En los últimos años se ha reconocido cada vez más que el enfoque tradicional de la ordenación pesquera, que considera las especies a las que se dirige como poblaciones independientes y autosostenidas, es insuficiente. Se está reconociendo que la utilización sostenible de los recursos acuáticos vivos en el mundo puede conseguirse solamente si se determinan explícitamente y se comprenden en la medida de lo posible tanto los efectos del ecosistema en los recursos vivos como los efectos de la pesca en el ecosistema. También se está reconociendo formalmente que los pescadores son parte integrante del ecosistema y que es preciso conseguir el bienestar tanto del ecosistema como de los seres humanos.
El reconocimiento de las interacciones esenciales entre las poblaciones y su entorno biológico, físico y químico no es nuevo. En época tan temprana como 1376, un grupo de pescadores del estuario del Támesis en el Reino Unido expresó su preocupación al Rey Eduardo III de Inglaterra acerca de los efectos causados en el ecosistema por el «wondrychoun», una especie de red de arrastre de barra, que consideraban causaría «graves perjuicios al patrimonio común y la destrucción de la pesca». No obstante, estos conocimientos tradicionales quedaron frecuentemente olvidados a medida que la pesca creció rápidamente en tamaño y eficiencia durante los siglos XIX y XX y se desarrollaron métodos cuantitativos de base científica como medio para calcular la forma de ajustar la potencia de pesca a la productividad de los recursos. Utilizando los datos más fiables de que se dispone de las pesquerías, los modelos sencillos de una única especie fueron el instrumento preferido para la evaluación. Tales modelos centraban toda la atención en los recursos objetivo y en los efectos que la eliminación por pesca ejercía en su dinámica.
El enfoque por especies únicas no es la única causa de la insuficiencia generalizada de los sistemas convencionales de ordenación pesquera. Sin embargo, los peligros y limitaciones derivados de la consideración de las poblaciones ícticas como totalmente autorreguladas se demuestra claramente con ejemplos, tales como los recursos extremadamente variables de peces pelágicos de los sistemas de afloramiento, la presunta sustitución de especies en zonas como el Banco de Georges, y los efectos de las construcciones fluviales y costeras en las poblaciones de salmón, esturión y camarón en muchas zonas.
Los responsables de la ordenación pesquera y los científicos han respondido con lentitud a las pruebas cada vez mayores de la necesidad de considerar el ecosistema como un todo. Han entorpecido los progresos la falta de datos pertinentes y de buena calidad, la escasa comprensión de la dinámica e interacciones de la población, el ecosistema y la pesca, y la falta de un paradigma alternativo creíble de una ordenación eficaz. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 no estipula explícitamente un enfoque de ecosistema en la pesca, aunque su enfoque principal en relación con la pesca es el relativo a los «recursos vivos» del mar y el medio ambiente. No obstante, incluye algunas disposiciones que reconocen la interdependencia de las especies objetivo con otros organismos marinos y su dependencia de su entorno ambiental.
Para cuando, en noviembre de 1995, los miembros de la FAO aprobaron el Código de conducta para la pesca responsable (el Código), habían empezado ya a aparecer los principios del enfoque de ecosistemas en la pesca, incluso en instrumentos no pesqueros (como el Convenio de las Naciones Unidas sobre la diversidad biológica). El Código refleja esto e incluye muchas importantes consideraciones de ecosistema que son pertinentes para la pesca. En su Introducción, se afirma que: «en el presente Código se establecen principios y normas internacionales par la aplicación de prácticas responsables con miras a asegurar la conservación, la gestión y el desarrollo eficaces de los recursos acuáticos vivos, con el debido respeto del ecosistema y de la biodiversidad». En todo el Código se incluyen referencias a distintas consideraciones de ecosistema y, en el Artículo 6, se exige que los Estados conserven los ecosistemas acuáticos (Párrafo 6.1). En el Párrafo 6.6 se dice que: «Deberían continuar perfeccionándose y aplicándose... artes y prácticas de pesca selectivas y ambientalmente seguras a fin de mantener la biodiversidad y conservar la estructura de las poblaciones y los ecosistemas acuáticos», mientras que, en el Párrafo 7.2.2, se especifica que las medidas de ordenación deberían encaminarse, entre otras cosas, a la conservación de la biodiversidad, a la consideración de los efectos ambientales y a la reducción al mínimo de efectos perjudiciales como la contaminación, los descartes, las capturas de especies no objetivo y los efectos sobre las especies asociadas o dependientes. El cumplimiento efectivo de estas y otras disposiciones del Código contribuiría a avanzar mucho hacia la aplicación realmente eficaz de un enfoque de ecosistemas en la pesca (EEP).
Los fundamentos esenciales del Código se explicaron aún más mediante la Declaración de Kyoto realizada por las 95 delegaciones de países que se reunieron en Kyoto, Japón, del 4 al 9 de diciembre de 1995, en la Conferencia Internacional sobre la Contribución Sostenible de la Pesca a la Seguridad Alimentaria. Dichos países declararon que deberían «basar las políticas, las estrategias y la ordenación de recursos y su utilización para el desarrollo sostenible para el sector pesquero en lo siguiente: i) mantenimiento de los sistemas ecológicos; ii) uso de los datos científicos más fidedignos disponibles; iii) mejora del bienestar económico y social; y iv) equidad entre las generaciones y dentro de cada generación», con lo que vincularon explícitamente el mantenimiento de los sistemas ecológicos con la pesca y la ordenación pesquera.
El enfoque de ecosistemas para la ordenación de los océanos y sus recursos se confirmó en el Programa 21. El examen y la coordinación de la aplicación de estos aspectos entre los distintos organismos de las Naciones Unidas se facilitó por medio del ahora disuelto Subcomité sobre Zonas Oceánicas y Costeras del Comité Interinstitucional sobre el Desarrollo Sostenible perteneciente al sistema del Comité Administrativo de Coordinación (CCA) de las Naciones Unidas.
Dicho Subcomité, en su 9ª reunión de julio de 2000, examinó la necesidad de mejorar la coordinación y las sinergias entre las organizaciones regionales de pesca y las interesadas en el medio ambiente marino y costero. Concluyó que ambos tipos de organismos podrían considerar el desarrollo de enfoques de ecosistema tanto para la ordenación pesquera como para la ordenación costera integrada como una plataforma potencial para la cooperación práctica.
Como primer paso en esta dirección, se acordó que la FAO y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) prepararan conjuntamente un documento centrado en la ordenación pesquera basada en el ecosistema, que serviría de base para la cooperación potencial de las organizaciones regionales competentes. En el documento se resume la labor que las organizaciones regionales han realizado en relación con la ordenación basada en el ecosistema, se exponen posibles mecanismos de cooperación y se señalan cuestiones que han de seguir examinándose. Este documento fue examinado posteriormente en reuniones tanto de los convenios regionales sobre el mar, como de organizaciones regionales pesqueras de la FAO y no pertenecientes a ésta.
La medida más reciente en el lento proceso hacia la aceptación formal y mundial de la necesidad de ordenar las actividades pesqueras como componentes integrantes de ecosistemas dinámicos se realizó en la Conferencia sobre la pesca responsable en el ecosistema marino, organizada por la FAO y el Gobierno de Islandia, con el apoyo del Gobierno de Noruega, en Reykiavik, en octubre de 2001. Al final de esta conferencia, se aprobó la Declaración de Reykiavik, que incluye la promesa de que los Estados firmantes «en un esfuerzo para fortalecer la ordenación responsable y sostenible en el ecosistema marino, trabajaremos... en la incorporación de consideraciones relativas al ecosistema en dicha ordenación con ese fin».
Por consiguiente, se ha establecido firmemente la intención, pero hay todavía bastante incertidumbre sobre lo que incluye exactamente el EEP y cómo aplicarlo. A tal efecto, la Conferencia de Reykiavik pidió a la FAO que elaborara proyectos de directrices para presentarlos al 25º período de sesiones del Comité de Pesca (COFI ) en 2003. Se está realizando este trabajo, pero no se han terminado aún de preparar las directrices. No obstante, hay algunos principios del EEP que se aceptan ampliamente y serán casi ciertamente la característica principal de las directrices. Tales principios aparecen ya reflejados en el Código y se resumen a continuación:
La mayoría de los Estados pesqueros del mundo, al apoyar el Código de conducta (reforzado con las Declaraciones de Kyoto y Reykiavik) y los distintos Planes de acción internacionales de la FAO, se han comprometido a luchar por aplicar el EEP a fin de «contribuir a la seguridad alimentaria y al desarrollo humano a largo plazo y asegurar la conservación eficaz y la utilización sostenible del ecosistema y sus recursos» (Declaración de Reykiavik). Se podría facilitar esto mejorando las relaciones entre las organizaciones regionales pesqueras y ambientales. Los instrumentos por los que se establecen ambos tipos de organizaciones no prevén generalmente el mandato explícito relativo a la ordenación pesquera basada en el ecosistema, pero hay algunas excepciones. El Consejo Internacional para la Exploración del Mar (CIEM), la Comisión para la Conservación de los Recursos Marinos Vivos Antárticos (CCRMVA), la Comisión Internacional de Pesca del Mar Báltico (IBSFC) y otras instituciones pesqueras han realizado trabajos pertinentes, responsables, sólidos y creíbles con respecto a los ecosistemas marinos y su relación con la humanidad. Además, los trabajos de las comisiones ambientales ofrecen una buena información básica para la ordenación de la pesca basada en el ecosistema. El aumento del número de organizaciones pesqueras regionales con el mandato de adoptar un enfoque de ecosistemas y establecer vínculos más estrechos entre las organizaciones ambientales y las pesqueras facilitará la aplicación efectiva del EEP a la pesca en todo el mundo.
