S. Ozinga
Saskia Ozinga es Coordinador, Los Bosques y la Red de recursos de la Unión Europea (FERN), Moreton-in-Marsh (Reino Unido).
Pese a que la certificación forestal se concibió no sólo para la comercialización de productos forestales, sino también para mejorar la ordenación forestal, apenas se han estudiado sus efectos sobre el terreno |
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OFICINA REGIONAL DE LA FAO PARA AMéRICA LATINA Y EL CARIBE |
Es preciso formular normas para la ordenación forestal sostenible en los planos ambiental, social y económico para tener la seguridad de que la certificación sólo se otorgue en casos justificados.
La certificación forestal se encuentra en una encrucijada. Cuando surgió la idea muchos esperaban que la certificación, además de ayudar a comercializar los productos forestales, contribuyera a mejorar la ordenación de los bosques y las condiciones de los trabajadores. Algunos esperaban también que ayudara a resolver los problemas relativos a los derechos sobre la tierra que tanta importancia tienen en muchos países, desde Indonesia al Perú y desde Suecia al Canadá. Aunque tal vez el concepto sea todavía demasiado nuevo para determinar sus efectos, es posible llegar a algunas conclusiones. La certificación ha incrementado la demanda de los consumidores de productos madereros procedentes de fuentes bien manejadas, y en el momento presente los productos forestales certificados alcanzan una cuota de mercado del 5 al 10 por ciento en algunos países (por ejemplo, el Reino Unido, Bélgica y los Países Bajos) (Rametsteiner, 2002). Al parecer, también ha mejorado las prácticas de ordenación forestal, aunque principalmente en los países desarrollados y en una escala limitada (véase, por ejemplo, Garforth, 2002) y las condiciones laborales, principalmente en los países en desarrollo, pero también de forma limitada (véase, por ejemplo, Rainforest Alliance, 2005; FSC, 2005). Además, la certificación ha puesto de relieve los problemas relativos a los derechos sobre la tierra y ha hecho cobrar mayor conciencia de que la ordenación forestal no es simplemente una cuestión técnica (véase, por ejemplo, Colchester, Sirait y Wijardo, 2003).
Sin embargo, también tiene inconvenientes. Inicialmente, el motivo que impulsó la certificación fue la preocupación por la pérdida de bosques tropicales en todo el mundo, pero lo cierto es que la mayor parte de los bosques certificados se encuentran en países desarrollados. Además, la percepción de que la certificación es la solución ha debilitado el sentimiento de urgencia acerca de la deforestación y la degradación forestal y ha desviado la atención de los numerosos problemas que existen todavía en la ordenación de los bosques. La certificación ha requerido mucho tiempo y energía en todos los sectores, con muy pocos resultados concretos. Por otra parte, se ha otorgado la certificación a algunas empresas madereras y algunos bosques que tal vez no la merecen; en países como Finlandia, Brasil, Canadá e Indonesia se han impugnado formalmente algunos certificados (Kill, 2004; Harkki, 2004; Sierra Club Canada, 2004).
Así, aunque parece existir un consenso general en los estamentos políticos nacionales e internacionales de que la certificación es positiva y debe ser respaldada, no se ha resuelto todavía el problema de cómo traducir el concepto en mejoras reales sobre el terreno. La labor que es necesario acometer consiste en mantener la integridad y credibilidad de la certificación forestal frente a la presión creciente del mercado (véase por ejemplo, Rametsteiner, 2002) por los productos certificados, tarea que dificultan dos obstáculos. En primer lugar, apenas se han estudiado los efectos de los sistemas de certificación forestal sobre el terreno (Cashore y Noah, 2003). En segundo término, en el plano de la política la atención parece haberse desplazado de la evaluación de las ventajas de los diferentes sistemas de certificación forestal a la evaluación de las ventajas de los diferentes sistemas de evaluación (R. Nussbaum y M. Simula, en preparación).
Es necesario invertir esta tendencia. Ha llegado el momento de analizar con detenimiento los posibles efectos ambientales, sociales y económicos –positivos y negativos– de los distintos sistemas de certificación; por ejemplo, ¿cómo influye la certificación en la conservación de la biodiversidad, la justicia social y la viabilidad económica?
En la actualidad existen en funcionamiento ocho sistemas de certificación forestal principales (véase el Cuadro).
El Consejo de Manejo Forestal fue creado en 1993 por varias organizaciones no gubernamentales (ONG) ecologistas y sociales en colaboración con industrias forestales. Es una organización que comprende una serie de programas nacionales de certificación operativos en 13 países que también certifica unidades de ordenación forestal que carecen de una norma nacional. En enero de 2004 se habían certificado ya 40,4 millones de hectáreas en 59 países, en el marco del Consejo. El 45 por ciento de esa superficie correspondía a países en desarrollo, pero más de la mitad de la superficie certificada en esos países se encontraba en plantaciones forestales (Lang, 2004).
