2. Les réformes fiscales dans le secteur des pêches en Ouganda

par

Godfrey Bahiigwa^[2]
Kenneth Mugambe^[3]
Keizire Boaz Blackie^[4]

1. Introduction

1.1 Importance nationale des pêches

Le secteur de la pêche joue un rôle important dans l'économie de l'Ouganda pour plusieurs raisons. C'est une source d'emploi direct et un moyen de subsistance pour environ un million de personnes, soit près de 4 pour cent de la population. D'après des sources gouvernementales, le secteur a contribué pour quelque 2,4 pour cent au produit intérieur brut (PIB) en 2002 [Ministry of Finance, Planning and Economic Development (MFPED), 2003]. Toutefois, en raison du manque de données de base, les ressources halieutiques en Ouganda, comme dans de nombreux autres pays, sont généralement sous-estimées. Des preuves en sont données dans une étude récente et détaillée (Banks, 2003) qui a attribué une valeur cinq fois plus élevée au secteur. Selon l'auteur elle s'élèverait à 220 millions de dollars EU et contribuerait pour 12 pour cent au PIB total en 2002. Un haut pourcentage (63 pour cent) de la valeur provenait du commerce intérieur du poisson, alors que le reste était le fait des exportations de poisson et de produits halieutiques lesquelles représentaient 81 millions de dollars EU.

L'Ouganda a la chance de pouvoir exporter d'importantes quantités de poisson portant principalement sur la perche du Nil du lac Victoria. Elles ont contribué pour 17 pour cent à la valeur totale des exportations en provenance de l'Ouganda en 2002 contre moins d'un pour cent en 1990 (Uganda Bureau of Statistics, 1998; DFR, 2002; MFPED, 2003). Le poisson représente à l'heure actuelle le principal produit d'exportation agricole non traditionnel et les importants revenus dégagés jouent un rôle de premier plan, contribuant à la stratégie de développement de l'Ouganda qui vise à permettre au pays d'accroître ses recettes en devises.

Le poisson joue un rôle très important dans la nutrition, fournissant des éléments nutritifs essentiels et représentant une source de protéines animales, notamment pour les pauvres qui ne sont pas en mesure d'acheter d'autres produits riches en protéines plus coûteux comme le bœuf, le porc ou le poulet. Il est estimé que la pêche nourrit environ 17 millions de personnes au taux annuel de consommation de 10 kg par habitant. Les espèces qui occupent une place importante dans la sécurité alimentaire et la nutrition des pauvres ne sont pas les mêmes que celles qui produisent les recettes tirées de l'exportation.

Le secteur fournit des emplois aux pêcheurs, aux marchands de poisson et aux personnes en assurant la transformation. C'est pourquoi il a un effet direct et indirect sur la réduction de la pauvreté en Ouganda. Les avantages immédiats viennent de la dépendance directe vis-à-vis de la pêche, notamment chez les communautés lacustres. Les avantages indirects découlent de l'emploi secondaire par le biais des services fournis à l'appui de la pêche.

1.2 Régime de propriété des ressources halieutiques

Les ressources halieutiques sont des biens communs confiés au gouvernement qui les gère pour le compte de la population ougandaise. Il ne possède pas ces ressources mais, par le truchement du Département des ressources halieutiques, il est responsable de leur préservation et leur gestion en général. Le fait que de nombreux utilisateurs agissent comme si les ressources halieutiques naturelles étaient illimitées est une source de grande préoccupation. Elles sont traitées comme des biens partagés auxquels quiconque peut avoir aisément accès. Il est estimé qu'elles sont un bien public qui appartient à tous mais à personne en particulier, ce qui encourage leur libre exploitation, productrice de gains rapides, et la compétition pour des ressources disponibles immédiatement sans se préoccuper de savoir si cela aura des répercussions sur leur durabilité à long terme.

1.3 Menaces pesant sur les ressources halieutiques

Malgré la croissance spectaculaire qui a caractérisé récemment les exportations de poisson, le secteur est menacé. Les captures ont atteint des niveaux sans précédent en 1993 atteignant 276 000 tonnes. Elles se sont établies depuis lors aux environs de 220 000 tonnes par an. Les tendances des captures et des exportations de poisson figurent à l'annexe 1. Les prises annuelles relativement stables signalées pendant la décennie écoulée masquent de sérieuses préoccupations concernant l'état des stocks dans la plupart des grandes masses d'eau. On s'inquiète notamment de l'augmentation marquée et rapide de l'effort de pêche qui entraîne la surpêche et l'emploi illégal et dangereux de méthodes et d'engins de pêche. On se préoccupe en outre des pratiques de pêche illicites qui déterminent la capture de poissons immatures, entravant ainsi le processus naturel de rajeunissement des stocks. Cette tendance est liée à la question de l'accès aux fonds de pêche qui sera traitée de façon plus détaillée dans les prochaines sections. Les menaces pesant sur la pêche ont un impact non seulement sur les moyens de subsistance des communautés qui en sont tributaires, mais aussi sur la croissance économique générale du pays.