Es probable que la aplicación del EEP sea un proceso lento y difícil, que exija notables ajustes sociales y económicos en un entorno global que se enfrenta ya con importantes problemas sociales y económicos. La mayoría de los países están tratando ya de progresar en la aplicación del Código y encontrarán algunas dificultades, incluidas otras adicionales, en sus esfuerzos por aplicar un enfoque de ecosistemas eficaz en su ordenación pesquera. La insuficiencia de recursos financieros, de capacidad y de conocimientos técnicos, así como la competencia de otras necesidades económicas, ambientales y sociales acuciantes, son obstáculos que se interponen a la aplicación del Código. Se previeron estos problemas para los países en desarrollo en el Artículo 5 del Código donde se señalan las necesidades especiales de los países en desarrollo, pero no se han afrontado todavía debidamente.
Un enfoque de ecosistemas exigirá el seguimiento y la evaluación de todos los aspectos del ecosistema, la aplicación de una gama más amplia de medidas de ordenación, posiblemente más control y vigilancia y la dedicación de más tiempo a la interacción con una gama más amplia de interesados. Los organismos nacionales de ordenación suelen estar ya desbordados, por lo que el EEP exigirá aún más recursos financieros e institucionales, así como personal, a menos que todas las partes puedan encontrar los medios de distribuir sus conocimientos técnicos y personal con mayor eficacia y eficiencia. De cualquier forma, la transición no será fácil y podrá resultar también costosa. Aunque el enfoque de ecosistemas para la ordenación pesquera deberá proporcionar mayores beneficios a largo plazo, se producirán costos de transacción hasta que los ecosistemas recuperen su productividad y estructura. Los países tendrán de proveer a tales gastos y toda aplicación a nivel mundial exigirá la prestación de notable asistencia a los países en desarrollo a fin de que puedan sufragar los costos de transacción y elevar su capacidad al nivel mínimo necesario. En todos los casos, será también necesario considerar otras fuentes posibles de ingresos para contribuir a sufragar los gastos de la ordenación pesquera; quienes más se benefician de la pesca son evidentemente una fuente potencial de tales fondos adicionales.
Actualmente existe una preocupación pública y política generalizada sobre los efectos de la pesca en los ecosistemas. No cabe duda de que esta preocupación es justificada, incluso aunque a veces sea exagerada. En muchos países, la pesca tiene un peso político y económico limitado y, en esta era de globalización, existe el riesgo de que se consideren las actividades pesqueras como algo no insustituible y se reduzcan en casos de duda, a menos que exista una respuesta adecuada del sector pesquero a tales preocupaciones ambientales legítimas. Se acentúa el riesgo debido a la urgencia de elaborar enfoques de ordenación que den resultados aceptables y se adapten a las distintas características de los países y recursos. En las iniciativas recientes de política, desde el Código hasta la Declaración de Reykiavik, la comunidad pesquera mundial parece responder a las preocupaciones ambientales y ha comprobado que los progresos en la aplicación del EEP son fundamentales para mantener la productividad de los ecosistemas acuáticos y el bienestar de la sociedad. Por consiguiente, los incentivos necesarios para alcanzar el éxito deben ser elevados.
Ordenación pesquera y estadísticas
Lo mismo que cualquier otro tipo de ordenación, el de la pesca de captura implica la síntesis y el análisis de la información y la adopción de decisiones1. Si no se dispone de información fiable, no podrán alcanzarse decisiones duraderas ni realizarse un diagnóstico de la situación de las pesquerías ni pronósticos sobre los efectos del control de la ordenación. La ordenación pesquera está sujeta a una variabilidad ambiental natural y también a cambios a largo plazo que pueden ser inducidos por los seres humanos, especialmente la contaminación y el cambio climático.
Existen, por consiguiente, más incertidumbre y riesgos en la ordenación pesquera que en la de cualquier otro sector de la alimentación o la industria. Uno de los medios principales para reducir los riesgos es el de mejorar los conocimientos mediante una mejor información, análisis y experimentos más atentos y una adopción de decisiones más sólida a fin de conseguir resultados a largo plazo.
Importancia de las estadísticas pesqueras y perjuicios de su falta de fiabilidad
La mayoría de los métodos y enfoques de la ordenación pesquera exigen una evaluación de las poblaciones ícticas en términos de su biomasa, tamaño o composición por edades y supervivencia, así como de sus respuestas a la mortalidad natural por pesca. Los principales instrumentos son los modelos de población y su dinámica bajo perturbaciones ambientales y de origen humano. Para ello se necesitan datos sobre la forma en que se captura el pescado, el tamaño, la edad o el sexo de esos peces y las tasas de crecimiento y supervivencia que muestran, así como otra información sobre muchos otros factores. Para realizar evaluaciones de poblaciones pertinentes a la ordenación pesquera específica de un lugar, podrá necesitarse información adicional que incluya datos sobre el lugar y momento de la captura, el estado reproductivo y el comportamiento de los peces. Es esencial saber lo que se está pescando realmente de la población silvestre, ya que esto influye en la capacidad de la población para sobrevivir y, lo que es más importante, para reproducirse y repoblarse. Por esta razón, las estadísticas sobre capturas y esfuerzo, junto con otros datos relacionados con la captura del pescado, son la base decisiva y esencial para una ordenación pesquera eficaz.
En muchos casos se usan también las estadísticas para el control administrativo de la ordenación a fin de asegurar que los pescadores respeten los límites establecidos. Las medidas de ordenación pesquera especifican frecuentemente cuánto pescado puede capturarse, quién puede hacerlo, con qué medios y cuándo y dónde. Por ello, para la aplicación de capturas permisibles totales y la asignación de licencias o cuotas, para los controles de los artes y operaciones, así como para las vedas estacionales y de zonas, se necesitará un seguimiento, que en gran parte podrá realizarse solamente mediante la recogida regular y sistemática de estadísticas fiables sobre las capturas y la cantidad de esfuerzo de pesca.
La ordenación de la pesca deberá proteger la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia de las comunidades que dependen de la actividad y tratar de garantizar que los beneficios derivados de la producción excedente de poblaciones silvestres se incorporen en la economía de formas coherentes con los entornos políticos, sociales y de desarrollo en que ocurran. Los gobiernos y las industrias necesitan estadísticas fiables para comprender las relaciones económicas dentro del sector pesquero y sus vínculos con otros sectores, como los de las finanzas, el suministro de energía o la construcción naval. Tienen que hacer planes para impartir formación y realizar inversiones en los casos en que los rendimientos potenciales sean mayores que los actuales, o para proveer a la reconversión profesional y a la reducción estable de la industria cuando la capacidad existente es mayor de lo que debería. Las comunidades necesitan estadísticas de capturas y esfuerzo para alcanzar y asegurar una distribución justa y apropiada de los beneficios. Los responsables de las políticas necesitan tales estadísticas para que las comunidades pesqueras estén representadas debidamente cuando se elaboran las políticas sectoriales. Por ejemplo, un estudio reciente2 sobre la pesca continental en países del Asia Sudoriental indica que las capturas son varias veces mayores de lo que se reconoce oficialmente, lo que da lugar a un reconocimiento insuficiente de la pesca en la formulación de las políticas sociales, económicas, nutricionales y ambientales.
Resumiendo, la utilización de estadísticas no fiables perturba la ordenación pesquera en tres frentes:
Fiabilidad de las estadísticas de pesca
Desde que comenzó la pesca moderna, la cuestión de la fiabilidad de la información se ha planteado siempre en la ordenación pesquera, especialmente en relación con la información sobre la cantidad y localización de las capturas. Ya desde el siglo XVI, pescadores portugueses guardaban celosamente el secreto de su descubrimiento de los grandes caladeros de bacalao en los grandes bancos del Atlántico noroeste. A medida que la pesca de captura se acerca al logro de los rendimientos máximos, los científicos necesitan datos cada vez más exactos sobre los que basar sus análisis. La mayoría de las evaluaciones relativas a poblaciones, flotas y participantes dependerán siempre de estadísticas fiables sobre capturas y esfuerzo, lo mismo que el asesoramiento económico y sobre ordenación pesquera. Dada la demanda creciente de pescado para el consumo humano y la aceleración del cambio social, los conocimientos tradicionales, enraizados frecuentemente en comunidades estables donde gozan de amplia credibilidad, son insuficientes. Las sociedades, la tecnología y las necesidades se modifican según los cambios en la pesca, y la ordenación pesquera debe adaptarse continuamente para afrontar nuevos desafíos y circunstancias. Unas estadísticas fiables son la información más esencial que se necesita.
