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José María Solano López 1
La participación es una de las más importantes condiciones para todo programa forestal nacional. España no tenía tradición de la misma y su sector forestal estaba desestructurado, por lo que hubo que hacer grandes esfuerzos para lograr una participación activa a la vez que se comenzaba desde cero, identificando a los interesados. Finalmente se lograron ambos objetivos y se ha aprobado un plan forestal por consenso. Se describen las dificultades encontradas y la forma de resolverlas.
En el trabajo del grupo de expertos en participación del comité conjunto entre la FAO, la CEPE2 y la OIT3 se define la participación como un proceso voluntario mediante el cual las personas, bien individualmente o bien a través de grupos organizados, pueden intercambiar información, expresar su opinión y articular intereses, teniendo el potencial de influir en las decisiones o en el producto del proceso de que se trata4.
A ésta definición, que es relativamente genérica, se deben añadir algunas características que diferencien la participación pública de otras formas mediante las que el sector forestal puede interactuar con el público. Así, el proceso
El Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) destacó algunos elementos concretos que resultaba necesario examinar al elaborar y llevar a la práctica programas forestales nacionales, especialmente la necesidad de disponer de mecanismos adecuados para favorecer la participación de todos los interesados; se establece también que los países formularán y aplicarán, mediante un proceso abierto y de participación, estrategias nacionales para hacer frente a las causas básicas de la deforestación, y determinar objetivos normativos respecto de la cubierta forestal nacional, como aportes a la ejecución de programas forestales nacionales5;
El tema de los mecanismos de participación pública a la hora de elaborar los programas forestales nacionales se considera, pues, básico en todo momento. Cuando en 1996 la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente decide abordar un proceso de reforma de la política forestal que suponga la elaboración de un programa forestal nacional tal y como se entiende en el Panel Intergubernamental de Bosques, decide hacerlo de forma totalmente participativa y sin prejuzgar el resultado final.
Ante la situación en que se encontraba el sector forestal en España, si se deseaba hacer cualquier progreso en política forestal de forma participativa, había que empezar desde muy abajo, pues no existía siquiera una lista de interesados a escala nacional. Sin embargo, era un empeño del equipo gestor del proceso, y se comenzó un proceso largo y tedioso de identificación de todos los que tuviesen algo que decir en los temas de política forestal, fuese el que fuese el motivo. Conforme se descubría un nuevo interesado, éste iba identificando a su vez a otros. De esta forma se consiguió disponer de una lista de más de cien posibles personas, grupos e instituciones de todo tipo que pudiesen tener algun tipo de interes en un proceso de renovación de la política forestal de España.
Entre ellos había varias asociaciones, algunas en formación y otras con años de funcionamiento, de propietarios forestales; la industria de transformación estaba asociada en aquellos sectores con una capitalización intensiva (pasta y papel y tableros aglomerados), pero mucho menos en el caso de las industrias de bajo capital, es decir, serrerías, muy atomizadas y que en muchos casos eran familiares; había varias asociaciones, todas muy pequeñas, de industrias de mueble. Las empresas de servicios comenzaban a crear su asociación por aquellos tiempos; respecto a los profesionales, los Colegios oficiales existían desde hacía mucho tiempo, pero tan solo comenzaba a saberse de una asociación interprofesional sectorial. Los sindicatos de clase y las asociaciones de agricultores y ganaderos no se sentían muy atraídos por el proceso, mientras las Escuelas de Ingenieros se agrupaban delegando en los secretarios de las dos de Madrid para las reuniones.
Las asociaciones ecologistas tenían un panorama dominado por dos: La Asociación de Defensa de la Naturaleza, ADENA, miembro de WWF Internacional, y la sección española de Greenpeace. El resto eran asociaciones locales, regionales, sectoriales y en todo caso muy pequeñas en cuanto a presencia en la sociedad española en su conjunto. Más tarde se crearía una coordinadora de todas ellas, que permitiría su participación efectiva.
Incluso en las propias Administraciones la situación no era la más deseable, pues si bien ya funcionaba la Federación de Municipios y Provincias en la Local, estaba todavía en proceso de organización su Comisión de Municipios Rurales, que es la que había de ser responsable de estos procesos. Las Administraciones Autonómicas6 tenían en algunos casos duplicidades de forma que las competencias forestales estaban repartidas en más de una Consejería6 y en algún caso en dos organismos autónomos. La Administración Central no estaba todavía acostumbrada a procesos de este tipo y no había mucho interés por ellos en departamentos que tan solo tenían con los montes una relación indirecta.