1.4 L'approche antérieure de la gestion des pêches

Pendant des décennies, la gestion des pêches en Ouganda s'est fondée sur une approche basée sur une autorité centrale. Cette approche ne prévoit que peu ou pas de participation communautaire aux prises de décisions. Elle s'est également avérée coûteuse, nécessitant la présence d'un important personnel gouvernemental. A cause du manque de consultation avec les parties prenantes et les communautés, les règles étaient souvent considérées comme illégitimes et la population tendait à ne pas les respecter. Le non-respect, à son tour, entraînait une confrontation accrue entre l'Etat et les utilisateurs des ressources, et davantage de coûts de mise en application des règles que le gouvernement ne pouvait ou n'entendait pas supporter.

Avec l'avènement de la décentralisation dans les années 90, la responsabilité de la gestion des pêches est passée aux gouvernements locaux sous la surveillance du centre. Toutefois, en pratique, la situation n'a guère changé. Le secteur reste pauvre en ressources, notamment la pêche continentale au niveau mondial, et l'important rôle qu'il joue dans la réduction de la pauvreté et la croissance économique reste largement incompris. Jusqu'à tout récemment, la pêche ne suscitait guère d'intérêt et seuls de modestes financements lui étaient affectés aux niveaux national et du gouvernement local décentralisé. De ce fait, les ressources halieutiques et les moyens de subsistance du million ou davantage de personnes qui en sont tributaires continuent à être menacés.

C'est dans ce cadre que les chefs du secteur de la pêche ont compris qu'un changement radical s'imposait si l'on voulait utiliser sagement les ressources et garantir les moyens de subsistance, en particulier pour les pauvres. Comment cet objectif est réalisé et la manière dont il est lié au besoin de réformes fiscales du secteur sont décrits dans les sections qui suivent.

2. Politiques, lois et institutions de pêche

Le secteur de la pêche passe actuellement par une période de grande transition où des réformes sont en cours pour renforcer et améliorer l'efficacité des politiques, de la législation et des institutions nationales. La transition comporte l'amélioration de l'organisation de la société civile, des liaisons plus étroites entre les communautés, l'industrie privée et le gouvernement, le resserrement des liens entre différents niveaux du gouvernement et entre les divers secteurs publics qui sont restés par tradition largement déconnectés.

2.1 La politique nationale des pêches

Pendant des décennies, le secteur ougandais de la pêche a été géré sans une stratégie claire. Ce n'est qu'en 2000 que le Département des ressources halieutiques a mis en route un processus participatif pour formuler une nouvelle politique nationale des pêches (PNP). Un large éventail de parties prenantes a participé au processus de formulation à tous les niveaux; il a donc pris pas mal de temps, aboutissant finalement à la soumission de la politique au Cabinet en 2003. La PNP comprend 13 objectifs qui sont résumés à l'annexe 2. Elle promeut avec force de nouvelles approches de la gestion, notamment la participation des populations locales à la cogestion des ressources halieutiques en partenariat avec les gouvernements locaux. Cette tendance est conforme aux principes généraux qui sous-tendent le plan général de modernisation de l'agriculture (PMA) et la politique de décentralisation du gouvernement. La politique des pêches souligne l'importance de liens directs avec les services consultatifs agricoles nationaux, un instrument novateur du PMA visant à fournir des services consultatifs financés publiquement et prêtés aux agriculteurs et aux pêcheurs par le secteur privé en fonction de la demande. Il faudra une réforme fiscale concernant la pêche et les autres ressources naturelles communautaires.

L'Office national des pêches (ONP) reconnait la nécessité de mobiliser des financements durables pour les institutions de gestion des pêches à tous les niveaux, et d'introduire des réformes fiscales concomitantes en faveur de ces dernières. Il reconnait aussi l'importance d'améliorer la collecte d'informations sur la pêche et aussi, de mettre en place des réformes fiscales au niveau local. La politique recommande d'adapter plus étroitement la recherche aux besoins des parties prenantes, et des réformes fiscales liées à la réforme institutionnelle plus générale au niveau national sont à l'étude au sein du nouveau réseau national de recherche agricole. On trouvera de plus amples informations sur ces réformes fiscales à la section 4.