La gama de tipos de datos necesarios para apoyar la ordenación y adopción de políticas pesqueras es potencialmente enorme. No obstante, la escasez de recursos financieros o humanos obligará a las autoridades de ordenación a limitarse a recoger los tipos de datos más importantes. En 1998, la FAO publicó Guidelines for the routine collection of capture fishery data3, donde se señalan las necesidades de datos en el marco de políticas/objetivos/indicadores/estrategia. En dicha publicación se ofrece también asesoramiento sobre métodos de compilación de datos, gestión de los mismos y planificación y aplicación de sistemas de compilación de datos. Las orientaciones no son normativas en cuanto que no ofrecen una lista de tipos de datos que se necesitan siempre. En cambio, describen un marco de adopción de decisiones mediante el cual se recogen los datos más apropiados para las tareas que interesen; gran parte de la información pesquera que se recoge en todo el mundo puede ser fiable, pero de poco valor. A efectos de la ordenación pesquera, datos fiables son los que también son pertinentes.
La mayoría de los responsables de la ordenación citan como problema fundamental la mala información o la falta de información deliberadas por parte de los pescadores legales e ilegales y otros participantes (elaboradores, comerciantes), especialmente en los países desarrollados y las pesquerías internacionales. Sin embargo, en algunos sectores, especialmente las pesquerías en pequeña escala y de países en desarrollo, o no existen leyes que exijan notificar datos o hay poca infraestructura para recogerlos. Incluso cuando se recogen datos, es posible que estén basados en un muestreo o plan de muestreo inadecuados, que puedan deberse a falta de fondos o de personal capacitado.
También pueden introducir sesgos las autoridades estadísticas, o bien inadvertidamente mediante la aplicación de metodologías inapropiadas, o mediante distorsiones sistemáticas introducidas deliberadamente, por ejemplo, para demostrar que un resultado concreto se ajusta a las obligaciones internacionales (captura total permisible) o a la política nacional.
Otro problema puede ser la falta de actualización. Para que las estadísticas sean indicadores útiles en la ordenación pesquera deben prepararse regularmente y ajustándose a marcos cronológicos que ofrezcan a los responsables de la ordenación una orientación a corto plazo. Los retrasos en la preparación de estadísticas pueden reducir gravemente su utilidad para la ordenación. Estadísticas con cinco años de antigüedad, facilitadas hoy, pueden ser fiables, pero no útiles.
La confidencialidad apropiada de los datos pesqueros es también un factor que debe tenerse en cuenta para comprender la fiabilidad y, por lo tanto, la utilidad de las estadísticas de pesca. En un informe reciente del National Research Council (NRC)4 de los Estados Unidos se concluye que: «La confidencialidad de los datos pesqueros es un factor limitativo hasta el punto de entorpecer tanto la investigación como la ordenación». En dicho informe se acepta en general que algunos datos pesqueros tienen carácter privado y que «se necesita cierto nivel de confidencialidad para que los pescadores puedan mantener su actividad empresarial y promover la notificación de información de alta calidad la cual podría no ser tan exacta si no fuera confidencial». En el Código de conducta para la pesca responsable de la FAO se hacen varias referencias a la confidencialidad aplicable5, pero no se define lo que significa, debido en parte a que su significado depende de las circunstancias concretas de la pesquería y, en parte, debido a que las disposiciones jurídicas con respecto a la información empresarial varían de un país a otro. No obstante, en el informe del NRC se recomienda que se reevalúen las políticas actuales, tanto federal como de los Estados Unidos, sobre la confidencialidad de los datos, se cree un mecanismo para establecer períodos de patente para la confidencialidad de los datos pesqueros y se tengan en cuenta «los efectos de la pérdida de confidencialidad en la precisión y sesgo (y, por lo tanto, viabilidad) de los datos… al establecer el período de patente para cada tipo de datos».
Esto significa que la reducción de los niveles de confidencialidad puede muy bien dar lugar a información menos fiable, especialmente en la pesca, donde el conocimiento (incluso transitorio) de los «mejores» caladeros es la principal ventaja competitiva que tienen los pescadores. Por consiguiente, la confidencialidad no es una dimensión única, sino que depende del momento y las necesidades y autorizaciones de los usuarios de los datos. Depende también de la confianza que los pescadores pueden esperar de los usuarios de los datos, especialmente en la seguridad de los mismos, y del conocimiento de los usos a que se destinarán tales datos.
Mejora de la fiabilidad de las estadísticas de pesca
Normalmente se dedican notables esfuerzos de investigación y análisis para evaluar la precisión y exactitud de los datos pesqueros y calcular la medida en que no se declaran completamente las capturas y el esfuerzo de pesca. Se emplean técnicas estadísticas de una complejidad cada vez mayor para tratar de reducir la incertidumbre de los datos que faltan. En el informe de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) acerca del Taller sobre la importancia de estadísticas fiables para realizar una ordenación efectiva6, se señala que: «Incluso utilizando estas técnicas se reconoce que los límites de confianza que se atribuyen a las estimaciones son amplios y contribuyen notablemente a la falta de confianza en el asesoramiento resultante».
A pesar de esta crítica de carácter general, es probable que siempre haya que estimar de distintas formas los datos no notificados a fin de mejorar la credibilidad de las estadísticas pesqueras. De hecho, encuestas por muestreo7 bien diseñadas pueden dar una buena idea sobre una población concreta de datos (incluso datos que no se incluyen en el muestreo). Un buen diseño estadístico, que incluya mecanismos de validación es, por lo tanto, el medio principal para mejorar la fiabilidad. Entre los mecanismos de validación figuran la realización periódica de encuestas de marco, la utilización de observadores e inspectores (como muestreo paralelo para completar el método de enumeración utilizado generalmente en los diarios de navegación), y el uso de datos sobre desembarques y capacidad de elaboración, así como de sistemas de seguimiento de los buques.
También se suele señala que las pesquerías basadas en derechos o sometidas a ordenación común comunitaria, en las que los mismos pescadores se encargan parcialmente del control de los participantes, pueden producir datos más fiables, ya que interesa a los propios pescadores mantener los registros y participar en los procesos de evaluación y adopción de decisiones sobre la ordenación. Ciertamente, la disponibilidad de incentivos para facilitar datos exactos puede ser fundamental para garantizar la fiabilidad de las estadísticas a las que se contribuye.
Aunque en muchos casos es esencial garantizar la confidencialidad de los datos para asegurar su fiabilidad, las metodologías y procesos de recogida y compilación deberán ser plenamente transparentes a fin de garantizar la objetividad. Deberá expresarse siempre la incertidumbre asociada con las estadísticas, ya sea señalando los límites de confianza, o bien incluyendo indicadores de la calidad, o incluso mediante observaciones anotadas.
Además, para obtener estadísticas más fiables se necesita la cooperación en la elaboración y adopción de las normas. La normalización de la nomenclatura y codificación, la adopción de metodologías estadísticas acordadas y la aplicación de métodos transparentes de intercambio de información exigen altos niveles de acuerdos transfronterizos para hacer que la naturaleza y el origen de las estadísticas pesqueras se entiendan en todas las regiones y los océanos y en todo el mundo.
Resumiendo, a la mejora de la fiabilidad de las estadísticas de pesca contribuyen muchos factores, entre otros:
Para poder aplicar estas soluciones al problema de las estadísticas no fiables, que entorpecen o, en algunos casos, confunden la ordenación pesquera, deben darse dos condiciones: la voluntad política y una capacidad suficiente.
Los miembros de la FAO identificaron estas posibles soluciones y necesidades en una Consulta Técnica sobre la mejora de la información acerca de la situación y tendencias de la pesca, celebrada en 2002, cuya finalidad específica era elaborar una propuesta para mejorar la información pesquera de formas muy distintas y en todos los niveles. La Consulta Técnica propuso un proyecto de estrategia para mejorar la información sobre el estado y las tendencias de la pesca de captura, que se presentará al COFI en 2003. El proyecto de estrategia, además de objetivos y principios rectores, incluye la identificación directa de las medidas que deben adoptar y las funciones que deben desempeñar los Estados, los órganos regionales de pesca y la FAO para mejorar el conocimiento objetivo de la pesca y el intercambio de la información. Reconoce, entre otras cosas, la necesidad de: creación de capacidad en los países en desarrollo; un sistema de recogida de datos en las pesquerías en pequeña escala y las pesquerías de especies múltiples; la elaboración de criterios y métodos para garantizar la calidad y seguridad de la información; y la adopción de disposiciones para el suministro e intercambio de información. El proyecto de estrategia tiene por objeto proporcionar un marco que induzca a todos los organismos asociados en el desarrollo a financiar la creación de capacidad con el fin de mejorar la información y las estadísticas sobre la pesca.
