N. Sizer
Nigel Sizer est Directeur du Programme forestier pour l’Asie et le Pacifique, The Nature Conservancy, Bogor (Indonésie).
Un examen de quatre processus sur les activités forestières illicites en Asie met en relief quelques éléments du succès des approches régionales: objectifs bien définis, large participation, direction partagée et «paternité» régionale du processus.
Les forêts d’Asie sont en pleine crise. Déforestation et dégradation rapides, expansion de la demande locale et régionale de fibre et de bois, conversion à l’agriculture, risques d’incendies et espèces envahissantes ne sont que quelques maux parmi tant d’autres qui entravent la réorientation vers l’aménagement durable. Des moyens techniques relativement faibles, des budgets publics de crise et des régimes de réglementation exagérément complexes se liguent aussi pour empêcher les institutions gouvernementales de prendre les mesures qui s’imposent face à cette situation dans une grande partie de l’Asie. La faiblesse de la gouvernance est aussi un gros problème dans certains pays.
Malgré ces difficultés, les gouvernements de la région et la société civile ont introduit des approches régionales pour s’attaquer aux problèmes. Quoique relativement jeunes, ces partenariats s’annoncent prometteurs, et quelques-uns au moins reçoivent un soutien et se développent. En outre, ils se sont attaqués de front à certaines questions, qui sont parmi les plus délicates, et commencent à proposer des solutions.
L’un des aspects les plus complexes et les plus «sensibles» de la gestion des forêts en Asie est l’exploitation illicite et le commerce du bois coupé dans le cadre de ces opérations clandestines. On entend par exploitation illicite la coupe, le transport, la transformation ou l’exportation de produits ligneux, en contravention de la législation nationale.
Les estimations concernant l’ampleur et la diffusion des opérations illégales sont très variables, mais dans quelques pays (dont le Cambodge, la Chine, l’Indonésie, le Myanmar et la Russie), le problème est sérieux et généralisé. En Papouasie-Nouvelle-Guinée, les groupes de pression locaux intentent souvent des actions en justice contre le gouvernement à propos de la légalité des permis d’exploitation forestière. Dans certains pays, comme l’Indonésie, il existe un enchevêtrement de lois complexes et parfois contradictoires. Dans ces cas-là, les lois pertinentes – c’est-à-dire celles qui traitent de la question importante de la durabilité sociale, écologique et économique – sont au cœur du problème.
Une grande partie du bois abattu illégalement est mis sur le marché international. Il est souvent «blanchi» par des pays intermédiaires et réintroduit sur le circuit commercial international sous une forme apparemment légale. De petites quantités sont aussi sorties clandestinement sous forme de grumes non transformées. Les responsables locaux sont souvent impliqués dans ces transactions illégales dont ils profitent, malgré les efforts déployés par de nombreuses institutions publiques pour renforcer l’application de la loi.
Les responsables opérant dans des pays qui importent du bois de provenance illégale ont beaucoup de mal à distinguer le bois et les dérivés du bois qui ont été produits légalement et illégalement, surtout si le bois «illégal» est accompagné de documents apparemment en règle. Par conséquent, une coopération régionale s’impose pour mettre au point des systèmes appropriés pour résoudre le problème.
Le renforcement de la coopération régionale dans ce domaine a aussi l’avantage de faciliter l’échange d’informations entre les pays qui ont renforcé chacun de leur côté leurs procédures et leurs politiques de manière à combattre l’exploitation forestière illicite. Les forums régionaux permettent aussi aux spécialistes, aux groupes de pression et aux représentants d’entreprises d’échanger leurs expériences et leurs vues avec les gouvernements et vice versa.
Le présent article décrit quatre processus régionaux qui sont en cours en Asie et ont une incidence sur les activités illégales. Malgré leur «jeunesse», ils permettent de tirer des enseignements provisoires pour le succès futur de la lutte contre l’illégalité, comme on le verra à la fin de cet article.