2.2 La législation nationale des pêches

La loi relative à la pêche (1967) est la principale législation régissant la pêche en Ouganda. Elle concerne le contrôle des captures, la conservation du poisson, l'achat, la vente, la commercialisation et la transformation du poisson. La loi est désuète et devrait être révisée afin de traduire les changements survenus dans le secteur, notamment au cours des dernières années, et refléter la nouvelle politique de la pêche. Le Département des ressources halieutiques s'emploie à réviser la loi mais la procédure s'est avérée longue.

Entre-temps, le Département des ressources halieutiques a introduit une nouvelle législation de la pêche qui est nécessaire, sans plus attendre, dans des domaines clés, grâce à une série d'instruments statutaires. Le plus clairvoyant d'entre eux est la nouvelle législation qui établit la gestion conjointe des ressources halieutiques^[5]. Le gouvernement a accompli un pas important en confiant à sa population la cogestion des ressources en partenariat avec les gouvernements locaux. Cette initiative s'est réalisée par le biais d'une législation autorisant la formation d'unités de gestion de plage (UGP) communautaires pour la planification et la gestion de la pêche (voir 2.3).

Un deuxième domaine clé concerne le contrôle de l'accès aux pêcheries. Le Département utilise l'octroi de licences aux bateaux de pêche comme outil de gestion potentiel tant pour contrôler l'accès que pour dégager un revenu de la valeur des ressources halieutiques. La législation stipulée en décembre 2001 a délégué aux gouvernements locaux l'autorisation d'octroyer les licences.

Un troisième domaine de développement législatif porte sur la taxation croissante des bateaux de pêche, des licences de pêche et du commerce du poisson. Ces lois ont été introduites pour dégager une rente halieutique en vue d'accroître le revenu du gouvernement local, et pour décourager l'entrée de nouveaux exploitants dans des fonds de pêche soumis à un exploitation croissante.

2.3 Restructuration institutionnelle du secteur de la pêche

La réforme institutionnelle du secteur de la pêche a lieu simultanément à trois niveaux: micro, moyen et macro, avec de nouveaux liens entre ces niveaux.

Niveau micro

Au niveau micro, le Gouvernement appuie la création d'un réseau national de 500-700 unités de gestion de plage communautaires légalement responsabilisées. Les UGP seront établies à tous les points de débarquement officiellement désignés. Pour exploiter la ressource, le seul droit d'accès légal à ces points désignés est conféré par adhésion à une UGP. Si un pêcheur, un transformateur ou un commerçant n'adhère pas à une UGP il ne pourra opérer légalement dans la pêcherie. L'adhésion à l'UGP permet une participation active aux prises de décisions régissant la gestion des ressources halieutiques en partenariat avec le gouvernement local. Elle permet aussi le contrôle de l'accès aux ressources en limitant le nombre et le type de bateaux et d'engins de pêche. Les UGP peuvent établir des règles de gestion localement et au niveau du lac par des projets de loi et des ordonnances.

Niveau moyen

Les UGP sont instituées de façon à travailler en collaboration avec les gouvernements locaux et sont aussi liées aux gouvernements du niveau moyen à l'échelon du district ou interdistrict. Cette approche de la gestion des pêches est une voie révolutionnaire visant l'utilisation et la gestion intégrées durables de la ressource. La loi des UGP prévoit la collaboration et l'association avec d'autres UGP pour former des UGP de niveau supérieur et une association avec les organisations de gestion des lacs. Le premier organisme entièrement ougandais de gestion des lacs établi sur le lac George est connu sous le nom d'Organisation de gestion intégrée du bassin du lac George (LAGBIMO). Une organisation similaire sera constituée sur le lac Kyoga au début de 2004 et sera désignée sous le nom d'Organisation de gestion intégrée du lac Kyoga (LAKIMO). Ces organisations fournissent un cadre dans lequel œuvre la société civile en liaison étroite avec le gouvernement et, le cas échéant, avec l'industrie privée en vue de développer, mettre en œuvre et surveiller la performance et l'impact des plans de gestion intégrée des lacs. Les organisations lacustres jouissent de l'identité juridique en vertu de la loi du gouvernement local de 1997.