Respuestas internacionales a la necesidad de estadísticas pesqueras fiables
Se reconoce ampliamente que ha empeorado la calidad general de las estadísticas de la producción pesquera, en términos relativos, durante la expansión rápida de la producción pesquera de los últimos 50 años. Ha ocurrido esto especialmente desde 1982, en que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS) introdujo cambios importantes en el régimen de los océanos y los países en desarrollo comenzaron a experimentar nuevas dificultades sociales y económicas. Tales dificultades surgieron a pesar de los llamamientos realizados en dicha Conferencia en relación con «los mejores datos científicos»; la experiencia precedente de fracasos de pesquerías en países desarrollados, de la que los países en desarrollo podían haber aprendido a medida que sus pesquerías crecían rápidamente; y la demanda bien fundada y continua de estadísticas fiables como base principal para la evaluación de las poblaciones ícticas y la ordenación pesquera.
El problema se debe en parte, indudablemente, a la escasez de dinero y capacidad. Sin embargo, se relaciona también con la importancia en general baja que se atribuye a un recurso natural que, por su propia naturaleza, está oculto a los ojos de los políticos y al supuesto de que las pesquerías pueden considerarse sistemas de propiedad común y acceso libre, para cuya regulación bastan las fuerzas del mercado. En la ordenación pesquera ninguno de estos supuestos es verdadero; la pesca tiene mucha importancia en términos de suministro mundial de proteínas, especialmente en los países en desarrollo, y la pesca en pequeña escala en aguas continentales y marinas probablemente es más importante de lo que se cree normalmente; el acceso libre ha conducido inexorablemente a la explotación excesiva en casi todas las pesquerías en que se practica; y el comercio mundial puede hacer que la producción pesquera no se destine al consumo interno y al autoaprovisionamiento, provocando a veces también la explotación excesiva de los recursos para la exportación. Afortunadamente, se están produciendo cambios en la actitud y voluntad política que afectan a la actividad principal de la ordenación pesquera, especialmente desde 1992 en que, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), se aceptaron mundialmente las vinculaciones evidentes entre la sostenibilidad ambiental y el desarrollo.
Durante muchos años antes de 1992, los científicos y los responsables de la ordenación pesquera estaban pidiendo que las estadísticas pesqueras tuvieran una mayor fiabilidad. Aceptaban también y explicaban la necesidad de precaución en la forma en que se aplicaban los límites de confianza estadística en los análisis y asesoramiento, mucho antes de que el enfoque precautorio se convirtiera en una doctrina aceptada de interés ambiental. La disponibilidad de estadísticas mejores y más fiables permite la reducción estadística de los límites de confianza, disminuyendo así el grado de precaución que es preciso aplicar.
La necesidad de estadísticas pesqueras fiables se sigue subrayando en todos los foros relacionados con la pesca, desde el COFI hasta las reuniones regionales y nacionales. Están aumentando las respuestas institucionales, al menos, a nivel internacional y regional. La más antigua de las instituciones internacionales es el Grupo Coordinador de Trabajo sobre Estadísticas de Pesca (CWP), que se estableció originalmente en 1959 para las pesquerías del Atlántico, pero recientemente ha cambiado sus estatutos para acoger a órganos regionales de todo el mundo. El CWP ha contribuido al establecimiento de muchas normas para las estadísticas de pesca y actualmente está examinando su función y enfoque, especialmente teniendo en cuenta las preocupaciones por la calidad de las estadísticas de pesca y la necesidad de creación de capacidad, así como de normas mínimas de calidad armonizadas.
El Código de conducta para la pesca responsable pide la compilación de estadísticas pesqueras fiables en el Artículo 7º referente a la Ordenación pesquera:
7.4.4 Los Estados deberán velar por que se recolecten estadísticas actualizadas8, completas y fidedignas sobre capturas y esfuerzo de pesca y se mantengan de conformidad con las normas y prácticas internacionales pertinentes, de manera suficientemente detallada para poder hacer un análisis estadístico riguroso. Estos datos deberían actualizarse periódicamente y verificarse mediante un sistema apropiado. Los Estados deberían recolectar y difundir dichos datos respetando cualquier requisito de confidencialidad aplicable.
Al aplicar el Código a objetivos específicos, las organizaciones internacionales, en particular las Naciones Unidas, la FAO y los órganos regionales de pesca, han adoptado distintas iniciativas que directa o indirectamente emprenden o realizan mejoras en el suministro y la difusión de estadísticas fiables. El Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces9, que entró en vigor en 2001, contiene, en su Anexo I, requisitos estadísticos detallados para la compilación y comunicación de los datos, que deben cumplir todos los signatarios. El Acuerdo de la FAO sobre el Cumplimiento10, que todavía no ha entrado en vigor, en su Artículo 7, Intercambio de información, hace también referencia a las necesidades de datos sobre barcos de pesca y las autorizaciones de sus operaciones en alta mar, estipulando así el suministro de datos sobre las flotas mediante la identificación administrativa del esfuerzo de pesca autorizado.
Además, desde 1998 se han elaborado cuatro planes de acción internacionales11 sobre cuestiones específicas, cada uno de los cuales contiene especificaciones sobre la compilación, elaboración y difusión de datos mejores relacionados directamente con la cuestión. Se están incluyendo también cada vez más en la actividad de ordenación de la pesca nuevos enfoques de la ordenación basada en el ecosistema, que implican elevadas necesidades de datos de una amplia gama de fuentes (véase Certificación y documentación de las capturas).
Los órganos regionales de pesca están desempeñando una función cada vez más importante en la ordenación pesquera en todo el mundo. Las organizaciones anteriores centraban principalmente su atención en la ciencia y en la elaboración de asesoramiento científico, pero organizaciones más recientes, incluidas las que se hallan aún en negociación12, están asumiendo funciones relacionadas con la administración y ordenación de pesca. La mayoría de los órganos regionales de pesca tienen comités científicos, cuyas tareas incluyen cuestiones relacionadas con las estadísticas de pesca que realizan a través de comités permanentes o grupos de trabajo específicos.
Fuera del marco de los organismos pesqueros especializados, se reconoce en todo el mundo que para una buena gestión y desarrollo, incluidos los de los recursos naturales, se necesita mejor información. En respuesta a una resolución del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas sobre la racionalización y mejora de las estadísticas e indicadores, se estableció en 1999 la Asociación sobre estadísticas para el desarrollo en el siglo XXI (PARIS 21), con sede en la OCDE en Paris. Por medio de la publicidad, el intercambio de información y la creación de asociaciones, PARIS 21 trata de contribuir a una reducción más eficaz de la pobreza y a la mejora de la transparencia, rendición de cuentas y eficacia de la gestión en los países en desarrollo y países en transición. La mejora de la fiabilidad de las estadísticas sobre la pesca de captura (por la que se aboga en el proyecto de estrategia de la FAO sobre la situación y tendencias de la pesca), para conseguir una mejor ordenación, la sostenibilidad y una gestión más eficaz de la pesca, contribuirá indudablemente a la seguridad alimentaria y, por consiguiente, a la mitigación de la pobreza.
Pueden verse ya señales de que comienza a resolverse el problema del bajo interés en la elaboración de estadísticas por parte de las autoridades nacionales y organismos de desarrollo, que se manifestaba en la reducción de los proyectos de campo regionales y nacionales relacionados con el desarrollo de estadísticas de pesca. Hay también indicaciones de que el reconocimiento de la importancia del desarrollo estadístico se está reavivando en el seno de los organismos nacionales y regionales de planificación del desarrollo.
La presión creciente sobre los recursos de alta mar ha hecho que se intensifique la investigación acerca de métodos para controlar el esfuerzo de pesca, especialmente para obtener información sobre capturas no declaradas y ayudar a controlar el esfuerzo de pesca en relación con especies muy explotadas. Esto ha llevado a la introducción de planes de certificación de capturas y de documentación de capturas.
El atún rojo del Atlántico es una de las especies muy explotadas. Esta pesquería se realiza principalmente en alta mar. Aunque la organización regional de ordenación pesquera (OROP) tiene la autoridad para regular la pesca del atún rojo del Atlántico que realizan sus propios miembros, no dispone de medios eficaces para ocuparse de los barcos que enarbolan pabellones de Estados no Miembros, ya que en la pesca de alta mar el Estado del pabellón tiene el derecho a controlar las actividades pesqueras de sus propios barcos solamente. Es éste un problema con el que se enfrentan los países miembros de los órganos regionales de pesca encargados de la ordenación de pesquerías como la de atún rojo del Atlántico.
La mayoría de los barcos de Estados no Miembros están matriculados en países con registros abiertos. Muchos de estos países son pequeños y tienen poco o ningún interés en la pesca. Como consecuencia de ello, no ejercen ningún control sobre los barcos matriculados en sus registros abiertos. Además, frecuentemente no declaran los desembarques o declaran sólo muy pocos de ellos, en general porque los barcos interesados no desembarcan sus capturas en sus países o puertos de origen y no están obligados a declarar las capturas al Estado del pabellón. Esto acentúa el problema y provoca incertidumbres sobre la cantidad que se captura durante cualquier período, complicando así la tarea de ordenación que debe llevar a cabo el órgano regional de pesca competente. Además, como hay poco o ningún control de tales barcos, cuando pescan en alta mar pueden burlar las normas de ordenación pesquera aprobadas por una OROP, de lo que frecuentemente obtienen ventajas económicas. Por esta razón, los barcos matriculados en registros libres son llamados frecuentemente «barcos con pabellón de conveniencia».