El Programa de ratificación de la certificación forestal fue creado en Europa, en 1999, por grupos nacionales de interés forestales, particularmente asociaciones de pequeños propietarios de bosques. El Programa de ratificación, una organización que comprende 13 sistemas nacionales, había certificado 48,6 millones de hectáreas de bosques europeos hasta enero de 2004.
Los seis sistemas restantes que figuran en el cuadro han sido creados por la industria, en algunos casos, con apoyo oficial. Todos son miembros del Consejo del Programa de ratificación y por tanto es probable que, con el tiempo, se integren en ese sistema. Los sistemas CERFLOR, plan nacional de certificación forestal de Brasil, y CERTFOR, plan nacional de certificación forestal de Chile, sólo están operativos todavía en las plantaciones. A comienzos de enero de 2004, estos seis sistemas habían certificado en conjunto unos 64 millones de hectáreas de bosque (Ozinga, 2004).
Es preciso mencionar también otros dos sistemas de certificación: el Sistema Americano de Gestión de los Árboles de los Estados Unidos, que ha forjado una alianza con la Iniciativa Forestal Sostenible, y el sistema Lembaga Ekolabel Indonesia en Indonesia, que ha establecido una alianza con el Consejo de Manejo Forestal. Se están preparando otros sistemas de certificación (especialmente en África, en Gabón y Ghana), pero previsiblemente se situarán bajo el patrocinio del Programa de ratificación de la certificación forestal o el Consejo de Manejo Forestal.
Sistema de certificación |
Creado por |
Año de creación |
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Consejo de Administración Forestal |
ONG e industrias forestales |
1993 |
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Iniciativa Forestal Sostenible |
Asociación Americana de los Bosques y el Papel |
1995 |
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Sistema de ordenación forestal sostenible de la Asociación de Normas del Canadá |
Asociación de Productos Forestales del Canadá y Gobierno del Canadá |
1996 |
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Consejo Malayo de Certificación de la Madera |
Ministerio de Industrias Primarias de Malasia y Consejo de la Madera de Malasia |
1998 |
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Programa de Ratificación de la Certificación Forestal |
Grupos de interés nacionales del sector forestal, particularmente asociaciones de pequeños propietarios forestales |
1999 |
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CERTFOR |
Gobierno de Chile y Asociación Gremial de Industriales de la Madera (ASIMAD) |
2002 |
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Normas de Silvicultura de Australia |
Consejo Ministerial de Silvicultura, Pesca y Acuicultura de Australia y su industria forestal |
2003 |
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CERFLOR |
Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio del Brasil |
2003 |
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Habida cuenta de que todos estos sistemas tienen como objetivo certificar la ordenación forestal sostenible, la definición de este concepto ocupa un lugar central en el debate actual sobre la certificación.
La ordenación forestal sostenible es algo más que el rendimiento sostenido de madera e incluye todos los valores de los bosques: valores sociales, ambientales, económicos, culturales y espirituales. El Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques (ECOSOC, 2004) ha reconocido siete elementos temáticos comunes de la ordenación forestal sostenible:
En la práctica, los usuarios de los bosques, ya sean las comunidades locales y las poblaciones indígenas, los organismos gubernamentales de ordenación, las ONG ecologistas, las empresas madereras y los concesionarios de madera, tienen intereses distintos y a menudo encontrados sobre la forma en que se ordenan los bosques.
Estos grupos –y las personas que los representan– pertenecen a culturas distintas que influyen en la forma en que consideran el bosque e interactúan con él. El resultado es que los bosques son en muchos casos objeto de conflictos sociales y políticos, frecuentemente por el acceso al bosque y por los medios formales e informales mediante los cuales se consigue (Green, 2001; Schmidt, Berry y Gordon, 1999).
En consecuencia, definir qué prácticas son adecuadas o se enmarcan en la ordenación forestal sostenible es una labor compleja y subjetiva. Desde una perspectiva científica, no existen datos fiables para describir con precisión los efectos ambientales y sociales de determinadas prácticas a lo largo del tiempo. Desde la perspectiva del desarrollo sostenible, la ordenación de los bosques debe tener en cuenta los intereses ecológicos, sociales y económicos. La definición de ordenación forestal sostenible que establezca una norma de certificación variará en función de los intereses, valores y experiencias de las personas que definen la norma, a diferencia de lo que ocurre en el caso de las normas relativas a los cascos para los motociclistas, las lámparas, etc. Como indican Rametsteiner y Simula (2001), «el núcleo del debate internacional gira en torno a la credibilidad de los sistemas de certificación y, más aún, en torno a quién debe definir las normas de ordenación de los bosques y cómo ésta se ha de llevar a cabo». Este debate se ha de situar en el contexto más general de la ordenación forestal.