Niveau macro

Au niveau national, un processus est en cours pour transformer le Département des ressources halieutiques en un organisme autonome appelé Office des pêches de l'Ouganda (OPO). Cet organisme central réunira tous les intéressés à la pêche du pays et les reliera aux organisations du niveau moyen, aux UGP locales et aux organismes internationaux de gestion de la pêche comme l'Organisation des pêches du lac Victoria. Simultanément, le ministère dont relève le Département fait lui-même l'objet d'une réorganisation structurelle et fonctionnelle à laquelle devra être associé un nouvel Office des pêches.

Les UGP résolvent-elles le problème de l'accès libre?

A notre avis, les UGP représentent une nouvelle approche de la gestion des pêches par rapport à l'approche centralisée préalable. Cependant, bien qu'elles constituent une amélioration, il n'est guère probable qu'elles puissent résoudre entièrement le problème de l'accès libre. A long terme, il semble inévitable que l'Ouganda doive prendre d'autres mesures comme la définition des droits de propriété dans les pêcheries, droits qui devront être transférables. En outre, il n'est pas clair quelles incitations ou solutions de rechange s'offrent aux UGP qui sont «exclues» des pêcheries, même si elles dépendaient d'elles antérieurement pour leur survie. Quoi qu'il en soit, si elles finissent toutes par devenir membres des UGP quelle différence y aura-t-il par rapport à la situation précédente au plan de la limitation de l'accès?

3. Politiques fiscales en matière de pêche

Les politiques fiscales intéressant directement les pêches en Ouganda couvrent un grand nombre de domaines, y compris les coûts des intrants, l'accès aux pêcheries, la transformation du poisson, la commercialisation, le suivi et les coûts de gestion. Les politiques fiscales sont liées aussi bien à des mécanismes «intérieurs» au sein du secteur de la pêche, comme l'extraction d'un revenu économique, qu'à d'autres «extérieurs», c'est-à-dire hors du secteur mais qui ont une forte influence sur son efficacité.

3.1 Politiques intérieures des pêches

Un revenu économique est un excédent économique maximal qui peut être dégagé de la pêche pendant que l'industrie de la pêche continue d'opérer avec efficacité. Une des justifications de l'extraction d'une part ou de la totalité de la rente halieutique potentielle se fonde sur le principe que les stocks de poisson représentent une ressource nationale, et que la société tout entière doit recevoir une part des avantages découlant de leur exploitation. Des études (Arnason, 1990, par exemple) montrent que, dans des pêcheries bien gérées, la rente économique varie normalement entre 10 et 60 pour cent de la valeur brute des débarquements. En Ouganda, la valeur brute annuelle des débarquements est d'au moins 220 millions de dollars EU. De ce fait, les rentes potentielles devraient s'élever à au moins 20 millions de dollars EU et éventuellement atteindre, voire même dépasser, 100 millions de dollars EU par an.

Toutefois, la question clé réside dans le fait que les rentes halieutiques en Ouganda ne sont pas dégagées correctement. Même celles qui le sont au travers des mécanismes fiscaux décrits ci-dessous sont rarement réinvesties ou réutilisées (du moins pas directement) en faveur de la gestion et de la durabilité des pêches. La pratique courante consiste à extraire des rentes qui sont déposées auprès des trésoreries nationales ou locales, ou de particuliers n'appartenant pas au secteur de la pêche. Les fonds provenant des trésoreries nationales servent à financer, entre autres, des biens publics comme les routes ou d'autres infrastructures sociales.

Niveau du gouvernement central

Au niveau central, il existe deux principaux instruments: les licences de transformation industrielle et le certificat d'inspection sanitaire.

(a) Licence de transformation industrielle du poisson

La licence de transformation industrielle du poisson est une licence annuelle délivrée par le Département des ressources halieutiques à toutes les usines de transformation. Elle est généralement émise contre un versement annuel de 500 000 U Sh (environ 256^[6] dollars EU) pour chaque usine de transformation opérante.

(b)Certificat d'inspection sanitaire

Le Département est tenu de certifier la qualité et la salubrité du poisson, en particulier pour l'exportation. Tout le poisson destiné au marché d'exportation est certifié par le Département par l'émission d'un certificat d'inspection sanitaire après la réalisation de tests de qualité et de salubrité sur des échantillons de chaque expédition^[7] ou lot de poisson exporté. Ce certificat est émis contre un versement de 2 000 U Sh (environ 10 dollars EU) par expédition.^[8]

