Capítulo 4: Programa de Cooperación Técnica

657. El Programa de Cooperación Técnica (PCT) se estableció en 1976, tras la aprobación del Consejo de la FAO en su 69º período de sesiones (julio de 1976). Luego lo confirmó la Conferencia en su 19º período de sesiones en 1997 (Resolución 5/77). El Programa tenía por objeto dar un impulso y una dimensión nuevos a la función constitucional básica de la Organización de “proporcionar la asistencia técnica que soliciten los gobiernos”. El PCT se concibió como un instrumento concreto que capacitara a la FAO para dar una respuesta rápida a las necesidades urgentes e imprevistas de asistencia técnica de los Estados Miembros en los sectores de la agricultura, la pesca y las actividades forestales y, de forma más general, para abordar las cuestiones socioeconómicas y de desarrollo rural.

658. El PCT contribuye, en primer lugar, a aumentar la producción agrícola, pesquera y forestal de manera sostenible y a elevar los ingresos y el nivel nutricional de los agricultores y los trabajadores del medio rural. También ayuda a los países beneficiarios a hacer frente a muchos de los nuevos retos que encuentran sus economías agrícolas. Dedica la debida atención a grupos específicos, como los países menos adelantados, los países de bajos ingresos y con déficit de alimentos (PBIDA) y los productores y trabajadores en pequeña escala. Llena un vacío importante en los mecanismos externos de que disponen los países para recibir asistencia que les permita hacer frente a sus dificultades en relación con la seguridad alimentaria y el desarrollo agrícola.

659. Las principales características del PCT son las siguientes: su carácter no programado; su flexibilidad para responder a nuevas cuestiones técnicas y problemas urgentes; objetivos claros; escala de intervención limitada y corta duración; bajo costo; orientación práctica, y carácter catalizador.

660. Pueden presentar solicitudes de asistencia en el marco del PCT los gobiernos de los Estados Miembros que reúnan las condiciones necesarias para recibir asistencia para el desarrollo en el marco del sistema de las Naciones Unidas, así como las organizaciones intergubernamentales³ a las que pertenezcan dichos Estados y que estén reconocidas como tales por el sistema de las Naciones Unidas y la FAO. También pueden hacerlo las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales y las instituciones o asociaciones nacionales (incluso instituciones no gubernamentales, fundaciones nacionales, cooperativas, sindicatos y otras organizaciones privadas), siempre que estén avaladas por su gobierno correspondiente y que cumplan los criterios del PCT.

661. En los criterios que rigen la naturaleza y los tipos de asistencia del PCT, de conformidad con lo establecido por los órganos rectores, se especifica que las solicitudes deben:

1. hacer hincapié en el aumento de la producción en la alimentación y la agricultura, la pesca o las actividades forestales, con miras a elevar los ingresos de los pequeños productores y los trabajadores del medio rural;
2. ser consideradas de alta prioridad por los gobiernos, que también han de garantizar que se disponga de las instalaciones y los servicios locales de apoyo necesarios y que se adopten las medidas oportunas para continuar el proyecto;
3. orientarse a un problema o una necesidad urgentes y específicos, limitándose a un sector o zona particular, e ir acompañadas de una actuación práctica con objetivos bien definidos y resultados previstos;
4. complementar otras actividades de desarrollo sin duplicarlas, subsanar una deficiencia que resulte crítica y, siempre que sea posible, servir de catalizador para una actividad en mayor escala;
5. tener una duración limitada, preferiblemente de uno a tres meses, la duración de las actividades del proyecto no deberá superar en ningún caso los 24 meses;
6. tener un costo limitado, sin superar el límite máximo de 400 000 dólares EE.UU. por proyecto, siendo preferible que el costo sea mucho menor, y emplear el método de ejecución más eficaz y menos costoso;
7. garantizar la participación más plena posible de los gobiernos en la ejecución de los proyectos, recurriendo a medios como la utilización de instituciones, personal y recursos nacionales.

662. La asistencia del PCT suele englobarse en una o varias de las siguientes categorías: capacitación (Ca); servicios de asesoramiento (A); emergencias (E); inversiones (I); misiones de formulación y programación (F); y asistencia para el desarrollo (D).