Les fonctionnaires responsables opérant dans des pays qui importent du bois de provenance illégale ont parfois du mal à distinguer ce bois de celui qui est produit légalement |
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S. ROSE |
À une réunion en septembre 2001, des représentants de haut niveau de plusieurs pays de l’Asie de l’Est, à savoir le Japon, la Chine, l’Indonésie et le Cambodge, et des responsables de l’Europe et des États-Unis, ont décidé d’unir leurs efforts pour combattre l’exploitation forestière illicite et améliorer la gouvernance des forêts dans la région (Sizer, 2001). La réunion, tenue à Bali (Indonésie) a été soutenue et financée par les États-Unis et le Royaume-Uni et organisée par la Banque mondiale et le Ministère des forêts indonésien.
La déclaration qui en découle, dite Déclaration de Bali, constituait un engagement et une reconnaissance des problèmes d’une franchise exceptionnelle. Elle identifiait 50 mesures à prendre au niveau national et suggérait 20 initiatives à l’échelon régional. Fait intéressant, les pays importateurs reconnaissaient leur responsabilité, aux côtés des nations exportatrices, dans la lutte contre le commerce des produits dérivés du bois de provenance illégale.
En dépit du ton généralement positif de la Déclaration de Bali et des engagements d’action, quelques signes de faiblesses transparaissaient déjà dans le processus. Le Gouvernement malaisien n’a pas participé, objectant que ces problèmes étaient plutôt du ressort des gouvernements nationaux. Seuls l’Indonésie et le Royaume-Uni étaient représentés au niveau ministériel, de sorte que l’on pouvait se demander jusqu’à quel point allait l’engagement politique des autres gouvernements vis-à-vis du processus et de la Déclaration de Bali.
Le néo-processus sur la mise en application des lois forestières et la gouvernance en Asie (FLEG) a établi un groupe consultatif régional pour assurer aux gouvernements l’appui de la société civile et des entreprises et le faciliter. Le groupe consultatif a constitué une équipe spéciale régionale, qui s’est réunie en mai 2002 pour définir le processus et l’approche à adopter.
Un an après la déclaration d’intentions initiale, pourtant résolue, pratiquement rien n’avait été fait. Par la suite, un gros effort a été accompli pour organiser une réunion plénière de l’équipe spéciale régionale (les gouvernements) et du groupe consultatif. Cette réunion a eu lieu à Jakarta (Indonésie) en janvier 2003, avec plus de 70 participants, incluant des représentants de 11 pays. Là encore, la Banque mondiale et le Ministère des forêts indonésien ont été les principaux organisateurs. Cette réunion ambitieuse a abouti à la définition par consensus de quatre grands domaines d’action prioritaires:
Des membres différents ont été désignés pour conduire la mise en œuvre de chacune de ces actions (Banque mondiale, 2003).
Plus de 18 mois plus tard, l’enthousiasme initial pour ces actions stratégiques désignées d’un commun accord, n’a pas été suivi de progrès significatifs. Les plans de mise en œuvre au niveau national n’ont pour la plupart pas été appliqués. Le Ministère des forêts indonésien n’a pas établi de secrétariat officiel pour le processus FLEG. Le Ministère a tenté de promouvoir le partage de l’information, et a demandé aux autres gouvernements de fournir des données, mais la plupart n’ont pas répondu aux questionnaires soigneusement structurés du Ministère et n’ont donné aucun renseignement. Une deuxième réunion ministérielle (qui faisait également partie des engagements de Bali) a été à plusieurs reprises déplacée faute de progrès significatifs à signaler et à examiner. Aucune date n’a encore été fixée pour cette réunion.
Le manque de volonté apparent de donner suite à la Déclaration de Bali ne remet pas en cause l’utilité du processus. Il a braqué les projecteurs sur les problèmes à un moment crucial et contribué à stimuler le débat politique, la prise de conscience, l’attention des médias et du monde des affaires. Il a également ouvert la voie à des processus similaires dans d’autres régions du monde, en particulier en Afrique.
Quoique l’on s’obstine à tenter de relancer le processus FLEG, les gouvernements de la région semblent avoir l’impression qu’il ne leur appartient plus, un sentiment qui a probablement germé depuis la réunion initiale à Bali, où certains estimaient que les États-Unis, les gouvernements européens et la Banque mondiale dominaient le processus. Les efforts les plus énergiques pour le faire repartir continuent d’ailleurs à venir de l’extérieur de la région et de la Banque mondiale.
