0647-C2
Jeimar Tapasco 1, Bernardo Rivera 2, Rubén Darío Estrada 3
Para la conservación de áreas protegidas se dispone de instrumentos impositivos, económicos y financieros, persuasivos y de compra de bienes y su manejo por autoridades públicas. Para conservar uno de los últimos fragmentos de bosque andino (el bioma más amenazado en Colombia), el Estado colombiano optó en 1997 por la compra de los predios (6.000 ha) de la reserva "Selva de Florencia". Se evaluó el impacto socioeconómico y ambiental que ha tenido la política aplicada, a través de la recopilación de información socioeconómica y ambiental, antes y cuatro años después de la compra. El análisis de esta política indica que la medida fue altamente efectiva para reducir la presión antrópica sobre los recursos de flora y fauna e incrementar su biodiversidad. El proceso de compra también permitió que gran parte de los hogares solucionara el problema de Necesidades Básicas Insatisfechas, pero afortunadamente la proporción de hogares por debajo de la Línea de Pobreza se incrementó, conllevando a un riesgo de incrementar la pobreza crónica. La migración por falta de oportunidades de trabajo se incrementó. Los altos costos de la tierra en zonas con mayor desarrollo de infraestructura y la baja capacidad de negociación de los productores, se convirtieron en factores decisivos del aumento de su pobreza. La estrategia política alternativa más efectiva, en términos de la relación costo:beneficio, es la identificación de nichos prioritarios de intervención. La voluntad de los gobiernos por conservar los bosques mediante políticas que le asignen su propiedad al Estado, ha tenido resultados desastrosos. Para que en experiencias futuras se logre mayor eficiencia de la inversión que realiza el Estado para la conservación del bosque natural, se deben fortalecer los análisis ex ante, la voluntad política y el empoderamiento de la comunidad.
América Latina es una región rica en recursos naturales pero pobre y atrasada, donde se viene actuando predatoriamente sobre estos recursos para financiar el desarrollo (CEPAL 1991). Las 26 millones de hectáreas de bosques tropicales en zonas protegidas (FAO 2001) se consideran insuficientes, ya que su designación se ha hecho en función de otros criterios distintos a su valor en biodiversidad.
Colombia tiene 53,2 millones de hectáreas en bosques naturales, 4.5 millones están cubiertas por bosque andino que corresponden al 27% de la superficie original, siendo la expansión de la frontera agrícola la principal causa de la deforestación.
No obstante que la experiencia de la compra de bienes públicos para la ordenación de áreas protegidas no ha sido positiva en países con administraciones ineficaces y con alta presión sobre los recursos (Merlo y Paveri 1997), el Estado colombiano tomó la decisión, en 1997, de adquirir 6.100 ha de la reserva "Selva de Florencia", con el objetivo de preservar el potencial hídrico de la zona, proteger la biodiversidad y reducir la pobreza. En consecuencia se trasladaron fuera de la reserva 517 personas (80 hogares) que vendieron voluntariamente sus predios al Estado.
La reserva "Selva de Florencia" (Caldas) es un ecosistema de bosque andino, con una extensión de 6.600 ha, y cuya precipitaciones (6.000 mm anuales) ha generado una gran red hidrográfica, donde se han identificado 14 proyectos hidroeléctricos (la Miel I recientemente inaugurada). En cuanto a biodiversidad, se han registrado más de 56 familias de árboles, más de 42 especies de mamíferos y 225 especies de aves. A pesar de su riqueza biológica, la región presenta altos niveles de pobreza.
Cuatro años después de la compra de los predios, no se ha realizado ningún tipo de seguimiento y evaluación sobre los efectos socioeconómicos y ambientales que ha tenido la aplicación de la política. El análisis servirá como fundamento científico para el diseño de futuras intervenciones del Estado, que permitan mayor eficiencia en la protección de los 13 biomas (720.000 km2) que existen en Colombia. La aplicación de políticas basadas en la declaración de la propiedad del Estado sobre los bosques, ha tenido en muchos países Africanos resultados desastrosos (Panayotou 1996), de tal manera que la utilidad de este tipo de análisis no se restringe solamente al ámbito colombiano, considerando, además, la creciente preocupación a nivel mundial por identificar estrategias eficientes para conservar los bosques.