A pesar de todas estas dificultades se decidió abordar el proceso, si bien se pensó que convenía realizarlo en dos etapas: en primer lugar un documento de tipo estratégico, de carácter general, que definiese las grandes ideas a aplicar, y permitiese un cambio de percepción y de cultura, cambiando siglos de imposición administrativa por políticas de consenso. A este documento y basándose en el seguirían procesos de planificación y de legislación a las diversas escalas, según se juzgase necesario.
En estas condiciones, se preparó y envió un primer borrador de documento estratégico elaborado por un grupo de expertos de la Dirección General a todos ellos a mediados de 1997, con la idea de que todas las partes emitiesen su opinión. Este borrador de julio de 1997 lanzaba la idea de la necesidad de un documento estratégico como primera medida, aunque se limitaba a establecer un diagnóstico de la situación y proponer unos objetivos y unos principios a seguir.
Ante la cantidad de representantes que desde el principio anunciaron su disposición a participar, y ante las históricas incomprensiones e incompatibilidades que en esa época todavía existían entre los distintos grupos (propietarios e industriales, ambos y ecologistas, etc.), se decidió organizar cuatro mesas de negociación distintas. Por un lado se reunieron en la llamada "mesa interna" todos los técnicos de la Dirección General, gestores del día a día de muchos de los aspectos que se tocaban en el diagnóstico, con el fin de mejorarlo y actualizarlo. En la "mesa administrativa" se reunieron todas los representantes de las distintas Administraciones, central, autonómica8 y local. En la "mesa sectorial" se sentaron todos los integrantes del sector económico como tal, es decir, asociaciones de propietarios, de montes comunales, de industrias forestales, de empresas de servicios, de exportadores e importadores, etc. Por ultimo en la "mesa social" se reunieron todos los técnicos, investigadores, profesionales, ecologistas, docentes, y todo aquel que tuviese algún interés en el proceso. A todos ellos se les solicitó contribuciones por escrito al documento, tanto aquellas que completasen el diagnóstico o que modificasen los principios y objetivos, como aquellas contribuciones cuyo objeto fuese el proceso en si o la estructura y el tipo de documento que se tratase de obtener.
Tras este paso por todos los representantes se recibieron en la Dirección 78 documentos de los distintos actores del proceso. Otros 12 más se recibieron de personas particulares a partir del momento en que el borrador se colocó en la página web del Ministerio.
Es importante hacer notar que durante este periodo hubo gran cantidad de conversaciones con las distintas partes, y que en muchas ocasiones ello redundó, a la par que en un mejor conocimiento de la forma de pensar de todas ellas, lo que había de facilitar grandemente el proceso, en la propia estructuración del sector. Así, los propietarios particulares estaban ya representados por tan solo dos asociaciones mayoritarias, los Municipios tomaban conciencia de su misión como propietarios de montes patrimoniales y comunales, la anterior variedad de organizaciones ecologistas locales o muy sectoriales se confederaban en una sola como interlocutor de las Administraciones, algunos que en un principio parecían estar muy interesados observaron que en realidad tampoco afectaba a sus intereses, es decir, el panorama sectorial empezaba a clarificarse.
Como consecuencia del proceso, el equipo de redacción recabó la contribución de expertos en aquellos temas que habían quedado incompletos, y redactó de nuevo aquellos que debían ser modificados. Con todo este material, debidamente clasificado y desmenuzado en propuestas concretas se redactó un nuevo borrador que se envió en marzo de 1998 a todos los que habían acudido a la primera ronda, más los que fueron incorporándose durante el proceso.
El borrador de 1998 ya tenía una estructura muy próxima a la que tendría el documento final, contenía algunas propuestas de política forestal y un diagnóstico más completo y actualizado. Además, una parte de los conceptos que parecían más difíciles de explicar en un documento estratégico se explicaron en un texto articulado legal que se adjuntó. No obstante, al sufrir un proceso similar al de su antecesor, los distintos participantes detectaron errores, faltas de concreción y cosas con las que no estaban de acuerdo, siendo la conclusión quizá más inmediata que, antes de elaborar una nueva ley, había que ponerse de acuerdo en su contenido, por lo que se debían incorporar los conceptos articulados al texto de la Estrategia.