El primer paso en el proceso encaminado a conseguir la ordenación forestal sostenible es, pues, formular una visión nacional, que tenga un amplio respaldo, del futuro de los bosques del país y de lo que puede ser considerado como ordenación forestal sostenible en una región, una zona o un país determinados. Ésta es en esencia una cuestión política. La visión se debe formular con la participación activa de todos los interesados y en particular de la población local propietaria o usuaria de la zona forestal.
Aunque es posible definir principios generales de la ordenación forestal sostenible, la forma en que se apliquen esos principios dependerá de las circunstancias locales, nacionales o regionales. Elaborar una norma para certificar un bosque es un proceso político y en esa tarea deben participar plenamente todas las partes interesadas de la zona de que se trate. Es necesario evitar que un grupo de interés domine ese proceso. Elaborar una norma nacional o regional de certificación que resulte creíble mediante un procedimiento de consenso lleva mucho tiempo. Es posible que en algunos países la primera tarea deba ser la creación de capacidad para que los interesados locales puedan participar eficazmente en la elaboración de la norma. Si los colectivos locales o nacionales interesados no pueden participar libremente en el proceso, resulta imposible diseñar un sistema nacional de certificación. En esos países no se deben certificar los bosques con ninguno de los sistemas existentes.
Por lo general, los gobiernos, la industria y las ONG acuerdan los componentes básicos de un sistema de certificación creíble. Textos adoptados oficialmente como las propuestas de acción del Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) y la Política Forestal del Banco Mundial (Banco Mundial, 2002), así como los criterios de las ONG (FERN, 2001) hacen referencia en todos los casos a unas normas mínimas basadas en el desempeño, es decir, participación equilibrada, transparencia, coherencia y «repetibilidad», que se detallan a continuación.
Las propuestas de acción del GIB (ECOSOC, 1997) distinguen claramente los criterios e indicadores elaborados para ayudar al seguimiento de la ordenación forestal por el Estado de los que corresponden a la certificación forestal.
Muchos gobiernos han trabajado para alcanzar un concepto común de la ordenación forestal sostenible en consonancia con los principios forestales acordados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en 1992. Nueve procesos regionales y ecorregionales importantes (Organización Africana de la Madera [OAM], Zona seca de África, Bosques áridos de Asia, Organización Internacional de las Maderas Tropicales [OIMT], Lepaterique, Montreal, Cercano Oriente, Paneuropeo y Tarapoto) han formulado criterios e indicadores mediante los cuales es posible evaluar, supervisar y notificar la sostenibilidad.
Estos criterios e indicadores, muchos de los cuales han sido ratificados por los gobiernos, se elaboraron inicialmente para notificar las condiciones de los bosques a nivel nacional, principalmente para orientar la formulación de las políticas, aunque en el marco de algunos procesos también se han elaborado indicadores para el seguimiento a nivel de la unidad de ordenación forestal. El GIB señaló que «la elaboración de criterios e indicadores tiene como principal finalidad promover y seguir de cerca la ordenación forestal sostenible, pero no imponer sistemas de certificación de los productos forestales. Los criterios e indicadores no son normas de desempeño para certificar la gestión a cualquier nivel» (ECOSOC, 1997). El Comité de Montes de la FAO (FAO, 2001), la Unión Europea (2001) y el Banco Mundial (2002) se han hecho eco de esta declaración, señalando que mientras que los criterios e indicadores se pueden utilizar para el seguimiento de aspectos pertinentes de la ordenación forestal, las normas de certificación deben basarse en los resultados.
Las propuestas de acción del GIB, acordadas por la mayoría de los gobiernos, señalan que «los gobiernos deben fomentar la transparencia, la participación plena de las partes interesadas, la no discriminación y el acceso libre a sistemas voluntarios de certificación» (ECOSOC, 1997). La propuesta 133, que se refiere a la certificación y el etiquetado, enumera una serie de conceptos importantes que deben figurar en un sistema de certificación creíble. Entre ellos figuran el acceso abierto y la no discriminación respecto de todos los tipos de bosques, propietarios de bosques, encargados de su ordenación y operadores; la credibilidad; la falta de engaño; la eficacia en función de los costos; la participación con la que se trate de hacer intervenir a todas las partes interesadas, incluidas las comunidades locales; la ordenación forestal sostenible; y la transparencia.