Se determinó el impacto socioeconómico y ambiental que ha tenido la política de adquisición de predios y consecuente declaración de la propiedad del Estado sobre la reserva Selva de Florencia (Caldas), a través de la comparación de los cambios en indicadores de pobreza y ambientales, antes y cuatro años después de la venta, y evaluando de manera ex ante la conformación de un fondo compensatorio ambiental como estrategia alternativa para la conservación de la reserva
Se seleccionaron 28 hogares (35%) que vendieron predios y que habitaban dentro de la reserva. Se recopiló información socioeconómica y ambiental que estos hogares tenían antes de la venta y la que tienen actualmente en sus nuevos sitios de residencia.
Reducción de la pobreza. Como indicadores de pobreza se emplearon las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), la Línea de Pobreza (LP) y el método de Kaztman (Tabla 1).
Tabla 1. Tipología de pobreza de hogares según el método de Kaztman
Tipo de pobreza |
NBI |
LP |
Descripción |
No pobres |
No |
No |
|
Inercial |
Sí |
No |
Pueden financiar la canasta básica pero no han satisfecho ciertas necesidades básicas |
Reciente |
No |
Sí |
Han satisfecho las necesidades básicas, pero sus ingresos no les permite financiar la canasta familiar |
Crónica |
Sí |
Sí |
Migración. Se consideró la migración por falta de oportunidades laborales durante cuatro años antes de la venta; y cuatro años después de la compra de los predios para la situación actual.
Adicionalmente, se determinó el valor productivo de los predios, considerando que el ingreso neto anual representa 10% del valor de la tierra, y se comparó con el valor pagado por el Estado.
Presión sobre los recursos naturales. Se comparó la presión que realizaban los hogares, cuando habitaban en la reserva y la presión que ejercen actualmente, utilizando los siguientes indicadores: leña utilizada, bosque tumbado, área quemada, madera extraída y animales cazados.
Regeneración de la biodiversidad. Para la situación antes de vender se seleccionaron parcelas en producción de pasto y café. Para la situación actual (postcompra) se seleccionaron parcelas que fueron explotados con pasto y con café, y que se encuentran en regeneración natural por el proceso de compra. Para cada parcela se determinó el índice de Shannon Wiener de la flora y la fauna (avifauna, quirópteros y artropofauna del suelo), y se realizó la prueba t student para comparar los cambios de la diversidad por efecto de la compra de los predios.
El Fondo se constituiría con los recursos financieros destinado para la compra de los predios y con el interés generado (10% anual) se crean incentivos para que los hogares produzcan bienes y servicios ambientales. Se plantearon dos opciones de estrategia política: 1) Invertir los recursos del Fondo exclusivamente en aquellos hogares que habitaban dentro de la reserva, y 2) Identificar nichos prioritarios de intervención a partir de los hogares que realizan prácticas con las mayores tasas de uso de los recursos y el precio sombra (ingreso neto que el hogar deja de percibir por dejar de realizar determinada actividad) que tienen dichas prácticas para los hogares.
Con el proceso de compra de los predios como instrumento de política para conservar los bosques, el número de hogares con NBI pasó de 50 a 25%. No obstante, la proporción de hogares por debajo de la LP se incrementó de 14 a 39%, y el ingreso neto que tenían los hogares antes de la venta (USD $580 per cápita anual), se redujo 55% (USD $1 = COL $2.700).
La crisis del precio del café no afectó los niveles de pobreza, ya que con el precio del café en el año 1996, el porcentaje de hogares por debajo de la LP sería el mismo (39%) en la situación actual. Tampoco se puede argumentar que el precio pagado por los predios fue responsable de la pobreza de los hogares, si se considera que la diferencia entre el valor de los predios, calculado con base en su productividad, era en 1996 de USD $200 por ha y el pago recibido por los productores (USD $185 por ha), es pequeña.