Niveau du gouvernement local

En vertu du processus de décentralisation, les gouvernements locaux sont organisés sur deux niveaux et jouissent de l'identité juridique et de l'autonomie. Le premier est le niveau du district, à savoir le gouvernement local immédiatement inférieur au central. Le deuxième est le niveau du sous-comté, à savoir le gouvernement local immédiatement inférieur au district. Il existe des unités administratives gouvernementales en dessous du niveau du sous-comté, à celui de la paroisse et du village. Au titre de ces administrations locales, des services limités de vulgarisation en matière de pêche sont fournis, alors que l'accent porte fortement sur la collecte des revenus par le personnel de pêche. Il existe une vaste panoplie d'impôts et de droits relatifs à la pêche. Les niveaux de la plupart d'entre eux sont fixés par le gouvernement central. Les ressources qu'ils génèrent sont remises au gouvernement local. Les gouvernements locaux appliquent les instruments fiscaux suivants:

(a) Licence du bateau de pêche

Dans les pêcheries ougandaises, le droit de pêche est soumis à une licence annuelle délivrée au bateau de pêche par les départements des pêches du district. Jusqu'à très récemment la licence coûtait 12 000 U Sh (8 dollars EU) pour de petites pirogues de planches sans moteur et 17 000 U Sh (9 dollars EU) pour des bateaux à moteur. Cependant, avec les dernières réformes, le prix des licences a considérablement augmenté (voir section 4).

(b) Licence de pêche

En pratique, la licence de pêche, bien qu'elle soit prévue dans les principales lois sur la pêche, n'a été taxée largement ou strictement que jusqu'à très récemment, et elle fait l'objet de l'une des réformes fiscales en cours (voir section 4). Les frais annuels individuels varient entre 5 000 et 7 000 U Sh (2,5-4 dollars EU) et sont payés par les membres de l'équipage qui sont généralement beaucoup plus pauvres que les armateurs.

(c) Licence des marchands de poisson

Il s'agit d'une licence relative à la vente du poisson ayant différentes valeurs en fonction du district et de l'étendue géographique de l'opération commerciale. Jusqu'à récemment, le prix d'une licence annuelle pour des commerçants opérant dans un seul district allait de 5 000 à 15 000 U Sh (2,5-7,5 dollars EU) pour les petits commerçants. Des droits plus élevés (10 dollars EU) frappaient le commerce motorisé entre les districts. Le prix de la licence des marchands de poisson a été redressé au titre d'un nouvel instrument statutaire (voir section 4).

(d) Licence de commercialisation

Des licences de commercialisation sont exigées pour tous les commerçants des marchés secondaires et primaires. Les frais varient d'un endroit à l'autre et suivant la taille du marché. Au marché primaire, aux points de débarquement du poisson, des droits sont aussi exigés mais ils sont payés dans le cadre d'un système d'adjudication organisé par les gouvernements de district. Les systèmes d'adjudication sont illustrés au paragraphe f) ci-dessous.

(e) Taxes sur le débarquement du poisson

Une taxe journalière de débarquement est appliquée par le gouvernement local à tous les points de débarquement désignés. Elle est d'environ 500 U Sh (0,25 dollar EU) par bateau. Cette taxe est perçue suivant un système d'adjudication (voir paragraphe f).

(f) Adjudication des taxes

Le gouvernement ougandais a entamé un processus radical de décentralisation où l'adjudication de la prestation de services est désormais largement répandue dans le pays et appliquée à tous les secteurs. Les fonds de pêche sont les seules ressources communautaires naturelles sujettes à ce système d'adjudication de la prestation de services. Le service mis en adjudication est le recouvrement des taxes. Les taxes relatives au débarquement et à la commercialisation, et les autres taxes connexes sont prélevées par les adjudicataires qui paient aux gouvernements locaux un prix convenu établi dans leur soumission contre le droit de recouvrer ces taxes pour le compte des gouvernements locaux. Le bénéfice pour l'adjudicataire est le montant qui excède le prix minimal payé au point de débarquement plus les coûts du recouvrement des taxes.

Il est clair que ce système d'adjudication est une affaire hautement rentable qui fait l'objet d'une vive concurrence. Il a été estimé que le bénéfice annuel tiré du système est d'environ 150 000 dollars EU sur le lac Kyoga, et qu'il pourrait même atteindre 1,5 million de dollars EU sur le lac Victoria. Ces bénéfices ne sont jamais réinvestis dans la gestion et le développement de la pêche. En outre, ils entraînent un surprix pour les utilisateurs des ressources, en particulier les plus pauvres et minent les efforts de promotion de la gestion durable de la ressource. Le système d'adjudication est l'un domaines clés qui appelle une réforme fiscale radicale.