Es éste el contexto en el que se decidió tratar de ejercer una presión sobre los barcos de pabellón de conveniencia limitando sus posibilidades de comercializar sus capturas.
La Comisión Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico (CICAA) fue la primera OROP que aplicó un plan de documentación de las capturas en relación con el atún rojo capturado en la zona de su jurisdicción. Cualquier atún rojo que se importe a cualquier Estado Miembro de la CICAA debe ir acompañado de un documento que identifique el país de origen. Esta medida tiene por objeto registrar las capturas de los barcos de pabellón distinto del de los miembros de la CICAA, de forma que se puedan registrar las capturas totales de atún rojo a efectos de la ordenación. El documento tiene un nombre un poco desorientador: «documento estadístico». Al cabo de pocos años, gracias a este plan de documentación de las capturas se identificaron varios países cuyo pabellón de conveniencia era enarbolado por barcos que capturaban hasta un 30 por ciento de las capturas totales de atún rojo. Facilitó la introducción del plan el hecho de que Europa y el Japón son prácticamente los únicos importadores de atún rojo.
Los miembros de la CICAA acordaron entre ellos que deberían estudiarse sanciones de comercio multilateral contra los países de registro libre cuyos barcos realizaban capturas de atún rojo violando las medidas de ordenación de la CICAA. La amenaza de una posible prohibición de sus exportaciones de atún rojo fue suficiente para inducir a estos países de registro libre a adherirse a la CICAA y/o adoptar medidas que aseguraran que estaban ejerciendo un control adecuado sobre los barcos que enarbolaban sus respectivos pabellones. Los propietarios de los barcos que no desearan cumplir tales medidas podrían volver a matricular sus barcos en otros registros libres. Esto causó notables cambios en los registros de Panamá, Honduras y Belice, en los que estaban matriculados muchos palangreros de origen asiático.
En noviembre de 2001, la Comunidad Europea (CE) prohibió la importación de algunas especies de túnidos procedentes de países exportadores concretos, en aplicación de las medidas de ordenación de la CICAA, como puede verse en el Cuadro 9.
CUADRO 9 |
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País exportador |
Atún rojo |
Pez espada |
Patudo |
Belice |
Prohibidas |
Prohibidas |
Prohibidas |
Camboya |
Prohibidas |
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Guinea Ecuatorial |
Prohibidas |
Prohibidas |
|
Honduras |
Prohibidas |
Prohibidas |
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San Vicente |
Prohibidas |
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El éxito de las medidas de la CICAA fue una lección útil para otras OROP que estaban luchando con el mismo problema de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) y las partes no contratantes.
Los problemas de la Comisión para la Conservación de los Recursos Marinos Vivos Antárticos (CCRMVA) eran muy diferentes de los de la CICAA en cuanto que la CCRMVA se enfrentaba con la cuestión del exceso de pesca de la austromerluza en latitudes australes. A comienzos de los años noventa, la captura de austromerluza con palangre en aguas muy profundas de latitudes australes aumentó rápidamente como consecuencia de su elevada rentabilidad y atrajo la atención de muchos empresarios. En la zona de la CCRMVA resulta muy difícil el seguimiento debido a sus grandes dimensiones, a la relativa falta de cobertura mediante la actividad de seguimiento, control y vigilancia (SCV) y a la existencia limitada de zonas económicas exclusivas (ZEE) en la región circumpolar. Las marinas francesa y australiana arrestaban a barcos que habían faenado sin autorización en la ZEE de 200 millas en torno a sus respectivos territorios (las Islas de Kerguelen y Crozet para Francia, y las Islas de Heard y McDonald para Australia), pero se realizaban capturas considerables en zonas de alta mar sobre las que ningún país tenía jurisdicción; según algunas estimaciones, estas capturas no declaradas eran mayores que las declaradas en las estadísticas oficiales. Por esta razón, la CCRMVA introdujo un plan de documentación de las capturas, en virtud del cual se exige que toda la austromerluza desembarcada en los puertos de sus miembros vaya acompañada de un documento de captura, expedido por el Estado de pabellón del buque y posteriormente verificado en el puerto de desembarque por un funcionario autorizado del Estado del pabellón o del puerto. Se exige una autorización gubernamental adicional para que la austromerluza pueda entrar en el comercio internacional, y el documento de captura debe acompañar al pescado en todas las etapas del ciclo de exportación. Desde que entró en vigor, el plan ha producido 18 informes de barcos que intentaban desembarcar capturas no autorizadas de austromerluza.
Las partes en el Acuerdo de 1998 sobre el Programa internacional de conservación de los delfines (AIDCP), aprobaron en junio de 2001 un plan en virtud del cual podían expedir certificados que indicaran que el atún enlatado es «sin perjuicio para los delfines» (es decir, ha sido capturado sin causar mortalidad o graves perjuicios a los delfines). Este plan de certificados es distinto de otros en cuanto que no está encaminado a medidas de comercio u ordenación, sino a objetivos de mercado. Hay observadores a bordo de los grandes cerqueros y, en el momento de la captura, se almacena el atún así capturado separado del que no se captura sin perjuicio de los delfines. A cada atún se asigna un número que le sigue a lo largo de todo el sistema y la secretaría de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) conserva copias del certificado de captura sin perjuicio para los delfines y el formulario original que permite seguir la pista del atún. Esta información, como se refiere más a cuestiones ambientales que a la ordenación o comercio pesqueros, no se considera un documento de comercio (como son los documentos sobre las capturas de atún rojo y austromerluza), aún cuando las metodologías de control sean similares.
El éxito del documento comercial para proporcionar mejores datos sobre las capturas y reducir las actividades de pesca INDNR ha inducido a la CICAA y a otras OROP a adoptar medidas análogas para otras especies. La CICAA ha ampliado el plan de documentación de las capturas para incluir las de pez espada y patudo. La Comisión del Atún para el Océano Índico (IOTC) incluye en su plan las capturas de patudo y pez espada. Este plan exige la certificación por funcionarios representantes del Estado del pabellón y exige que se tenga cuidado en asegurar que el proceso de verificación se realiza de forma satisfactoria. La Comisión para la Conservación del Atún de Aleta Azul del Sur (CCSBT) proyecta introducir un plan de documentación de las capturas para esta especie.
La proliferación de planes de documentación de las capturas ha inducido a la Coalición Internacional de Asociaciones Pesqueras (ICFA) a pedir que se normalicen tales planes. El presidente de la reunión de órganos regionales de pesca13, con asistencia de la FAO, organizó en La Jolla, Estados Unidos, una reunión para estudiar el asunto. En esta reunión se hicieron recomendaciones sobre el contenido de un certificado y un documento de capturas normalizados y sobre los procedimientos para la elaboración de dichos documentos. La FAO está preparando actualmente documentos normalizados con la aportación de funcionarios de aduanas que han tenido experiencia en la tramitación de dicha documentación. Los resultados se presentarán en la tercera reunión de los órganos pesqueros regionales, cuya celebración está programada para marzo de 2003 en la FAO, inmediatamente después del período de sesiones del COFI.
El significado de los términos «captura» y «desembarques» de pescado muchas veces no es claro para los usuarios y los lectores. Esto provoca confusión. El Grupo Coordinador de Trabajo sobre Estadísticas de Pesca (CWP) ha adoptado una terminología normalizada para eliminar esta confusión y ha recomendado que la FAO y las OROP que utilicen planes de documentación de las capturas adopten dicha terminología. Se han planteado también problemas en la aplicación, por ejemplo en la elección de los factores de conversión más apropiados para la estimación del peso en vivo y del peso del producto equivalente. Se plantea también otro problema derivado de la doble cuenta cuando distintas partes del mismo pez se exportan a distintos países, y cada una de ellas va acompañada de su propia serie independiente de documentos.
La práctica cada vez más frecuente de engordar el atún rojo en jaulas de red en criaderos hace que resulte más difícil a los responsables de la ordenación de las pesquerías de esa especie hacer cumplir las asignaciones de cuotas. Se está difundiendo esta actividad piscícola, sobre todo en la cuenca del Mediterráneo, donde se capturan los atunes en el mar con redes de cerco o trampas y se los pasa después a jaulas flotantes de red donde se los alimenta por un período que varía de pocos meses a dos años.
El registro de los volúmenes de pescado capturado en la mar es una operación difícil, ya que se transfiere generalmente el pescado de las redes de cerco a las jaulas de red sin sacarlo del agua. Actualmente, tales capturas se registran estadísticamente sólo después del desembarque o cultivo de los peces. Por ello, los datos disponibles no informan a los responsables de la ordenación sobre qué barcos (y qué nación pesquera) capturan el pescado, dónde se captura y con qué tamaño. Esto significa que resulta cada vez más difícil para los Estados pesqueros vigilar y hacer cumplir el sistema de asignación de cuotas de captura de atún rojo.