Este enfoque también fue apoyado por la Mesa redonda Internacional de la Industria Forestal en su informe, en el que proponía un marco internacional de reconocimiento mutuo (IFIR, 2001), y por el Comité de Comercio y Medio Ambiente (CCMA) de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en su informe a la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Cancún (México) (OMC, 2003). En estos informes se mencionan distintos criterios como la influencia voluntaria, participativa y equilibrada de las partes interesadas; la no discriminación; la «repetibilidad», fiabilidad y coherencia; la independencia y competencia; y la transparencia.
Por último, al adoptar su nueva política forestal, el Banco Mundial (2002) señaló que para ser aceptables los sistemas de certificación forestal deberían demostrar:
El Banco Mundial añadió que estos sistemas deben ser también independientes y rentables, que deben establecer una evaluación independiente de los resultados de la ordenación forestal, que deben conseguir la plena participación de las partes interesadas y que los procedimientos de adopción de decisiones deben ser equitativos, independientes y concebidos para evitar los conflictos de intereses.
En definitiva, el Banco Mundial, los gobiernos, la industria forestal y las ONG parecen estar de acuerdo en la mayor parte de las condiciones básicas para que los sistemas de certificación tengan credibilidad, pero no existe acuerdo todavía sobre si los sistemas existentes cumplen los criterios de credibilidad, pues las ONG y la industria mantienen puntos de vista distintos. Los Bosques y la Red de recursos de la Unión Europea, por ejemplo, afirma que de todos los sistemas existentes, incluso los que se han establecido por los gobiernos nacionales o con su apoyo, solamente el Consejo de Administración Forestal y la Asociación de Normas sel Canadá cumplen adecuadamente la mayoría de los criterios de la certificación creíble de la ordenación forestal sostenible (Ozinga, 2004). En una evaluación realizada por encargo del Departamento de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales del Reino Unido se llegó a una conclusión similar (DEFRA), 2004).
Los distintos colectivos interesados tienen diferentes expectativas por lo que se refiere a la certificación forestal (Nussbaum, Jennings y Garforth, 2002), pero la mayor parte de ellos esperan que la certificación forestal lleve a una mejora de la ordenación forestal, o, más precisamente, de los resultados ecológicos, sociales y económicos de la ordenación forestal. ¿Qué nivel de mejora se espera y cómo se puede medir? Y ¿qué ofrecen los distintos sistemas de certificación forestal? Se trata de interrogantes importantes para los que todavía no existe respuesta. En consecuencia, lo que se debe hacer es estudiar los efectos de los diferentes sistemas de certificación forestal sobre el terreno. Éste es un camino más constructivo que el de realizar más evaluaciones teóricas de los distintos sistemas de certificación o, lo que es peor, de los diferentes modelos que existen para evaluarlos.
En el marco de un proyecto iniciado recientemente por la Universidad de Yale se intenta hacer exactamente eso, analizando el impacto ambiental de la certificación forestal (véase www.yale.edu/forestcertification/research.html). Éste es un primer paso adelante. Otro sería estudiar los efectos sociales de la certificación forestal. El Consejo de Administración Forestal (2004) ha anunciado una iniciativa elogiable para elaborar criterios e indicadores que permitan determinar los efectos sociales, ecológicos y económicos de su sistema de certificación. No será una labor fácil. Se necesita trabajar especialmente en los indicadores ambientales y sociales básicos. Como ejemplos de indicadores que se podrían utilizar para medir el impacto ambiental cabe señalar la disminución del índice de extinción de especies que dependen de los bosques, el mantenimiento o aumento de la biodiversidad y la medida en que permanecen inalterables hábitats esenciales. Entre los indicadores que se podrían utilizar para establecer los efectos sociales figuran la disminución de los conflictos por los derechos sobre la tierra, el incremento de las tierras claramente delimitadas y de los derechos de los usuarios, el nivel salarial y el número de empleados locales.
Sólo cuando se conozca si los sistemas de certificación propician, y en qué medida, una mejor ordenación de los bosques se podrá mejorar la certificación como instrumento para manejar los bosques del mundo de manera sostenible.
Entre los criterios convenidos respecto de la certificación forestal figura el reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indígenas y de los trabajadores (trabajadores forestales en Chile) |
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OFICINA REGIONAL DE LA FAO PARA AMéRICA LATINA Y EL CARIBE |
La certificación ha reunido a diferentes grupos interesados para determinar qué es la ordenación forestal sostenible, y sin duda tiene aspectos positivos. Pero ahora, 10 años después de que se acuñara el concepto, ha llegado el momento de examinar de forma más específica los efectos sobre el terreno y de conocer dónde y por qué se han registrado efectos positivos y negativos. Ha llegado el momento de centrar la investigación, la capacidad, el tiempo, el dinero y la energía en el perfeccionamiento de los sistemas de certificación para mejorar y ampliar sus efectos.
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