Niveau communautaire

Outre les nombreux impôts et droits sur les licences décrits plus haut, il existe beaucoup de taxes non officielles imposées au moment du débarquement du poisson. Elles se présentent normalement sous la forme d'une certaine quantité de poisson prélevée sur chaque bateau, ou parfois d'une somme d'argent. Un grand nombre de ces taxes étaient imposées par des comités du point de débarquement. Il s'agit de groupes dont la formation est encouragée par le gouvernement et qui se composent des gros armateurs et marchands de poisson présents aux points de débarquement. D'autres taxes sont aussi perçues illégalement par le personnel local des pêches.

3.2 Politiques fiscales extérieures

Parmi les politiques fiscales plus générales établies hors du secteur de la pêche mais qui ont une forte influence sur ce dernier figurent les suivantes:

• allocations budgétaires du gouvernement central: la pêche est traditionnellement sous-estimée par le Ministry of Agriculture, Animal Industries and Fisheries (MAAIF) et ne reçoit qu'un faible budget malgré son importance;

• subventions aux importations: exemption d'impôts sur les filets de pêche.

4. Réformes fiscales en matière de pêche

4.1 Réformes intérieures

Dans le secteur ougandais de la pêche, il existe plusieurs options où des réformes fiscales permettraient de dégager des rentes et d'améliorer leur valeur pour le secteur. Elles se basent sur le principe de «l'utilisateur payeur», ainsi que sur d'autres moyens de recouvrer les coûts de la gestion de la pêche à partir du secteur lui-même plutôt que de compter sur les transferts d'argent du gouvernement. Il convient de noter aussi que les pêcheries bien gérées produisent normalement des rentes économiques.^[9] Des études empiriques (voir Arnason, 1990; Bjorndal, 1990^[10] et d'autres) laissent entendre que les rentes économiques potentielles de la pêche pourraient varier entre 10 et 60 pour cent de la valeur brute des débarquements. En Ouganda, il est estimé que la valeur brute des débarquements s'élève à au moins 200-300 millions de dollars EU par an environ. Par voie de conséquence, les rentes potentielles devraient atteindre au moins 20 millions de dollars EU, voire même plus de 100 millions de dollars EU par an.

Ci-après sont proposées des stratégies fiscales que le secteur de la pêche peut appliquer pour accroître ses rentes et les destiner à l'augmentation des profits dans le secteur. Elles sont examinées à trois différents niveaux de la gestion de la pêche, à savoir les niveaux national, du gouvernement local (district) et communautaire.

Niveau national

Au niveau national, il a été proposé de taxer les exportations de poisson pour générer des rentes permettant de mieux gérer les affaires du sous-secteur de la pêche. Un pourcentage de 3 pour cent a été suggéré, chiffre inférieur aux 6 pour cent qui frappent les exportations de poisson en Tanzanie. En Ouganda, l'analyse a montré qu'une telle taxe n'influencerait pas la compétitivité des entreprises de transformation ou des exportateurs de poisson. En tout état de cause, l'idée de taxer les exportations n'est pas nouvelle en Ouganda. L'industrie du café le fait depuis quelque temps et les activités de l'Office ougandais pour le développement du café sont financées grâce à une taxe d'un pour cent sur les exportations de café. De même, l'Office national des pêches proposé pourrait être partiellement financé grâce à une modeste taxe imposée sur les exportations de poisson plutôt que de compter sur une trésorerie nationale étranglée.

Niveau du district

Au niveau du district, le revenu direct tiré de la pêche provient des recettes dégagées grâce au système d'adjudication des taxes qui sont perçues par des adjudicataires privés aux points de débarquement, et de différents taxes/impôts sur l'accès (licences des bateaux, permis de pêche), la transformation et le commerce. Récemment, le gouvernement central a considérablement augmenté la taxation des licences existantes, à savoir les licences des bateaux de pêche et celles des commerçants de poisson nationaux et étrangers. Il en est résulté un accroissement marqué du revenu halieutique remis aux gouvernements locaux. Le gouvernement central étudie à l'heure actuelle la façon d'utiliser une partie de ce revenu pour financer l'Office national des pêches.