El Convenio para el establecimiento de la Comisión para la conservación y ordenación de especies altamente migratorias en el océano Pacífico central y occidental no ha entrado todavía en vigor. La Comisión no existe todavía como órgano que funcione y no se prevé que lo haga durante varios años. No obstante, el Comité permanente de evaluación de atunes y agujas (reunión de científicos que se convoca para hacer análisis de las pesquerías de la región) está estudiando la introducción de un certificado de capturas y de documentación comercial, debido a que hay muchas posibilidades de que se realicen capturas no declaradas en la zona del Pacífico central y occidental. Se prevé que dicho plan será muy difícil de aplicar debido a la amplia variedad de las flotas pesqueras en cuestión y a la diversidad de los puertos en que los barcos pueden desembarcar.
La CIAT está estudiando actualmente una resolución para establecer un plan de documentación de capturas para el patudo capturado por barcos cerqueros.
Los planes de documentación de capturas han logrado un éxito espectacular en las primeras etapas de su aplicación, en los casos en que se refieren a una especie de peces grandes de una región donde faenaban los barcos que practican la pesca INDNR. La aplicación del sistema a peces menores, en algunos casos procedentes de distintos tipos de barcos o regiones, va a ser más difícil y puede causar confusión entre las especies, especialmente cuando los funcionarios de aduanas no tengan experiencia anterior con iniciativas análogas. El programa de los códigos aduaneros es difícil; no obstante, se considera que la utilización de planes de documentación de capturas ayudará en general a facilitar estadísticas mejores sobre las capturas y el comercio internacional de pescado, así como a identificar los barcos que practican la pesca INDNR y adoptar medidas contra ellos.
Aunque, en principio, los planes de certificación de capturas y documentos comerciales que se han descrito podrían ser útiles para cualquier pesquería ordenada por una OROP, se recomienda dar prioridad al desarrollo de nuevos planes para las pesquerías que son o pueden ser objeto de niveles considerables de pesca INDNR. Deberá prestarse también atención prioritaria a la pesca de especies cubiertas por planes de certificados de captura o documentos comerciales en otras pesquerías, con el fin de apoyar planes de otras OROP. Deberá estudiarse también la posibilidad de ayudar a los países en desarrollo a cumplir los requisitos de los planes de certificación de capturas y documentación comercial, ya que muchos de estos países obtienen de los productos pesqueros una parte considerable de sus divisas.
Si bien el crecimiento económico ha contribuido a reducir la proporción de la población mundial pobre, el número de personas que siguen viviendo en la pobreza es inaceptablemente elevado. Los efectos positivos del crecimiento económico en la pobreza han sido menores de lo que se preveía, debido en parte a la distribución desigual de los beneficios, a los aumentos de la población y a las consecuencias de la epidemia de VIH/SIDA. Por ello, muchos gobiernos y organismos donantes han reorientado su atención para centrarla en la pobreza. La mitigación de la pobreza se considera una prioridad principal en los informes sobre el desarrollo mundial publicados por el Banco Mundial para 1990 y 2000, en la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Social de 1995, y en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas aprobada en 200014.
En el pasado, aunque muchas intervenciones para el desarrollo estaban encaminadas implícitamente a reducir la pobreza, la mayoría no se centraban expresamente en la mejora de las condiciones de vida de la población pobre, sino en la aceleración del crecimiento económico mediante el desarrollo tecnológico e infraestructural y mediante políticas económicas dirigidas por el mercado. La falta de una atención explícita a la pobreza puede explicar en parte por qué muchas intervenciones no la han reducido y es posible que algunas la hayan empeorado. Ciertamente, la continuación de los niveles de pobreza en las comunidades pesqueras en pequeña escala15, así como en el mundo en su conjunto, exigen que todos los interesados adopten una nueva actitud ante el problema.
Se reconoce cada vez más que la pobreza es un concepto muy complejo y multidimensional que tiene muchos determinantes y se refiere a algo mucho más amplio que los bajos ingresos, es decir, la mera pobreza de ingresos16. Es necesario hacer hincapié explícitamente en la pobreza para definir y comprender mejor en qué consiste, a fin de poder medir los progresos hacia el logro de los objetivos de su reducción y comprender mejor a quién afecta y cuáles son las estrategias más eficaces para afrontarla.
La pobreza de las comunidades pesqueras en pequeña escala, como la existente en otros sectores, es difícil medir. Existen numerosos estudios sobre la pobreza en comunidades agrícolas y en las zonas urbanas, pero se han realizado pocos estudios empíricos17 centrados en la pesca. Los que se han realizado, en muchos casos, se centran exclusivamente en los ingresos y en los mismos pescadores, en lugar de considerar el concepto más amplio de pobreza en las comunidades y hogares pesqueros.
Se acepta ahora que los pescadores pobres y sus familiares a cargo no son un grupo de población homogéneo e inalterable. Los niveles de pobreza absoluta y relativa, dentro de las comunidades pesqueras en pequeña escala y entre ellas, varían considerablemente según la zona, el país y la región.
Aunque existen bolsas de pobreza en las comunidades pesqueras, a la larga los miembros de esas comunidades pueden llegar a ser a veces menos, y no más, pobres. En muchos casos las comunidades pesqueras son relativamente más ricas en dinero que las agricultoras, debido principalmente a que los pescadores venden una mayor proporción de su producción, con mayor frecuencia y de forma más constante que la mayoría de los agricultores. Sin embargo, son vulnerables a variaciones repentinas en los ingresos, debido a lo cual las comunidades pesqueras son frecuentemente más vulnerables que las que dependen exclusivamente de la agricultura. De hecho, la cuestión de la vulnerabilidad puede ser tan importante como la pobreza. No obstante, es preciso reconocer que algunos factores pueden ser determinantes importantes de la pobreza, pero no de la vulnerabilidad, y viceversa.
Las comunidades pesqueras en pequeña escala son vulnerables a muchos acontecimientos, el resultado de los cuales puede ser la pobreza. Pueden citarse como ejemplo: fenómenos climáticos/naturales como las fluctuaciones anuales y estacionales de la abundancia de las poblaciones, las malas capturas, el mal tiempo y catástrofes naturales como ciclones y huracanes; factores económicos como las fluctuaciones de los precios del mercado y el acceso variable a los mercados; y los peligros de trabajar en la mar. La población de las comunidades pesqueras en pequeña escala puede ser también vulnerable a la mala salud y otros determinantes más amplios de la pobreza. Es muy necesario mejorar el conocimiento de lo que hace que los pescadores sean vulnerables a acontecimientos y factores que causan la pobreza, de lo que dificulta la mejora de sus medios de vida, y de las posibles soluciones existentes. Por desgracia, hay estudios que indican que la vulnerabilidad está aumentando entre la población pobre de las comunidades pesqueras en pequeña escala.
En países en desarrollo viven en comunidades pesqueras en pequeña escala muchos millones de personas. Aunque se reconoce actualmente que no hay por qué suponer que todos los pescadores en pequeña escala son pobres, ciertamente una gran proporción de ellos lo son y siguen siéndolo a pesar de los esfuerzos de los organismos donantes, los gobiernos nacionales y locales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las mismas comunidades. Entre las razones de la persistencia de la pobreza figuran factores internos y externos al sector pesquero: la vulnerabilidad, como se ha señalado ya; el acceso inseguro a los recursos; la tendencia al agotamiento de los recursos; la lejanía de muchas comunidades pesqueras; las características agroecológicas de la tierra circundante; el bajo nivel socioeconómico, cultural y político; la falta de apoyo político y financiero (frecuentemente como consecuencia del hincapié que se hace en la pesca semindustrial e industrial); y la competencia y conflicto con barcos industriales y otros sectores económicos en las zonas costeras.
Pese a las dificultades que entraña la medición de la pobreza en las comunidades pesqueras en pequeña escala, así como la definición de quién es pescador (ya que los pescadores cultivan y los agricultores pescan) y en qué consiste una comunidad pesquera, se pueden hacer estimaciones aproximadas del número de pescadores pobres en ingresos, como se muestra en el Recuadro 9, las cuales indican que 5,8 millones, o el 20 por ciento de los 29 millones de pescadores del mundo, pueden ser pescadores en pequeña escala que ganan menos de 1 dólar EE.UU. al día18. Las personas pobres en ingresos en las actividades conexas, antecedentes y consecuentes, a la pesca, tales como la construcción de embarcaciones, la comercialización y la elaboración, pueden ascender a 17,3 millones. Estas cifras indican una estimación general de 23 millones de personas pobres en ingresos, más los miembros de sus hogares, que dependen de la pesca en pequeña escala.