En lo referente a los contenidos hubo especialmente ocho temas en los cuales no se llegó a un acuerdo entre los participantes en las mesas:
El equipo de redacción redactó una propuesta de texto de compromiso para cada uno de los temas y convocó grupos de trabajo compuestos por miembros de las cuatro mesas interesados en resolverlos, encontrando en la mayoría de los casos un texto que resultaba del consenso de todas las partes tras las reuniones del grupo que se estimaron necesarias. Finalmente, en aquellos puntos en que ni siquiera hubo acuerdo en algún aspecto dentro del correspondiente grupo de trabajo, hubo que acudir a las conversaciones bilaterales con los distintos grupos. Este proceso tuvo lugar durante todo el último trimestre de 1998.
De esta manera, a finales del año se llegó a un consenso prácticamente completo sobre un texto, si bien es verdad que algunas de las partes pusieron grandes dificultades con un párrafo específico que describía la gestión realizada en los montes españoles desde 1850 hasta la fecha, finalmente se consiguió un texto de consenso que se desarrolló como anteproyecto de documento en las primeras semanas del año 1999, sometiéndolo a un proceso de aprobación formal.
Para este proceso formal se envió el anteproyecto a todas las partes, indicando la necesidad de manifestar por escrito antes del 15 de febrero si había disconformidad, No hubo ninguna manifestación de disconformidad con el texto en el plazo previsto, sino algunas cartas expresando un apoyo total al mismo, por lo que se convocó para el 25 de febrero una reunión oficial de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, órgano formado por el Director General de Conservación de la Naturaleza y sus equivalentes de los gobiernos regionales autónomos. En esta reunión se modificaron algunos párrafos, y pero se aprobó el documento en su conjunto, convirtiéndose en un proyecto de documento que tras la anuencia de aquellos afectados por las modificaciones, se envió a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, órgano equivalente al anterior, pero que reúne al Ministro de Medio Ambiente y a los Consejeros competentes en los temas a tratar de las Comunidades Autónomas, que se reunió el 17 de marzo de 1999 dando la aprobación formal final al documento. La Estrategia Forestal Española fue presentada oficialmente al público por la entonces Ministra de Medio Ambiente, Doña Isabel Tocino Biscarolasaga, en enero de 2000.
Con este proceso se obtenía un documento que hacía propuestas para que todos los miembros de la sociedad tomasen parte, cada uno en su ámbito, en una vasta operación de definición explícita de una política para los montes españoles. Sin embargo, siendo esto muy importante, lo verdaderamente valioso de este proceso fue aquello que no figura en el documento, pero que procede de las labores colaterales a su construcción. Algunas de estos cambios son:
Como ya se preveía en la Estrategia Forestal, hacía falta un organismo de participación de los interesados que pudiese trabajar de forma más estable de forma que conociesen todo aquello que tuviese que ser sometido a un proceso de participación.
En este espiritu, el Consejo Nacional de Bosques fue creado por el Real Decreto 203/2000 de 11 de febrero. Está formado por 58 miembros elegidos por 3 años y presidido por el Ministro de Medio Ambiente, ejerciendo de vicepresidente primero el Secretario General de Medio Ambiente y de vicepresidente segundo el Director General de Conservación de la Naturaleza.
Por parte de las administraciones asisten ocho vocales en representación de la Administración General del Estado y de sus Organismos públicos, entre los que están los correspondientes a Agricultura, Economía y Hacienda, Industria (hoy Ciencia y Tecnología), Trabajo, Sanidad y Consumo, Administraciones Públicas e Interior. El sector administrativo se completa con diecinueve vocales en representación de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y ocho vocales en representación de la Administración Local.
El tramo sectorial está formado por tres vocales en nombre de las organizaciones empresariales del sector forestal, otros tres vocales que representan a los propietarios forestales, un vocal por las organizaciones sindicales más representativas en el sector forestal y otro de las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito nacional.