Les fonds générés par la taxation de la pêche sont actuellement affectés aux activités générales du gouvernement local, sans que soient pris en compte les besoins de la pêche qui en est le premier producteur. La loi du gouvernement local de 1997 stipule que le district versera 65 pour cent du revenu local aux sous-comtés qui, eux, devraient remettre 25 pour cent du montant au conseil local. Même si ce mécanisme transfert les ressources aux gouvernements locaux inférieurs, aucune garantie n'assure qu'ils seront investis dans la gestion de la pêche. Il faut des efforts particuliers pour assurer que le revenu halieutique (du moins un pourcentage) sera réutilisé dans la gestion de la pêche. Il s'agit là d'une réforme qui adoptera sans doute deux approches. La première prévoit l'affectation directe d'une part des nouvelles taxes sur la pêche aux UGP communautaires à des fins de gestion (voir le paragraphe suivant). La deuxième envisage le financement des services de gestion de la pêche relevant du district ou d'organisations créées à ce niveau comme LAGBIMO sur le lac George.

Niveau communautaire

Les parties prenantes du secteur de la pêche paient des droits et des taxes qui sont remis aux gouvernements de district ou constituent le bénéfice des adjudicataires. Le système des UGP changera, dans une certaine mesure, cet état de choses en faisant participer les communautés aux décisions concernant la façon dont les revenus locaux dégagés de la pêche sont utilisées pour en améliorer la gestion et le développement. La législation des UGP prévoit trois dispositions pour la réforme financière: 1) prélèvement de 25 pour cent de l'argent dégagé de la délivrance de licences relatives aux déplacements de poisson au point de débarquement, comme le prescrit l'instrument statutaire n° 61 de 2002; 2) versement des bénéfices générés par le système d'adjudication aux UGP gagnantes au point de débarquement du district; et 3) prélèvement d'une certaine quantité de poisson ou paiement d'une somme convenue par débarquement comme établi par les projets de loi approuvés par les conseils locaux, en vertu de la section 40(1)) de la Loi du gouvernement local de 1997 (Government of Uganda, 2003).

Aucune de ces méthodes n'est entièrement satisfaisante. La première est une taxe additionnelle introduite par le centre pour permettre d'identifier l'origine du poisson et ses mouvements après le débarquement. Cette identification a été imposée aux produits d'exportation par l'Union européenne (UE) relativement à la perche du Nil, mais elle est désormais appliquée par la loi à toutes les espèces ougandaises de poisson. La deuxième admet le système d'adjudication mais ne propose rien pour corriger cette méthode abusive et inéquitable. La troisième alourdit le fardeau fiscal des producteurs seulement, et ne saura être populaire tant que l'adjudicataire continuera à percevoir le même type de taxe.

Une solution de rechange, qui est actuellement à l'étude, consisterait dans l'élimination du système d'adjudication et son remplacement par une taxe sur l'exploitation du fond de pêche à verser au gouvernement de district par les UGP. Les analyses financières montrent que ce système, lorsqu'il est appliqué, accroîtra les fonds du gouvernement local, diminuera les taxes sur l'utilisation de la ressource et laissera un montant substantiel pour la gestion et le développement de la pêche. Il offre aussi la possibilité de simplifier le système local de taxation de la pêche, retenu assez complexe, et prend en compte son impact sur la réduction de la pauvreté parmi différents groupes de parties prenantes.

4.2 Financement extérieur

Le plan d'action pour l'éradication de la pauvreté (PAEP) énonce la stratégie adoptée par l'Ouganda pour réduire ce fléau. Le plan oriente le développement national et le cadre budgétaire. Vu la compétition croissante pour les allocations budgétaires du gouvernement central établies dans le cadre des dépenses à moyen terme, il est essentiel que les secteurs individuels entrent dans ce processus de compétition, afin de s'assurer une part adéquate des financements. L'Ouganda a également adopté une approche sectorielle du développement. Cette approche exige l'introduction d'analyses financières améliorées dans les plans stratégiques sectoriels budgétisés.

Le secteur de la pêche a répondu favorablement à ces nouvelles initiatives. A l'heure actuelle il déploie beaucoup d'efforts pour rehausser son image en Ouganda en démontrant l'importance de son rôle dans la réduction de la pauvreté et la croissance économique. Il est activement impliqué dans la révision du plan d'éradication qui s'effectue tous les trois ans. Il a mis au point un plan stratégique détaillé et budgétisé qui fournit une feuille de route pour l'application de la nouvelle politique halieutique nationale.

Le secteur s'emploie activement à attirer des programmes d'aide extérieure dans le cadre du MTEF, ainsi que des financements nationaux additionnels par le biais de l'initiative d'exportation stratégique du gouvernement.