663. La administración y coordinación del PCT están a cargo de un servicio especializado, el Servicio del Programa de Cooperación Técnica (TCOT), de la Dirección de Operaciones de Campo (TCO), que rinde cuentas al Subdirector General del Departamento de Cooperación Técnica (TC). El TCOT coordina las respuestas de la Organización a las solicitudes de asistencia del PCT que se reciben y supervisa el proceso mediante el cual se examinan y evalúan las solicitudes de los gobiernos para verificar que pueden optar al Programa. Dicha evaluación tiene por objeto asegurar que:

1. la asistencia solicitada se ajuste al mandato y las prioridades de la FAO, según lo establecido por sus órganos rectores;
2. la solicitud no suponga una duplicación de otras actividades, en particular las que reciben asistencia de fuentes externas, incluida la asistencia anterior o en curso del PCT;
3. la solicitud cumpla los requisitos establecidos;
4. la asistencia propuesta sea viable desde los puntos de vista técnico y operacional;
5. la Organización tenga suficiente capacidad para respaldar la ejecución del proyecto.

664. Los Representantes de la FAO y el personal técnico de las Oficinas Regionales y Subregionales, así como las dependencias técnicas y operativas pertinentes de la Sede, participan en el proceso de examen, evaluación y formulación. Los Representantes de la FAO, en particular, mantienen estrechas relaciones con los gobiernos, de manera que se establezca un orden de prioridades de las solicitudes presentadas y que no superen las posibilidades financieras del Programa. Durante la ejecución, el TCOT examina y supervisa cada proyecto mediante su participación en los equipos directivos de los proyectos y la tramitación de las solicitudes de revisión de los presupuestos, en estrecha colaboración con las oficinas en los países y de la Sede. La supervisión de los proyectos del PCT y de los resultados del Programa en su conjunto cuenta con el apoyo del Servicio de Coordinación y Seguimiento del Programa de Campo (TCOM) y se basa en la utilización del Sistema de información sobre gestión del Programa de Campo, principal instrumento de gestión de la Organización para los datos relacionados con el Programa de Campo. También se lleva a cabo una supervisión continua, proyecto por proyecto, mediante recordatorios específicos a los responsables de los presupuestos y mediante el análisis de sus informes trimestrales sobre la ejecución de los proyectos. La terminación de las actividades de cada proyecto se sanciona con una relación final o una carta de conclusión, en la que la FAO, a través del Subdirector General del TC, notifica al gobierno correspondiente los principales logros y recomendaciones del proyecto. El TCOT coordina asimismo la aplicación de la Resolución 2/93 de la Conferencia (Premio Edouard Saouma).

665. Dependiendo de la afluencia de solicitudes, se aprueba la asistencia del PCT a lo largo del bienio para el cual ha aprobado la Conferencia de la FAO la consignación presupuestaria correspondiente. Según las necesidades presupuestarias de cada proyecto, se reservan los recursos correspondientes o se "asignan" con cargo a la consignación para el bienio hasta que se agoten los fondos disponibles. Aunque cada proyecto puede tener una duración máxima de 24 meses, se deben ejecutar y terminar antes del final del bienio siguiente.

666. Pueden contraerse compromisos con cargo a la consignación bienal hasta el final del segundo año del bienio siguiente al de la aprobación de un proyecto; los compromisos contraídos en fechas tan tardías habrán de liquidarse dentro del año siguiente, según se establece en el Reglamento Financiero de la FAO. En las cuentas bienales de la Organización que se presentan al Comité de Finanzas, al Consejo y a la Conferencia se facilita periódicamente información financiera sobre la ejecución de los proyectos del PCT por países.