Hay también un grupo profesional y científico-docente con un vocal procedente de cada uno de los Colegios profesionales de Ingenieros de Montes, Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Forestales, Biólogos, Geólogos y Geógrafos, un vocal nombrado por el Consejo Superior de Investigaciones Científicas, otro del Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentaria, un vocal de la Sociedad Española de Ciencias Forestales y dos vocales procedentes de las Escuelas Técnicas Superiores de Ingenieros de Montes y de las Escuelas Universitarias de Ingenieros Técnicos Forestales.
Los grupos de interés también se encuentran presentes mediante dos vocales procedentes de organizaciones no gubernamentales forestales, de ámbito estatal, que tengan por objeto el desarrollo rural sostenible y otros dos vocales de organizaciones no gubernamentales, de ámbito estatal, que tengan como objeto social los mismos fines que persigue la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
Por ultimo se añaden dos expertos con reconocida experiencia y prestigio profesional en el sector forestal.
Continuando con la forma de trabajar inaugurada con la Estrategia Forestal, es decir, con la plena participación de los agentes sociales interesados, se decidió que el Plan debía responder también a un consenso lo más amplio que fuese posible.
Así como la elaboración de la Estrategia exigió un gran esfuerzo en lo referente a la identificación de los actores y de los interesados que podían tener algo que aportar al resultado, para la confección del Plan se contaba con el Consejo Nacional de Bosques.
La sesión constitutiva del Consejo Nacional de Bosques se celebró el 23 de enero de 2002, y en ella se hizo entrega de un primer borrador del Plan Forestal, con el fin que fuese estudiado por todas las partes y enviasen las correspondientes alegaciones, dando de plazo hasta finales del mes de marzo.
Se recibieron 30 escritos que hacían comentarios de diferente estilo al borrador del Plan. El equipo de redacción del Plan los examinó a fondo extrayendo 581 alegaciones al texto del plan, de las cuales 40 eran observaciones de carácter general, no aplicables directamente al mismo.
En el proceso subsiguiente se aceptaron 312, incorporándose directamente al texto del plan, o modificando el estilo del mismo. Algunas de ellas simplemente pedían una ampliación en el tratamiento de algunos de los temas.
Otras 110 alegaciones se agruparon en tres grandes grupos de temas a debatir. Uno de ellos era el tratamiento de los aspectos productivos e industriales, otro el tratamiento dado a los montes de propiedad particular, y el tercero era el escenario económico del Plan.
Por último, 119 alegaciones se desestimaron, bien porque el tema que trataban no era objeto del Plan Forestal, bien porque no se entendía el sentido de la alegación, o bien porque se oponían directamente al espíritu y objetivos del Plan.
El día 7 de mayo tuvo lugar la segunda sesión del Consejo Nacional de Bosques, en que se proporcionó a sus miembros una lista de las alegaciones y de su proceso de forma individual. En esta misma sesión y en la siguiente, celebrada el 14 de junio, se debatieron los tres temas citados y otros más que surgieron en el propio Consejo. Además, en este periodo se solicitaron y recibieron de los alegantes las ampliaciones que se había acordado realizar.
Tras este ejercicio el equipo redactor procedió a incorporar las alegaciones aceptadas al Plan, tanto aquellas que solicitaban la modificación del texto en un determinado sentido, como las que solicitaban su sustitución por una alternativa propuesta. Se incluyeron asimismo las ampliaciones, y se presentó al Consejo un texto modificado para someterlo a su dictamen el día 1 de julio de 2002.
En esta ultima sesión, tras unas leves modificaciones sobre el texto propuesto, el Plan Forestal Español fue aprobado por unanimidad en el Consejo Nacional de Bosques.
Como fases administrativas, el borrador del Plan fue aprobado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos celebrada el 27 de junio, y tras la fase de consulta con el Consejo Nacional de Bosques fue sometido a la aprobación formal por la Comisión de Subsecretarios el 3 de julio y por el Consejo de Ministros el 5 de julio.
Para concluir el proceso de reforma hacía falta, como se había previsto desde el principio, una ley forestal que estuviese ya adaptada a las circunstancias de la España actual, si bien se pensaba que este último escalón iba a resultar particularmente difícil dado el necesario y complicado equilibrio entre las competencias regionales y nacionales que la Ley debía guardar. Por eso se hacía particularmente necesario el consenso básico de todos los interesados como paso previo al envío al Parlamento del proyecto de ley.