Un deuxième processus majeur, le Partenariat pour les forêts d’Asie (AFP), a été annoncé au Sommet mondial du développement durable, à Johannesburg (Afrique du Sud), en septembre 2002. Ce partenariat traite une plus large gamme de questions que le processus FLEG pour l’Asie, mais il est surtout centré, comme le FLEG, sur l’exploitation forestière illégale et le commerce qui en découle. Les autres questions prioritaires sont les feux de forêt et la remise en état et la régénération des forêts dégradées.
Le processus AFP est dû à l’initiative du Ministère des affaires étrangères japonais, en association étroite avec le Ministère des forêts indonésien. Dès le départ, un noyau de quatre «partenaires chefs de file» avait émergé. Les deux autres éléments de ce noyau étaient un groupe environnemental non gouvernemental, The Nature Conservancy, et le Centre pour la recherche forestière internationale (CIFOR), qui participaient l’un et l’autre dans le cadre de programmes en Indonésie. Lors du lancement, sept autres gouvernements et l’Union européenne s’étaient engagés comme partenaires, ainsi que de nombreux groupes intergouvernementaux (AFP, 2004). Le financement des activités et la dotation en personnel de l’AFP ont été assurés par les partenaires, les principaux contributeurs étant les gouvernements japonais et indonésien.
Depuis le lancement de l’AFP, quatre grandes réunions ont été tenues pour promouvoir et renforcer le processus, et une autre réunion est prévue pour décembre 2004. Les partenaires comprennent aujourd’hui 15 gouvernements (y compris la Malaisie, qui a choisi de ne pas adhérer au processus FLEG) plus l’Union européenne, huit organisations intergouvernementales et quatre groupes non gouvernementaux.
Les modalités de direction et de prise de décision ont jusqu’à présent été simples. Les quatre partenaires chefs de file organisent ensemble le processus, alors que n’importe quel partenaire peut proposer des mesures à prendre. Si les partenaires acceptent, des plans de travail sont élaborés et mis en œuvre et un partenaire se charge de faciliter le processus. Le processus n’est pas subordonné à des interventions de tous les partenaires et peut avancer de manière relativement indépendante, une fois que ces derniers ont adopté le plan de travail.
Les plans de travail adoptés par l’AFP couvrent plusieurs thèmes importants. Ceux qui sont mis en œuvre portent sur:
Les plans de travail ci-dessous ont été élaborés et adoptés, mais n’ont pas atteint le stade de la mise en œuvre ou n’ont pas reçu un soutien financier suffisant:
Le processus s’accélère mais repose encore lourdement sur la direction d’un petit nombre de partenaires, en particulier les chefs de file initiaux, dont l’Indonésie qui a un poids disproportionné. Il bénéficie cependant d’une forte adhésion dans la région, avec le Japon et l’Indonésie qui sont particulièrement actifs, et une contribution régulière de la Malaisie et d’autres pays. Il attire également sans cesse plus de fonds provenant de diverses sources, notamment des partenaires eux-mêmes, ce qui indique que le processus pourrait devenir autosuffisant à moyen terme.
C'est en mai 2004, au Brunéi, que les responsables principaux des forêts des pays de l’ANASE ont approuvé une proposition portant sur la mise en place d’un programme de coopération ciblé de l’ANASE visant à réduire le commerce du bois produit illégalement dans les pays de l’ANASE et dans d’autres pays consommateurs. Ces responsables ont recommandé que le processus associe des institutions donatrices, des partenaires commerciaux, des partenaires de dialogue avec l’ANASE (pays situés en dehors de la région de l’ANASE) et quelques groupes non gouvernementaux ayant des compétences spécialisées. Cette initiative est à un stade de développement beaucoup moins avancé que les autres processus décrits dans cet article; le plan doit encore être officiellement approuvé et lancé.
En septembre 2004, l’ANASE a accueilli un atelier à Yogyakarta (Indonésie) en partenariat avec le Gouvernement suédois, pour identifier des stratégies prioritaires. Ces stratégies seront examinées à la prochaine réunion officielle des hauts responsables forestiers de l’ANASE, en 2005.