667. El PCT ha sido objeto de evaluaciones periódicas realizadas bien bajo los auspicios de la FAO o bien por comités especiales y auditorías encargadas por Estados Miembros. En la actualidad ya está asentado un proceso que permite evaluar de forma sistemática grupos temáticos de proyectos del PCT. Hasta la fecha, el Servicio de Evaluación del PBE ha realizado siete evaluaciones, que abarcan proyectos en las siguientes esferas: control de la calidad de los alimentos (1997); apicultura y sericicultura (1998); legislación (1999); asistencia sobre políticas (2000); sanidad animal (2001); operaciones de socorro de urgencia (2002) y producción de cultivos (2003). El PCT también está siendo objeto actualmente de un examen exhaustivo por parte del Auditor Externo, que presentará su informe en el bienio 2004-05.

668. En el año 2002 se llevó a cabo un examen exhaustivo, encargado por el TCOT, de los procedimientos y políticas que rigen la formulación, evaluación y aprobación de los proyectos del PCT. En respuesta a las conclusiones del examen se introdujeron varias medidas destinadas a incrementar el número de aprobaciones y realizaciones de proyectos del PCT, y a mejorar el funcionamiento general del Programa.

669. EL PCT ha evolucionado también en respuesta a los cambios que se han producido en la Organización y en el entorno internacional. Puede señalarse lo siguiente:

1. mayor uso de los recursos del PCT por parte de los países de Europa oriental (países en transición), tras incorporarse a la FAO;
2. aumento del uso en los proyectos del PCT (calculado como proporción de meses-persona) de expertos de los programas de asociación (del 11,0 por ciento en 1996/97 al 18,3 por ciento en 2002/2003) y de consultores nacionales (del 52,3 por ciento en 1996/97 al 69,1 por ciento en 2002/03); se produjo una reducción concomitante del uso de expertos contratados internacionalmente (del 36,7 por ciento en 1996/97 al 5,7 por ciento en 2002/03), lo que contribuyó a la creación de capacidad y la disminución de los costos;
3. apoyo activo del PCT al Programa Especial para la Seguridad Alimentaria (PESA) mediante contribuciones directas a la formulación y ejecución de la fase inicial del Programa en varios PBIDA, y más recientemente a la formulación de programas nacionales en mayor escala;
4. creación de un Fondo en pequeña escala para uso de los Representantes de la FAO, con objeto de suministrar servicios técnicos a los gobiernos en forma de consultorías locales o nacionales y ayudarlos a resolver problemas técnicos específicos; también se utiliza para formular ideas de proyectos con miras a una financiación extrapresupuestaria y para llevar a cabo estudios sobre pequeños subsectores;
5. reembolso de los servicios de apoyo técnico suministrados por las direcciones técnicas de la FAO a los proyectos del PCT como medio de asegurar su participación efectiva en los proyectos del PCT;
6. en consonancia con el proceso de descentralización general de las actividades de campo, transferencia de la responsabilidad de la ejecución de los proyectos del PCT a los Representantes de la FAO en sus respectivos países de acreditación;
7. adaptación de las peticiones de asistencia técnica, que son cada vez más complejas y de carácter multidisciplinario;
8. evaluación de cada proyecto del PCT, con la excepción de los proyectos de urgencia, por el Comité de Examen de Programas y Proyectos de la FAO (PPRC), a fin de asegurar que se ajusten a las orientaciones y políticas generales de la Organización;
9. creación del Premio Edouard Saouma para una institución nacional o regional que haya ejecutado un proyecto financiado por el PCT con especial eficacia y éxito.

670. En términos generales, las evaluaciones y auditorías han comprobado que el PCT funciona de acuerdo con los objetivos, criterios y procedimientos aprobados por los órganos rectores y está alcanzando resultados satisfactorios. Se ha elogiado, en particular, el rigor utilizado en la selección de los proyectos del PCT con arreglo a los criterios establecidos. Se han hecho varias menciones favorables de la contribución del PCT a la hora de hacer frente a las necesidades críticas para el desarrollo agrícola y rural, así como las situaciones de urgencia en distintas partes del mundo. Se ha reiterado en varias ocasiones el papel fundamental que ha desempeñado el PCT como agente catalizador de otros tipos de ayuda exterior. Se ha destacado la contribución del PCT a la vinculación de las actividades del Programa Ordinario y el Programa de Campo, en beneficio de los países receptores. Se ha recomendado encarecidamente la continuación y fortalecimiento del PCT, en vista de los efectos de sus proyectos y su rentabilidad. Se ha reconocido la necesidad de abordar la creciente demanda de recursos del PCT, sobre todo teniendo en cuenta las limitaciones de muchos países para obtener otros recursos extrapresupuestarios que puedan destinarse al desarrollo agrícola y rural⁴.