Le secteur travaille en liaison étroite avec le programme NAADS et a établi un groupe de travail NAADS sur la pêche. Il est en outre un membre actif du Groupe de travail NAADS/NR. Il se sert de ces organismes pour influencer le programme dans les domaines clés de la réforme fiscale, notamment pour le secteur de la pêche. Le Département des ressources halieutiques promeut l'établissement de fonds spéciaux au niveau du district pour appuyer les ressources naturelles en copropriété. Ils serviront à organiser la formation des UGP et d'autres services consultatifs, comme la diffusion locale des résultats de la recherche.

RÉFÉRENCES

Arnason, R. 1990. «A numerical model of the Icelandic Demersal Fisheries» dans G. Rodrigues (éd.) Operations Research and Management in Fishing. NATO ASI vol. 189. Kluwer.

Banks, R. 2003. The Uganda Fisheries Authority: Draft Business Plan. MAAIF, mars 2003.

Bjorndal, T. 1990. «A Bio-economic Analysis of North sea Herrin» dans G. Rodrigues (ed.) Operations Research and Management in Fishing. NATO ASI vol. 189. Kluwer.

Government of Uganda (GOU). 2003. The Fish (Beach Management) Rules, 2003. Statutory Instrument Supplement No. 35 of 2003.

Ministry of Finance, Planning and Economic Development (MFPED). 2003. Background to the Budget, 2003/04. Juin 2003.

Uganda Bureau of Statistics (UBOS). 1998. Statistical Abstract 1998.

Uganda Bureau of Statistics (UBOS). 1998. Statistical Abstract 2002.

Department of Fisheries Resources (DFR). 2002. National Fisheries Policy for Uganda.

ANNEXE 1: TENDANCES DES CAPTURES ET DES EXPORTATIONS DE POISSON

Figure 1: Captures et exportations de poisson en Ouganda: 1990-2001

Figure 2: Exportations de poisson (volume et valeur) en Ouganda: 1990-2001

Production et exportations de poisson en Ouganda

ANNEXE 2: OBJECTIFS DE LA POLITIQUE HALIEUTIQUE NATIONALE

1 Gestion et développement durable de la pêche: La pêche sera gérée et développée, afin de promouvoir l'utilisation socialement et économiquement durable des ressources halieutiques et la protection des écosystèmes aquatiques; elle devra aussi répondre aux besoins des générations présentes sans mettre en danger la capacité des générations futures de satisfaire les leurs.

2 Décentralisation et participation communautaire à la gestion de la pêche: Les parties prenantes participeront à la gestion de la pêche en déléguant la responsabilité de certaines prises de décisions aux gouvernements locaux et aux communautés.

3 Partenariat aux niveaux du district, du sous-comté et de la communauté dans la gestion de la pêche: Le district, les sous-comtés et les communautés collaboreront à la gestion de pêcheries et d'écosystèmes aquatiques partagés.

4 Institutions et mécanismes de financement: Des institutions viables et des mécanismes de financement pour la gestion améliorée de la pêche seront identifiés et établis.

5 Investissement dans la pêche: On encouragera des investissements publics, privés et communautaires qui sont écologiquement, socialement et économiquement durables dans le secteur de la pêche.

6 Planification et formulation de politiques: Une planification et des politiques participatives et transparentes seront à la base de la gestion de la pêche.

7 Information: Des systèmes efficaces pour la collecte, la compilation, l'analyse, l'emmagasinage et la diffusion d'informations seront établis à des fins de planification, de gestion, de suivi et d'évaluation.

8 L'environnement et la pêche: On réduira au minimum les effets nocifs sur l'environnement et on établira pour ce faire des mécanismes aux niveaux appropriés.

9 Pisciculture: On incitera à développer la pisciculture pour combler le fossé entre les disponibilités de poisson et la demande d'aliments à base de poisson.

10 Qualité et valeur ajoutée du poisson après capture: On prendra des mesures pour assurer/renforcer la qualité, la salubrité et la sécurité pour la consommation humaine, ainsi que la valeur du poisson récolté et des produits de la pêche.

11 Etudes de marché et commerce du poisson: On prendra des mesures pour obtenir des augmentations durables de la valeur et du volume du poisson commercialisé pour la consommation nationale et l'exportation.

12 Valorisation des ressources humaines: Le gouvernement introduira des programmes détaillés de formation et consultation pour renforcer les capacités des ressources humaines et accroître les niveaux des connaissances, compétences et expertise dans les sous-secteurs publics et privés de la pêche.

13 Recherche: Des enquêtes économiques, environnementales et techniques sur des questions relatives à la pêche, y compris la mise au point de technologies appropriées, seront promues en fonction du développement de la pêche et des besoins de sa gestion.