Il faut encore que l’ANASE et son secrétariat basé à Jakarta traduisent ces propositions en actes et les appliquent de manière efficace. Or l’exploitation illicite des forêts est une question très délicate à laquelle l’ANASE n’a généralement pas osé s’attaquer, de peur des controverses. Toutefois, quelques gouvernements membres de l’ANASE, comme l’Indonésie, la Malaisie et Singapour, qui sont parmi les plus actifs et les plus puissants, pourraient voir en cette association une tribune où élaborer de nouvelles initiatives à travers des processus bien rodés, reposant sur le consensus.
La Commission FAO des forêts pour l’Asie et le Pacifique (APFC) s’est attaquée au problème de l’exploitation illicite des forêts, et est active dans de nombreux autres domaines. La Commission compte 30 pays membres et associe étroitement la société civile et les entreprises à ses réunions. Elle sert de tribune pour l’échange d’informations et la promotion de la coopération entre les gouvernements de la région.
À la dix-neuvième réunion biennale de l’APFC en Mongolie, en septembre 2002, l’exploitation forestière illicite figurait à l’ordre du jour. La Commission a demandé à la FAO d’appuyer l’échange d’informations sur plusieurs aspects, notamment:
La réunion de Mongolie a engendré un vif débat sur l’exploitation illicite des forêts entre les fonctionnaires gouvernementaux qui étaient présents. La mise en place de l’équipe spéciale régionale mandatée par la Déclaration de Bali (FAO, 2002) a été réclamée avec force.
À la vingtième session de la Commission en avril 2004, à Fidji, la question de l’exploitation illicite des forêts et du commerce qui en découle a à nouveau été abordée. La Commission a invité les pays membres à travailler en collaboration plus étroite pour résoudre ces problèmes. La FAO a aussi été instamment priée de fournir un appui technique supplémentaire pour aider les pays membres à lutter contre les activités illicites et le commerce clandestin qui en découle, et évaluer le coût et l’impact de l’exploitation forestière illicite (FAO, 2004).
Grumes coupées illégalement acheminées par le fleuve jusqu’à des scieries clandestines, Kalimantan occidental, en Indonésie |
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Les processus décrits ici sont indépendants, mais certains, sinon tous, ont de nombreux participants et débats en commun, de sorte que maintes informations et leçons circulent officieusement d’un processus à l’autre. En outre, ces processus sont complétés par des initiatives d’organisations comme l’OIBT, qui parraine plusieurs grands projets relatifs à l’exploitation forestière illicite dans la région et offre une tribune de dialogue sur cette question à l’occasion des réunions ordinaires de ses membres, qui sont ouvertes aux organisations non gouvernementales, aux entreprises et à d’autres participants.
Dans ce contexte, certaines activités font bien sûr double emploi si bien qu’il a été proposé de tenter de fusionner les approches, en particulier l’AFP et le processus FLEG pour l’Asie. Étant donné que ces processus sont très différents, par leur origine, leurs conditions de participation et leurs procédures, et qu’il est impossible de prévoir quels sont ceux qui marcheront le mieux, leur fusion serait très difficile et probablement peu souhaitable à court terme. Les processus pourraient cependant se concerter davantage pour garantir le partage systématique et régulier des enseignements tirés.
Pour l’instant il est impossible de tirer un enseignement définitif de ces expériences. Tous les processus ont moins de trois ans et aucun n’a donné de résultats concrets, en termes de réorientation des politiques ou d’améliorations spectaculaires dans le domaine de la lutte contre l’exploitation illicite des forêts. On commence cependant à voir émerger quelques enseignements provisoires, qui concordent avec les expériences mises en œuvre ailleurs pour promouvoir la coopération et le changement dans des domaines «politiquement sensibles» (voir par exemple Seymour et Dubash, 2000).