671. Desde 1976 hasta el final de 2002, se han aprobado 7 443 proyectos en el marco del PCT por una cuantía total de 928 millones de dólares EE.UU., lo que representa una asignación media de unos 125 000 dólares EE.UU. por proyecto.

672. El cuadro que figura a continuación y el gráfico correspondiente muestran la evolución de las asignaciones del PCT por regiones entre el bienio de 1992-93 y el de 2000-01. Las variaciones reflejan el carácter no programado y de respuesta a la demanda del PCT.

Distribución de las asignaciones del PCT por regiones (porcentajes)

673. La distribución de las asignaciones del PCT por categorías, como puede observarse en el siguiente cuadro y en el gráfico correspondiente, también varía de un bienio a otro, dependiendo de la naturaleza de las solicitudes recibidas. Aunque la mayor parte de los recursos del PCT siguen englobados dentro de las categorías de "Servicios de asesoramiento" y "Emergencias", entre el bienio de 1996-97 y el de 2000-01 se produjo un aumento de la proporción de los recursos asignados a las categorías de "Formulación y programación" y "Asistencia para el desarrollo". Esta tendencia refleja una mayor contribución del PCT a: a) la formulación de programas de desarrollo y de proyectos financiados por donantes; b) las misiones de programación en el sector agrícola; y c) la formulación y ejecución del PESA, lo que confirma la función catalizadora desempeñada por el PCT.

Distribución de las asignaciones del PCT por destinación (porcentajes)

674. En efecto, el Programa de Cooperación Técnica no sólo se beneficia de otras actividades del Programa Ordinario, sino que también contribuye de manera importante a ellas. El PCT sigue siendo un instrumento destacado para poner rápidamente al alcance de los países los conocimientos especializados de la FAO a fin de resolver sus problemas más urgentes e imprevistos, al tiempo que asegura simultáneamente la sinergia entre las actividades normativas y operacionales de la Organización. El gráfico y el cuadro siguientes dan idea de la variedad de las intervenciones de los proyectos del PCT, su relación con la principal esfera de actividad de la Organización y la capacidad del PCT para movilizar los servicios especializados de la FAO.

Aprobaciones por sectores principales de actividad, de 1992-93 a 2000-01 (valores en millones de dólares EE.UU.)

675. Además, las esferas de intervención del PCT están en consonancia con las prioridades sustantivas incluidas en el Programa de Labores y Presupuesto (PLP) en respuesta a las demandas expresadas por los Miembros, entre ellas las siguientes: política comercial; inocuidad de los alimentos; normas fitosanitarias y zoosanitarias; biotecnología; Sistemas de información y cartografía sobre la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad (SICIAV); repercusiones de orden normativo del VIH/SIDA; y el PESA.

676. En la práctica, el PCT ha permitido formular políticas y estrategias de desarrollo agrícola y rural (en 2000-01 se aprobaron 13 proyectos, frente a 19 en 2002-03). Ha facilitado la elaboración de varios acuerdos de cooperación regionales, la creación de organizaciones intergubernamentales y la transferencia de conocimientos técnicos y la mejora de la tecnología de bajo costo en diversos sectores agrícolas y afines. Además, el PCT ha participado cada vez más en la capacitación de los Miembros para abordar los nuevos problemas y prioridades, por ejemplo: las negociaciones comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC)/cuestiones sobre políticas en materia de productos básicos y comercio (se aprobaron dos proyectos en 2000-01 frente a tres en 2002-03); el establecimiento del SICIAV (se aprobaron tres proyectos en 2000-01); la seguridad alimentaria de los grupos más vulnerables, incluidas las comunidades afectadas por el VIH/SIDA (se aprobó un proyecto en 2002); la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF) (se aprobaron 10 proyectos en 2000-01, frente a 9 en 2002-03); las cuestiones de género (se aprobaron 3 proyectos en 2000-01); la calidad e inocuidad de los alimentos (se aprobaron 13 proyectos en 2000-01 frente a 16 en 2002); la biotecnología y la biodiversidad (se aprobó 1 proyecto en 2000-01 frente a 3 en 2002-03) y la agricultura orgánica (se aprobaron 2 proyectos en 2002-03).