RECUADRO 9 Estimaciones mundiales de los pescadores en pequeña escala pobres en ingresos y del empleo en la pesca de captura marina y continental Supuestos: 1. Las cifras generales del número de pescadores se basan en datos de la FAO de 1990. Fuentes: Datos de la FAO de 1990 sobre el número total de pescadores del mundo y Banco Mundial. 2000. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/1. Washington, D.C. |
La pobreza en las comunidades pesqueras en pequeña escala |
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África |
América del Sur |
Asia |
Oceanía |
Ex U.R.S.S. |
Total |
|
% de la población con < 1$ EE.UU. al día |
46,3% |
15,6% |
25,6% |
11,3% |
5,1% |
|
Continental |
279 598 |
2 583 |
514 023 |
0 |
0 |
796 203 |
Costera marina |
112 119 |
10 148 |
95 837 |
458 |
1 331 |
219 892 |
Otras marina |
112 875 |
43 867 |
551 133 |
13 515 |
0 |
721 390 |
Sin especificar |
320 733 |
40 716 |
3 660 428 |
0 |
0 |
4 021 876 |
Total |
825 325 |
97 313 |
4 821 421 |
13 972 |
1 331 |
5 759 362 |
Número de puestos conexos pobres en ingresos |
2 475 974 |
291 940 |
14 464 262 |
41 916 |
3 993 |
17 278 087 |
Total de pobres en ingresos |
3 301 299 |
389 254 |
19 285 683 |
55 889 |
5 324 |
23 037 449 |
Población mundial con < 1$ EE.UU. al día |
1 198 900 000 |
|||||
% de la población mundial con < 1$ al día |
1,9% |
|||||
Las estrategias para la erradicación de la pobreza deben estar bien enfocadas, pero es preciso reconocer que los factores económicos no son los únicos determinantes de la pobreza, sino que influyen también variables sociales, culturales y políticas. La comprensión de estos determinantes es decisiva para el diseño y la aplicación de soluciones eficaces.
En muchos casos puede resultar difícil ayudar a la población pobre a salir de la pobreza debido a su mal estado de salud, analfabetismo, falta de tiempo o reluctancia a asumir riesgos. Constituye un problema importante la falta de influencia y poder de la población pobre, lo que exige tratar de determinar soluciones que beneficien a todos, no sólo a los pobres, sino también a los ricos, a la élite y a los poderosos.
El Banco Mundial sugiere que «sin un crecimiento económico no puede haber ninguna reducción de la pobreza a largo plazo», citando la experiencia del último decenio. Entre 1990 y 1999 las regiones del mundo que alcanzaron el crecimiento económico más rápido fueron las que mayores aumentos consiguieron en la reducción del número de personas que viven con menos de 1 dólar EE.UU. al día. En las regiones donde se registró una contracción económica, aumentó la cifra de los pobres en ingresos. Sin embargo, si no se realizan esfuerzos concentrados para redistribuir la riqueza derivada del crecimiento económico, es probable que se amplíe cada vez más la brecha entre los ricos y los pobres.
Las soluciones externas al sector pesquero pueden ser tan importantes o más que las estrategias aplicadas dentro del sector, por lo que será necesario adoptar medidas e intensificar la coordinación entre distintos sectores.
El rendimiento económico sólido de un país, especialmente de los sectores con utilización intensiva de mano de obra, es importante para las comunidades pesqueras en pequeña escala porque puede crear oportunidades alternativas de empleo, las cuales son vitales teniendo en cuenta los actuales niveles de explotación de los recursos y el gran número de personas que participan en la pesca. La diversidad y la movilidad son estrategias fundamentales para garantizar medios de subsistencia a los pobres. Los aumentos en el rendimiento económico general y la diversificación no sólo ofrecen la posibilidad de abandonar la pesca a algunos pescadores, beneficiando así a los que continúan en la actividad, sino también crean una gama más amplia de oportunidades y posibles estrategias para contribuir a mejorar los medios de subsistencia de los hogares de los pescadores. Ha ocurrido esto, por ejemplo, en Malasia que es uno de los pocos países en desarrollo donde el número de pescadores tendió a disminuir en los años noventa. El crecimiento económico general ofrece también oportunidades de mejorar los servicios de salud y educación, servicios públicos como las carreteras y, por lo tanto, el acceso a los mercados, el buen gobierno, la estabilidad política y la seguridad social, todo lo cual probablemente contribuirá a mitigar la pobreza en las comunidades pesqueras en pequeña escala. Aún en los lugares donde el crecimiento económico es pequeño, hay posibilidades de progresar en la mitigación de la pobreza si los responsables de las políticas afrontan estas cuestiones. Un ejemplo notable y citado frecuentemente es el del Estado indio de Kerala, donde se alcanzaron notables logros sociales (educación, salud, longevidad) y una baja incidencia de la pobreza, incluso con un crecimiento económico limitado y manteniéndose bajo los ingresos per cápita.
Soluciones dentro del sector pesquero: Como hay poco margen para continuar incrementando la pesca de captura, dados los actuales niveles de explotación, es fundamental ordenar los recursos pesqueros de forma que se evite su ulterior agotamiento. Una ordenación eficaz y flexible puede mejorar los ingresos limitando la entrada en las pesquerías costeras, evitando inversiones derrochadoras y el exceso de capitalización y apoyando prácticas de explotación sostenibles. Se pueden mejorar también los ingresos de los pobres protegiendo efectivamente a los pescadores en pequeña escala de las actividades de los grandes barcos industriales, y dejándoles una mayor base de recursos para que puedan explotarlos.
Hay muchos tipos diferentes de regímenes de ordenación pesquera, entre los que figuran la propiedad común no reglamentada (de hecho, el acceso libre), la propiedad común reglamentada (en la que la reglamentación puede variar de débil a fuerte) y regímenes que tratan de utilizar derechos de propiedad privada como instrumento de la ordenación. Un régimen concreto de ordenación y los consiguientes reglamentos pueden ejercer una notable influencia en la pobreza, lo mismo que el marco de gobierno e institucional que determina la distribución de la riqueza. Por ello, los regímenes de ordenación deben adaptarse a cada contexto específico y aplicarse obligatoriamente con eficacia, a fin de contribuir a la mitigación de la pobreza en las comunidades pesqueras en pequeña escala.
La ordenación comunitaria y, quizás incluso aun más, la ordenación en común (por la que se comparten el poder y la responsabilidad entre el gobierno y el usuario de los recursos, por ejemplo, los pescadores en pequeña escala) ofrecen soluciones prometedoras para la mitigación de la pobreza, si bien para emprender una acción colectiva o la ordenación en común pueden necesitarse muchos años de creación de capacidad antes de que lleguen a ser eficaces. En el Recuadro 10 se ofrece un ejemplo de ordenación en común aplicada con éxito en Côte d'Ivoire.
Se ha subrayado ya la importancia de la creación de oportunidades alternativas de empleo. Se presenta frecuentemente la acuicultura como la alternativa más evidente a la pesca de captura pero, aunque tiene ese potencial, existen muchas limitaciones que impiden a los pescadores de captura pobres pasar a la acuicultura. Entre tales limitaciones pueden figurar los elevados costos de capital, la falta de lugares adecuados y la falta de acceso a recursos de tierras y aguas. El eco-turismo basado en el mar ofrece otra posibilidad que suscita cada vez mayor interés en muchos países.
La asistencia para el desarrollo ha resultado muchas veces particularmente eficaz cuando presta apoyo a las mujeres en actividades poscosecha y que crean valor añadido, debido a que la mujer muestra normalmente mayor deseo y capacidad que el hombre para ahorrar y contribuir a la mejora de los bienes del hogar. Dado que la capacidad de gestión es un determinante fundamental del éxito de las distintas operaciones pesqueras, es probable que las intervenciones encaminadas a mejorarlas y a crear un empresariado dinámico sean especialmente eficaces para reducir la pobreza en las comunidades pesqueras.
Vale la pena mencionar también las siguientes soluciones a la pobreza dentro del sector pesquero:
RECUADRO 10 Ordenación en común de la pesca en la laguna de Aby, Côte d'Ivoire La ordenación en común de la pesca en la laguna de Aby surgió en un momento de crisis causada por el agotamiento de las poblaciones, la insuficiencia del apoyo externo y la incapacidad de la administración pesquera para aplicar medidas de ordenación satisfactorias, así como del deseo tanto del gobierno como de los usuarios de los recursos de reducir los conflictos entre el Estado y los usuarios. La ordenación común ha contribuido a mejorar los medios de subsistencia y a mitigar la pobreza mediante un aumento de la producción y el valor de los productos y por medio de inversiones en actividades no pesqueras. Hay ahora un nuevo sentido de autonomía y autorespeto en la comunidad y una mayor seguridad gracias a un acceso mejor a los recursos y a las redes sociales de apoyo. Fuente: B. Satia, O. Njifonjou y K. Angaman. 2001. Fisheries co-management and poverty allevation of the sustainable livelihood approach: a case study in the fishing communities of Aby Laghoon in Côte d'Ivoire. Ponencia presentada en el Seminario Internacional organizado por CEMARE en Cotonou en noviembre de 2001, Programa de mantenimiento sostenible de la FAO/Ministerio para el Desarrollo Internacional del Reino Unido. |
Se están realizando actualmente muchos trabajos encaminados a conocer mejor quiénes son los pobres y dónde se hallan, por qué son pobres y cuáles son los mecanismos más eficaces para reducir la pobreza. Esto explica la importancia creciente de la cartografía de la pobreza, así como la necesidad de elaborar metodologías para evaluarla y hacer hincapié en el bienestar y las capacidades (y no sólo en los ingresos), centrando los esfuerzos en la consecución de medios de subsistencia sostenibles. Sin embargo, se han realizado pocos de estos análisis en comunidades pesqueras.