La compra de los predios para conservar los bosques y el consecuente traslado de las familias, determinó una reducción de la pobreza inercial (pobreza de infraestructura) de 39 a 11%, pero al mismo tiempo incrementó de 4 a 25% el número de hogares con pobreza reciente (pobreza de ingresos). Los hogares que pasaron de pobres a no pobres (25 %), se caracterizan por que adquirieron inmediatamente predios en la región, los cuales siguen habitando actualmente. Los hogares que pasaron de no pobres a pobres (20%), se caracterizan por que salieron de la región y realizaron negociaciones no agropecuarias.
Los riesgos de la descomposición familiar se incrementaron con la aplicación de la política de adquisición de los predios para conservar los bosques, considerando que el porcentaje de hogares que presentó migración de sus miembros por falta de oportunidades de trabajo se duplicó después de la venta de los predios (21 a 42%).
La presión sobre los recursos naturales se redujo sustancialmente por efecto de la compra de los predios y consecuente traslado de las familias; todos los indicadores: leña utilizada, bosque tumbado, área quemada, madera extraída y animales cazados, se redujeron en más de 90%.
La diversidad de especies de flora y de quirópteros fue significativamente mayor para las coberturas en regeneración, mientras que en avifauna y artropofauna del suelo solamente fue significativamente mayor para las coberturas en regeneración provenientes de pasturas.
Para generar una retribución de USD $340 por hogar mes, suficiente para estimular al 70% de los hogares que habitaban en la reserva a limitar sus actividades productivas y en consecuencia conservar la base ambiental que posee el bosque, sin reducir los ingresos de las familias, sería necesario duplicar los recursos del Fondo, es decir, duplicar el monto invertido por el Estado en la adquisición de los predios.
El análisis de la opción de identificar nichos prioritarios de intervención indica que el precio sombra por no deforestar es de USD $1,155 anuales por hogar y por no cazar es de USD $850 anuales por hogar. Si se considera que solamente 14% de los hogares deforestan y 21% practican la caza, de forma intensiva, los costos que debe asumir el Fondo serían de USD $26,000 anuales para reducir en 90% la tasa de deforestación y en 87% el número de animales cazados. De otra parte, el precio sombra por tonelada de suelo erosionado es de USD $ 21.0, 4.0 y 1.3 para café, caña y pasto respectivamente; de tal manera que invirtiendo 33% de los intereses generados por el Fondo en áreas de caña y pasto se reduciría 62% la erosión que generan los hogares.
En consecuencia, la retribución a los nichos prioritarios por un monto similar al precio sombra de la deforestación, la cacería y la pérdida de suelo (USD $67,000), alcanza a ser cubierta con los intereses generados por el Fondo (USD $122,000 anuales) y debería ser suficiente para estimular a los hogares a abandonar este tipo de prácticas, sin reducir sus ingresos.
El análisis de la política de conservación de un bosque natural, la reserva "Selva de Florencia", que implementó el Estado mediante la adquisición de predios y consecuente desalojo de la población campesina, indica que la medida fue altamente efectiva para reducir la presión antrópica sobre los recursos de flora y fauna, y para incrementar, en sólo cuatro años de regeneración natural, la biodiversidad de la reserva en flora y fauna (aves, quirópteros y artrópodos).
En los nuevos sitios de residencia de las familias que salieron de la reserva, se dispone de servicios de energía eléctrica y abastecimiento de gas, requiriendo menores cantidades de leña. De otra parte, la ubicación en zonas con menor disponibilidad de bosque y a grandes distancias de la reserva, favoreció la reducción de la presión sobre la madera y la fauna silvestre. Por lo tanto, resulta evidente que excluir a la comunidad de los bosques naturales reduce ostensiblemente los indicadores de deterioro ambiental.