Se entregó, por tanto el 9 de enero de este año de 2003 un borrador de anteproyecto de texto articulado a todos los componentes del Consejo Nacional de Bosques y siguiendo la tradición ya instaurada, se puso también a disposición de todo el público en la página web del Ministerio de Medio Ambiente.
Se solicitó a los integrantes del Consejo un esfuerzo especial en lo que al plazo se refiere, pues se debían recibir las alegaciones en tres semanas. La motivación del proceso era muy alta, ya que en tan breve plazo se recibieron 43 pliegos como respuesta, que fueron después organizados en 1.126 alegaciones concretas al texto.
El Consejo deliberó sobre el texto los días 5, 6 y 10 de febrero. A los participantes se les facilitó la documentación completa, en aras de una total transparencia, es decir, copia de los 43 pliegos más un documento en que se agrupaban todas las alegaciones por artículos, y la Dirección proponía a su vez un texto de consenso para ese artículo concreto.
Tras estas reuniones y después de una reunión monográfica de la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, en que se solventaron los problemas competenciales entre las Administraciones, el equipo de redacción realizó un nuevo texto de anteproyecto que fue enviado el 17 de febrero a todos los integrantes del Consejo, y el 24 se reunió ál mismo para emitir un dictámen, que fue de apoyo al mismo por parte de todos sus miembros salvo dos opiniones desfavorables y dos abstenciones.
Este texto ha sido después sometido, como es preceptivo en la legislación española, a un proceso de información entre Ministerios, y ha sido aprobado finalmente como Proyecto de Ley y enviado al trámite parlamentario por el Consejo de Ministros en su sesión del 5 de julio de este mismo año.
No es fácil en un Estado que se ha convertido en muy poco tiempo en uno de los más descentralizados del mundo contruir un sistema de participación pública, máxime si no existe esa tradición.
No obstante, basándose en el principio de la buena fe, el papel de la Administración como mediadora entre todas las partes implicadas es fundamental. Sin embargo, ese papel solamente puede ejercerse basándose en el prestigio de la Administración y en la credibilidad que merezca a las partes, por lo que, una vez dado el primer paso en que la participación ha sido real y demostrable, es más fácil la continuación del proceso. Para ello la transparencia completa del proceso ha sido la baza más importante.
Los organismos institucionales de participación son perfectamente válidos si existe la confianza en la presidencia de los mismos, por un lado, y si son los mismos interesados los que han solicitado su creación. En caso contrario se ve como una imposición y la cooperación es menor.
Como conclusión general puede afirmarse que los interesados en lo forestal reconocen enseguida que tienen objetivos comunes, se ponen de acuerdo con facilidad en el diagnóstico de cuáles son los problemas existentes e incluso en su urgencia. Es más dificil, en cambio, lograr un acuerdo rápido en los medios necesarios y en quien debe aportarlos. Es dificil especialmente definir el papel exacto de las Administraciones.
La participación pública es el mejor medio para obtener un instrumento de planificación en que todos, cada uno según su competencia, trabajen conjuntamente con un objetivo comun.
Madrid, 23 de julio de 2003
1 Jefe del Servicio de Ordenación y Selvicultura, Dirección General de Conservación de la Naturaleza, Gran Vía de San Francisco No. 4, E-28005 Madrid, España. Tel.: +34 91 596.4913; fax: +34 91 596.4872; Correo electrónico: [email protected]; web: http://www.mma.es/
2 Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (UNECE, en inglés)
3 Organización Internacional del Trabajo (ILO, en inglés)
4 Joint FAO/ECE/ILO Committee of Team of Specialists on Public Participation: Public participation in Forestry in Europe and North America (International Labour Office Working Publication.163, 2000)
5 Documento E/CN.17/1997/12 de 20 de marzo de 1997.
6 Las Administraciones regionales, competentes en muchas se conocen por Autonómicas
7 Departamento de la Administración Autonómica equivalente a los Ministerios en la Administración General del Estado
8 España es un Estado con 17 regiones denominadas "Comunidades Autónomas" o "Autonomías" con competencia legislativa y de gestión en materia forestal, entre otras muchas.