Iniciativas recientes fuera del sector pesquero. Varios de los países en desarrollo más pobres han preparado o están preparando, conjuntamente con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). Aunque pocos de ellos se centran específicamente en la pesca, es probable que sirvan de ayuda en los casos en que se determine la pesca como sector económico fundamental o, más en general, en los casos en que se han aplicado estrategias para reducir la pobreza y los pescadores en pequeña escala sean pobres.
El reciente alivio de la carga de la deuda para los países pobres muy endeudados (PPME), unido a los esfuerzos por mejorar la salud, educación y otros servicios sociales, debería beneficiar también a las comunidades pesqueras en pequeña escala.
La asistencia bilateral se está centrando cada vez más en la mitigación de la pobreza y la seguridad alimentaria. La mayoría de los donantes han aplicado ya estrategias y criterios que tratan de asegurar que su asistencia llegue a los pobres.
Iniciativas recientes dentro del sector pesquero son las realizadas por la sociedad civil, los organismos donantes y los gobiernos nacionales.
Numerosas ONG y la sociedad civil siguen trabajando con comunidades pesqueras locales para reducir la pobreza mediante programas de crédito, reconversión profesional y creación de empleo alternativo y prestando apoyo a organizaciones sociales y relacionadas con la pesca.
En una reunión organizada recientemente por la Sociedad de pesca de Asia y el Centro internacional para la ordenación de los recursos acuáticos vivos (ICLARM)19, se examinó la situación de los pescadores y su vulnerabilidad al SIDA.
Los gobiernos nacionales están participando cada vez más tanto en la ordenación en común para el control de las actividades de los barcos industriales en las aguas donde faenan los pescadores en pequeña escala, como para asegurar acuerdos de acceso internacional más justos. También hay una conciencia cada vez mayor respecto de la necesidad de reestructurar muchas pesquerías en pequeña escala. Filipinas ofrece un ejemplo de éxito en la aplicación por parte del gobierno de un modelo de gestión basado en sistemas de ordenación comunitaria. Se está intentando aplicar un enfoque mucho más amplio para la mitigación de la pobreza en comunidades pesqueras de 25 países del África occidental por medio del Programa de medios de subsistencia sostenibles en la pesca (SFLP), financiado por el Reino Unido y ejecutado por la FAO. El SFLP apoya también actividades normativas orientadas hacia las políticas, tales como la elaboración de directrices para la aplicación de políticas de mitigación de la pobreza en el sector pesquero.
La comunidad internacional comparte ahora un punto de vista que establece la reducción de la pobreza como objetivo prioritario. Sin embargo, se ve cada vez con mayor claridad que este objetivo es más difícil de alcanzar de lo que se creía anteriormente y que exige unas estrategias y enfoques selectivos especiales.
Dada la importancia del rendimiento económico general, la expansión prevista de la economía mundial puede considerarse positiva, lo mismo que la mejora del balance de la deuda externa de los PPME. No obstante, siguen pendientes las cuestiones de si este crecimiento general se mantendrá, si se reflejará en los países en desarrollo, si se beneficiarán de él las comunidades pesqueras en pequeña escala y si la brecha entre los ricos y pobres podrá reducirse.
Es prometedor el hecho de que se está reconociendo cada vez más la insuficiencia de muchos regímenes convencionales de ordenación pesquera centralizada y se está intentando subsanarla cuando los recursos públicos lo permiten. Se reconoce asimismo la necesidad de un enfoque de procesos en la ordenación pesquera (acompañado de creación de capacidad y reformas) que sea lo suficientemente participativo y flexible como para adaptarse a condiciones cambiantes. Los métodos de ordenación en común y comunitaria ofrecen posibilidades a este respecto.
Es fundamental un reconocimiento mayor (por parte de los administradores, políticos, grupos dirigentes locales, pescadores y científicos) de que un buen sistema de gobierno constituye la base de muchas de las soluciones a la pobreza en las comunidades pesqueras en pequeña escala. Sin embargo, a pesar de esta comprobación, la mejora del gobierno y la capacidad institucional para introducir cambios reales en la situación de pobreza de comunidades pesqueras en pequeña escala sigue siendo todavía una tarea enorme por realizar, si bien es, al menos, un desafío que se está afrontando ya.
Sin asistencia exterior, no se podrá mejorar sino lentamente la situación de pobreza del sector pesquero en pequeña escala. Es necesario mejorar los sistemas de gobierno y gestión, los cuales no llegarán a ser eficaces si no se proporcionan recursos públicos, al menos, en las etapas iniciales. Aunque hay cada vez una mayor conciencia de esta necesidad en los medios interesados, no se ve todavía con claridad en qué medidas concretas va a traducirse.
1 D. Evans y R. Grainger. 2000. Gathering data for resource monitoring and fisheries management. En P.J.B. Hart y J.D. Reynolds, eds. Handbook of fish biology and fisheries. Oxford, Reino Unido, Blackwell.
2 FAO. 2002. Inland capture fishery statistics of Southeast Asia: Current status and information needs, por D. Coates. Publicación de la RAP Nº 2002/11. Bangkok, Oficina Regional de la FAO para Asia y el Pacífico. 121 págs.
3 FAO. 1998. Guidelines for the routine collection of capture fishery data. Documento técnico de pesca Nº 382. Roma. 98 págs. Preparado en la Consulta de Expertos celebrada en Bangkok del 18 al 30 de mayo de 1998, organizada y financiada por el proyecto FAO/Organismo danés para el desarrollo internacional (DANIDA) sobre Capacitación en la evaluación de poblaciones ícticas y la planificación de investigaciones pesqueras GCP/INT/575/DEN.
4 NRC. 2000. Improving the collection, management and use of marine fisheries data. Washington, D.C., National Academy of Sciences. 160 págs.
5 FAO. 1995. Código de conducta de la FAO para la pesca responsable, Artículo 7º Ordenación pesquera (7.4.4 y 7.4.7) y Artículo 12 Investigación pesquera (12.3).
6 Eurostat. 1995. A review of the quality and reliability of fishery statistics. En OCDE. Report of the Workshop on the Significance of Reliable Statistics to Conduct Effective Management. págs. 185-187. Paris.
7 FAO. 2002. Sample-based fishery surveys: a technical handbook, por C. Stamatopoulos. Documento técnico de pesca Nº 425. Roma. 132 págs.
8 Unas estadísticas fiables constituyen la base para «los mejores datos científicos» a que se hace referencia especial en todo el Código, sobre todo en los Principios Generales (Artículo 6º), Ordenación pesquera (Artículo 7º), Prácticas postcaptura y comercio (Artículo 11) e Investigación pesquera (Artículo 12).
9 Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias.
10 Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación por los buques pesqueros que pesca en alta mar.
11 El Plan de Acción Internacional para reducir las capturas incidentales de aves marinas en la pesca con palangre; el Plan de Acción Internacional para la conservación y ordenación de los tiburones; el Plan de Acción Internacional para la ordenación de la capacidad pesquera; y el Plan de Acción Internacional para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada.
12 Organización de la Pesca para el Atlántico Sudoriental (SEAFO); Convenio sobre la conservación y ordenación de poblaciones de peces altamente migratorias en el océano Pacífico occidental y central; Comisión de Pesca para el Océano Índico Sud-occidental.
13 R. Allen, Director, Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), 8604 La Jolla, CA 92037, Estados Unidos.
14 La Declaración del Milenio contiene el compromiso de reducir a la mitad, para el año 2015, la proporción de la población mundial cuyos ingresos son inferiores a 1 dólar EE.UU. al día.
15 Existen muchas pesquerías en pequeña escala en países desarrollados, pero en este artículo se examinan solamente las comunidades pesqueras en pequeña escala, artesanales y de subsistencia de países en desarrollo dedicadas a la pesca de captura marina y continental.
16 Encuestas realizadas hace 20 años por N. Jodha en dos aldeas de Gujarat, India, determinaron que hogares con ingresos reales per cápita que habían disminuido más del 5 por ciento, eran, por término medio, menos pobres con arreglo a 37 de sus propios 38 criterios de bienestar (R. Chambres, 1989, Editorial introduction: vulnerability, coping and policy. IDS Bulletin, 20 [2]).
17 FAO. 2002. Literature review of studies on poverty in fishing communities and of lessons learned in using the sustainable livelihoods approaches in poverty alleviation strategies and projects, por G. Macfadyen y E. Corcoran. Circular de pesca Nº 979. Roma.
18 Es de señalar que no se facilita ninguna información sobre lo que se puede comprar en las distintas regiones del mundo con 1 dólar EE.UU.
19 M. Huang. HIV/AIDS among fishermen: vulnerability of their partners. En Proceedings of the Global Symposium on Women in Fisheries, (Sixth Asian Fisheries Forum), Kaoh siung, Taiwan Provincia de China, Noviembre de 2001, Sociedad de pesca de Asia y ICLARM, World Fish Centre. (En prensa.)