Desafortunadamente, el mejoramiento de los indicadores ambientales se logró con un alto costo social, no obstante que el precio que se pagó por la tierra fue acorde al costo de oportunidad de la misma. La adquisición de predios a nombre del Estado incrementó, en sólo cuatro años, los niveles de pobreza en los productores que vendieron sus predios y habitaban dentro de la reserva. Este efecto no puede atribuirse a la caída de los precios del café, única variable macroeconómica que tuvo cambios significativos. Los altos costos de la tierra en zonas que tienen mayor desarrollo de infraestructura y la baja capacidad de negociación de los productores, se convirtieron en factores decisivos del aumento de su pobreza.
En sólo cuatro años después de la aplicación del instrumento de política de adquisición de predios, muchos de los hogares están afectados por pobreza reciente (pobreza de ingresos) y no por pobreza inercial (pobreza de infraestructura), pero es muy probable que la falta de ingresos suficientes para cubrir los costos de la canasta familiar obligue a un proceso sostenido de venta de activos y en consecuencia, existe un riesgo alto de incrementar en el mediano plazo la pobreza crónica, relacionada no sólo con ingresos sino también con infraestructura. Esta situación puede colocar en incertidumbre la sostenibilidad de las bondades ambientales logradas por la política, ya que existe el riesgo de recolonización, considerando, además, que la reserva no es indiferente a las dificultades que tiene la ordenación de áreas protegidas (Dudley y Stolton 1999) y favorecida por las circunstancias de violencia sociopolítica que vive el país y la región en particular.
El diseño de mecanismos y la aplicación del instrumento de política para la conservación de la reserva, se caracterizó por las escasas posibilidades de participación que tuvieron la comunidad local y la sociedad en general. El problema de los recursos naturales compete tanto a los Estados como a la sociedad civil. Según la FAO (2001) el consenso y la adhesión convencida de las poblaciones locales son esenciales para el éxito de una determinada política, ya que al asumir una responsabilidad más directa, la población local puede contribuir a encontrar las fórmulas apropiadas para conciliar la conservación y el desarrollo con mayor éxito.
A pesar que el proceso de adquisición de predios se llevó a cabo voluntariamente, la realidad es que muchas de las familias se vieron en la necesidad de hacerlo, en razón de las escasas oportunidades y difíciles condiciones que se vislumbraban. Si se suma a la lejanía y dificultad de acceso, el hecho de la disminución de la densidad poblacional (considerando la voluntad de algunas familias de vender sus predios) incrementaría las dificultades para conseguir los servicios de saneamiento básico, educación, salud y caminos. El Estado dejó en manos de familias campesinas, sin acceso a información, con pocas habilidades de gestión y negociación, y en cabezas de hogar que en los mejores casos sabían leer y escribir, la decisión de vender o permanecer en la reserva.
La estrategia política de identificar nichos prioritarios de intervención (hogares con mayores tasas de uso de los recursos y menores precios sombra de los recursos) resulta la más efectiva en términos de la relación costo:beneficio. Sin embargo, tiene un alto costo político, por la presión de grupos de poder que poseen la tierra con un valor de especulación y no de producción.
Hush (1987) reconoce que la mayor limitante para la aplicación de incentivos es la debilidad de los análisis ex ante para entender las implicaciones sociales, económicas y ambientales que permitan elaborar propuestas concretas, operativas y viables administrativamente. No obstante, los resultados indican que además de la fortaleza técnica de los análisis ex ante, se requiere de voluntad política para su aplicación. Un tercer elemento para la aplicación exitosa de incentivos para la conservación es el empoderamiento de la comunidad local (FAO 2001).
