fincas, e inadecuada inversión en ganado, árboles frutales y otros bienes de producción.
De estos obstáculos pueden surgir cinco clases de políticas y programas de desarrollo rural, cuyas respectivas prioridades serán definidas separadamente para cada comunidad. Las prioridades irán cambiando con los progresos realizados en cada uno de estos "ejes".
- Nueva legislación (canal legislativo).
- Decisiones y decretos del poder ejecutivo que alteran el contexto económico de la agricultura y modifican las estructuras institucionales (canal de política administrativa).
- Inversiones públicas o fondos de la cuenta de capital, parte de los cuales pueden provenir del exterior (canal de las inversiones).
- Gastos del presupuesto de la cuenta corriente del gobierno (canal de los programas).
- Participación voluntaria del sector privado y la sociedad civil (canal no gubernamental).
Las estrategias deben ser seguidas de planes operativos. La supervisión y vigilancia de los pasos tomados para ponerlas en práctica puede quedar a cargo de una secretaría o comité. Los que han participado en su formulación pueden contribuir con ventajas a esa vigilancia y al diseño de soluciones a los problemas surgidos durante la implementación.
as condicionalidades más eficientes de la asistencia multilateral son las que solicitan a los países aplicar sus propias estrategias y planes (o una parte de estos) particularmente si han sido formulados de manera participativa.