Recursos

677. Es útil recordar que la Resolución 9/89 de la Conferencia, en su parte dispositiva, invita al Director General a hacer todo lo posible para restablecer el nivel anterior de los recursos a disposición del PCT en el 14 por ciento del presupuesto total del Programa Ordinario, como anteriormente, y a ser posible aumentarlo hasta el 17 por ciento.

678. Además de este llamamiento para que se incrementen los recursos del PCT, hay un conjunto de factores estructurales que siguen estando a favor de dicho incremento. Son los siguientes: i) el aumento del número de Estados Miembros que cumplen los requisitos para recibir asistencia del programa, lo que afecta a la proporción de otras regiones; ii) la complejidad creciente de los proyectos del PCT, que requieren mayores aportaciones de técnicos especializados (consultores nacionales, expertos en cooperación técnica entre países en desarrollo y servicios de asesoramiento de la FAO); iii) mayor demanda de asistencia en nuevos sectores, como se ha indicado más arriba, tendencia que se prevé que continuará.

679. Además, la cifra de solicitudes de asistencia de urgencia sigue siendo elevada (el 27,4 por ciento del total de las asignaciones del PCT en 2000-01), lo que conlleva un mayor número de solicitudes de apoyo técnico para la formulación de programas con vistas a la recuperación tras las situaciones de urgencia.

680. Al mismo tiempo, como consecuencia de las limitaciones en la financiación extrapresupuestaria para la asistencia técnica a los países en desarrollo y la cooperación con ellos, debido principalmente a la reducción de la financiación del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), así como la de otros donantes, muchos Miembros, especialmente los PBIDA, muy a menudo sólo pueden recurrir al PCT para acceder a los conocimientos técnicos de la FAO en respuesta a necesidades urgentes e imprevistas. Sin embargo, la FAO recibe unas 800-900 peticiones de asistencia del PCT por bienio, y cada año quedan sin atender unas 250-300 peticiones, por un valor total de 60 a 75 millones de dólares EE.UU, que hay que arrastrar al siguiente bienio.

681. Todos estos factores respaldan los deseos de los Miembros de que se eleve la parte de la consignación total destinada al PCT. También es necesario fortalecer el TCOT (Programa principal 4.2) en sus funciones esenciales de coordinación y apoyo.

682. En efecto, en las proyecciones provisionales sobre los recursos en el Plan a Plazo Medio (PPM) 2004-2009 se incluyó un aumento de los recursos del PCT en el Capítulo 4 del PLP a fin de elevar la proporción de este capítulo al 17 por ciento de la consignación total del Presupuesto Ordinario de la FAO al final del período, tal como se pidió en la Resolución 9/89. El aumento neto contemplado para el primer bienio (2004-05) del período del plan de seis años era del 11,6 por ciento. El aumento global de 5,9 millones de dólares EE.UU. propuesto en el presente PLP sólo representa el 6,2 por ciento. Aunque esta cifra es inferior a la que se ha propuesto en el PPM, la nueva propuesta sigue suponiendo una mejora en lo que respecta al porcentaje de la consignación destinada al PCT.

Consecuencias de los niveles de recursos en la hipótesis de CRC

En el supuesto de un crecimiento real cero, los recursos volverían al nivel de 2002-03. Dado que el fortalecimiento del Servicio del PCT es un requisito ineludible, sería necesario reducir ligeramente los recursos disponibles para proyectos en el marco del epígrafe 4.1 para dedicarlos al Programa principal 4.2.

³ Este término abarca todas las organizaciones intergubernamentales de ámbito mundial, regional y subregional.
⁴ Pasajes de los informes de la Conferencia, el Consejo, las Conferencias Regionales, el Comité del Programa y el Comité de Finanzas de la FAO en el período de 1976 a 2001.