Premièrement, les approches régionales sont nécessaires, mais il faut beaucoup de temps pour les mettre au point. Dans une situation où interviennent de nombreux partenaires, avec des moyens, des compétences et des niveaux d’engagement très variables, il faut beaucoup de temps pour forger un partenariat et obtenir des résultats. On peut obtenir des résultats plus rapides, surtout si l’engagement est fort, en mettant sur pied des collaborations moins ambitieuses avec moins de partenaires, notamment des arrangements bilatéraux entre des gouvernements. Une lettre d’entente signée en 2002 entre le Royaume-Uni et l’Indonésie, par exemple, a rapidement débouché sur un plan de travail et un financement, et fait avancer diverses activités en Indonésie. Le point faible de l’approche bilatérale est qu’elle ne s’attaque pas directement aux liaisons plus larges avec les marchés régionaux. Cependant, le Royaume-Uni et l’Indonésie favorisent le partage de leur expérience, notamment à travers le FLEG et l’AFP.
Deuxièmement, la «paternité» asiatique du processus est importante si l’on veut qu’il soit poursuivi. Les gouvernements asiatiques ont subi de fortes pressions de la part des marchés internationaux, des responsables des politiques des pays européens et des États-Unis, ainsi que des groupes non gouvernementaux internationaux, de la Banque mondiale et d’autres organismes qui les pressaient de prendre des mesures contre l’exploitation illicite des forêts et le commerce qui en découle. Cela a été utile pour donner une plus grande priorité à ces questions dans le programme d’action dans la région, mais aussitôt que l’attention des acteurs internationaux se détourne, les processus s’en vont en fumée, sauf s’il y a à la base une réelle volonté de changement dans la région. Pour que les processus régionaux conservent leur dynamisme, l’idéal serait qu’ils soient guidés, contrôlés et financés à partir de l’Asie.
Troisièmement, la direction, par les parties prenantes, engendre l’innovation. L’exploitation forestière illicite est un phénomène ancien et complexe pour lequel il n’existe pas de solution simple. Les processus régionaux qui vont au-delà de l’approche intergouvernementale traditionnelle et encouragent activement la participation d’organismes non gouvernementaux et d’entreprises semblent déboucher sur des résultats et des propositions d’action plus novateurs. L’AFP, où les décisions sont prises en commun par les gouvernements et par des partenaires non gouvernementaux, s’annonce particulièrement prometteuse à cet égard.
À mesure que les initiatives régionales croissent et prennent de l’ampleur, elles ont besoin de plus de ressources et de partenaires plus actifs. Les donateurs, les institutions gouvernementales, les groupes non gouvernementaux et les entreprises qui passent au crible les diverses activités en cours, ont probablement intérêt à investir davantage dans des processus qui ont des objectifs clairs et ciblés, sont ouverts à une large participation, ont une direction collégiale, et sont profondément ancrés dans la région.
Bibliographie
Banque mondiale. 2003. Report of the East Asia and Pacific Forest Law and Governance meeting of the task force and advisory group. Disponible à l’adresse: siteresources.worldbank.org/INTINDONESIA/FLEG/20171550/EAP-FLEGJan03.pdf
FAO. 2002. Report of the Asia-Pacific Forestry Commission, 19th session, Oulan-Bator, Mongolie 26-30 août 2002. Disponible à l’adresse: www.apfcweb.org/Events/19thAPFC-Report-English.pdf
FAO. 2004. Report of the Asia-Pacific Forestry Commission, 20th session, Nadi, Fidji, 19-23 avril 2004. Disponible à l’adresse: www.apfcweb.org/FO-APFC-2004-REP.pdf
Partenariat pour les forêts d’Asie (AFP). 2004. About Asia Forest Partnership “AFP”. Document sur l’Internet: www.asiaforests.org
Seymour, F. et Dubash, N. 2000. Right conditions: the World Bank, structural adjustment, and forest policy reform. Washington, États-Unis, Institut mondial pour les ressources. Disponible à l’adresse: governance.wri.org/pubs_description.cfm?PubID=3011
Sizer, N.C. 2001. Cooperation makes a real difference. The Jakarta Post, 18 septembre.
Bambang Murdiono, Ministère des forêts, Indonésie; Hugh Speechly, Département pour le développement international, Royaume-Uni; et Yuji Imaizumi, Forestry Agency of Japan, ont fourni des commentaires précieux sur une version préliminaire de cet article.