Colombia como país megadiverso, debería estar a la vanguardia de mecanismos y estrategias que permitan la ordenación eficiente de las áreas protegidas, sin menoscabar la calidad de vida de sus pobladores. La solución de la pobreza rural no puede ser menos importante que la protección de los ecosistemas amenazados. Además, la pérdida de bosques de propiedad del Estado en los países tropicales y la impotencia de las regulaciones de imposición para contener la degradación ambiental en todo el mundo (Panayotou 1996) señala la necesidad de crear nuevos mecanismos de intervención. El análisis crítico de la declaración de la propiedad a nombre del Estado como estrategia política para la conservación de los bosques y la identificación de opciones alternativas, tiene validez para experiencias futuras, tanto en el caso colombiano como en aquellas muchas naciones que enfrentan problemáticas rurales similares, de pobreza, marginamiento, falta de organización, modelos institucionales débiles e ineficiencia gubernamental. El rol del Estado debería cambiar, de uno intervencionista y que distorsiona, a uno que crea marcos institucionales y de política ambiental para el funcionamiento de los mercados de manera eficiente y equitativa (Panayotou 1996).
Las acciones emprendidas por los países en desarrollo para la conservación de los bosques dejan gran incertidumbre acerca de su sostenibilidad. Los Gobiernos buscan responder a presiones internacionales, con legislaciones, nuevas estructuras administrativas y algunas acciones que proyecten el cumplimiento de convenios y protocolos internacionales. Por su parte, la comunidad internacional se limita a conceptuar sobre dichas legislaciones y estructuras administrativas, y en ocasiones resaltan algunos logros ambientales de ciertas acciones políticas, desconociendo todas las implicaciones y consecuencias que involucran dichas acciones. Por el momento sólo se han logrando indicadores ambientales favorables transitorios, ya que al mismo tiempo, con estas acciones, se está reduciendo el bienestar de los pobladores rurales e incrementando la presión de la población sobre los recursos naturales. La comunidad internacional debe asumir mayor responsabilidad sobre la planeación de las intervenciones, la voluntad política para su aplicación y la función, derechos y deberes de la comunidad local en los procesos de conservación de los bosques.
La identificación de nichos prioritarios de intervención se propone como una alternativa política con potencial para conciliar necesidades de mejoramiento ambiental que desea la sociedad y los intereses económicos y de bienestar de la población rural de los países en desarrollo, con la ventaja de su relativo bajo costo frente a otro tipo de intervenciones estatales. Para cumplir el nuevo rol que le corresponde en la conservación de los bosques, en un marco de eficiencia para toda la sociedad, el Estado debe fortalecer: a) los análisis ex ante que permitan entender las implicaciones sociales, económicas y ambientales; b) la voluntad política para poner en marcha las estrategias; y c) el empoderamiento de la comunidad, a través de educación, socialización de información y organización, que le permitan apropiarse de los procesos y abrir espacios de negociación.
CEPAL. 1991. El desarrollo sustentable. CEPAL, Santiago de Chile.
Dudley, N. and Stolton, S. 1999. Threats to forest protected areas: a survey of 10 countries. World Bank Alliance for Forest Conservation and Sustainable Use.
FAO. 2001. Situación de los bosques del mundo. Roma: FAO, http://www.fao.org/docrep/003/y0900s/y0900s00.htm
Hush, B. 1987. Guidelines for Forest Policy Formulation. FAO, Roma.
Merlo, M. y Paveri, M. 1997. Un enfoque sobre la combinación de herramientas políticas. En: FAO. Formación y ejecución de políticas forestales. FAO, Roma, p. 207-229
Panayotou, T. 1996. Ecología-economía, medio ambiente y desarrollo. pp. 11-21. En: Rivera, B.; Aubad, R. (eds). El enfoque de sistemas de producción y la incorporación de criterios de política. CORPOICA, Bogotá.
Red Internacional de Metodologías de Investigación en Sistemas de Producción (RIMISP); Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO); Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina (CONDESAN); Universidad de Caldas
1 Candidato a Maestría en Sistemas de Producción Agropecuaria, Universidad de Caldas. Calle 65 No 26-10, Manizales, Colombia. Tel (57 6) 8856470 email: [email protected]
2 Profesor Universidad de Caldas, Manizales, Colombia. Tel (57 6) 8856470, email: [email protected]
3 Análisis de Políticas, CONDESAN. AA 6713, Cali, Colombia Tel: (57 2) 4450000,. email: [email protected]